СОДЕРЖАНИЕ

Министерство иностранных дел Дании ДАНИДА
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости РФ










Развитие рынка земель
сельскохозяйственного назначения




Пилотная процедура перераспределения земель
сельскохозяйственного назначения, находящихся
в общей собственности









Российская Федерация

Псковская область





Университет г. Аальборг
ЛИФА, Дания
Нордик Консалтинг Груп
Управление Роснедвижимости
По Псковской области


Псков
2005 г.
Содержание

1. ВВЕДЕНИЕ 1
1.1 Исходные данные 1
1.2 Цель проекта 2
2. КОНЦЕПЦИИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА 2
2.1 Роль землеустройства в развитии земельного рынка 2
2.2 Совершение сделок и передел участков земель сельскохозяйственного назначения в Дании 3
3. ПИЛОТНАЯ ПРОЦЕДУРА ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ 4
3.1 Положения Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" 4
3.2 Практические шаги 5
3.3 Три этапа процесса перераспределения 6
4. ПЕРВЫЙ ЭТАП: ОБСУЖДЕНИЕ УСЛОВИЙ С СОБСТВЕННИКАМИ ДОЛЕЙ 7
4.1 Держатель земельной доли делает запрос о выделении участка 8
4.2 Информирование собственников на первом собрании 10
4.3 Формирование рабочей группы 11
4.4 Проверка списка собственников 12
4.5 Покупка и продажа долей 13
4.6 Проведение консультаций и установление пожеланий собственников 13
4.7 Установление возможной компенсации для собственниов 14
4.8 Заключительное собрание собственников и заключение письменных соглашений 14
5. ВТОРОЙ ЭТАП: ПОДГОТОВКА КАРТ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ 16
5.1 Получить доступные карты и планы землепользования 17
5.2 Оцифровать карты 18
5.3 Подготовить проект плана перераспределения 19
5.4 Подготовить план подъездных дорог 20
5.5 Подготовить окончательный план перераспределения (территориального землеустройства) 21
5.6 Подготовить планы участков и договоры 22
5.7 Подготовить заявления в соответствующие организации и передать данные в базу данных землепользования 22
6. ТРЕТИЙ ЭТАП: СОГЛАСОВАНИЕ С ЗЕМЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ 24
6.1 Земельный комитет открывает дело 24
6.2 Земельный комитет назначает консультанта (т.е. лицензированного землеустроителя) 24
6.3 Земельный комитет согласовывает план (проект) перераспределения 25
6.4 Участие кадастровой палаты и регистрационной палаты 25
6.5 Остальные земельные органы согласовывают план (проект) перераспределения 25
7. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ПОПРАВКИ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "ОБ ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ" 26
7.1 Преимущественное право государства на покупку земель, выставляемых на продажу 26
7.2 Уведомление и преимущественные права собственников на земли сельскохозяйственного назначения 26
7.3 Создание комитета по перераспределению, уполномоченного заключать предварительные соглашения 27
7.4 Предоставление собственникам расширенных консультаций 27
7.5 Уточнить площадь участка 28
7.6 Определение стоимости участка 28
7.7 Определение местоположения и границ участка 28
7.8 Проверка списков собственников и перевод невостребованных земель 29
7.9 Ограничения землепользования и их соблюдение 29
8. ПРЕДЛОЖЕНИЯ НОВОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАКТИКИ 30
8.1 Финансирование проектов перераспределения 30
8.2 Использования земельных банков для облегчения процесса перераспределения земли 31
8.3 Соблюдение других юридических ограничений 31
8.4 Разрешение юридических вопросов через суд 32

1. ВВЕДЕНИЕ

1.1 Исходные данные

Благодаря принятию ряда федеральных земельных законов в период 2000 - 2003 гг. ситуацию с коммерческим земельным рынком удалось вывести из тупика, и ввести в действие законодательство по земельному рынку. Ключевыми юридическими документами являются Земельный кодекс РФ, содержащий общие положения об использовании и управлении землями сельскохозяйственного назначения, и Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" стремится облегчить осуществление коммерческих сделок с землей сельскохозяйственного назначения, и таким образом подготовить базу для сельскохозяйственного сектора, функционирующего при условии все расширяющегося рынка. Главными документами являются положения, касающиеся консультации соседей и муниципальных органов при продаже земель сельскохозяйственного назначения и консультации при распределении и расположении земель сельскохозяйственного назначения, принадлежащих собственникам долей. В то время как право собственника земельной доли, уйти от коллективной формы ведения хозяйства и выделить землю для собственного пользования, было предусмотрено в предыдущем законодательстве, то есть Гражданском кодексе, надлежащие механизмы предусмотрены в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Вследствие этого до последнего времени коммерческие сделки проходили в незначительном количестве хозяйств.

Хотя основная нормативно-правовая база уже существует, полномасштабная реализация оборота земель сельскохозяйственного назначения нуждается в дальнейшей разработке. Сложности связаны с процессом планирования, когда примерно 500 собственникам земельных долей предстоит достичь согласия по плану перераспределения. Кроме того, еще не были приняты решения по юридическим аспектам о выделении земельных участков в соответствии с законодательством.

Практика проведения объединения земель с целью укрупнения участков и разделения земель в Дании разрабатывалась в течение долгого периода времени. Постановление о первом подразделении было введено в действие в 1949, в то время как практика распределения земель относится к временам проведения огораживания несколько сот лет назад. Сходство между датской системой и новыми законами о землеустройстве принятыми в России может быть использовано как база для опробования и применения датской практики. При осуществлении предыдущего проекта землеустроители из Дании и другие специалисты в сфере земельного управления в течение двух лет оказывали помощь федеральным властям и специалистам из Псковской области. Проект получает финансовую поддержку Министерства иностранных дел Дании и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Российской Федерации. В восьми хозяйствах Псковской области проходят пилотные работы по разработке плана перераспределения и подготовке регистрации в соответствующих органах. Проект завершится в апреле 2005.




1.2 Цель проекта

Настоящий проект представляет выводы и дает рекомендации, как разработать простую и эффективную с точки зрения затрат процедуру для подготовки консолидированных проектов перераспределения земель, находящихся в общей собственности.

На основе этого данный проект стремится выявить практический подход в осуществлении проектов перераспределения. На основе практики пилотного проекта разработан график, который поможет всем участникам проекта, то есть собственникам долей, которые хотят выделиться, остальным собственникам, государственным земельным органам. Данный график может быть, уже применим в условиях настоящего законодательства и системы государственных учреждений.3

Пилотные процедуры должны показать высокий уровень управления, с тем, чтобы подать пример по разработке простых процедур, отвечающих конкретным сельскохозяйственным потребностям и возможностям, имеющимся как на управленческом, так и на промежуточном уровне (то есть, лицензированные землеустроители, районные земельные комитеты и так далее). Также разрабатывается подход, который благодаря своей прозрачности позволит всем участникам проекта понимать процесс и контролировать совершение сделок.

При подготовке пилотной процедуры пришлось столкнуться с рядом более или менее значительных юридических и административных барьеров. Для уменьшения барьеров и, таким образом, повышения эффективности и продуктивности процесса, на основе сравнения с датским и международным опытом консолидации земель были составлены рекомендации. Рекомендации были составлены с целью упростить процесс переговоров с собственниками долей, представить процедуры для сокращения и упрощения взаимодействия с земельными властями.

2. КОНЦЕПЦИИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

2.1 Роль землеустройства в развитии земельного рынка

Системы землепользования по всему миру отражают фактическое историческое и культурное развитие наций. В основном, системы выделяют земельные участки и другое недвижимое имущество, но они также могут быть созданы для различных целей, например для налогообложения, как в Дании и других европейских странах. Но целью также может быть обеспечение права собственности, как, например, в США, Англии и Австралии. Там единый земельный реестр является центральной системой, в то время как кадастровое удостоверение является лишь приложением к свидетельству о праве собственности на землю.

Какой бы ни была структура системы землеустройства, главной ее функцией является создание и обеспечение функционирования свободного рынка для купли и продажи земли и имущества.

Во всех современных государствах система землеустройства является главной основой в инфраструктуре, которая обеспечивает выполнение четырех основных функций в обществе:
* Гарантия прав на землю, используя свидетельства о праве собственности, закладную на землю, сервитуты.
* Оценка и налогообложение земли и недвижимости.
* Планирование и землепользование.
* Осуществление строительства.

Эти четыре функции находятся во взаимозависимости. Экономическое и материальное использование индивидуальной собственности влияет на ее стоимость. На стоимость также влияет потенциальное в будущем использование собственности, утвержденное в конкретном постановлении о планировании и районировании. Это планирование, безусловно, определит будущие строительные работы и землепользование.

Единый земельный реестр и оценка недвижимости вместе составляют основу для успешно функционирующего рынка недвижимости и земли. Система землепользования и планирования вместе с системой предоставления разрешений на разделение и застройку являются основой эффективного управления землепользованием.

Сочетание успешно функционирующего рынка земли и недвижимости и эффективного землепользования является основой стабильного развития общества и рыночной экономики, основанной на эффективности, качестве и стабильности.

В Дании и других скандинавских странах существует, возможно, одна из лучших в мире систем управления недвижимостью и гарантии прав на землю и имущество. Система обеспечивает надежной, своевременной и точной информацией для использования при ипотеке и обороте недвижимости. Это значит, что система также снабжает информацией для оценки, налогообложения, управления землепользованием и строительством.


2.2 Совершение сделок и передел участков земель сельскохозяйственного назначения в Дании

2.2.1 Процедура консолидации земель в Дании
В Дании проекты по консолидации земель нацелены на оптимизацию местоположения полей путем объединения участков в меньшее число больших по размеру участков.
Обычно у датских фермеров может быть от двух до восьми полей, расположенных отдельно друг от друга.

Проект по земельной консолидации может быть вызван и другими интересами землепользования. Например, при необходимости строительства больших дорог или, когда часть земель сельскохозяйственного назначения возвращается в природоохранную зону. Часто сельскохозяйственные и другие интересы землепользования совпадают, так как все стороны заключают соглашения на чисто коммерческих условиях. Некоторые фермеры захотят купить землю, в то время как другие будут продавать землю. Процесс упрощается благодаря наличию земельных банков. Сильные стороны датского метода включают следующие аспекты:



Принципы консолидации земель в Дании:

* Составляется один общий план для территории большей, чем размер хозяйства в общей собственности в России. Поэтому оптимизация проводится сразу для многих землевладельцев одновременно, и затраты на проведение планирования и регистрации новых участков делятся между участниками.
* Договоры между землевладельцами составляются на коммерческих условиях. Документы об обмене земли заверяются комитетом по консолидации земли под председательством районного судьи, и состоящим из землевладельцев и представителей кредитных организаций и органов землепользования. Таким образом, соглашения могут быть составлены прямо на месте при участии землевладельцев, покупающих и продающих землю, и комитета.
* Сделки с землей основаны на плане, составленном лицензированным землеустроителем. План принимает во внимание предпочтения, высказанные владельцами, и ограничения, поставленные земельным законодательством. Также были случаи применения цифровых карт и инструментов регистрации.
* Все утверждения и земельные регистрации проводятся одновременно, чтобы сэкономить административный ресурс. Землеустроитель обладает компетенцией подготавливать юридические документы, консультировать земельные органы и готовить дела к регистрации.
* Государство выделяет субсидии для снижения затрат на планирование и регистрацию.



Однако если обратиться к делам перераспределения земли в России, здесь ситуация обстоит несколько иначе. В этом случае задачей является подготовить план и заключить договоры с собственниками долей, которые хотят выделить свою землю и, возможно, выйти из хозяйства. Количество собственников может достигать пятисот человек, и некоторые могут не вполне осознавать привилегии статуса собственника доли. Зачастую большое количество долей остается невостребованным, или свидетельства на долю не были выданы или не были должным образом зарегистрированы при передаче другим лицам.


3. ПИЛОТНАЯ ПРОЦЕДУРА ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ

3.1 Положения Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

До введения в действие Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", отдельные собственники долей могли законно отделяться и формировать индивидуальные участки. Это происходило в середине 90-х, когда существовали кредитные возможности для частных фермеров. Впоследствии было сформировано более 6 тысяч земельных участков для ведения крестьянского хозяйства. Выделение участков происходило в основном с учетом мнения руководства сельскохозяйственной организации и приоритета интересов хозяйства. Чтобы возместить эти недостатки, статья 13 дополнена статьей 14, которая оговаривает более справедливые и прозрачные процедуры.

Все собственники должны быть проинформированы о планируемых действиях. Информация должна быть предоставлена, используя ту же процедуру, что и при продаже долей. 2

3.2 Практические шаги

На практике следует предпринять ряд шагов. Следующие шаги составляют пилотную процедуру, применяемую в Пскове:


Действия в рамках псковской практики проекта перераспределения:

1. Местный земельный комитет получает запрос на формирование индивидуальных участков. Оценивается мотивированность и значимость запроса.
2. Областной земельный комитет (после проведения конкурса) назначает землеустроительную компанию, которая будет содействовать собственникам в ходе проекта перераспределения.
3. После должного оповещения проводится первое информационное собрание, на котором разъясняются процедуры и намерения проекта. Главный акцент должен быть сделан на информирование собственников об их правах, возможностях и обязанностях.
4. Формируется рабочая группа, состоящая из представителей собственников (часто это директор хозяйства и несколько собственников) и местные представители земельного комитета, землеустроительной компании и администрации волости. Рабочая группа ведет процесс планирования и консультируется по разным вопросам в течение периода между информационным собранием и заключительным собранием собственников.
5. Местный земельный комитет проверяет списки собственников. Опыт говорит о том, что отсутствие уточненных списков собственников становится главной проблемой, и для их формирования требуется много времени. Невостребованные доли выделяются в территорию невостребованной земли. Впоследствии эта территория может быть передана в собственность муниципалитета после решения суда.
6. Землеустроительная компания готовит картографический материал. Печатные копии карт сканируются и оцифровываются, в случае если цифровые карты еще недоступны. Отмечаются дороги, включая небольшие подъездные дороги, и контуры, такие как древесно-кустарниковая растительность, каналы, иные несельскохозяйственные угодья.

7. Совместно с рабочей группой и другими заинтересованными собственниками готовится план (проект) местоположения участков. Обычно выделяется три вида территории. Во-первых, массивы первоочередного выделения земельных участков в счет долей в праве. Во-вторых, массивы или земельные участки, которые в ближайшее время будут сохранены в долевой собственности, и, в-третьих, массивы или земельные участки в счет невостребованных долей, которые в дальнейшем по решению суда могут быть приобретены в муниципальную собственность. Массивы первоочередного выделения, а по желанию заказчиков и иные массивы, разделяются на земельные участки, образуемые в счет земельной доли. Все проектные предложения по перераспределению земель и формированию земельных участков отображаются на проектном плане. Заключительное собрание проводится после оповещения согласно статье 14. Опыт говорит о том, что может понадобиться проведение более одного консультационного собрания. Однако важно, чтобы официальное принятое решения происходило на одном собрании. После согласования все участники подписывают официальный протокол собрания.
8. Подготовка документов для постановки на кадастровый учет и регистрации прав в кадастровой и регистрационной палате. При использовании ГИС инструмента эти документы (план участка, заявление на кадастровую регистрацию и заявление в регистрационную палату) могут быть созданы автоматически. Таким образом, эти документы могут быть подготовлены сразу после заключительного собрания.
9. Постановка на кадастровый учет и регистрация прав в кадастровой и регистрационной палате.



Эта процедура еще не оформлена, но она соответствует положениям Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Однако закон не требует формирования рабочей группы, также не существует требований к картографическим работам, кроме указания на то, что окончательные карты участков должны отвечать требованиям кадастровых органов.

3.3 Три этапа процесса перераспределения

Чтобы план (проект) перераспределения утвердили, необходимо составить практический график выполнения процесса перераспределения на основе ряда шагов, предпринимаемых властями, собственниками земельных долей и посредниками (то есть лицензированными землеустроителями). Основной процесс может быть разделен на три подпроцесса, а именно:
* I. Переговоры с собственниками (информация о правах и обязанностях собственников долей и принятие всех решений по согласованию с собственниками от начальной до конечной стадии проекта).
* II. Формирование земельных участков, землеустроительные и картографические работы.
* III. Утверждение проектов территориального землеустройства на общем собрании собственников и (при необходимости) администрацией района.
Главный процесс
А. Переговоры с собственниками
В. Формирование участков и картографические работы
С. Утверждение проекта территориального землеустройства
1.Заявка собственников
А.1Собственник запрашивает выделение индивидуального участка


2. Земельный комитет открывает дело перераспределения


С.1 Земельный комитет открывает дело
3. Информирование собственников
А.2 Проведение первого информационного собрания
В.1 Получения доступных карт
С.2 Земельный комитет назначает консультанта (землеустроителя)
4. Проектный план перераспределения




















5. Собственники утверждают план
А.3 Сформирована рабочая группа

А.4 Уточнение списков собственников

А.5 Информация о продаже долей

А.6 Продажа/ Покупка долей

А.7 Пожелания собственников

А.8 Консультации собственников

А.9 Проведение заключительного собрания

А.10 Заключение письменных соглашений

В.2 Оцифровать карты. Ограничения землепользования

В.3 Подготовить проектный план перераспределения

В.4 Подготовить план подъездных дорог

В.5 Подготовить окончательный план перераспределения

В.6 Подготовить планы участков и документы для подписания соглашений
С.3. Проверяются списки собственников

С.4 Областные и муниципальные власти могут приобрести предложенные доли
6. Власти утверждают план

В.7 Подача заявлений в соответствующие органы

В.8 Передача данных в базу данных землепользования
С.5 Земельный комитет согласовывает план перераспределения

С.6 Кадастровая палата регистрирует новые участки

С.7 Регистрационная палата регистрирует право собственности




4. ПЕРВЫЙ ЭТАП: ОБСУЖДЕНИЕ УСЛОВИЙ С СОБСТВЕННИКАМИ ДОЛЕЙ

Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (№ 101 - ФЗ, 24 июля, 2002) действует вместе с Гражданским кодексом, определяя положения для инициализации и завершения переговоров с держателями земельных долей. Закон содержит положения о сделках купли и продажи земель сельскохозяйственного назначения, и о порядке выделения и совершения сделки с долей в праве на земельный участок, находящийся в общей собственности.

Закон предполагает урегулирование совершения сделок последовательно. Далее мы представим метод для разработки консолидированного плана перераспределения для всего хозяйства сразу, названный псковская пилотная практика. В этом случае достигается ряд преимуществ.

Консультирование собственников долей во многом одинаково, и когда готовится одно дело, и когда идет подготовка к перераспределению для всего хозяйства. Таким образом, предпринимая консолидированный подход к перераспределению, можно сократить затраты. Трудно справиться с расположением индивидуальных участков, когда только один собственник выделяет свой участок. Такой ситуации противопоставляется консолидированный проект, когда рассматривается структура и расположение сразу всех участков. Консолидированный подход позволяет должным образом учесть и другие интересы землепользования. Сюда может входить защита окружающей среды, лесных массивов, оросительных систем, а также планирование подъездных дорог.

По опыту можно сказать, что не все собственники хотят выделить индивидуальные участки. Например, пожилые люди, которые мало заинтересованы в начале сельскохозяйственной деятельности, или собственники, которые уехали и теперь живут за пределами хозяйства.

Следовательно, стратегически правильно будет разделить хозяйство на три части:

* Территория (массив первоочередного выделения), обозначенная для расположения индивидуальных хозяйств. Можно включить больше земли, чем необходимо в данные момент. Таким образом, после утверждения плана собственники смогут легко получить индивидуальный участок.
* Территория для продолжения коллективной формы ведения сельского хозяйства. Если собственники не пользуются землей или не принимают участия в сельскохозяйственном производстве, то на данную территорию следует составить договор об аренде.
* Невостребованная территория это земли, равные по площади земельным долям, принадлежащие собственникам, которые на данный момент не могут быть установлены, или не приняли решения об использовании своей доли.

4.1 Держатель земельной доли делает запрос о выделении участка

Держатель земельной доли имеет право выделить свою часть в отдельный участок в соответствии со статьей 13.

Таким образом, отдельный собственник может по своему желанию начать процесс выделения своей доли. Но такие случаи редки. Чаще индивидуальные выделения происходят, когда один собственник покупает несколько долей (в соответствии со статьей 12). В этом случае он должен покрыть все затраты, связанные с работой землеустроителя и регистрации.

Необходимые условия для начала проекта перераспределения:
* Отдельный собственник может начать процесс выделения земли
* Информирование всех собственников или помещение объявлений в СМИ
* Обозначить местоположение участка
* Оценить экономическую компенсацию остальным собственникам
* Споры решаются в процессе согласования или через гражданский суд

Это дорогой процесс, который сталкивается с несколькими административными барьерами:
Процесс оповещения собственников может быть совершен через объявление в газете или напрямую, информируя каждого собственника. По опыту можно сказать, что лишь небольшое количество собственников читают одну и ту же газету, - если вообще читают. На практике невозможно установить всех держателей долей, число которых может доходить до 500 человек, которым были выданы свидетельства лет десять назад. Кроме того, необходимо установить статус невостребованных долей.

Второй барьер связан с проведением межевания предполагаемых границ собственности, а затраты на установление границ будут слишком высоки.
Третий барьер связан с вопросом о компенсации лицу, получающему в результате выделения землю худшего качества. Это может касаться одного собственника доли или целой группы остающихся собственников. Компенсация должна быть основана на лицензированной оценке нового участка и остальной земли, остающейся в долевой собственности. И эта процедура тоже является дорогостоящей.

Псковская пилотная практика перераспределения:

Псковская процедура нацелена на установление консолидированного плана перераспределения для всего хозяйства. Однако индивидуальные методы могут быть также применены в отдельных случаях.

Псковская пилотная процедура. Начало.
* Земельный комитет оценивает условия консолидированного плана перераспределения.
* Необходимо следить за соблюдением государственной схемы поддержки (если таковая имеется).
* Сформировать инициативную местную группу.
* Скорее всего, участвовать будут как минимум 20 % собственников.
* Не должно быть технических или управленческих ограничений


Необходимо с самого начала привлекать к проекту достаточное число собственников, так чтобы ожидаемые две трети проголосовали за новый план. Часто директор хозяйства может взять инициативу в свои руки, так как он желает защитить права сельскохозяйственной организации на землю. Или наоборот, проект может инициировать небольшая группа предприимчивых собственников, решившихся заняться фермерством.

Земельный комитет оценивает возможности осуществления проекта перераспределения. В случае, когда государство предоставляет субсидии, должны соблюдаться их конкретные условия. В настоящее время не существует схем федеральной поддержки. Когда проект будет финансироваться частным образом, сумма для покрытия всех расходов должна быть предоставлена в виде банковской гарантии.

При оценке проекта следует также принять во внимание возможные технические и юридические ограничения при формировании индивидуальных участков. Это может быть оросительное или мелиоративное оборудование, ограничения зонирования или запланированные технические проекты, например, строительство магистрали.

Чтобы собрать необходимых 20 % собственников (статья 14), объявления в газете не достаточно. Поэтому инициаторы проекта должны лично обратиться к собственникам. Личный контакт с собственниками, и как можно большим количеством, затем будет совмещен с обязательным объявлением в газете.

4.2 Информирование собственников долей на первом собрании

Информирование собственников долей имеет чрезвычайное значение, если мы хотим, чтобы они знали свои права и обязанности, и свои возможности повлиять на ход процесса. Это относится к предприимчивым собственникам, которые хотят выделиться, или к директору хозяйства. Однако, столь же важно, чтобы собственники пожилого возраста и остальные, менее заинтересованные в переменах своего настоящего положения, были также хорошо информированы. Обычно последние составляют большое число, и поэтому особое внимание следует уделить в информировании этой группы.

Важнейшей составляющей процесса сделок с долями и выделения земельных участков является информирование и консультирование собственников и местных властей. Однако, закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" ограничивает формальные требования к времени, когда заключаются соглашения о продаже или перераспределении. Закон не предусматривает информирования и консультаций участников на раннем этапе. Следовательно, власти по своему усмотрению будут устанавливать количество консультаций.

Опыт проведения проектов в Псковской области указывает на то, что больше усилий следует направить на предоставление точной информации и ориентацию собственников и других участников процесса.

Что касается проектов земельной консолидации в Дании, то все начинается с общего информационного собрания прямо в хозяйстве, куда приглашены все собственники, местные власти и консультанты по сельскому хозяйству. О собрании объявляют, используя общепринятые каналы, например, местные газеты и так далее. Этот подход был уже применен в Пскове.

Информационное собрание должно быть хорошо подготовлено. Инициаторы проекта перераспределения играют главную роль в представлении идей широкой аудитории собственников, в то время как руководство земельного комитета и муниципальной администрации объясняет формальные процедуры. Особое внимание следует уделить сообщению собственникам их прав, обязанностей и возможностей, чтобы убедиться, что они видят себя и свою роль в этом процессе. На собрании должно быть выделено три возможности: остаться держателем доли в общей собственности; выделить землю для индивидуального участка или использовать возможность, чтобы продать свою долю.



Псковская пилотная процедура. Информирование.
* В хозяйстве проводится установочное информационное собрание
* Местный земельный комитет или консультанты по сельскому хозяйству предоставляют необходимую информацию тем, кто не совсем понимает сущность частной собственности, например, собственникам пожилого возраста.
* Использование брошюр и других способов информирования
* Решается программа осуществления проекта.
* Формируется рабочая группа.
* При возможности, выделяются три основных типа территории (местоположение массива для индивидуальных хозяйств, массив, оставшийся в коллективной собственности, и невостребованная земля).
* Проводятся дополнительные консультации для групп и отдельных лиц.


Несмотря на то, что юридические положения отсутствуют, земельный комитет и другие власти в Пскове и других регионах несут ответственность перед обществом и традиционно поддерживают непривилегированное сельское население. Судя по опыту, именно местные власти должны информировать группы собственников. Поэтому важно воспринимать социальную сознательность как ценный источник.

Псковский земельный комитет и федеральные власти выпустили ряд общих и специальных информационных брошюр. Они служат механизмом, на который опираются местные власти, когда проводят мероприятия для информирования собственников.

4.3 Формирование рабочей группы
Не существует формальных требований к формированию рабочей группы, ответственной за развитие и успешное осуществление проекта. Однако в Дании рабочие группы выполняют ключевые роли в проектах консолидации, и поэтому рекомендуется использовать такую возможность.

Псковская практика:
В консолидированном проекте перераспределения рабочая группа должна послужить "ведущей силой" проекта, которая содействует осуществлению проекта с самого первого собрания и до заключения соглашений с собственниками. Рабочая группа формируется на первом собрании, также предпочтительно, чтобы рабочей группе сразу были выданы определенные полномочия.




Псковская пилотная процедура. Формирование рабочей группы:

* Группа сформирована на первом установочном собрании.
* Переданы полномочия, руководить подготовкой плана перераспределения и содействовать экспертам земельного комитета и землеустроительной компании.
* Участники рабочей группы избираются на первом собрании.
* Назначается председатель рабочей группы, который будет каждодневно работать с собственниками и техническими экспертами.


В рабочую группу входит от четырех до шести человек, включая председателя. Председатель обеспечивает постоянный контакт с собственниками и техническими экспертами земельного комитета и землеустроительной компании.

В частности рабочая группа может участвовать в выполнении следующих задач:

* Совместная работа с собственниками по формированию плана перераспределения.
* Индивидуальные консультации с собственниками для выявления их предпочтений (настоящая ситуация, продажа, покупка, индивидуальные участки).
* Консультации специалистов при подготовке плана (проекта) перераспределения.

4.4 Проверка списка собственников долей
Базисные процедуры и документы для составления списков собственников содержатся в статье 18 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Необходимо, однако, уточнить эти процедуры, принимая во внимание следующие неопределенные моменты:

1. Свидетельства о праве собственности на долю могли быть не выданы или утеряны. Существует только акт районной администрации.
2. Сделки с долями (дарение или передача в наследство) не были должным образом оформлены в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости и сделок с ней" 1997 г.
3. При отсутствии первоначальных списков, до какой степени новые списки собственников могут основываться на настоящей ситуации.
4. Процедура отслеживания невостребованных долей.


Псковская пилотная процедура. Уточнение списков собственников
долей.
* Пригласить всех к председателю рабочей группы для уточнения и подтверждения прав на свои доли.
* Представитель земельного комитета получает списки собственников. Списки из регистрационной палаты, руководителя сельскохозяйственной организации и первоначальный акт районной администрации.
* Представитель земельного комитета уточняет доли.
* Список уточненных и невостребованных долей утверждается рабочей группой, а затем на общем собрании собственников.
* Внесение возможных изменений.

В конечном счете, неточности при формировании и уточнении списков собственников можно разрешить через решение гражданского суда. Обращение в суд является довольно обременительным процессом. Поэтому, рекомендуется большее применение практических подходов к этому вопросу.

4.5 Покупка и продажа долей
Процедура продажи долей земли, находящейся в общей собственности, описана в статье 12 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Целью является создание открытой и прозрачной процедуры приобретения долей другими собственниками. Все собственники должны быть проинформированы лично или через СМИ (районные и областные газеты). Кроме того, они могут продать долю третьим лицам при условии, что никто из собственников и органов власти не покупает долю по заявленной цене. Предоставляется срок в один месяц.

Псковская практика:

Процесс перераспределения часто запускает процесс проведения сделок с долями. Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусматривает, необходимость проконсультироваться с остальными собственниками и местными властями, прежде чем произойдет продажа. Так как процесс уведомления и период ожидания занимают несколько месяцев, рекомендуется проводить обмен долей на самых первых этапах проекта. Желательно, чтобы сделки были заключены до того, как будет закончен план перераспределения. Таким образом, оптимальное местоположение долей одного владельца будет учтено.

Псковская пилотная процедура. Сделки с долями.
* Представители земельных органов информируют о возможности купить или продать доли на первом информационном собрании.
* Председатель рабочей группы определяет собственников, которые хотят продать или купить доли.
* Объявление о продаже в соответствии со статьей 12.
* Происходят сделки и оформляются в регистрационной палате.
* Принимается во внимание объединение участков.


4.6 Проведение консультаций и установление пожеланий собственников долей
Процесс консультирования собственников о способах и преимуществах распоряжения долями это процесс, требующий большой отдачи. Опыт псковского проекта свидетельствует, что представители земельного комитета проявляют общественную сознательность и с большой отдачей ведут данный процесс.

Теоретически существует риск, что несколько собственников, например, руководитель сельскохозяйственной организации, будут контролировать процесс, и, таким образом, истинные предпочтения собственников могут быть не выявлены. В этом случае представителям земельного комитета следует обратить особое внимание и проследить за соблюдением формальных процедур.


Псковская пилотная процедура. Установление пожеланий.
* Составляется список собственников, которые хотят сразу выделиться
* Определяется одна или несколько территорий для расположения индивидуальных долей. Желательно запланировать больше земли, чем требуется в данный момент.


4.7 Установление возможной компенсации для собственников долей
Положение о компенсации содержится в статье 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Регистрационная палата Псковской области во всех случаях требует проведения полной оценки новых выделяемых участков и остального участка, оставшегося в общей собственности.
Такой подход не был запланирован. Выдвинуто предложение, чтобы сторона, требующая компенсацию, инициировала и оплатила оценку. Таким образом, в большинстве случаев это будет владелец долей оставшегося хозяйства в общей собственности.
Псковская практика:

Был предложен практический подход, при котором вопрос о компенсации решается, когда собственники долей утверждают план перераспределения. Поправка к письменному соглашению, подписанному собственниками, должна включать следующее предложение: Собственник (ХХ) подтверждаю, что размер выделенного участка (YY) пропорционален размеру, обозначенному в свидетельстве на долю. Таким образом, компенсация не предусматривается.

Это предполагает, что при подготовке плана (проекта) перераспределения размер участков принимается во внимание. Критерии такой оценки будут включены в ГИС рабочую программу ParcelManagement. Возможно, землеустроитель, подготавливающий план (проекта) перераспределения, должен быть уполномочен проводить оценку. Проводится отдельный проект по разработке критериев оценки, и настоящий проект также будет связан с этим.

4.8 Заключительное собрание собственников долей и заключение письменных соглашений

Заключение плана перераспределения рассмотрено в статье 14. Статья определяет помещение объявления о заключительном собрании и необходимом кворуме, чтобы считать решение собрания законным.

Связь с регистрационной палатой, кадастровой палатой и другими земельными органами специально не регулируется. Поэтому, существует определенная неуверенность в том, какие вопросы следует решать с какими властями. В случае, когда настоящее использование земли в сельскохозяйственных целях сохраняется без возведения новых зданий, но подъездные дороги нарушают какие-либо защитные зоны и предписания, то число органов ограничивается лишь несколькими. В других случаях, когда будет построена новая ферма с жилыми и производственными помещениями, процесс утверждения земельными органами будет более обстоятельным.


Псковская практика:

Заключительное собрание анонсируется и проводится как минимум в соответствии с положениями статьи 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Это значит, что рабочая группа и специалисты информируют о результатах консультаций с собственниками и возможностях учесть желания в плане (проекте) перераспределения. При использовании ГИС инструмента ParcelManagement изменения по местоположению и изменения в сопроводительные документы могут быть внесены сразу же - даже на самом заключительном собрании.

Собрание должно согласовать план (проект) перераспределения и подписями подтвердить, что соглашение достигнуто. Программа ParcelManagement затем автоматически создаст документы на участок и заявления на регистрацию в земельные органы. Документы могут быть подписаны и поданы сразу после собрания.


Псковская пилотная процедура. Заключительное собрание собственников. Окончательный план (проект) перераспределения. Утверждение плана (проекта территориального землеустройства).
Информация о собрании и присутствия кворума на собрании (20% от держателей долей).
* За предложенный план (проекта) должны проголосовать 2/3 присутствующих на собрании.
* Подписываются согласованный план (проект) и протокол собрания.
* Возможно, уполномоченные представители кадастровой и регистрационной палат присутствуют на собрании.
* Подготавливаются заявления в соответствующие органы (заявления рассматриваются прямо на собрании, если представители присутствуют).


Расширенный вариант заключительного собрания включает также участие уполномоченных представителей регистрационной палаты и кадастровой палаты. Следовательно, большая часть утверждений земельными органами может быть произведена сразу.

В Дании установлен гибкий процесс принятия решения. Для определенного проекта формируется комиссия по консолидации земель. Комиссия имеет полномочия на предварительное одобрение по коммерческим вопросам и вопросам землепользования. Комиссия состоит из органов землепользования, ипотечных банков, под председательством гражданского судьи.



5. ВТОРОЙ ЭТАП: ПОДГОТОВКА КАРТ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ
Применяемый ГИС инструмент был разработан как часть инструментария для подготовки планов (проектов) перераспределения. Главной целью стало создание цифрового инструмента, который позволит техническим специалистам простым способом моделировать положение участков, и в это же время автоматически создавать свидетельства о праве собственности на долю, планы участков и другие юридические документы. 3

Инструмент разработан на платформе GeoMedia Professional компании "Интерграф". Однако ряд функций был специально разработан, чтобы облегчить практическое применение этого инструмента и сделать его пригодным и для других платформ. Настроечный файл (XML) пригоден и для установки уникальных параметров каждого проекта. Специалисты, работающие с программой, могут всего один раз задать топологические характеристики, типы земель сельскохозяйственного назначения, заданные ярлыки.

Основным принципом данного инструмента является чертеж участка с территорией равной балло-гектарам, обозначенным в свидетельстве на долю. Балло-гектары являются довольно точным показателем оцениваемого размера земли, принимая во внимание качество земли сельскохозяйственных угодий.4 Таким образом, при отсутствии рыночной стоимости на землю, балло-гектары считаются лучшим показателем настоящей стоимости земли. Сейчас существует крупномасштабная схема оценки. Данный проект может, в общем, рассмотреть некоторые показатели рыночной стоимости, но они все равно не будут так точны как регистрация по балло-гектарам. Однако оценка может добавить некоторые корректирующие элементы с точки зрения близости к городу, большим дорогам и так далее. Программа ParcelManagement может включить все эти элементы.

Проведение работ по установлению границ собственности на местности (межевание земельных участков) может стать губительной для проектов перераспределения. Главная возможность снизить стоимость работ, связана с ограничением работ на местности ( в натуре) до минимума. Требования по проведению работ по размежеванию, съемка границ собственности и других характеристик умножают затраты. Поэтому, псковская практика предлагает использование естественных границ, таких как, дороги, древесно-кустарниковая растительность, каналы, без измерений в натуре. Это соответствует и датскому опыту, где только на 20% границ проводятся геодезические работы.

Территория хозяйства, находящегося в общей собственности, делится на три части: массивы первоочередного выделения это территория для индивидуальных участков; вторая территория - для сохранения коллективной формы собственности; третья территория невостребованных долей. Хотя подробное выделение участка может проводиться только для собственников, которые сразу желают выделиться, но рекомендуется также составить проект раздела территории и первого и второго типа. Дело в том, что дополнительные расходы по проведению полного проекта разделения незначительны, но позднее это может облегчить выделения индивидуальных долей.

Ожидается, что лишь несколько собственников станут фермерами на выделенных участках. Большинству понадобится десять или пятнадцать долей, чтобы получить размер экономически жизнеспособного хозяйства. Следовательно, совершение сделок рекомендуется провести до утверждения местоположения долей. Таким образом, станет возможно расположить большие и маленькие участки оптимальным способом.

При составлении окончательного плана перераспределения (проекта территориального землеустройства) существует два важных момента. Во-первых, это обеспечение подъездных дорог ко всем индивидуальным участкам. Желательно, чтобы существующие дороги подходили к большему количеству участков. Однако при составлении плана (проекта) перераспределения можно запланировать и новые дороги. Рекомендуется, подъездные дороги оформить как сервитуты, как публичные, так и частные.
Во-вторых, это постройки. Иногда фермер может захотеть построить конюшню, жилой дом на территории своего участка. В общем, существуют положения регулирующие возведение хозяйственных построек в сельской местности. Получение разрешения на строительство затрагивает целый ряд органов, но псковская пилотная процедура не занимается такими вопросами.

5.1 Получить доступные карты и планы землепользования
Перед первым информационным собранием с собственниками землеустроительной компании поручено найти кадастровые карты, топографические и специальные карты хозяйства.

Базисным материалом выступает ситуационная карта хозяйства с масштабом 1: 10 000.
Эта печатная копия создавалась в границах хозяйств, и использовалась для различных работ по землеустройству. Карта могла быть создана в 80-е годы, и с тех пор не обновлялась. По опыту можно сказать, что отсутствие нового планово-картографического материала является одной из проблем при реализации подобного рода проектов.

В некоторых случаях есть карты, составленные по аэрофотоснимкам, иногда сделанные для технических или топографических карт. При наличии они также используются как исходные карты.

Кроме того, важно получить материалы по проектированию и строительству мелиоративных систем. Нужно обратить внимание на чертежи существующих дренажных систем при формировании предложения расположения участков.








Рисунок 2.1 Отсканированные ситуационные карты

Исходный материал обновляется путем наблюдения или сравнением с последними аэрофотоснимками. Уточняются все главные контуры, такие как, дороги, лесные границы и так далее. Обозначаются болота и другие территории с низким качеством. Нужно принимать во внимание, что в некоторых районах обрабатывается только половина пашни.
Откорректированный картографический материал сканируется.

5.2 Оцифровать карты
Отсканированная ситуационная карта используется как основа для цифровой карты.

Программа ParcelManagement поможет ГИС специалистам в определении ряда установочных параметров. Это облегчит применение инструмента к характерным особенностям данного хозяйства.

* Язык (русский, английский, датский)
* Используемая система координат; возможна координатная сетка
* Контакт с источником данных в одной или нескольких базе данных
* Топографические характеристики
* Номера участков и имена
* Ярлыки (текст на карте)











Рисунок 2.2 Оцифрованная ситуационная карта с обозначением балло-гектаров

Зоны с обозначением одинакового количества балло-гектаров оформляются в цифровой форме. Также указываются другие ключевые характеристики. Например, естественные границы, земли несельскохозяйственного назначения: леса, озера, а также подъездные дороги и проезды. Программный инструмент ParcelManagement может не фиксировать контур общих границ, а также избегать пустые или идентичные площади.

Все площади готовятся для регистрации в соответствующей базе данных. Главными данными являются балло-гектары. Земли несельскохозяйственного назначения получают индекс 0 балло-гектаров. Подъездные дороги обозначаются особым цветом. Количество параметров может быть увеличено без ограничений.

5.3 Подготовить проект плана перераспределения (проекта территориального землеустройства)
Цифровые ситуационные карты с балло-гектарами и ключевыми характеристиками составляют основу картографического материала для подготовки проектного плана перераспределения. Список собственников и список их пожеланий составляют вторую важную часть.

Проектный план перераспределения составляется как наилучшее предположение землеустроительной компании совместно с местной рабочей группой. На расположение влияет ряд практических принципов:
* Расположить участки немедленного выделения в массивах первоочередного выделения.
* Использовать естественные граница в качестве разграничения собственности.
* Размер участка в балло-гектарах должен быть равен обозначенному размеру в свидетельстве на долю5.
* При объединении располагать участки рядом друг с другом.
* Обеспечить подъездные дороги ко всем участкам или массиву из соединенных участков.
* Принять во внимание ограничительные и охранные зоны вокруг водных объектов, других природоохранных и технических объектов.


Рисунок 2.3 Первый проектный план расположения индивидуальных участков

Эта базовая регистрация позволяет специалистам автоматически создавать участки с посчитанным размером в балло-гектарах.

Участки формируются для всех собственников, кроме невостребованных долей. На первом проектном плане нет информации по тому, какой кто получит участок. Распределение происходит на последнем заключительном собрании собственников. Однако землеустроитель может подготовить выделение всех участков в сотрудничестве с местной рабочей группой.

5.4 Подготовить план подъездных дорог
В законодательстве случаи выделения подъездной дороги отдельно не упомянуты. Однако псковская практика предлагает подготовить полный план (проект) подъездных дорог ко всем проектируемым земельным участкам и массивам.
Юридические права на подъездные дороги оформляются в виде частных или публичных сервитутов.

Сеть частных подъездных дорог нужно утвердить на заключительном собрании по перераспределению и одобрить в муниципальных властях. В качестве власти при таком плане может выступать муниципальная администрация и ставить условия пользования и оплаты за строительство дороги, содержание и обслуживание.

5.5 Подготовить окончательный план (проект) перераспределения
На окончательном плане перераспределения обозначено местоположение всех участков, соответствующих свидетельствам на долю. Участки для немедленного и запланированного выделения запланированы в первоочередные массивы.

К участкам немедленного выделения присоединяются имена. Это делается путем установления связи участка с проектного плана перераспределения и списком собственников. Как особая функция, предположительный владелец определенного участка может быть обозначен на карте.

Процесс консультирования собственников происходит в двух основных направлениях:

* Определение местоположения и границ каждого участка.
* Распределение владельцев по участкам (для немедленного выделения).
Таким образом, на заключительном собрании или до этого можно использовать программу ParcelManagement как инструмент моделирования, с которым можно установить местоположение и пропорциональное выделение доли в результате взаимодействия между собственниками и властями.




Рисунок 2.4. Окончательный план (проект) перераспределения


Окончательный план перераспределения (проект территориального землеустройства) утверждается большинством в 2/3 собственников, присутствующих на заключительном собрании. План (проект) подписывается участниками рабочей группы, а протокол подписывают все участники.

5.6 Подготовить планы участков и договоры
На основе согласованного плана (проект) перераспределения и информации о собственниках в базе данных, программа ParcelManagement может автоматически создать юридические документы. А именно:

* План каждого участка.
* Документ о праве собственности на каждый участок.
* Копия соглашения заключительного собрания по перераспределению.

5.7 Подготовить заявления в соответствующие организации и передать данные в базу данных землепользования
В качестве владельца фонда перераспределения, дорожного начальства и преимущественной стороны в вопросах о сделках с сельскохозяйственной землей, муниципальные власти должны принимать план перераспределения. Соответственно, областной земельный комитет является стороной, которая должна согласовать и подтвердить, что процедуры, предусмотренные в земельном законодательстве соблюдены. Утверждение двух органов обычно получают в течение подготовки окончательного плана (проекта) перераспределения, так чтобы получить их окончательное согласие на заключительном собрании, на котором собственники утверждают окончательный план (проект территориального землеустройства).
Для юридической регистрации новые индивидуальные участки и владельцы долей на оставшейся территории в коллективной собственности должны зарегистрировать свое право собственности в регистрационной палате. Кроме того, новые участки должны быть зарегистрированы в кадастровой палате.

ParcelManagement может автоматически создавать заявления в эти два органа.

Также можно проконсультироваться с другими земельными органами. Это имеет смысл, если планируется построить новые дороги или здания. Но псковский пилотный проект не занимался этими вопросами.


6. ТРЕТИЙ ЭТАП: СОГЛАСОВАНИЕ С ЗЕМЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ
В Псковской области областной и районные земельные комитеты играли ведущую роль, санкционируя начала плана (проекта) перераспределения и согласовывая его окончательный вариант. Кроме того, принимали участие кадастровая палата (которая может вернуться в структуру земельного комитета) и регистрационная палата, которая в настоящее время является территориальным органом Росрегистрации.

Процедура согласования с земельными органами направлена на две цели. Во-первых, это одобрение и руководство властей во время подготовки плана (проекта) перераспределения. Во-вторых, это процесс согласования с земельными органами. Так как административные практики появляются только сейчас на основе недавно принятого законодательства по землеустройству, на данный момент существует ряд еще не установленных взаимодействий.

Однако в случае, когда перераспределение происходит при сохранении использования сельскохозяйственных земель, и существует мало ограничений на территории, и не предусматривается строительства дорог и зданий, то количество органов необходимых для согласования, ограничивается лишь несколькими.

6.1 Земельный комитет открывает дело
Запрос о начале дела перераспределения может поступить от одного или нескольких собственников. Часто инициативу может взять руководитель хозяйства, у которого налажена связь с районной администрацией и другими властями, но остальные собственники также могут начать дело перераспределения.

Областной земельный комитет тщательно рассматривает дело, прежде чем начать процесс. Однако следует заметить, что у земельного комитета нет полномочий отвергать запрос. Если же земельный комитет отказывает собственникам в помощи, то проект перераспределения можно начать на частной основе.


Псковская пилотная процедура. Рассмотрение проекта перераспределения.
* Достаточное ли количество собственников долей, которые хотят распределения (на начальном этапе как минимум 20 собственников)?
* Существуют какие-либо важные ограничения землепользования, которые нужно рассмотреть заранее?
* Существует ли финансирование для оплаты услуг землеустроителя за подготовку плана перераспределения и за регистрацию в кадастровой и регистрационной палатах?
* Рассматриваются ли дела в суде, или происходят любые другие мероприятия, которые могут вмешаться в процесс перераспределения? Провести консультацию с муниципальной и областной администрацией.

6.2 Земельный комитет назначает консультанта (т.е. лицензированного землеустроителя)
Лицензированные землеустроители осуществляют подготовку плана (проекта) перераспределения и проводят обсуждения вместе с собственниками долей. Применяется обычная процедура предоставления услуг. При государственном финансировании должен пройти конкурс в соответствии с государственным постановлением о предоставлении услуг.
6.3 Земельный комитет согласовывает план (проекта) перераспределения
Обычно районный земельный комитет принимает участие в рабочей группе, которая готовит план (проект) перераспределения. Следовательно, вопросы, требующие решения, могут быть рассмотрены во время подготовке плана.

На заключительном собрании и в последующий период земельный комитет оценивает следующие вопросы:


Псковская пилотная процедура. Утверждения проекта земельным комитетом.

* Соблюдены ли были положения Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" при объявлении проведения заключительного собрания?
* Может ли собрание принимать решение по плану (как минимум 20% от держателей долей должны присутствовать лично или по доверенности, 2/3 должны проголосовать за план)?
* Со всеми собственниками обсудили план? И если возникнут разногласия, можно ли будет неучтенные пожелания приспособить к новому плану?
* Обеспечивает ли конкретный план следующие положения:
o Подъездные дороги к участкам, расположенным в массивах первоочередного выделения
o Принимаются ли во внимание контуры зонирования и охранные контуры
o Другие конкретные ограничения землепользования
* Предложения по использованию невостребованных земель?
* Принят ли организационный план дальнейшего выделения участков?
* Соблюдены ли требования Земельного Кодекса РФ и ФЗ "О землеустройстве".


6.4 Участие кадастровой и регистрационной палат
ParcelManagement автоматически создаст все формы для подачи заявления в регистрационную и кадастровую палату.

Рекомендуется, проконсультироваться с обеими организациями до проведения заключительного собрания собственников. Палаты принимают участие в собрание, чтобы рассмотреть заявления в течение дня заключительного собрания или нескольких дней после.

6.5 Остальные земельные органы согласовывают план (проект) перераспределения
Кроме кадастровой и регистрационной палаты существует лишь несколько органов, с которым необходимо проконсультироваться при подготовке дел выделения в сельской местности:
- Лесные органы;
- Агентство исторических памятников;
- Санитарная инспекция;
- Экологическая инспекция;
- (другие власти на муниципальном уровне).
Однако при постройке ферм или жилых зданий появляется ряд дополнительных органов. Это можно осуществлять вместе с получением разрешения на постройки.

7. ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ПОПРАВКИ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "ОБ ОБОРОТЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ"
В ходе пилотного проекта выяснилось, что завершение проекта перераспределения сталкивается с рядом практических, административных и юридических барьеров. Для решения этих проблем мы можем оттолкнуться от практики проведения процесса объединения земель в Дании. Далее мы обсудим самые важные моменты.

7.1 Преимущественное право государства на покупку земель, выставляемых на продажу
Первый вопрос связан с преимущественным правом муниципалитетов и областных властей покупать землю. Это предусмотрено статьей 8, где говорится, что прежде продажи частному лицу земля должна быть предложена субъектам и муниципалитетам. На практике период ожидания для торгового договора составляет около двух месяцев, пока не закончится период консультаций. В Дании не существует таких преимущественных прав. Здесь государственные органы действуют наравне с остальными торговыми сторонами, за исключением тех случаев, когда интересы общества оправдывают отчуждение собственности взамен компенсации. Ограничения землепользования осуществляются применением общих правил зонирования и сервитутов на конкретные участки. Таким образом, интересы государства могут быть защищены вне зависимости от производимых сделок.

Рекомендуется рассмотреть статью 8. Если государственные интересы могут быть обеспечены другими средствами, то отмена данного положения сэкономит административные затраты как на областном, так и местном уровне, и упростит совершение торговых сделок с землей.

7.2 Уведомление и преимущественные права собственников на земли сельскохозяйственного назначения

Процедура продажи долей земель находящихся в обще-долевой собственности представлена в статье 12. Цель - обеспечить право остальных собственников приобретать доли, используя открытую и прозрачную процедуру. Все собственники должны быть извещены лично или через средства массовой информации (районную газету). В случае если никто из собственников не выразил желание купить долю по названной цене, собственник доли обязан известить в письменной форме исполнительный орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления. Предоставляемый срок в общей сложности составляет около четырех месяцев. Подобное положение предусмотрено и в датском законе о сельском хозяйстве. Прежде чем продать землю третьему лицу, земля должна быть предложена для покупки соседними фермерами с площадью земель меньше определенного размера. Положение обосновано теми же принципами, что и статья 12.

Практическая процедура может быть пересмотрена. Опыт восьми пилотных проектов в Псковской области свидетельствует, что очень малое число собственников читают объявление в газете, а проинформировать лично всех собственников практически невозможно, так как отсутствует обновленный список всех собственников.

7.3 Создание комитета по перераспределению, уполномоченного заключать предварительные соглашения

В Дании комитет, занимающийся объединением земель, уполномочен заключать решающие соглашения от имени кадастровых органов, регистрационных и кредитных учреждений. Кроме того, датские лицензированные землеустроители уполномочены рассматривать вопросы соответствия земельному законодательству. Таким образом, сделки можно заключать на решающем собрании по объединению земель. Заключаются торговые соглашения, выдаются свидетельства, а при обработке кадастровых сделок остается лишь стандартная административная работа.

Мы предлагаем сформировать комитет по вопросам распределения и предоставить им полномочия решать основные вопросы, связанные с заключением торговых соглашений и расположению участков. Полномочия должны быть переданы земельным комитетам и регистрационной палате. Таким образом, свидетельства и заявления на кадастровую регистрацию могут быть подготовлены прямо на месте.

В период пока комитет не сформирован, рекомендуется проводить выше обозначенные действия на решающем собрании по перераспределению, а все документы по сделкам подготавливать и предварительно утверждать в течение собрания или в день после него. Позднее когда разовьется система кредитования сельского хозяйства, желательно также включить представителей кредитных учреждений. Также присутствовать должны областные земельные органы, чтобы принять во внимание частные и государственные положения.

7.4 Предоставление собственникам расширенных консультаций

Собственники долей обязательно должны понимать суть процесса распределения и права, предоставляемые по распоряжению земельными долями. Пилотные проекта в Псковской области продемонстрировали, что многие собственники не понимают ценности долей и имеют только смутное представление о том, как можно ими распорядиться. Для информирования собственников необходимо всестороннее консультирование. Возможно, следует выделить три группы собственников, а именно: 1) собственники, которые хотят сохранить коллективную форму ведения хозяйства (или коллективную аренду); 2) собственники, которые хотят выйти и сформировать свой отдельный участок с возможной покупкой большего числа долей; 3) собственники, которые хотят продать свои доли в ходе процесса распределения. Вторая группа определит территорию необходимую для немедленного выделения - массивы первоочередного выделения.

Опыт пилотных проектов также показывает необходимость создания процедуры для регулирования выделения участков в массивах первоочередного выделения в более длительный период времени после утверждения плана (проекта) перераспределения. Если этого не сделать, выделение участков может осуществляться по усмотрению главы хозяйства. Тогда цель создать честные условия для собственников при выделении не будет достигнута.

7.5 Уточнить площадь участка

Появилась проблема с регистрацией, так как Регистрационная палата в Пскове принимает только площадь обозначенную в виде простой дроби и геометрической площади, в то время как в свидетельствах на доли обозначена только площадь в балло-гектарах.

Мы рекомендуем отменить обозначение площади в виде простой дроби, так как при выделении участков эта цифра будет меняться. В Дании размер регистрировался как в балло-гектарах, так и в виде геометрической площади. Однако регистрация в балло-гектарах за последние 40 лет была отменена. Мы предлагаем, сохранить оба вида регистрации, так как обозначение размера доли в балло-гектарах будет совпадать с записью в старых свидетельствах о праве собственности на землю.

7.6 Определение стоимости участка

В статье 13 оговаривается наличие компенсации в случае, когда стоимость выделенных долей за гектар выше, чем стоимость гектара на оставшейся территории. Цель данного положения защитить оставшихся собственников, чтобы стоимость долей не снизилась после того, как отдельные собственники отделятся. Из-за незначительного числа сделок настоящая рыночная цена еще не сформирована. Поэтому Регистрационная палата Псковской области требует независимой оценки выделяемого участка и остальной территории хозяйства. Это значительно увеличивает затраты на регистрацию. Это требование палаты крайне неблагоприятно для идущего процесса, так как оценка должна быть проведена уже до начала работы с соседями и муниципальными властями.

Мы считаем, что в тех случаях, когда участок равен количеству балло-гектаров, обозначенных в свидетельстве, вопрос о компенсации можно не рассматривать. В данном случае собственник, который выделяется, и оставшиеся собственник сохранят стоимость долей.

7.7 Определение местоположения и границ участка

Та же статья гласит, что собственник, желающий выделить долю, должен указать местоположение участка до оповещения соседей и муниципалитета. Это значит, что землеустроительные работы должны пройти тогда, когда собственник еще не знает, совершится ли сделка. Это становится препятствием в случаях, когда выделяются только один или несколько собственников. В случае пилотных проектов в Псковской области, где готовится общий план (проект) перераспределения, этот вопрос не является главной проблемой.

Предлагается установить процедуру, уточняющую масштаб землеустроительных работ, которые надо провести до периода оповещения.

Определение границ участков на местности и размежевание могут стать очень дорогостоящими. В пилотных проектах в пределах возможного используются естественные границы, например, древесно-кустарниковые насаждения, дороги, каналы и так далее. Таким образом, можно сразу начертить границы на топографической карте. В Дании вопрос об измерении границ оставался нерешенным в течение всей первой половины прошлого века. В конце концов, было решено применить консервативный подход и определять и измерять границы, только когда это необходимо. Ожидалось, что кадастровые карты постепенно станут более детальными и точными. Как следствие только 20% новых границ измерены, а около 80 процентов границ на сельскохозяйственных угодьях проведены в соответствии с естественными границами без измерений.

Мы предлагаем применять этот консервативный подход в случаях распределения, так как пилотные проекты доказали его осуществимость, и это станет главным фактором в снижении затрат. Однако следует определить точные инструкции для того, какие естественные границы могут использоваться, и принципы восстановления тех границ, где исчезли естественные границы. В Дании существует значительный ряд мер, предписывающий порядок восстановления естественных границ, которые примет гражданский суд. Мы прелагаем разработать и принять подобные принципы.

7.8 Проверка списков собственников и перевод невостребованных земель

Статья 18 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" перечисляет документы, подтверждающие законность владения земельными долями. Оптимальным вариантом является ситуация, когда свидетельства собственников зарегистрированы в соответствии с законом "О государственной регистрации недвижимости и сделок с ней" 1997 года. Однако право на доли не были зарегистрированы, в некоторых случаях исходные свидетельства не были выданы, так как управомоченный не востребовал долю. Также обычно существуют неточности, связанные со свидетельствами переданными или унаследованными. Опыт пилотных проектов в Псковской области показывает, что работы по проверке свидетельств собственников долей и установлению списка собственников, сродни работе детектива.

Поэтому рекомендуется установить детальную процедуру для проверки свидетельств и уточнения списка собственников. Возможно, полномочия урегулировать эти неточности должны быть переданы земельному комитету или другим государственным органам.

Ряд вопросов связан с землей невостребованных долей. В пилотных проектах в Псковской области выделялась часть территории хозяйства равная площади невостребованных долей. Эта территория называлась невостребованной. В принципе эта территория после решения суда может перейти в муниципальную собственность перераспределения, а затем может быть продана на аукционе.

Следует принять процедуру, которая определит последний день, после которого собственники долей не смогут заявить о своих правах на доли, которые не были зарегистрированы должным образом. Похожие сроки были установлены и в других странах. Также следует подготовить простую процедуру перехода невостребованных земель в муниципальную собственность. Возможно, земельный комитет или схожее учреждение должно быть уполномочено решать вопросы, связанные с переходом невостребованных земель.

7.9 Ограничения землепользования и их соблюдение

Подъездные дороги и другие ограничения на использование участка могут быть осуществлены через применение сервитутов. В России частные сервитуты устанавливаются в соответствии со статьей 274 Гражданского кодекса, где сказано, что за компенсацию может быть предоставлено право на ограниченное использование смежных участков. В соответствие со статьей 23 Земельного кодекса местные власти выдают публичный сервитут. В Дании лишь несколько общих ограничений землепользования осуществляются через сервитуты в едином реестре. Общие ограничения и планы землепользования, такие как детальный пространственный план небольших территорий, в данный момент не регистрируется как сервитуты. Однако сейчас идет процесс разработки общей ГИС базы данных (PlanDK), чтобы зарегистрировать все типы планов и ограничений землепользования.

Рекомендуется применить ограничения землепользования, включая подъездные дороги, через сервитуты. В пилотных проектах в Псковской области принимались во внимание некоторые общие ограничения землепользования, такие как водо-охранная зона. Однако сейчас, когда зонирование и другие конкретные ограничения землепользования еще не установлены, трудно подготовить всестороннюю оценку всех ограничений землепользования.


8. ПРЕДЛОЖЕНИЯ НОВОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАКТИКИ
8.1 Финансирование проектов перераспределения

Стоимость выделения отдельного участка может отрицательно повлиять на весь процесс. Стоимость землеустроительных работ колеблется около 15 тысяч рублей. Если придется получать разрешения на постройки или подъездную дорогу, то затраты еще возрастут. Большинство собственников не могут позволить себе такие суммы, кроме того, это окажется экономически не осуществимо для большинства небольших инвесторов.

Эффект повышения масштаба при консолидированном проекте перераспределения может снизить затраты для отдельного собственника. Псковский пилотный проект показывает, что затраты на подготовку полного плана (проекта) перераспределения могут достигать 200-400 тысяч рублей. При этом отдельная сумма затрат для каждого может составить 2-3 тысячи рублей, эта цифра является вполне реальной и допустимой.


В Дании и многих других странах планы по консолидации земель получают государственные субсидии. Аргументировано это тем, что суммарная выгода для общества перевешивает затраты на поддержку таких схем, а без данной поддержки подобные всесторонние схемы, инициированные небольшими фермерами, не происходят.

В России финансирование планов (проектов) перераспределения, скорее всего, должно поступать как со стороны собственников долей, так и в виде государственных субсидий. Государственные субсидии могут финансироваться через продажу земель, переданных в муниципальный фонд перераспределения как часть проекта перераспределения.

8.2 Использования земельных банков для облегчения процесса перераспределения земли

Некоторая часть земли в сельской местности, а именно 15% сельскохозяйственных угодий, принадлежит государству. Сейчас осуществляется программа по оформлению государственной земли и разделению собственности между федеральной, областной и муниципальной властью. Невостребованные земли переходят в фонд перераспределения, принадлежащий субъекту РФ.

При подготовке плана (проекта) перераспределения рекомендуется активно привлекать к использованию государственную землю. Когда земли не хватает или, когда по свидетельствам собственников на долю земли обещано больше чем есть в наличии, при формировании участков можно использовать государственную землю. Государственная земля (так называемый "земельный банк") в процессе планирования может использоваться как буферная область, то есть резервный запас, или она может активно использоваться в период покупки и продажи долей.

8.3 Соблюдение других юридических ограничений

Датский закон о подразделении гласит, что утверждение кадастровой службы не может быть получено, если планируемое использование не совпадает с планами и ограничениями землепользования. Российские кадастровые органы и регистрационные палаты осуществляют контроль. Консультация земельных органов становится очень обременительной для отдельного человека, который готовит дело к регистрации, также как и для оказывающего помощь землеустроителя. Недавние исследования Всемирного банка свидетельствуют, что регистрация зданий и земли является самым серьезным административным барьером для бизнеса в России6

Эти барьеры касаются и регистрации дел перераспределения. В Дании было применено несколько мероприятий для облегчения контроля над соблюдением земельного законодательства. Основные мероприятия включают:

* Муниципальные власти и лицензированный землеустроитель уполномочены провести тщательную проверку для обнаружения массового нарушения каких-либо ограничений землепользования. В случае наличия таковых соответствующий орган должен предоставить исключительное освобождение от соблюдения ограничений.
* Точный план дорог для подготовки документов, связанных со случаями выделения, в форме постановления о выделении.

В России нет структурированного списка земельных органов для проведения консультации. Землеустроители и другие посредники не уполномочены принимать решения по ограничениям землепользования.

Следует обратить внимание на эти вопросы. В переходный период, пока не установится регулирование землепользования и система его выполнения, предлагается создать несколько простых процедур. Например, земельные комитеты могут получить полномочия отслеживать процесс выделения земель в хозяйствах, и только при обнаружении нарушений необходимо обратиться в земельные органы для получения подтверждения.

8.4 Разрешение юридических вопросов через суд

Ряд вопрос нуждается в решении суда. Это касается утверждения списка собственников долей, если существуют какие-то неточности, и перехода невостребованных земель в муниципальный фонд перераспределения. Следует свести до минимума случаи обращения в суд, так как судебные издержки высоки и многие простые люди избегают вмешательства суда.

Чтобы сократить сферы требующие вмешательства гражданского суда, в Дании были предприняты следующие шаги. Лицензированный землеустроитель уполномочен решать споры о местоположении границ собственности. Постоянная региональная комиссия, занимающаяся вопросами сельскохозяйственных угодий, решает вопросы, связанные с использованием сельскохозяйственных земель. Создается специальный комитет для решения юридических и кредитных вопросов в делах по объединению земель.

Таким же образом следует уполномочить земельные комитеты и административные органы принимать решения по ограниченному кругу юридических вопросов, связанных с планами распределения и случаями выделения из земель сельскохозяйственного назначения. Должны предоставляться четкие полномочия при условии определенной профессиональной компетенции, а для частных лиц должна быть создана система действий наряду с профессиональной ответственностью.







3 Самыми значительными в законодательстве являются Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, закон "Об обороте земель сельскохозяйственного обеспечения", закон "О государственной регистрации недвижимости и сделок с ней". Ключевыми органами являются территориальные органы Роснедвижимости (далее по тексту земельные комитеты - прежнее название) Регистрационная палата, Управление сельским хозяйством на региональном и муниципальном уровне.
2 В первых двух псковских пилотных проектах по желанию собственников были сформированы участки в счет всех земельных долей. Однако эта процедура слишком трудоемка, затратна, длительна и не является оптимальным вариантом, так как некоторые собственники могут сохранить коллективную форму пользования, в то время как остальные могут захотеть купить больше долей, чтобы сразу сформировать большие участки.
3 Эта глава представляет общую информацию по применению цифрового проектного инструмента, в то время как существует отдельный технический комментарий для специалистов цифровых технологий.
4 Балло-гектар это пропорциональная стоимость одного гектара земли по сравнению с лучшей сельскохозяйственной землей в России. Лучшая земля (около Черного моря) получает фактор 100 балло-гектаров на один геометрический гектар. Количественная регистрация была подробно проделана во всех бывших коллективных хозяйствах.
5 Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного обеспечения" предусматривает, что компенсацию должна получить сторона, в результате перераспределения получившая землю меньшей стоимости. Псковская практика предлагает этого избежать, формируя участки равные стоимости обозначенной в свидетельстве. Кроме того, на решающем собрании все собственники должны подписать особое заявление о компенсации.
6 IFC / World Bank. Исследование административных барьеров, проведенное FIAS в 2004.
??

??

??

??

17




ii


Пилотная процедура перераспределения земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в общей собственности
Российская Федерация



2





СОДЕРЖАНИЕ