стр. 1
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Московский Государственный
Университет
ВСЕМИРНЫЙ БАНК им. М.В. Ломоносова
Факультет Государственного Управления




РЕФОРМА
ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ РОССИИ
История попыток реформирования
с 1992 по 2000 год
Общая редакция и предисловие
Т.В. Зайцевой




Всемирный Банк

Издательство «ВЕСЬ МИР»
Москва
2003
УДК 351/354
ББК 67.401
Реф 45

Настоящее издание подготовлено при содействии Всемирного Банка.


Авторский коллектив:
Барабашев А.Г., Беков Х.А., Зайцева Т.В., Козбаненко В.А.,
Краснов М.А., Оболонский А.В., Скобеев К. М.



Реформа государственной службы России: история попыток ре
Реф 45
формирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой —
М.: Издательство «Весь Мир», 2003. — 304 с.
ISBN 5 7777 0268 6
Предлагаемая читателю книга представляет собой анализ и обоб
щение трех попыток реформирования государственной службы, имев
ших место в течение последнего десятилетия ХХ века. В книге пред
ставлен уникальный материал о причинах и следствиях как успешных
так и спорных решений. Принимая во внимание, что реальная рефор
ма государственной службы в России, по мнению авторов только начи
нается, настоящее издание приобретает огромное значение для реше
ния вопросов совершенствования государственной службы.

УДК 35
ББК 67.401
Все права защищены. Никакая часть настоящего издания не может быть вос
произведена, помещена на хранение в информационно поисковую систему или
передана в любой форме или любыми средствами, включая электронные, механи
ческие, фотокопировальные, магнитные и прочие, без предварительного разреше
ния Всемирного банка.

Настоящий документ подготовлен группой экспертов при содействии сотруд
ников Всемирного банка. Содержащиеся в нем мнения могут не отражать мнения
Совета исполнительных директоров или представляемых ими стран. Всемирный
банк не гарантирует точность данных, содержащихся в данной публикации, и не
принимает какой либо ответственности за последствия их использования.




? Международный банк реконструкции
ISBN 5 7777 0268 6
и развития / Всемирный Банк, 2003
1818 H Street, N.W., Washington,
D.C. 20433, U.S.A.


Отпечатано в России
СОДЕРЖАНИЕ


ПРЕДИСЛОВИЕ К РУССКОМУ ИЗДАНИЮ . . . . . . . . . . . . . . . 9
ПРЕДИСЛОВИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Часть I
Первая попытка реформирования государственной службы
России, предпринятая Роскадрами (1992—1993 гг.) . . . . . . . . 25
ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИЧЕСКОЙ,
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ СИТУАЦИИ,
КОТОРАЯ СПОСОБСТВОВАЛА СТАРТУ РЕФОРМ
1992—1993 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1.1. Общие предпосылки возникновения Роскадров . . . . . . . . . . 29
1.2. Возможные направления реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
1.3. Предполагаемые цели кадровой политики Президента
в области реформирования государственной служб . . . . . . 35
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ РАБОТА ПО СОЗДАНИЮ
РОСКАДРОВ И СЕТИ ЕГО УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ . 40
2.1. Характеристика ситуации в период до августа 1991 г. . . . . . . 40
2.2. Организационная работа в августе—декабре 1991 г. . . . . . . . 44
2.3. Организационная работа в 1992 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
2.4. Организационная работа в 1993—1994 гг. . . . . . . . . . . . . . . . . 59
ГЛАВА 3. РАБОТА РОСКАДРОВ ПО НАПРАВЛЕНИЯМ . . . . . 65
3.1. Работа Роскадров в области нормативно правового
обеспечения государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
3.2. Научно исследовательская работа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
3.3 Научно методическая и издательская деятельность . . . . . . . 77
3.4 Учебная деятельность Роскадров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
3.5. Международное сотрудничество Роскадров в области
государственной службы и общественные связи в России . . 86
ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
3
Часть II
Вторая попытка реформы государственной службы
(1997—1998 гг.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
ГЛАВА 1. СОСТОЯНИЕ БЮРОКРАТИИ И СИСТЕМЫ
УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ПЕРЕД 1997 г. . . . . . . . . . . . . 100
1.1. Размытые ценностные ориентиры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
1.2. Сохранение советской ментальности в политической и
бюрократической среде . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
1.3. Отсутствие общественного заказа на реформы
государственного аппарата . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
1.4. Отсутствие «движущей силы» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
1.5. Неосознанная потребность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
1.6. Общая оценка состояния государственной службы . . . . . . . 115
1.7. Оценка изменений «первой пятилетки» 90 х гг. с позиций
реформаторов 1997 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА КОНЦЕПЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ
РЕФОРМЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
2.1. Как появился политический заказ на административную
реформу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
2.2. Организация работы над Концепцией . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
2.2.1. Подготовительный этап . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
2.2.2. «Действующие лица» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
2.2.3. 12 вариантов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
ГЛАВА 3. КАК ПЛАНИРОВАЛОСЬ РЕФОРМИРОВАТЬ
ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
3.1. «Пятилетка реформы» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
3.2. Западный опыт: основные направления . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
3.3. Цели и содержание реформы государственной службы . . . . 143
3.3.1. Приоритет профессиональных качеств . . . . . . . . . . . . 144
3.3.2. Статусное разделение «политических» и «карьерных»
должностей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
3.3.3. Компенсируемые ограничения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
3.3.4. Приоритет «живых» денежных выплат над «теневыми»
привилегиями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
3.3.5. Перевод значительной части госслужбы на само
окупаемость . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
3.3.6. Прозрачность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

4
3.3.7. Ориентация на гражданина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
3.3.8. Служебная лояльность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
3.3.9. Этичность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
3.3.10. Системность подготовки и переподготовки кадров . 153
ГЛАВА 4. УРОКИ НЕСОСТОЯВШЕЙСЯ РЕФОРМЫ . . . . . . . . 153
4.1. Союз с «агентами перемен» внутри аппарата . . . . . . . . . . . . . 153
4.2. Гласность процесса подготовки реформы . . . . . . . . . . . . . . . . 154
4.3. Преподавание новых принципов построения госслужбы
будущим управленцам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
4.4. Необходимость политической воли и административной
последовательности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155


Часть III
Попытка реформы государственной службы 1999—2000 гг.
(предложения Центра стратегических разработок) . . . . . . . . . 157
ГЛАВА 1. ХАРАКТЕРИСТИКА ПОЛИТИЧЕСКОЙ,
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И СОЦИАЛЬНОЙ
СИТУАЦИИ В СТРАНЕ К МОМЕНТУ НОВОГО
СТАРТА РЕФОРМ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
1.1. Состояние государственной службы Российской Федерации
к концу 1999 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
1.2. Характеристика политической ситуации в конце 1999 г. в
связи с состоянием государственной службы . . . . . . . . . . . . 161
1.3. Характеристика экономической ситуации 1998—1999 гг. и ее
влияние на возможности реформирования государственной
службы в Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
1.4. Социальная ситуация в 1999 г. и государственная служба . . 166
ГЛАВА 2. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЦЕНТРА СТРАТЕГИЧЕСКИХ
РАЗРАБОТОК ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
2.1. Центр стратегических разработок как организационная
структура для разработки проекта реформирования
государственной службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
2.2. Основные параметры Концепции государственного
строительства ЦСР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
2.3. Техническое задание для составления Концепции
реформирования государственной службы ЦСР и
сама Концепция . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
5
Часть IV
Формирование Законодательства о государственной службе
Российской Федерации (опыт правового обеспечения
организации и реформирования государственной службы
1989—2002 гг.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
ГЛАВА 1. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПОТРЕБНОСТЬ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ — ЗАКОНО
ПРОЕКТЫ СССР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
ГЛАВА 2. РАЗРАБОТКА НОРМАТИВНО ПРАВОВЫХ АКТОВ
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В НАЧАЛЕ
1990 х гг. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
ГЛАВА 3. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ПРАВО
ВОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ . . . . . . . . . . 217
3.1. Конституционные основы государственной службы
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
3.2. Федеральное законодательство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
3.2.1. Положение о федеральной государственной службе
от 22 декабря 1993 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
3.2.2. Федеральный закон «Об основах государственной
службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
(нормативно правовая характеристика) . . . . . . . . . . . 227
3.2.3. Проблемно тематическая характеристика указов
Президента Российской Федерации и иных
подзаконных актов по вопросам государственной
службы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
3.3. Законодательство о государственной службе субъектов
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
ГЛАВА 4. НЕРЕАЛИЗОВАННЫЕ ПРОЕКТЫ . . . . . . . . . . . . . . . . 239
4.1. Проект Кодекса государственной службы Российской
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
4.2. Проекты Федерального закона «О федеральной
государственной службе» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
4.3. Проект Федерального закона «Кодекс поведения
государственных служащих» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
4.4. Законодательные инициативы субъектов Российской
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

6
5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
ПРИЛОЖЕНИЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
ЛИТЕРАТУРА . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
ПРЕДИСЛОВИЕ
к русскому изданию



Президент Путин и правительство Российской Федерации в послед
ние два года готовили и уже начали осуществлять радикальную и масштаб
ную программу по реформированию системы государственной службы в
Российской Федерации. Ключевой составляющей этого блока реформ яв
ляется реформа Федеральной государственной службы, а также государст
венных служб субъектов Федерации и муниципальной службы. Это чрез
вычайно важный комплекс реформ. Подобная программа предполагает
изменение ценностей и культуры государственной службы, что, в случае
Российской Федерации, затрагивает около миллиона государственных
служащих (федеральных, региональных и муниципальных). Программа
реформ предполагает создание новых отношений и новых типов взаимо
действия между государственными служащими и гражданами, потребите
лями услуг и частным сектором. Перед Российской Федерацией стоит за
дача создать современную, продвигающую сотрудников по их заслугам и
ориентированную на обслуживание населения государственную службу,
стойкую к коррупции, основанную на принципах прозрачности, открыто
сти и обеспечивающую четкую внешнюю подотчетность. Экономически
эффективная, дееспособная и результативная государственная служба не
обходима для эффективного развития и реализации основных приорите
тов Российской Федерации в области экономических и социальных ре
форм, а также для достижения твердых и стабильных уровней роста.
Невозможно недооценить трудности, возникающие и при разработке,
и, что зачастую еще важнее, при реализации программ реформирования
государственной службы, но, к счастью, имеется обширный опыт управле
ния такими программами, накопленный в государствах—членах ОЭСР и
ЕС, в странах Центральной и Восточной Европы, стремящихся вступить в
Европейский союз, да и в самой Российской Федерации. Политикам, вы
сокопоставленным государственным служащим и другим заинтересован
ным лицам часто бывает чрезвычайно полезно анализировать и учитывать
9
как положительный, так и отрицательный опыт реформ в других странах,
равно как и в самой стране, проводящей реформы. В связи с этим Всемир
ный банк профинансировал выполнение двух исследований, первое из ко
торых представляет собой сравнительный анализ международного опыта и
подходов к реформированию государственной службы в 14 странах, вы
бранных правительством Российской Федерации (оно будет издано под на
званием «Опираясь на положительный опыт: уроки сравнительного анали
за реформ государственного управления»), а второе — оценку реформатор
ских попыток в данной области в Российской Федерации с 1992 по 2000 г.
Мы надеемся, что обе работы окажутся полезными для тех, кто причастен
к разработке и реализации нынешней программы реформирования госу
дарственной службы в России. Следует отметить, что в этих книгах выра
жаются личные мнения их авторов, не обязательно отражающие точку зре
ния Всемирного банка. Кроме того, мы хотели бы адресовать читателей
этой книги к русскоязычному сайту по реформе государственного управле
ния, www.pareform.ru, который также был подготовлен для Российской Фе
дерации Всемирным банком совместно с Российской академией государ
ственной службы, Высшей школой экономики и факультетом государст
венного управления Московского государственного университета.

Нил Парисон,
Руководитель программы
«Реформа государственной службы в России»
Всемирный банк
Адрес электронной почты: nparison@worldbank.org




10
Т.В. Зайцева
ПРЕДИСЛОВИЕ


Три этапа реформ государственной службы, рассматриваемые в дан
ной работе, отражают три периода общественного и государственного
строительства в России в условиях перехода к рыночной экономике. Госу
дарственная служба России менялась вместе с обществом. На ее развитии
отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в
связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономичес
ким и общественным отношениям.
В центре внимания авторов данной работы находятся три попытки
реформ государственной службы: 1992—1993 гг. (Роскадры); 1997—1998 гг.
(рабочая группа под руководством М.А. Краснова); 1999—2000 гг. (Центр
стратегических разработок).
Принимая во внимание, что реальная реформа государственной
службы в России, по мнению большинства экспертов, только начинается,
данное исследование приобретает огромное значение. Собрав в одной
книге подробное описание первых шагов в направлении формирования и
совершенствования государственной службы России, авторы подготовили
уникальный материал, который дает четкое представление о реальных со
бытиях того времени, причинах и следствиях как успешных, так и оши
бочных решений и, что самое главное, помогает выстроить оптимальный
сценарий будущих действий.
Первая часть данной работы посвящена анализу начальных шагов
по становлению видоизмененной государственной службы России,
предпринятых сразу после развала СССР. В 1992 г., на первом этапе ре
форм, инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи
создания централизованной организации, ответственной за разработку
и осуществление общегосударственной политики в области государст
венного управления и государственной службы. Речь идет об образова
нии государственного агентства, взявшего на себя некоторые функции
по контролю над государственной службой и получившего название
«Роскадры».
11
С момента своего образования Роскадры были вовлечены в интен
сивную аппаратную борьбу между структурами различных ветвей власти,
которые стремились взять под контроль деятельность государственных
служащих. Борьба велась по следующим направлениям:
1. Получение права монопольного обслуживания и контроля над дея
тельностью государственных служащих с помощью создания «министер
ства», «департамента» или подобной организационной структуры, наде
ленной широким кругом властных полномочий;
2. Закрепление за вновь созданной структурой собственности и пере
распределение в свою пользу максимально возможного количества ресурсов;
3. Разработка инструментария в виде законов, положений и т.п., ко
торые бы регламентировали деятельность государственных служащих,
упорядочивали их работу и создавали рычаги влияния.
В итоге этой борьбы Роскадрам удалось получить особый организаци
онный статус, построить работоспособную структуру, создать разветвлен
ную сеть филиалов. Не менее успешно прошло и закрепление собственно
сти. Выдержав многочисленные аппаратные войны, сотрудники Роскадров
перераспределили в свою пользу достаточное количество ресурсов, в том
числе имущество бывших учебных заведений ЦК КПСС.
Менее значительными оказались успехи, связанные с закреплением
сфер влияния и полномочий. Поставив перед собой вполне амбициозную
цель превратиться в главный орган, на котором бы лежала вся ответствен
ность за разработку и реализацию общегосударственной политики в сфе
ре госслужбы, Роскадры смогли отстоять лишь небольшую часть полно
мочий, связанных с повышением квалификации госслужащих и оказани
ем консультационных услуг федеральным и региональным органам влас
ти. Помимо этого, были предприняты первые очень важные шаги по раз
работке и утверждению соответствующего законодательства и построе
нию новой правовой среды, которая бы подводила столь необходимую
юридическую основу для государственной службы в целом и стимулиро
вала бы эффективную работу служащих.
Важной заслугой специалистов Роскадров стало создание концеп
ции деятельности специального государственного органа по вопросам
госслужбы. В первую очередь были четко и грамотно сформулированы за
дачи, которые должны стоять перед данным органом. Среди них называ
лись: разработка и реализация федеральной политики по формированию
госслужбы России; разработка и реализация государственной кадровой
политики в органах исполнительной власти; создание нормативной базы
государственной службы.
В плане теоретического осмысления особенностей государственной
службы в обновленной России было введено понятие «кадров Президен
12
та Российской Федерации» и дана их структура. Помимо этого, было
предложено выделять пять категорий работников, которые должны стать
объектом кадровой политики Президента. Новая классификация была
призвана способствовать оптимизации управленческих усилий через по
строение индивидуальных подходов к управлению каждой из категорий с
учетом ее своеобразия.
Эксперты Роскадров сформулировали свод правил, которыми предла
галось руководствоваться при управлении всеми пятью категориями. Эти
правила были нацелены прежде всего на повышение профессионального
уровня работников, рост уровня административных, юридических и эконо
мических знаний. Отдельно рассматривались такие важнейшие элементы
кадровой политики, как найм, расстановка, оценка и обучение персонала.
Следует обратить внимание на одну из центральных идей специали
стов Роскадров относительно принципов выстраивания госслужбы в но
вых условиях. Они были полностью убеждены, что кадровую политику в
вопросах госслужбы необходимо рассматривать исключительно как пре
рогативу Президента. С самого начала они проповедовали такой путь раз
вития госслужбы, при котором вновь создаваемый орган по контролю над
деятельностью государственного аппарата должен находиться в прямом
подчинении Президента, а его основной функцией должно стать прове
дение в жизнь политики Президента в вопросах государственного управ
ления и государственной службы.
Подобный подход, безусловно, был нацелен на усиление власти Пре
зидента и расширение его полномочий. И, возможно, он был оправдан на
том историческом этапе, когда хаос и неразбериха, царившие во всех вет
вях власти, требовали концентрации усилий. Однако он имел и ряд впол
не очевидных негативных последствий, о чем свидетельствует мировой
опыт. В США, например, где вопросы государственной службы также во
многом замкнуты на Президента страны и его Администрацию, практи
чески каждый вновь избранный Президент начинал компанию по модер
низации и реформированию госслужбы. И если реформы, инициирован
ные Дж. Картером, расценивают как позитивные, то кардинальные шаги
по сокращению госаппарата, изменению подходов в системе оплаты тру
да чиновников, сокращению функций ряда государственных органов, ко
торые предпринял Р. Рейган, вызывали у современников жесткую крити
ку. Иными словами, замкнув ключевые вопросы государственной службы
на одном, пусть и первом лице государства, страна должна готовиться к
существенным колебаниям курса вместе со сменой Президента, так же
как и к подмене служения обществу служением Президенту.
Именно поэтому экспертами на втором этапе реформ была предприня
та попытка отойти от подобного обновленного варианта «государевой служ
13
бы» и создать публичную, т.е. ориентированную на общественные нужды го
сударственную службу. Это вылилось, в частности, в разработку проекта Ко
декса государственной службы, речь о котором пойдет ниже.
Дискуссии по проблемам статуса и подчинения некоего органа, заведу
ющего вопросами государственной службы, не утихают до сих пор. Тем не ме
нее, на сегодняшний день по прежнему отсутствует единый функциональ
ный центр по управлению госслужбой. Отдельные организации, которые вы
полняют функции контроля управления деятельностью госслужащих, нахо
дятся в подчинении разных ведомств (как, например, вопросы переподготов
ки и повышения квалификации госслужащих).
Параллельно шел процесс развития нормативно правовой базы. В
этой связи также интересен подход, предложенный на этапе функциони
рования Роскадров. Правильно оценив неоднозначность политической и
экономической ситуации в стране, эксперты Роскадров предлагали не
спешить с принятием всеобъемлющих законов по государственной служ
бе. Ими предлагалось создавать необходимые нормативные акты сначала
в форме нормативных предписаний исполнительной власти, а по мере
накопления опыта их применения, придавать им форму законов. Но и
этот подход был реализован лишь частично, что подробно описано в чет
вертой части книги.
Особую ценность первой части настоящей работы придает наличие
глав, посвященных анализу политической, экономической и социальной
ситуации в стране до и после августа 1991 г. Авторы, будучи очевидцами и
активными участниками тех событий, сообщают о важных, но малоизвест
ных и интересных фактах, раскрывая роль конкретных людей и организа
ций в определении судьбы развития госслужбы в России.
Несмотря на то, что многие из поставленных целей не удалось реализо
вать, Роскадры оказали существенное влияние на дальнейшее развитие си
стемы государственной службы. Надо учитывать, что в период драматичес
ких изменений, затронувших все сферы жизни страны, будущий облик го
сударственной службы, ее функции и задачи в условиях рыночной эконо
мики не были достаточно ясными и очевидными. Поэтому, сведение функ
ций Роскадров к оказанию образовательных и консультативных услуг в об
становке царившей тогда неразберихи и неопределенности выглядит сего
дня вполне естественным, особенно с учетом серьезного, хотя и молчаливо
го сопротивления со стороны российской номенклатурной бюрократии.
Тем не менее, поставив вопрос об определении границ государствен
ной службы, об особом статусе государственных служащих, о разработке
специальной политики по управлению и поддержанию высокой эффек
тивности их работы, а также о разработке соответствующего законодатель
ства, Роскадры заложили основу для формирования эффективной государ
14
ственной службы в будущем. Появление новых форм собственности, изме
нение роли государства, исчезновение идеологического контроля со сторо
ны КПСС, требовали пересмотра взглядов на суть и функции государст
венной службы. В этот период главная задача виделась в наделении госу
дарственной службы соответствующим юридическим статусом, ее органи
зационном и функциональном самоопределении. Что и было в значитель
ной мере реализовано благодаря активной и увлеченной работе специали
стов из аппарата Роскадров.
В отличие от первого этапа становления и реформирования совре
менной госслужбы в России, который был инициирован группой энтузи
астов, на втором этапе в период с 1997 по 1998 г. уже явственно намечает
ся политический заказ на административную реформу и на реформу гос
службы как ее составную часть. В качестве инициаторов выступает груп
па специалистов в области государственного управления под руководст
вом М.А. Краснова. Анализируя общее течение реформ в России и видя
неразрывную связь между экономическими, социальными реформами и
реформой системы управления, они обращаются к Б.Н. Ельцину с запис
кой, в которой обосновывают необходимость скорейшего государствен
но правового реформирования, важнейшей частью которого является ре
форма государственной службы. Особый акцент ставился на то, что сла
бая управляемость государственными процессами, «командная система»
тормозят социально экономическое развитие страны.
Однако, как показано во второй части данной работы, одного политиче
ского заказа оказалось недостаточно. Должен соблюдаться ряд условий, кото
рые гарантировали бы принципиальную возможность реального воплощения
задуманных реформ в жизнь. Это, в первую очередь, соответствующие органи
зационные усилия, финансы, и, главное, политическое внимание. Сейчас уже
можно определить и проанализировать причины, по которым и вторая попыт
ка совершенствования государственного аппарата и нового государственного
строительства «не пошла». Главной причиной авторы считают, как и в первом
случае, отсутствие институционального органа, наделенного всеми полномо
чиями и властью (а не только обучающими и консультативными функциями)
и ответственного за организацию процесса разработки программы реформи
рования и ее реализацию.
Тем не менее, несмотря на отсутствие финансовой, организационной
и нормативной поддержки, работа группы экспертов над Концепцией, ко
торая в результате всех уточнений и изменений оформилась как «Концепция
административной реформы», началась. С августа 1996 по март 1998 г. было
подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы.
Авторы Концепции предлагали действовать методом последователь
ных приближений, закладывая в программу реформ механизмы адапта
15
ции и самоизменения. В отличие от первого этапа — этапа деятельности
Роскадров, когда основные усилия были сосредоточены на организаци
онном самоопределении и завоевании административного влияния, со
здании системы обучения государственных служащих методам работы в
условиях рыночной экономики и формировании нормативно правовой
базы государственной службы, на втором этапе на первый план вышла за
дача разработки «идеологии» реформ. В связи с этим группа М.А. Крас
нова сконцентрировалась на разработке теоретической модели и основ
ных принципах административной реформы и, в том числе, реформы го
сударственной службы.
Было сформировано пять рабочих групп для подготовки предложе
ний по пяти основным направлениям реформ: государственная служба,
федеративные отношения, методология реформ, антикоррупционная по
литика, система исполнительной власти. И хотя структура сводного доку
мента (Концепции) менялась, основные направления и идеи оставались
неизменными.
Очень важным нововведением в работе экспертов стало внедрение
предварительных диагностических исследований. Разработав и разослав
анкеты всем федеральным министерствам, ведомствам и руководителям
субъектов Федерации, разработчики Концепции собрали огромный фак
тический материал, который позволил получить четкую картину состоя
ния государственного аппарата постсоветского периода. Позже подобные
пилотажные исследования стали нормой, и все последующие этапы ре
форм (в том числе и последние попытки 2000—2003 гг., которые не вошли
в данный сборник) начинались с выявления особенностей текущей ситу
ации и аналитической работы.
По своему содержанию предложения этого этапа реформ существен
но отличаются от ключевых идей Роскадров. На втором этапе на первый
план выдвигается идея создания истинно публичной госслужбы, при
званной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества.
Отход от «государевой службы» должен был включать в себя работу над
повышением социальной активности госслужбы, повышения ее прести
жа и эффективности, а также четкую ориентацию на обслуживание инте
ресов граждан и их объединений.
Для этого предлагалось внедрять следующие принципы функциони
рования госаппарата. В первую очередь — это приоритет профессиональ
ных качеств, что на практике должно было реализовываться через внед
рение трудовых контрактов вместо «бессрочного» найма, введение кон
курса на замещение большинства вакансий, разработку новой системы
отбора и оценки кадров. Продолжая логику Роскадров по выделению раз
ных категорий госслужащих, эксперты второй попытки реформ форму
16
лируют идею о статусном разделении «политических и карьерных» долж
ностей и говорят о невозможности полной деполитизации госслужащих.
Не менее революционно для России звучали и идеи о пересмотре си
стемы вознаграждения чиновников. Следуя мировому опыту, разработчи
ки заявили о необходимости изменения акцентов в оплате между денеж
ными (прямыми) и неденежными (косвенными) формами. В мировой
практике управления персоналом уже давно считается аксиомой положе
ние о том, что только прямая оплата (заработная плата, премии и бонусы)
стимулирует прирост качества и количества труда. Косвенные формы оп
латы (льготы и привилегии) заставляют работников дорожить принад
лежностью к тому или иному ведомству, но отнюдь не способствуют по
вышению производительности труда.
Также группой было высказано предложение о передачи части функций
госаппарата некоммерческим организациям. В терминологии разработчиков
эту звучало как «перевод значительной части госслужбы на самоокупае
мость». Следует отметить, что эта идея была впоследствии успешно реализо
вана. Сейчас большое количество некоммерческих организаций (НКО) ра
ботает в сфере социального обеспечения, медицины и других областях.
Большое значение имело провозглашение принципов прозрачности и
ориентации на гражданина. Согласно основным постулатам современной
теории государственного управления, информирование общественности и
выстраивание обратной связи между чиновниками и гражданами являются
ключевыми элементами повышения качества работы государственных слу
жащих. В то же время следует отметить, что провозглашение граждан «кли
ентами», которое прозвучало в документах разработчиков второго этапа, в
настоящий момент несколько устарело. Наиболее авторитетные зарубеж
ные специалисты в области государственного управления в своих работах
постоянно делают упор на то, что рассматривать граждан в качестве клиен
тов не совсем верно, так как подобный подход превращает их в пассивных
потребителей услуг. Это противоречит основным принципам гражданского
общества, согласно которым активная позиция большей части населения,
его деятельное участие в жизни общества является главным залогом соблю
дения интересов граждан и их объединений. Более того, многие мероприя
тия вообще не могут быть реализованы без соответствующего поведения
жителей. Например, поддержание чистоты на улицах, соблюдение прав и
свобод граждан.
Второй этап реформ также дал толчок к развитию идеи о необходимо
сти выработки этических и моральных регуляторов поведения государст
венных служащих. Сейчас уже можно констатировать, что данная идея
нашла свое воплощение лишь пять лет спустя, а именно в марте 2002 г.,
когда Государственная дума впервые приступила к обсуждению «Кодекса
17
поведения государственных служащих Российской Федерации». Однако
это не умаляет значительной роли экспертов периода второй попытки ре
форм, которые первыми заговорили о специфике корпоративной этики
государственных служащих, огромном значении этики и морали в огра
ничении чиновничьего произвола и злоупотреблений.
Создав стройную и законченную Концепцию административной рефор
мы, участники второго этапа реформ предприняли огромные усилия, что
бы от Концепции перейти к Программе по претворению ее в жизнь с ука
занием основных этапов и методов ее реализации. Был разработан подроб
ный план действий, ключевой особенностью которого должно было стать
подключение широкой общественности и популяризации реформы через
опубликование Концепции в «Российской газете» и прямую рассылку всем
заинтересованным сторонам. Широкомасштабное обсуждение Концеп
ции, а затем и Программы гарантировало бы необратимость реформ и кон
троль общества с целью преодоления чиновничьего сопротивления. Одна
ко документ так и не был опубликован. Все попытки начать конкретные
шаги по оптимизации работы государственного аппарата натолкнулись на
огромное сопротивление самого аппарата и с помощью интриг, закулисной
борьбы или простого замалчивания были плавно «сведены на нет».
Анализируя причины провала второй попытки реформ, экспертная
группа пришла к выводу, что в числе прочего не были найдены союзники
внутри самого чиновничьего аппарата, разработчики не смогли обеспе
чить гласность и популяризацию реформаторских идей, не обеспечили
уже указанной выше финансовой и политической поддержки со стороны
властных структур. Несмотря на это, главным положительным завоева
нием этого этапа стало создание «теоретической базы реформ», все вы
сказанные идеи не пропали даром и были востребованы позже, уже на
третьем этапе реформ 1999—2000 гг.
Третий этап реформ 1999—2000 гг. стал переломным в судьбе попыток
реформирования государственной службы России. Впервые тема рефор
мирования государственного аппарата формулируется в предвыборной
программе основного претендента на президентское кресло. Помимо
«политического заказа» появляется реальная действующая сила в лице
будущей команды нового Президента России.
На третьем этапе были учтены все проблемные и слабые места пре
дыдущих попыток реформ. Важнейшим шагом вперед стало подключе
ние «административного ресурса» в лице Центра стратегических разрабо
ток (ЦСР), которому были делегированы многие из столь желанных пол
номочий, которых не хватало экспертам ранее. Имея статус предвыбор
ного штаба В.В. Путина, ЦСР смог получить соответствующие ресурсы и
заручиться поддержкой власти. Это давало дополнительные гарантии то
18
му, что очередная программа не будет «положена под сукно», а найдет
свое воплощение.
Существенно усиливала позиции рабочей группы по реформе гос
службы преемственность в рядах коллектива разработчиков. Многие чле
ны экспертной группы второй попытки реформ вошли в новый коллек
тив, принеся с собой накопленные знания, сами проекты реформ предше
ствовавших периодов и опыт по их внедрению. Анализ ошибок предыду
щих попыток и учет прежних уроков способствовали более грамотным
действиям и более точным ходам в дальнейшем.
Следующим решением стало подключение будущих политических на
значенцев к подготовке предложений по тем направлениям, которые им
впоследствии довелось бы курировать. Была расставлена своеобразная «ло
вушка», которая, с одной стороны, подталкивала чиновников к поиску пу
тей воплощения генерированных предложений, а с другой — лишала функ
ционеров возможности в дальнейшем сослаться на непродуманность идей,
их несоответствие духу времени и прочие бюрократические отговорки. Но
в то же время вопрос о представительстве действующих органов власти был
упущен, что снизило вероятность реализации программы в будущем.
Стержнем новой Концепции государственного строительства, как и
на втором этапе, стало провозглашение принципа «merit system» (системы
заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения об
новленной госслужбы России. Было показано, что именно такая служба
более всего соответствует модели государственности, которую провозгла
сили в момент начала экономических и политических реформ в стране.
Речь, в первую очередь, идет о создании гражданского общества, где, с
одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их
объединений, с другой — сами граждане ощущают себя важной частью
этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация
любых начинаний.
Существенным преимуществом варианта Концепции реформирова
ния государственной службы, который был создан на третьем этапе ре
форм, являлось наличие четко прописанного технического задания. Это
был значительный шаг вперед по сравнению с предыдущими этапами,
так как заинтересованные лица получали на руки подробнейшее руковод
ство к действию, в котором содержались: аналитическая информация об
основных тенденциях и способах выбора наиболее желаемых из них; по
дробный перечень необходимых мероприятий; оценка устойчивости (сте
пени необратимости) проводимых преобразований и многое другое.
Техническое задание отличал высочайший уровень аналитики, в кото
рой раскрывались все особенности ситуации, включая современное состоя
ние госслужбы в России и важнейшие тенденции ее развития с указанием
19
возможности принятия нескольких вариантов политических решений по
формированию государственной службы. Следует отметить политическую
смелость авторов, очень жестко излагавших нюансы существовавшего поло
жения дел. В документах были указаны все стороны, способные саботировать
проведение реформ, вскрывались ведомственные и клановые интересы. Бы
ло прямо заявлено, что существует опасное стремление к оформлению неза
висимой от общественного контроля бюрократической корпорации, пресле
дующей сугубо клановые и личные интересы. Эксперты предупреждали, что
государственная служба находится в критической точке выбора, на «развил
ке», которая предлагает два варианта развития: «государева» клановая служба
или гражданская государственная служба. Было указано, что если не будут
предприняты решительные шаги по демократическому преобразованию гос
службы, то неминуемо возобладает сильная корпоративистская тенденция.
Далее авторы Концепции излагали оптимальный с их точки зрения
сценарий развития государственной службы в России. Было сформулирова
но четыре группы признаков эффективной государственной службы, кото
рые играют роль ориентиров при переходе к госслужбе гражданского обще
ства. Всего было предложено четыре сценария, каждый из которых соответ
ствовал варианту преобладания одного из четырех ключевых признаков
(иными словами — с чего начнут). Это: улучшение функционирования гос
службы; улучшение законодательства; совершенствование материального
обеспечения и изменение кадровой политики. Параллельно обсуждался ва
риант одновременных изменений «по всему фронту». Более того, разработ
чики технического задания указали, что не все сценарии соответствуют тре
бованиям оптимальности. Самым сложным для реализации является синте
тический сценарий, так как он требует наличия очень сильной исполни
тельной власти. Главный вывод состоял в том, что «основу оптимального
сценария должны составлять мероприятия в области кадровой политики».
В заключительном разделе Технического задания приводился перечень
необходимых мероприятий и их этапов с точки зрения оптимального сцена
рия. Были выделены главные (кадровые) и вспомогательные (правовые, ма
териального обеспечения, организационно пропагандистские) мероприя
тия. Среди главных мероприятий ключевое место занимали мероприятия
по повышению статуса и значения кадровой работы, пересмотру политики
в области найма и перемещения госслужащих, введению независимых оце
ночных процедур, а также — повышению квалификации госслужащих.
Однако, несмотря на готовность всех материалов по реформе, высокое
качество этих материалов и видимую заинтересованность власти в рефор
мах, очередной этап реформ так и остался на бумаге. Команда нового Пре
зидента обратила внимание, в первую очередь, на экономические и соци
альные изменения, взаимоотношения с другими институтами власти. Во
20
просы реформирования государственной службы опять были отложены «до
лучших времен». Но было бы неверным говорить, что усилия разработчиков
на третьем этапе пропали даром. Важнейшим положительным следствием
работы группы третьего этапа стало стимулирование общественного резо
нанса. Эксперты смогли вынести обсуждение идей за стены ЦСР в научные
коллективы, на страницы журналов, газет, в Интернет. Как следствие, стало
проводиться множество конференций по вопросам реформирования госу
дарственного аппарата и государственной службы, в Интернете открылся
специальный сайт, так и названный «Реформа государственного управле
ния в России», многие публицистические издания подхватили идею необ
ходимости преобразований и «модернизации» государственной службы. В
обстановке «общественной заинтересованности» ни Государственная дума,
ни другие органы власти не могли и далее игнорировать этот вопрос и вы
нуждены были пойти на ряд конкретных шагов. Такими шагами стали об
суждение проектов по Закону о государственной службе, Кодексу государ
ственной службы и др. Помимо этого, были частично реализованы идеи от
носительно пересмотра политики по оплате труда. Последний пример — это
увеличение денежного довольствия военнослужащих, грядущее повышение
заработной платы иным категориям государственных служащих.
В этой связи очень интересно проследить процесс формирования за
конодательства о государственной службе, который освещается в четвер
той главе данной работы. Правовое обеспечение организации и реформи
рования института государственной службы рассматривается через приз
му правовых актов, которыми он регулировался. Авторы рассматривают
как федеральное законодательство, так и наиболее значимые подзакон
ные акты, представленные указами Президента.
Особенно любопытен сравнительный анализ регионального законо
дательства о государственной службе субъектов Российской Федерации,
где сравнение по проблемам и тематикам позволяет выявить общее и осо
бенное в содержании правовых актов данного уровня. В этой части пред
ставлены и так называемые «нереализованные законопроекты», а также
законодательные инициативы, поступившие в Государственную думу, но
находящиеся пока в стадии обсуждения.
Таким образом, анализ, проведенный в четырех частях настоящей
работы, позволяет сделать главный вывод о том, что реальное реформи
рование государственной службы России до сих пор так и не началось.
Все ступени реформы, начиная с 1992 г., по сути явились подготовитель
ными этапами, на которых разрабатывалась и оттачивалась теоретичес
кая основа для будущих конкретных шагов, готовились аргументирован
ные и обоснованные руководства к действию, формировалось общест
венное мнение. Те мероприятия, которые осуществлялись в рамках ре
21
формы, на самом деле лишь достраивали недостающие элементы в систе
ме функционирования государственного аппарата, как то, например: си
стема обучения государственных служащих, этический кодекс государст
венных служащих и т.д. Ключевые элементы функционирования государ
ственной службы, которые и определяют качество, эффективность и ре
зультат исполнения служащими отдельных государственных функций от
имени и по поручению государства, так и остались нетронутыми.
Главная причина, по которой, на наш взгляд, не удалось сдвинуть с
места колесо реформ — это отсутствие заказчика. Многие эксперты харак
теризуют нынешнее состояние российского общества как «нарождающее
ся гражданское общество». Если же быть более конкретными, то граждан
ское общество в России в настоящий момент находится лишь в «зачаточ
ном» состоянии. Снижение общего уровня культуры, практически полное
отсутствие чувства гражданской ответственности, низкая политическая и
общественная активность, разобщенность подавляющего большинства
российского населения создают идеальные условия для процветания чи
новничьего произвола и успешного отстаивания чиновниками своих кор
поративных интересов в ущерб интересам общества. Те немногие энтузи
асты, которые в силу своих убеждений и профессионализма пытались вли
ять на ситуацию, доказывая насущность и острую необходимость реформ,
наталкивались на молчаливое, но очень сплоченное сопротивление но
менклатуры. Документы, которые все же удавалось протолкнуть для об
суждения в качестве законопроектов, блуждая по многочисленным ин
станциям, теряли большую часть своих реформаторских идей.
Российское общество так и не выступило реальным заказчиком и
движущей силой реформ. В настоящий момент у некоторой части населе
ния только начинает формироваться понимание того, что чиновник мо
жет и должен быть подотчетен обществу, а его работу можно и должно
сделать полезной и эффективной. Такие правила взаимодействия граж
дан и государственных служащих, как прозрачность деятельности, посто
янная отчетность, участие в принятии решений, должны выступать, с од
ной стороны, формой общественного контроля, с другой — основой для
мотивирования и направления деятельности чиновников.
Однако в настоящий момент, несмотря на то, что давление со сторо
ны гражданского общества до сих пор отсутствует, проявляются другие
значимые причины, которые вынудят рано или поздно начать реформиро
вать систему государственного управления в России. Современное разви
тие мировой экономики значительно ускорило проявление влияния эф
фективности труда госслужащих на конкурентоспособность страны на
мировом рынке. Россия долгое время смогла продержаться без реформ
благодаря богатейшим природным ресурсам. Но сейчас конъюнктура ми
22
рового рынка такова, что выигрывают страны, экспортирующие не ресур
сы, а технологии. Поэтому для России, где преобладает государственная
(следовательно, регулируемая министерствами) система образования и
здравоохранения, где финансирование науки и многие другие ключевые
проблемы находятся в первую очередь в ведении государства, вопрос об
эффективности государственного управления выходит на первый план.
Десятилетняя история попыток реформ, описанная в этой книге, да
ет ценную информацию об основных причинах неудач и главных уроках,
которые должны быть извлечены. Мы уже писали о том, что сейчас появ
ляется основная предпосылка для успешного старта реальных реформ —
нарождающийся заказ со стороны общества. Широкомасштабное обсуж
дение необходимости изменения системы госслужбы в России, которое
удалось инициировать на третьем этапе реформ, сформировало общест
венное мнение и создало давление со стороны общества на государство,
вынуждая его начать активные действия по самоизменению. Однако для
того чтобы последующие попытки реформ реально состоялись и были
эффективными, необходимо выполнить ряд условий.
Во первых, опыт Роскадров говорит о том, что для поступательного
движения реформ необходимо выделить специальный институциональ
ный орган и наделить его всей полнотой ответственности и власти для
принятия решений по изменению и модернизации госслужбы. Чем выше
будет политический и административный вес данного органа, тем ощути
мее станут результаты реформ. Международный опыт показывает, что та
ким органом может стать постоянно действующая комиссия или даже
специальное министерство или департамент по делам госслужбы.
Во вторых, эффективность реформ напрямую зависит от объема фи
нансовых средств, которые выделяются на претворение идей в жизнь.
Внедрение новых принципов управления требует колоссальных матери
альных и организационных вложений. Ежегодные аттестации, изменение
системы найма и оплаты труда, планирование карьеры и другие ключевые
инструменты новой кадровой политики являются дорогостоящими и тру
доемкими процедурами.
Не менее важным условием эффективности реформ является поиск
союзников внутри самого чиновничьего аппарата. В настоящее время к
вопросам реформы подключены такие министерства, как министерство
экономики, министерство финансов и министерство труда. Вопрос об
эффективности взаимодействия этих трех весьма различных ведомств до
сих пор остается открытым.
Также следует помнить идею экспертов Роскадров о том, что полно
масштабную реформу должен предварять этап «пилотных» проектов по
важнейшим направлениям реформы государственной службы. Это дало
23
бы возможность апробировать многие из спорных идей, накопить цен
нейший методический опыт, так сказать, отточить инструментарий, под
готовить костяк кадров, которые должны осуществлять реформенные ме
роприятия, оценить масштаб затрат и т.п.
Подводя итоги, можно сказать, что все три этапа реформ, описанные
в настоящей работе, выстраиваются в логическую цепочку постепенных
шагов, каждый из которых готовил почву для последующего. На этапе де
ятельности Роскадров основными завоеваниями стали институциональ
ное оформление государственной службы и создание системы обучения
государственных служащих. Впервые ставится и вопрос об особенностях
и специальном назначении госслужбы, ее ключевом значении в построе
нии эффективного государственного аппарата. За госслужбой закрепля
ется особый статус, выделяются материальные и иные ресурсы на ее под
держание и развитие.
На втором этапе реформ главным достижением явилось выстраива
ние идеологической основы реформы, создания ее теоретической базы.
Выделяются и обосновываются стержневые направления проведения ре
формы госслужбы, формулируются важнейшие принципы проведения
реформ в жизнь. Эксперты выдвигают интереснейшие идеи, которые на
ходят свое воплощение позже, иногда в контексте других реформ.
На третьем этапе группа разработчиков продвигается еще дальше и
подходит к фазе подготовки Технического задания, а в рамках его — по
дробной программы действий с детальным изложением всех шагов, меро
приятий и возможных сценариев развития событий. В техническом зада
нии нашли воплощение все наработки предшествующих периодов, что
существенно повысило качество изложенных там предложений.
В контексте реформ это означало, что все подготовительные работы
по разработке Концепции, Программы и Технического задания были за
вершены и власть встала перед необходимостью и неизбежностью прак
тических шагов по реальному изменению российской государственной
службы с целью совершенствования ее работы и подчинения нуждам
граждан и их объединений.
В книге «Реформа государственной службы в России» собран уни
кальный и чрезвычайно полезный материал, который представляет безус
ловную практическую и теоретическую ценность как для подготовки го
сударственных служащих, так и для проведения реформ в жизнь. Авторы
имеют основание надеяться, что данная книга получит продолжение и в
ближайшее время будут опубликованы материалы по последующим по
пыткам реформ. Обзор и подробный анализ всех этапов реформ особен
но важен в свете происходящих значительных положительных сдвигов в
сфере реформирования госслужбы в современной России.
Х.А. Беков, К. М. Скобеев


ЧАСТЬ I

Первая попытка реформирования
государственной службы России,
предпринятая Роскадрами (1992—1993 гг.).


Введение
Осенью 2001 г. исполнилось 10 лет со времени основания Роска
дров — федерального органа, задуманного с целью организовать рабо
ту по формированию государственной службы России: ее норматив
но правовой базы, учета, оценки и обучения кадров*.
Просуществовали Роскадры неполные 2,5 года. С 1994 г. уже дру
гие государственные структуры продолжили начатое ими дело. Одна
ко, проблема эффективности государственной службы остается для
России и сейчас, в 2002 г., одной из наиболее актуальных и острых.
Государственный аппарат России и в советский период был недо
развит и неэффективен, но в сочетании с союзными партийно госу
дарственными структурами это было не очень заметно. Драматичес
кие перемены осени 1991 г. наглядно показали всю его слабость. Сто
ило только рухнуть господству коммунистической партии, как сразу
же обнаружилось: вся система государственной власти в России не со
держит внутри себя того твердого стержня, основы, каким в развитых
странах выступает государственная служба.
Государственная служба — это особый социальный институт, ус
танавливающий и регулирующий отношения государства со своими

* История Роскадров подробно описана в издании: Беков Х.А. Опыт ра
боты Роскадров. М.: ИПКгосслужбы, 2001.
25
чиновниками — людьми, профессией которых является выполнение
управленческих или других функций по поручению и от имени госу
дарства. Государственная служба — это одновременно и система рабо
ты по организации исполнения отдельных функций государства, и
персонал, способный качественно выполнять эти правила. Мировой
опыт показывает, что именно хорошо отлаженная государственная
служба — основная гарантия устойчивости и главное условие эффек
тивности аппарата государственного управления. А численность это
го аппарата в России немалая. Для справки: численность работников
аппарата федеральных органов власти и управления в 1994 г. превыси
ла 1 млн. человек, из них в органах представительной власти 7 тыс. че
ловек, в органах судебной власти — 103 тыс. человек. В Москве было
сосредоточено более 30 тыс. человек федеральных государственных
служащих. С тех пор общая численность государственных служащих
ежегодно увеличивается примерно на 2%.
В результате отстранения КПСС от «руководства» государством
(знаменитая поправка к Конституции СССР — отмена ст. 6) в работе с
кадрами государственного аппарата в начале 90 х гг. образовался вакуум.
Инфраструктура организационно кадровой работы, созданная за 70 лет
партийными органами, исчезла, вследствие чего и формирование кор
пуса государственных служащих приобрело стихийный характер.
Оценив эту ситуацию, летом 1991 г. инициативная группа из Все
союзного института повышения квалификации Минэнерго СССР —
ВИПКэнерго (ныне Институт повышения квалификации государст
венных служащих, входящий в систему учебных заведений Россий
ской академии государственной службы при Президенте РФ
ИПКгосслужбы) обратилась к руководству РСФСР с предложением о
создании специального государственного органа по вопросам госу
дарственной службы. Он должен был решать следующие задачи:
1. Обеспечение разработки и реализации федеральной политики
по формированию государственной службы Российской Федерации
(в том числе создание ее нормативно правовой базы).
2. Организация работы по повышению эффективности системы
государственной службы (в том числе разработка схем государствен
ного управления, анализ эффективности форм и методов работы го
сударственного аппарата, методическая помощь органам государст
венного управления).
3. Обеспечение разработки и реализации государственной кадро
вой политики в органах исполнительной власти, в федеральных уч
реждениях и предприятиях (в том числе организация работы с резер
вом, создание федерального банка кадровой информации, подбор,
26
оценка, обучение кадров, борьба с коррупцией в государственном ап
парате по всей вертикали управления на федеральном, региональном
и местном уровнях).
4. Оперативное информирование государственных служащих о
задачах политических и экономических реформ в России, особеннос
тях работы в новых условиях, обеспечение их осознанного включения
в процесс реформирования государства и общества.
5. Организация работы с населением для разъяснения роли и ме
ста государственной службы в становлении новой российской госу
дарственности, в повышении эффективности деятельности государ
ственных органов.
6. Создание нормативной системы государственной службы, в ко
торой нормы организационно правового типа (законы, подзаконные
и локальные нормативные акты), основанные на лучших достижениях
мировой науки и практики государственной службы, эффективно со
четались бы с нормами социально психологического типа (обычаями,
традициями, корпоративными и групповыми нормами и т.д.), которые
неизбежно возникают в любом социальном организме.
7. Упорядочение совокупности органов государственной службы
сверху донизу, включая местные органы управления, придание им си
стемного характера, реорганизация системы финансирования госу
дарственной службы, придание ей рационального и открытого для об
щественного контроля характера.
8. Реализация мер по приданию государственной службе высоко
го социального статуса, престижа, в том числе формирование в обще
ственном мнении положительного образа государственной службы и
государственного служащего.
Участники инициативной группы были убеждены, что в соответ
ствии с действовавшей тогда Конституцией РСФСР вся деятельность,
связанная с регулированием основ государственной службы, и феде
ральная кадровая политика должна находиться в ведении Президента
РСФСР. Президент РСФСР, возглавивший после Пятого съезда народ
ных депутатов РСФСР Правительство РСФСР, согласился с этим
предложением, и постановлением Правительства РСФСР от 23 нояб
ря 1991 г. № 16 был образован Департамент государственной службы
РСФСР (см. Приложение 6). Однако при подготовке Указа Президен
та РСФСР о структуре органов исполнительной власти от 28 ноября
1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственно
го управления РСФСР» (см. Приложение 11) по неизвестным причи
нам название «Департамент государственной службы» было заменено
на «Главное управление по подготовке кадров для государственной
27
службы», формально сводившее функции Главка лишь к организации
обучения. Это серьезно осложнило реализацию первоначальных целей
и задач. Тем не менее, инициаторы, веря, что рано или поздно эта
ошибка будет исправлена и, несмотря на сильное сопротивление как
со стороны Верховного Совета РСФСР, так и со стороны представите
лей федеральной исполнительной власти, при согласовании Положе
ния о Роскадрах сумели оставить в нем некоторые из задач, присущих
именно тому федеральному органу по вопросам государственной
службы, который планировалось создать. В конечном счете частично
урезанное Положение было утверждено постановлением Правитель
ства Российской Федерации от 6 марта 1992 г. № 145 «Вопросы Главно
го управления по подготовке кадров для государственной службы при
Правительстве Российской Федерации» (см. Приложение 2).
Учитывая, что ранее в российском правительстве не существова
ло аналогичного органа, предстояло создать аппарат нового феде
рального ведомства «с нуля» — без опытных кадров, без унаследован
ного справочно информационного и нормативно правового хозяйст
ва, без помещений, без оргтехники. Кроме того, предстояло юридиче
ски ликвидировать всю сеть бывших высших учебных заведений ЦК
КПСС, чтобы создать на ее основе систему принципиально новых
учебных заведений по подготовке государственных служащих с уче
том мирового опыта и стандартов. Здесь также не было полной уве
ренности в успехе, поскольку нужно было преодолеть жесткое сопро
тивление со стороны местных руководителей. Анализ показывает, что
указанные задачи были в основном решены. Был создан высокопро
фессиональный коллектив Роскадров, который заложил основу для
всей нормотворческой работы по созданию государственной службы
России и системы подготовки ее кадров. Роскадры проработали 2,5
года: с декабря 1991 г. по апрель 1994 г. В начале 1994 г. Роскадры бы
ли формально исключены из структуры Правительства РФ, но факти
чески работали до мая 1994 г. С большим трудом функции Роскадров
были перераспределены между Управлением федеральной государ
ственной службы Президента (УФГС) и Российской академией уп
равления (см. Приложения 12, 14, 17) (с 1995 г. — Российская акаде
мия государственной службы при Президенте Российской Федера
ции — РАГС). Таким образом, в середине 1994 г. после формальной
ликвидации и передачи дел закончился этап развития «Роскадров —
кадровых центров» и начался этап становления РАГС — объединен
ной системы учреждений обучения государственных служащих и дея
тельности Управления федеральной государственной службы Прези
дента Российской Федерации.
28
Глава 1

Характеристика политической, экономической и
социальной ситуации, которая способствовала старту
реформ 1992—1993 гг.


1.1. Общие предпосылки возникновения Роскадров

Драматические события августа 1991 г. ускорили принятие ре
шения о радикальной социально экономической реформе в Рос
сии. Организационную работу по подготовке программы реформы
и подбору кадров для социально экономического блока Правитель
ства РСФСР возглавил ближайший помощник Бориса Ельцина Ген
надий Бурбулис. Работа эта проводилась в сжатые сроки: в сентяб
ре — октябре 1991 г. Уже в ноябре основные решения были подго
товлены.
Инициативная группа по созданию Российского кадрового
агентства в 1990—1991 гг. неоднократно общалась именно с Г. Бурбу
лисом. Поэтому осенью 1991 г. участникам группы удалось успешно
включиться в процесс подготовки программы социально экономиче
ского реформирования и включить в нее проблему реформирования
государственной службы и ее кадрового обеспечения.
До 1992 г. отдельными вопросами государственной службы зани
мались многие государственные органы и учреждения, однако среди
них отсутствовали структуры, на которых лежала бы ответственность
за разработку и реализацию общегосударственной политики в этой
сфере.
В целом ситуация характеризовалась тем, что различные органы
управления и структуры (Президент, Правительство, Верховный Со
вет РСФСР, министерства и ведомства, региональные администра
ции), имевшие то или иное отношение к вопросам государственной
службы, действовали разрозненно, без упорядоченного взаимодейст
вия друг с другом. Распределение ответственности за отдельные во
просы государственной службы имело случайный характер, наблю
далось известное соперничество за сферы влияния, многие вопросы
(если не большинство) вообще никем не решались.
29
Летом и осенью 1991 г. был направлен ряд писем сотрудников
ВИПКэнерго руководству РСФСР с анализом проблем в этой области
и конкретными предложениями по их решению (см. Приложение 3).
Среди вполне очевидных проблем, большей частью актуальных и
для настоящего времени, в этих письмах были выделены следующие:
1) отсутствие государственной политики в области формирова
ния системы органов государственного управления и структур отдель
ных органов государственного управления;
2) отсутствие научных критериев и методик создания новых орга
нов государственного и местного управления и определения необхо
димой штатной численности аппарата;
3) отсутствие унификации в исполнении однородных функций в
различных органах государственного управления и на разных госу
дарственных уровнях (федерация — субъект федерации — город —
район);
4) отсутствие специализированной системы учета и анализа со
стояния государственной службы (статистики государственной
службы);
5) отсутствие методик оценки реальной эффективности деятель
ности органов государственного управления;
6) отсутствие унифицированного подхода к установлению объе
мов финансирования различных видов органов государственного уп
равления;
7) отсутствие системы подбора кадров для органов государствен
ного управления (в частности, системы рекрутирования новых госу
дарственных служащих);
8) отсутствие прогнозирования и планирования потребности в
кадрах государственных служащих;
9) отсутствие банка кадровой информации как на федеральном,
так и на региональном уровнях (особенно в части обмена информаци
ей о потребностях в кадрах и возможностях их удовлетворения);
10) отсутствие системы предотвращения коррупции (и, более ши
роко, злоупотребления властью) в государственном аппарате;
11) отсутствие системы стимулов к повышению профессиональ
ной квалификации государственных служащих;
12) слабое использование опыта реформирования систем госу
дарственной службы в России и за рубежом;
13) отсутствие органа, ответственного за научное и методическое
обеспечение формирования и функционирования как системы орга
нов государственной службы, так и системы государственного управ
ления в целом.
30
1.2. Возможные направления реформ
Известно, что любая реформа осуществляется одновременно в
двух пространствах:
— в нормативном (организационно правовом), в котором новые
идеи и подходы приобретают форму четких юридических тре
бований к новым способам и условиям деятельности и взаимо
действия;
— в кадровом, в котором эти новые идеи и подходы закрепляют
ся в форме реальной способности и готовности людей соблю
дать эти новые требования, тем самым практически воплощая
в своей деятельности эти идеи и подходы.
Согласованность и синхронизация действий в этих двух прост
ранствах — одно из важнейших условий реализуемости и эффектив
ности реформаторской деятельности.
Но и внутри каждой из этих сфер отдельные действия также
должны быть увязаны друг с другом, согласованы по своему содержа
нию и синхронизированы по времени их реализации. Без такой увяз
ки реальный процесс реформирования приобретает хаотичные черты,
идет «противолодочным зигзагом», в результате чего последователь
ное движение часто принимает хаотичную форму с непредсказуемы
ми результатами.
Наибольший вред может нанести отсутствие согласованности в
сфере кадрового реформирования. Перестройка сознания людей,
способов их деятельности, привычек и т.д. — процесс длительный и
идущий в значительной степени в скрытой форме. Если неудачные
законы или организационные структуры сравнительно легко выявить
и изменить, то ошибки в работе с людьми часто проявляются далеко
не сразу и не всегда подлежат исправлению. А накопившись, они мо
гут свести на нет все усилия: даже при самых замечательных законах и
организационных структурах люди все равно будут жить и действо
вать по старому. Устранить эту опасность можно единственным пу
тем: если политика реформ включает в себя как неотъемлемую часть
и соответствующую кадровую политику.
С правовой точки зрения кадровая политика — это совокуп
ность целеуказующих и нормативных предписаний, устанавливаю
щих объем, направленность и способы осуществления работы с кад
рами.
Применительно к кадровой политике Президента это означает
определение ключевых исходных положений:
31
• в том числе:
— понятие «кадры Президента»;
— структура кадров Президента с указанием на то, чем структур
ные компоненты (категории) кадров Президента отличаются
друг от друга;
• кадровая обстановка на данный момент, факторы, определяющие
ее состояние, и т.п.;
• цель работы с кадрами Президента в привязке к этапам реализации
общей политики Президента;
• главные особенности и условия работы с кадрами Президента с
учетом обстановки, целей и прочих факторов.

В демократическом государстве, в отличие от тоталитарного, в
поле зрения и особенно в сфере воздействия Президента не могут на
ходиться все категории работников. Появление и укрепление незави
симых от государства или от федерального центра структур выводит
из категории кадров Президента занятых в них людей. Чтобы, с одной
стороны, предупредить реставрацию тоталитарных форм (осенью
1991 г. это была вполне реальная опасность), а с другой — не распы
лять усилия и средства, необходимо было четко определить состав и
структуру тех категорий работников, которые могут и должны быть
объектами кадровой политики Президента. Условно было выделено
пять категорий.
Первая категория — это политическая номенклатура Президента.
Наиболее специфическая категория кадров, так как к ее представите
лям предъявляются не только профессиональные, но и, в первую оче
редь, политические требования. Ситуацию с этими кадрами можно
было охарактеризовать следующим образом:
— число действительных сторонников политической линии на
создание демократического государства с социальной рыноч
ной экономикой (назовем это линией Президента) было неве
лико (10—15% общей численности людей, относящихся к дан
ной категории). Среди них от силы треть была более или менее
подготовлена в профессиональном плане для выполняемой ра
боты, но не имела, однако, достаточного опыта. Все остальные
были слабо подготовлены к работе на этом уровне государст
венного управления;
— число сторонников (на «вербально демонстративном» уровне)
линии Президента было раза в три больше, а более или менее
удовлетворительную профессиональную подготовку имело из
них также не более трети;
32
— число политических прагматиков составляло порядка четверти
общей численности данной категории, причем около трети из
них обладало приемлемой профессиональной подготовкой, а
остальные — удовлетворительной;
— скрытые политические противники линии Президента состав
ляли также порядка четверти общей численности, однако сре
ди них треть обладала приемлемой профессиональной подго
товкой, треть — удовлетворительной, а треть — неудовлетвори
тельной.
Что же касается второй категории кадров — административной
номенклатуры Президента, то к ней применялись ограниченные по
литические требования: лояльность к линии Президента (а не ее ак
тивная поддержка, как в первом случае). Будучи в основном лояльны
ми (число нелояльных можно оценить в четверть треть общей чис
ленности этой категории), эти работники в основном обладали опы
том административной работы, однако их знания особенностей этой
работы в возникающих новых условиях было совершенно недостаточ
ны. Важными чертами данной категории являлся низкий уровень
инициативности и предприимчивости, а также (что представляло се
рьезную опасность как в содержательном плане, так и в политичес
ком) значительная коррумпированность.
Третья категория — кадры госслужащих. Политические требова
ния к ее представителям (как, впрочем, и ко всем оставшимся катего
риям) сводились к одному: их работа должна носить только профес
сиональный характер, а влияние на нее политических взглядов, при
страстий и т.п. должно быть полностью исключено.
Профессиональная оценка этой категории сводилась к следую
щему. Административные, юридические и экономические знания и
умения, которые необходимы для примерно четверти трети общей
численности работников этой категории, были совершенно недоста
точны. В то же время в части специальной подготовки этих работни
ков (для их работы в определенной сфере госслужбы — образовании,
здравоохранении, охране порядка и т.п.) положение можно было счи
тать удовлетворительным.
Четвертая категория — высококвалифицированные рабочие,
ИТР и служащие народного хозяйства — пока, до начала активной
структурной перестройки экономики, особого беспокойства не вы
зывала.
Наконец, пятая категория — кадровое ядро рыночной экономи
ки. Здесь обстановка была очень трудная. Во первых, налицо была ос
трая нехватка специалистов юридических, экономических и управ
33
ленческих специальностей. Во вторых, те специалисты, которые все
же были, обладали совершенно недостаточными для рыночных усло
вий знаниями и умениями. В третьих, имевшиеся руководящие кад
ры при достаточном уровне административных и производственных
способностей обладали совершенно нерыночными представлениями
и подходами к организации производственной деятельности (по не
которым данным, таких руководителей — было свыше 99% их общей
численности).
Разумеется, это была очень грубая оценка кадровой обстановки,
сделанная на примере политических руководителей и служащих не
скольких федеральных ведомств, управляющих ключевыми отрасля
ми экономики. Важным фактором, определявшим эту обстановку,
была крайне слабо развитая инфраструктура кадровой работы. Для
первых двух категорий ее вообще не было, так как ранее никакой ра
боты в этой сфере не велось. Для остальных существовали определен
ные, хотя и совершенно недостаточные учебные мощности, в то же
время иные аспекты кадровой работы в этом отношении совершенно
не были обеспечены. Например, вообще не было оценочных центров,
крайне слабо развита консультационная сеть, совершенно недоста
точно научно методическое обеспечение и т.д. Остро не хватало спе
циалистов по различным аспектам работы с кадрами (например, та
кая широко известная на Западе специальность, как «управление пер
соналом», в России вообще отсутствовала).
Не менее важен был и второй определяющий фактор кадровой
обстановки — традиционно устойчивое пренебрежение к работе с
кадрами, выражающееся и в низком организационном статусе кад
ровых служб, и в непризнании кадровой работы как особой профес
сиональной сферы, и в остаточном принципе выделения для нее
финансовых и материально технических ресурсов, и во многом
другом.
Наконец, третьим серьезным фактором кадровой обстановки яв
лялось отсутствие какой бы то ни было согласованности в решении
задач работы с кадрами и по уровням государственного управления, и
в пределах одного и того же уровня (между отраслями, регионами и
т.п.), и между различными направлениями кадровой работы (поиск,
подбор, оценки, обучение и т.д.). При этом на отдельных участках ка
дровой работы видимость такой согласованности существовала, на
пример, в сферах высшего и последипломного образования. Однако
при отсутствии как единой кадровой политики, так и поддерживаю
щих ее организационных структур, такого рода внешняя согласован
ность на деле была чистой формальностью.
34
1.3. Предполагаемые цели кадровой политики Президента
в области реформирования государственной службы
С учетом сложившейся кадровой обстановки и наметившихся под
ходов к экономической и политической реформам важнейшими целя
ми кадровой политики Президента в краткосрочном плане, до конца
этапа стабилизации (до осени — зимы 1992 г.), должны были стать:
1) доведение категории «политическая номенклатура Президен
та» до такого состояния, в котором бы:
— присутствовали только (или хотя бы в основном) действитель
ные политические сторонники Президента и прагматики, при
чем желательно в равной пропорции;
— профессиональный уровень всех ее представителей был удов
летворительным;
2) доведение категории «административная номенклатура Прези
дента» до такого состояния, чтобы ее профессиональный уровень в
части знания особенностей работы в условиях рыночной экономики
был хотя бы более или менее удовлетворительным. При этом пробле
мы лояльности работников этой категории на данном этапе не долж
ны были ставиться.
Большего на данном этапе добиться было бы невозможно. Ос
новная тяжесть работы по кадровому обеспечению реформ ложилась
на следующий этап (до конца 1994 г.). За это время необходимо было
добиться следующих (в порядке приоритетности) целей:
• повысить до приемлемого состояния профессиональный уровень
работников политической и административной номенклатуры
Президента;
• повысить до приемлемого уровня соответствия условиям рыноч
ной экономики представления и подходы к организации произ
водственной деятельности руководящих работников народного
хозяйства;
• повысить до более или менее удовлетворительного уровень знаний
и умений финансовых, коммерческих и юридических специалис
тов народного хозяйства;
• повысить до более или менее удовлетворительного уровень адми
нистративных, юридических и экономических знаний той части
кадров госслужащих, для которой они являются основой их про
фессиональной деятельности.
Все остальные возможные задачи лежали за пределами данных
двух этапов, хотя, если бы экономическая реформа пошла очень быс
35
тро и удачно и, соответственно, в конце 1993—1994 г. началась бы за
метная по масштабам структурная перестройка экономики, необхо
димо было бы сформулировать еще одну цель, связанную с приспо
соблением ядра трудовых ресурсов народного хозяйства (высококва
лифицированных рабочих, служащих и ИТР) к новым производст
венно технологическим условиям.
При работе с категорией «политическая номенклатура Президен
та» предлагалось придерживаться определенных правил.
В части рекрутирования (т.е. пополнения извне) необходимо дей
ствовать так, чтобы новые члены этой категории в политическом смыс
ле гарантировано были либо действительными сторонниками Прези
дента, либо прагматиками.
Однако при выполнении этого условия предпочтение при рекру
тировании должно было отдаваться работникам с более высоким про
фессиональным уровнем.
В части расстановки и продвижения кадров необходимо действовать
так, чтобы принимаемые решения, во первых, основывались на сочета
нии специальных профессиональных оценок, обеспечиваемых соответ
ствующими кадровыми службами, и общих политических оценок, осу
ществляемых Президентом и его политическим окружением, причем в
процессах получения и тех и других оценок крайне желательно непо
средственное участие самих оцениваемых. А во вторых, решения по ха
рактеру использования данных работников должны приниматься на ба
зе принципа взаимного приспособления работника и рабочего места,
причем в тех случаях, когда речь идет о работнике — действительном сто
роннике линии Президента, в основном рабочее место должно приспо
сабливаться к работнику, а если о работнике прагматике, то наоборот.
В части обучения необходимо действовать так, чтобы по форме
оно было максимально индивидуализировано и учитывало сложив
шиеся учебные навыки, привычки и склонности, а по содержанию в
нем сочетались как индивидуализация, так и унификация. Унифика
ция необходима там, где речь идет об общих закономерностях рыноч
ной экономики и принципах ее государственного регулирования, а
также при освоении общего курса на строительство новой государст
венности. Там же, где речь идет о способах реализации политическо
го курса Президента на конкретном участке работы, обучение следует
организовывать на индивидуальной основе.
В части оплаты труда необходимо стремиться к тому, чтобы, во пер
вых, все неденежные формы оплаты (транспортные, медицинские, стра
ховые, жилищные и прочие) были упорядочены и легализованы, а во
вторых, также были упорядочены, легализованы и обеспечены соответ
36
ствующими гарантиями отложенные выплаты (например, условия пен
сионного обеспечения) и формы материального обеспечения при уволь
нении. При этом необходимо, чтобы система оплаты труда не вызывала
ненужного соперничества и не давала возможностей манипулирования
работниками, обеспечивала им устойчивость и уверенность в будущем.
При работе с категорией «административная номенклатура Пре
зидента» должны были действовать несколько иные правила.
В части рекрутирования необходимо ориентироваться на лиц,
имеющих специальную подготовку и опыт работы преимущественно
исследовательского, преподавательского, консультативного или ин
формационно аналитического характера и, наоборот, избегать на
первых порах доминирования тех, кто имеет длительный опыт аппа
ратной работы в советских органах государственного управления,
партии, комсомоле, профсоюзах и тому подобных структурах. В то же
время весьма осторожно следует подходить и к выходцам из промыш
ленно коммерческих структур, особенно частного сектора.
В части расстановки и продвижения необходимо стремиться к то
му, чтобы в качестве основы для принятия решений применялись пре
имущественно специальные профессиональные оценки, осуществля
емые независимыми внешними учреждениями. Внутренние же оцен
ки должны использоваться только как дополнение к внешним, при
чем в этих случаях к процессу вынесения внутренних оценок следует
активно привлекать и самих оцениваемых.
В части обучения необходимо стремиться к тому, чтобы работни
ки имели ясное представление о способах и формах государственного
регулирования в условиях рыночной экономики (на базе унифициро
ванного набора соответствующих учебных курсов), а также хорошо
владели административной техникой. При этом желательно стремить
ся к тому, чтобы выявление уровня их знаний и умений основывалось
на унифицированных процедурах. В части специального обучения не
обходимо создавать условия для самоподготовки данных работников,
не используя при этом каких либо форм проверки или контроля.
В части оплаты труда необходимо стремиться к тому, чтобы, во

стр. 1
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>