<<

стр. 2
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

первых, минимизировать все неденежные формы оплаты, переводя их
(по мере развития приватизационных процессов) в денежные формы,
во вторых, установить и легализировать ясную систему оплаты труда,
которая бы (с учетом неденежных форм оплаты, отложенных выплат,
гарантий и т.д.) обеспечивала достаточную конкурентоспособность
государственной службы в сравнении с коммерческими структурами,
а в третьих, устанавливать критерии дифференциации оплаты труда в
зависимости от его эффективности.
37
При работе с кадрами государственной службы основными на
правлениями кадровой политики Президента предлагалось:
1. В части рекрутирования — создание системы входной провер
ки (экзамены, тесты и т.п.) профессиональной и морально психоло
гической пригодности кандидатов, основанной преимущественно на
независимых (от тех органов, в которые осуществляется прием) госу
дарственных или частных (работающих по государственной лицен
зии) учреждениях. При этом важно, чтобы эта система полностью ис
ключала возможность политических влияний на эти проверки.
2. В части расстановки и продвижения — создание легализиро
ванной системы принятия соответствующих решений на основе яс
ных критериев и формализованных процедур регулярной оценки те
кущей деятельности, дополняемых также формализованными проце
дурами определения соответствия новым должностям. При этом
должности должны быть описаны в рамках единого (либо для всей си
стемы исполнительной власти, либо для отдельных ее отраслей) под
хода, а эти описания должны быть доступны служащим.
3. В части обучения — создание системы базового профессио
нального обучения государственных служащих и основанной на ней
системы их переподготовки, повышения квалификации и т.п. Функ
ционирование таких систем должно быть при этом увязано с система
ми проверки и оценки.
4. В части оплаты — постепенное распространение подхода,
предлагаемого для категории «административная номенклатура Пре
зидента», и на данную категорию.
Что же касается политики Президента применительно к ядру
трудовых ресурсов народного хозяйства, то ее детализация должна
быть осуществлена к концу периода стабилизации и с учетом его ре
зультатов.
В части же работы с кадровым ядром рыночной экономики, на
оборот, желательно было уже в течение периода стабилизации развер
нуть широкомасштабную переподготовку данных кадров на базе име
ющихся государственных учебных заведений (в вузах, ИПК и др.), по
степенно переводя их работу на обычные коммерческие начала и, сле
довательно, выводя их из под государственного управления. А все ос
тальные направления этой работы должны были осуществляться
предприятиями самостоятельно.
При создании и разворачивании системы, способной реализо
вать предложенную (или какую то иную) кадровую политику, следо
вало учитывать крайне низкий уровень развития кадровой инфраст
руктуры, а также общее пренебрежительное отношение к кадровой
38
работе и традиционное для России «центропочитание». Целесообраз
но было организовать работу следующим образом.
Прежде всего необходимо было создать систему организационного
обеспечения, т.е. совокупность органов и учреждений, способных осу
ществлять отдельные виды кадровой работы. Общая логика была такова.
Сначала создаются (или реорганизуются существующие) органы и
учреждения, обеспечивающие непосредственные кадровые потребнос
ти Президента. По мере их кадрового и методического становления ре
организуются (или создаются новые) ведомственные органы и учреж
дения, деятельность которых направлена на решение кадровых про
блем федерального уровня. Одновременно стимулируется аналогичная
активность на уровне субъектов федерации. А по мере становления
этих последних обеспечивается создание соответствующих органов и
учреждений на уровне региональных представительств федеральных
органов и стимулируется их создание на муниципальном уровне.
Соответствующим же образом создается и нормативно правовое
обеспечение с той лишь разницей, что необходимые нормативные ак
ты создаются сначала в форме нормативных предписаний исполни
тельной власти, а по мере накопления опыта их применения им при
дается форма законов (или каких то других установлений, идущих от
законодательной власти).
В сфере создания методического обеспечения предлагалось ос
новное внимание уделять взаимосвязанным проблемам — разработке
методов описания рабочих мест в сфере государственного управления
и методов оценки соответствия работника рабочему месту (как пред
варительной, так и по результатам работы в должности). И лишь по
мере появления здесь устойчивых результатов их можно распростра
нять (учитывать, брать за основу и т.п.) на другие сферы кадровой ра
боты (обучение, оплату труда и т.п.).
В качестве пакета первоочередных мер было предложено следую
щее (см. Приложение 3):
1. Организовать президентскую кадровую службу в составе:
— Российского кадрового агентства при Государственном совете
РСФСР, призванного методически и технически обеспечивать
формирование кадровой политики Президента и осуществлять
ее текущий мониторинг;
— Административно кадрового управления в составе Админист
рации Президента РСФСР, призванного, с одной стороны, раз
рабатывать организационное обеспечение деятельности работ
ников исполнительного аппарата Президента и федеральных
ведомств, а с другой — осуществлять практическую работу с ка
39
драми политической и административной номенклатуры Пре
зидента и руководить такой работой в федеральных ведомствах;
— Службы региональной кадровой политики в составе Контроль
ного управления Президента РСФСР, призванного обеспечи
вать потребности Административно кадрового управления в
информации о региональной кадровой ситуации и контроль за
реализацией кадровой политики Президента в регионах.
2. Выпустить до конца 1991 г. временное (примерно на три года)
Положение о государственной службе в РСФСР и Табель рангов фе
деральных служащих, устанавливающие порядок приема на работу и
оплату, продвижение по службе и т.п. государственных служащих.
3. Организовать до конца 1991 г. Федеральный центр оценки го
сударственных служащих, призванный обеспечивать текущие потреб
ности федеральных органов управления (фактически такой центр ра
ботал короткое время в сентябре—ноябре 1991 г. в период назначения
Президентом РСФСР глав администраций субъектов федерации и
представителей Президента РСФСР в этих субъектах. В составе цент
ра работали несколько будущих сотрудников Роскадров).
4. Немедленно организовать обучение руководящих работников
исполнительного аппарата Президента и Совета Министров РСФСР
основам государственного управления в условиях рыночной эконо
мики (соответствующие предложения были подготовлены).
5. Разработать пакет первоочередных федеральных кадровых про
грамм.
6. Развернуть Российскую академию управления и создать (на ма
териальной базе бывших ВПШ) региональную сеть высших учебных
заведений для базового обучения государственных и муниципальных
служащих, а также их переподготовки и повышения квалификации.



Глава 2
Организационная работа по созданию Роскадров
и сети учебных заведений

2.1. Характеристика ситуации в период до августа 1991 г.

Ядро коллектива будущих организаторов реформы государствен
ной службы России составляли сотрудники Всесоюзного института
40
повышения квалификации руководителей и специалистов Минэнер
го СССР (ВИПКэнерго), где работали Беков Х.А., Корсунцев И.Г.,
Заргаров В.А., Скобеев К.М. — будущие организаторы первой попыт
ки реформирования государственной службы России. В 80 х гг. они
активно занимались инновациями в области кадровой политики, не
прерывного образования и обучения взрослых в электроэнергетичес
кой отрасли СССР, в которой ВИПКэнерго был единственным учеб
ным заведением такого рода с обширной филиальной сетью. Кроме
того, в 1990—1991 гг. эта группа, пытаясь выйти за рамки отрасли, об
ращалась к руководству страны со своими идеями по совершенство
ванию кадровой работы. В 1991 г. в условиях всеобщей активизации
политической самодеятельности Х. Беков участвовал в попытках мо
дернизации КПСС и в связи с этим оказался одним из организаторов
новой политической партии, о которой пойдет речь ниже.
Все это способствовало формированию у специалистов ВИПКэ
нерго новых взглядов на реформирование системы государственного
управления, включая государственную службу и кадровую политику в
России в условиях СССР.
Судя по публикациям в СМИ конца 80 х гг., аппаратчики обко
мов и горкомов КПСС часто тормозили перестроечный процесс, по
давляя инициативу чересчур энергичных реформаторов на низовом
уровне.
Учитывая роль, которую играла КПСС в руководстве экономи
кой страны, в перестройке общественной жизни, многим было оче
видно, что если бы местные руководящие органы КПСС реально под
держали М.С. Горбачева (как это имело место при поддержке Дэн Ся
опина в Китае) перестройка могла бы успешно реализоваться. Но в
конкретных условиях СССР того времени это вряд ли было бы осуще
ствлено. Если оценить тогдашний средний уровень компетентности
партийных руководителей и рядовых аппаратчиков, то можно смело
утверждать — у значительной части он был настолько низок, что для
них это было бы самоубийственным решением.
Кроме того, есть основания предполагать, что определенная
часть государственно коммунистической элиты СССР не пожелала
всерьез перестраиваться в конце 80 х гг. не только потому, что была
некомпетентной и недальновидной. Наоборот, предвидя ход развития
событий, она цинично руководствовалась перспективой поучаство
вать в разделе материальных богатств страны и была готова к этому за
долго до развала СССР.
Таким образом, одна (и большая) часть элиты была неспособна со
хранить страну и обеспечить эволюционный путь ее перестройки, а
41
другая хотела ее развала с целью экономической и политической нажи
вы. Поэтому «август 1991 г.» явился фатально неизбежным событием.
Сейчас точнее известно, что происходило тогда в окружении
М. Горбачева. Учитывая собственное признание М. Горбачева о нео
граниченных возможностях генерального секретаря ЦК КПСС, не
сравнимых с нынешними возможностями Президента Российской
Федерации, можно предположить, что М. Горбачев вполне был в со
стоянии в конце 80 х гг. организовать (или спровоцировать) разделе
ние партии на 2—3 части и тем самым лишить власти консервативных
партаппаратчиков и открыть стране путь либерального реформирова
ния. Это был бы оптимальный вариант развития политической систе
мы страны. Возможно, М. Горбачев склонялся к этому варианту, но
опоздал. А может быть, сомневался в способности удержать ситуацию
в руках в условиях многопартийности. Два других возможных вариан
та известны: неуправляемый развал страны, случившийся в 1991 г.,
опасность которого М. Горбачев, конечно, предвидел, но не смог пре
дотвратить, и жестко управляемый компартией «китайский вариант».
Судьба уготовила Союзу ССР самый худший вариант. Представляет
ся, что промедление с реформой партии было самой крупной ошиб
кой М. Горбачева, решающим образом повлиявшей на характер пост
советского развития бывших союзных республик.
29 марта 1991 г. на III внеочередном съезде народных депутатов
РСФСР с яркой речью выступил член ЦК РКП А. Руцкой. Он заявил
о выходе из фракции «Коммунисты России» и создании новой фрак
ции — «Коммунисты за демократию». Эффект от выступления был
очень сильный. Раскол голосов коммунистов на съезде спас Б. Ельци
на от отставки. Кстати, вероятно, после этого выступления Б. Ельцин
остановил свой выбор на А. Руцком в качестве кандидата в вице пре
зиденты на выборах, назначенных на 12 июня 1991 г.
В этот день у группы единомышленников, присутствовавших на
съезде, в которую входил Х. Беков, родилась идея пригласить А. Руц
кого возглавить партию социал демократической ориентации, кото
рую они предполагали создать из либерально настроенных членов
КПСС. В. Липицкий, входивший в команду идеологов будущей пар
тии, и депутаты В. Иконников и И. Виноградова убедили А. Руцкого,
который мог стать притягательным знаменем, возглавить процесс со
здания новой партии. Вскоре после этого было получено согласие на
участие в оргкомитете по созданию новой партии первого секретаря
Москворецкого РК КПСС Ю. Борисова.
Был создан учредительный оргкомитет Демократической партии
коммунистов России (ДПКР). Работа велась в трех местах — в Белом
42
доме, здании Верховного Совета РСФСР, где была выделена одна
комната, в здании Москворецкого РК КПСС и в ВИПКэнерго.
Оргкомитет договорился с несколькими центральными газетами и
разместил в них бланки заявлений о приеме в ДПКР. Ко дню проведения
учредительной конференции 2 августа 1991 г. по почте поступило не
сколько тысяч заполненных заявлений. От большинства областей
РСФСР были направлены делегаты в количестве, достаточном для обес
печения легитимности решений конференции. В качестве гостей при
сутствовали Г. Арбатов, Г. Попов, С. Шаталин, Э. Шеварднадзе, А. Яков
лев. Сильное впечатление произвело блестящее выступление А. Яковле
ва. Конференция завершилась успешно. Для регистрации партии и под
готовки первого съезда ДПКР был избран Оргкомитет ДПКР во главе с
А. Руцким. Творческую группу Оргкомитета составили В. Липицкий,
Г. Водолазов, П. Федосов, Б.Капустин, И. Пантин. Х. Беков вошел в Орг
комитет в качестве ответственного за организационную работу. Работу
секретариата конференции, в основном, обеспечивали сотрудники
ВИПКэнерго. Они же помогли быстро обработать материалы конферен
ции, и уже через 2—3 дня документы были представлены в Минюст
СССР для регистрации новой партии (в 1992 г. партия была переимено
вана в Народную Партию Свободной России — НПСР). Кстати, эта пар
тия была и остается единственной, в программных документах которой
была зафиксирована поддержка реформы государственной службы.
Позже стало известно, что А. Руцкой и, вероятно, Н. Столяров
согласовывали вопрос о создании ДПКР с М. Горбачевым. Было ли
получено это согласие, неизвестно. 5 августа 1991 г. М. Горбачев уехал
в отпуск в Крым, а 6 августа в «Правде» было опубликовано Заявление
секретариата ЦК КПСС об исключении из КПСС А. Руцкого и В. Ли
пицкого за антипартийные действия.
А. Руцкой отреагировал быстро, но, к сожалению, не очень резуль
тативно. Он провел не совсем удачную персональную пресс конферен
цию, в то время как ее следовало бы провести от имени всего руковод
ства новой партии. Из за этого была упущена возможность использо
вать событие как хороший информационный повод в пропагандист
ских целях новой партии, да и для более эффективной политической
защиты самого А. Руцкого. Тогда было решено организовать другую
громкую пиаровскую акцию — массовый выход из КПСС. Х. Беков с
депутатом ВС РСФСР В. Иконниковым, которые работали в Исполко
ме Движения демократических реформ (ДДР), еще с весны 1991 г. нача
ли по этому поводу зондаж позиции руководства ДДР, в которое входи
ли А. Вольский, Э. Шеварднадзе, А. Руцкой. Совместная политическая
акция ДПКР и ДДР могла оказаться достаточно результативной.
43
В разгар этой деятельности наступило 19 августа 1991 г.
Уже утром большинство членов Оргкомитета собралось в штабе
ДПКР в Белом доме. А. Руцкой был в это время на совещании у Пре
зидента РФ в Белом доме. Решили спрятать партийные документы,
включавшие списки членов новой партии. Составили список активи
стов ДПКР, на кого можно было положиться в новой ситуации, и на
чали обзванивать их в Москве и в других городах России. Решили ре
гулярно собирать информацию — в Белом доме, с мест, обобщать ее и
распространять вновь с целью передачи в местные газеты и на мест
ные радиостанции. В течение двух суток из Белого дома Х. Беков зво
нил товарищам в 2—3 московские квартиры, а оттуда информация
уходила в другие города в местные организации ДПКР.
На следующий день, 20 августа, у стен Белого дома с утра собрал
ся митинг. Народ простоял весь день и остался на ночь на площади и
в сквере. В этот день прямо в толпе собрались несколько членов Орг
комитета ДПКР и подготовили решение о выходе ДПКР из КПСС.
Текст заявления в полдень был отправлен в эфир через корреспонден
та радио «Свобода».
Ночь с 20 августа на 21 августа была очень тревожной. Информа
ция о возможных атаках Белого дома поступала каждые два часа. На
иболее напряженное состояние было в третьем часу ночи. Около 6 ут
ра напряжение спало — стало ясно, что атаки не будет.
Уже в первые часы 21 августа стало очевидно, что КПСС умерла,
а еще через несколько дней стало ясно, что близится и распад Совет
ского Союза.

2.2. Организационная работа в августе—декабре 1991 г.
После отмены ст. 6 Конституции СССР о руководящей роли
КПСС не только ослабли связи, десятилетиями цементировавшие во
едино союзную государственность, но и выпали из обоймы некоторые
государственные функции, целиком исполнявшиеся партией. В част
ности, кадровая политика и государственная служба остались «бес
хозными».
В 1990—1991 гг. все политически активные силы в стране (СССР)
действовали с учетом резко возросшего авторитета Российской Феде
рации. Хотя существовавшая система законодательной и исполни
тельной власти РСФСР явно не соответствовала ее новой роли, по
скольку эти органы власти в России до 1991 г. были менее развиты по
сравнению с другими советскими республиками.
Осенью 1991 г. мало кто предвидел, как пойдет развитие структур
высшей законодательной и исполнительной власти России и, в осо
44
бенности, какие непростые отношения сложатся между ними в 1992—
1993 гг.
Драматические события августа 1991 г. ускорили принятие реше
ния о радикальной социально экономической реформе в России. Ор
ганизационную работу по подготовке программы реформы и подбору
кадров для социально экономического блока Правительства РСФСР
возглавил ближайший помощник Бориса Ельцина Геннадий Бурбулис,
который сыграл решающую роль в поддержке реформы государствен
ной службы (с Г.Э. Бурбулисом члены инициативной группы познако
мились ранее, еще в то время, когда он был проректором Института по
вышения квалификации цветной металлургии в г. Свердловске).
В эти дни членам инициативной группы стало известно, что ап
парат Г. Бурбулиса готовит предложения по составу нового правитель
ства РСФСР.
Предусматривалась кардинальная реформа правительства в связи
с началом экономических реформ в России. Но вопросы государствен
ной службы и кадровой работы, по полученным сведениям, не были в
ней учтены, хотя в союзном правительстве еще весной 1991 г. была со
здана структура по обучению руководящих кадров во главе с А.Волги
ным (которая, правда, так и не успела начать работу). Поскольку еще с
лета 1990 г. параллельно с политической работой, как отмечалось вы
ше, инициаторы активно осаждали руководство РСФСР своими пред
ложениями о создании Российского кадрового агентства госслужбы,
они в течение последнего года внимательно отслеживали события в
этой области. В последний раз в мае—июне 1991 г. члены инициатив
ной группы (Х. Беков, В. Заргаров и К. Скобеев) подготовили несколь
ко новых записок руководству РСФСР на эту тему.
В целом ситуация характеризовалась тем, что различные органы
управления и структуры (Президента, Правительства, Верховного Со
вета РСФСР, министерств и ведомств, региональных администра
ций), имевшие то или иное отношение к вопросам государственной
службы, действовали разрозненно, без упорядоченного взаимодейст
вия друг с другом. Распределение ответственности за отдельные во
просы государственной службы носило случайный характер, наблю
далось известное соперничество за сферы влияния, многие вопросы
(если не большинство) вообще никем не решались. Члены инициа
тивной группы предложили создать Российское кадровое агентство
(или Государственное агентство кадровых программ), административ
но кадровое управление и службу региональной кадровой политики в
составе Администрации Президента РСФСР. Но твердой поддержки
тогда получено не было, поскольку в период до избрания Б. Ельцина
45
Президентом 12 июня 1991 г. ему было, естественно, не до таких про
блем. Тогда с учетом этой паузы в июне—августе дела, связанные с
«госстроительными» инициативами, были отложены в сторону и
Х. Беков переключился на «партийное строительство».
Но, по получении информации о реформе Правительства, уже 25
августа 1991 г. членами инициативной группы был оперативно подго
товлен проект Указа Президента РСФСР о создании кадрового агент
ства, который был передан в аппарат Г. Бурбулиса. В. Иконников и
В. Махарадзе, председатель областного Совета народных депутатов
Волгоградской области, который в те дни безвыездно находился в
Москве и с чьим мнением считался Г. Бурбулис, одобрили проект, а
секретариат и помощники Г. Бурбулиса (С. Поляков, В. Корешков,
А. Кричевский) помогли отработать документ, доложить вопрос на
чальству и организовать встречу с ним.
Организовать эту встречу оказалось делом чрезвычайно слож
ным. Работа в аппарате Г. Бурбулиса кипела в августовские дни после
путча с раннего утра до часу ночи. Членам инициативной группы ча
сто приходилось задерживаться там допоздна, чтобы в приемной
встретиться с действующими и будущими руководителями минис
терств и ведомств для согласования текста и получения визы на про
ект Указа Президента. Собрать специальное совещание для обсужде
ния нашего Указа у Г. Бурбулиса не удавалось, поскольку у него бес
прерывно шло обсуждение программы нового Правительства РСФСР
(не совсем точно названного «гайдаровским»: это Г. Бурбулис привлек
Е. Гайдара и других малоизвестных экономистов в Правительство, а
не наоборот), его структуры, состава, кандидатов на должности руко
водителей министерств и ведомств. Активную роль в этой работе иг
рал коллега Г. Бурбулиса по МДГ (Межрегиональной депутатской
группе Съезда народных депутатов СССР) А. Головков.
В начале сентября 1991 г. прошел чрезвычайный съезд ВС
СССР — как его называли в печати, «переворот президентов союзных
республик», ставший прологом к «Беловежской Пуще». Естественно,
все руководство России было на съезде и проект Указа о создании ка
дрового агентства в эти дни не сдвинулся с места.
В течение сентября удалось убедить министров «силаевского» Пра
вительства М. Малея и Н. Малышева завизировать проект Указа. В кон
це сентября к исходной группе инициаторов присоединились два моло
дых доктора наук из Свердловской и Саратовской региональных ВПШ
(Высшие партийные школы, которые к тому времени были переимено
ваны в Социально политические институты) — В. Южаков и В. Лоску
тов. Дело пошло быстрее, так как они были лично знакомы с Г. Бурбу
46
лисом, с некоторыми его помощниками и другими людьми из его окру
жения. (Сотрудники из ВИПКэнерго были для этого окружения пона
чалу, в общем то, чужаками, носившимися с абстрактной идеей созда
ния малопонятного кадрового агентства, которое по инерции воспри
нималось большинством новых молодых политиков России как партий
ная идеологизированная структура). Это существенно ускорило про
цесс. Вскоре состоялось совещание у Г. Бурбулиса, непосредственно по
священное обсуждению проекта Указа и планов по его реализации.
В сентябре 1991 г. завершилось формирование Правительства
Российской Федерации. Президент сам собирался возглавить его.
Г. Бурбулис должен был стать Первым вице премьером, а Е. Гайдар —
вице премьером по экономике. А. Головков возглавил Аппарат Пра
вительства РСФСР.
В начале октября Х. Беков встретился с Ю. Петровым, к тому вре
мени официально назначенным Главой администрации Президента
РСФСР. Ранее Ю.Петров согласовал создание Агентства, но теперь
уже придерживался более радикального мнения создать сразу же Ми
нистерство государственной службы с подчинением его Президенту
РСФСР. По существу — это было бы верно, и в ряде зарубежных стран
такие министерства существовали. Но никто, кроме Ю. Петрова и
Г. Бурбулиса, эту идею не поддержал, а этого было недостаточно. Да
же и сегодня, через 10 лет, у руководства страны нет однозначного по
нимания проблемы государственной службы, а тогда Г. Бурбулису,
ставшему (в период сентября—октября) фактически премьером Пра
вительства РСФСР, стоило заметных усилий убедить Е. Гайдара и его
молодых коллег в необходимости создать поначалу хотя бы неболь
шое ведомство по вопросам госслужбы, поскольку это было отнюдь
не восстановление одной из «цековских» структур, как считали ради
кальные демократы.
В середине октября была организована встреча Г. Бурбулиса с
С. Шахраем, которому Б. Ельцин в то время доверял правовую экс
пертизу своих решений. Последний обещал поддержать прохождение
Указа.
В конце октября в Кремле состоялся съезд народных депутатов
РСФСР. В Георгиевском зале члены инициативной группы (Х. Беков
и В. Заргаров) свели вместе Г. Бурбулиса и Ю. Петрова. После корот
кого обсуждения они пообещали в тот же вечер подписать Указ у Ель
цина, если будет быстро подготовлена краткая справка — обоснова
ние для Президента РФ. Справка была подготовлена вовремя.
Однако в обещанный срок Указ не был подписан, так как Ю. Пе
тров вдруг предложил разделить Указ на две части: судьбу региональ
47
ных ВПШ решить отдельным Указом, возможно, выведя их из подчи
нения кадрового Агентства. К счастью, Г. Бурбулис отказался от тако
го решения, разрушавшего первоначальную идею и откладывавшего
ее реализацию на неопределенный срок.
Вновь подключили к обсуждению проблемы В. Махарадзе, став
шего к тому времени вице премьером Правительства РСФСР, который
вообще предложил ввести новое кадровое Агентство в курируемый им
социальный блок в правительстве. Но авторы идеи считали, что в усло
виях коренных реформ в стране статус Агентства не должен был быть
ниже того, который имели соответствующие структуры ЦК КПСС, т.е.
оно должно было быть в блоке ведомств, курируемых лично Президен
том. Поскольку Президент возглавил Правительство, то они не возра
жали, чтобы Агентство временно входило в структуру Правительства, а
не в структуру Администрации Президента, которая тогда еще не име
ла нынешнего влияния. К тому же Ю. Петров, как тогда казалось, был
консервативно настроен и мог насадить в это Агентство коммунистиче
ские кадры. Инициаторы уже испытывали к тому времени сильное дав
ление этих кадров, пытавшихся увести в сторону или подмять под себя
региональные ВПШ (Высшие партийные школы). В частности, сын
бывшего Генерального секретаря ЦК КПСС А. Черненко пытался ос
таться во главе Новосибирской ВПШ и нашел себе поддержку в лице
помощников Ю. Петрова, которые добивались от Х. Бекова согласия
на утверждение его кандидатуры. Последний отказывался, хотя фор
мально еще не был назначен на должность руководителя Агентства и
сильно рисковал не быть назначенным вовсе. (Если бы не эти обстоя
тельства, можно было бы включить в то время кадровое Агентство в
структуру Администрации Президента России. Тогда бы не потребова
лось создавать в 1993 г. в Администрации Президента Управление феде
ральной государственной службы, лишь частично продублировавшее
Роскадры в первоначально задуманном объеме).
В конце октября — начале ноября 1991 г. под руководством Г. Бур
булиса, официально назначенного первым заместителем Председате
ля Правительства РСФСР, дорабатывались новый состав Правитель
ства и его программа. В это время — 6—7 ноября 1991 г. — возникла
напряженная ситуация в Чечено Ингушской автономной республи
ке, которую после августовского путча возглавил Д. Дудаев. Р. Хасбу
латов и А. Руцкой подготовили Указ Президента Российской Федера
ции о введении Чрезвычайного положения на территории этой рес
публики. Но из этой затеи ничего не вышло, так как федеральным ко
мандованием не были мобилизованы необходимые ресурсы. Руковод
ству страны пришлось давать отбой. Разрешением ситуации, в основ
48
ном, занимался Г. Бурбулис. В связи с этим дела опять были отложе
ны на несколько недель.
После отмены Указа о ЧП и возвращения Г. Бурбулиса к нормаль
ной работе члены инициативной группы вновь начали осаждать его
аппарат с просьбами ускорить решение вопроса. Поскольку Прези
дент сам возглавил Правительство, его канцелярия решила заменить
Указ Президента на Постановление Правительства. Пришлось на но
вый проект Постановления Правительства РСФСР о создании кадро
вого Агентства вновь собирать визы Е. Гайдара и А. Шохина. Это бы
ло очень сложно сделать в связи с их сильнейшей занятостью. Серьез
но помогли в этом помощники Г. Бурбулиса С. Поляков, А. Кричев
ский и В. Корешков.
5 ноября 1991 г. было подписано Распоряжение Президента
РСФСР о Российской академии управления и учебных и научных уч
реждениях ЦК КПСС и ЦК КП РСФСР (см. Приложение 15), кото
рые передавались в ведение Правительства РСФСР. 6 ноября 1991 г.
был подписан Указ Президента РСФСР, запрещавший деятельность
КПСС и КП РСФСР (см. Приложение 4). Эти решения позволили
юридически защитить материальную базу ВПШ от растаскивания.
В ходе согласований предложенное первоначальное название ка
дрового Агентства было изменено на Департамент государственной
службы РСФСР.
Наконец, 23 ноября 1991 г. Постановление Правительства РСФСР
№ 16 о создании Департамента государственной службы РСФСР было
подписано (см. Приложение 6). Этот день можно считать формальным
днем рождения Роскадров, потому что с позиций бюрократии факти
ческим днем рождения следует считать дату открытия финансирова
ния — 1 декабря 1991 г., установленную задним числом Распоряжени
ем Правительства от 17 декабря 1991 г. № 163 р (см. Приложение 16).
Правда, через неделю на заседании Правительства, которое вел
вернувшийся из отпуска Б. Ельцин, когда рассматривался вопрос об
упорядочении структуры Правительства, его министерств и ведомств,
с чьей то подачи Департамент опять переименовали — на этот раз в
Главное управление по подготовке кадров при Правительстве РСФСР
и включили в сферу ведения Г. Бурбулиса. На основании Указа Пре
зидента Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. просуществовав
ший менее месяца Департамент государственной службы Российской
Федерации 16 декабря 1991 г. (см. Приложение 11) Постановлением
Правительства РСФСР был преобразован в Главное управление по
подготовке кадров для государственной службы при Правительстве
Российской Федерации.
49
С 23 ноября 1991 г. — со дня подписания Постановления Прави
тельства РСФСР о создании Департамента государственной службы
Российской Федерации немедленно началась тяжелая и кропотливая
организационная работа. Кроме Постановления, в распоряжении
членов инициативной группы не было ничего. Нужны были ассигно
вания из бюджета, кадры, площади.
После небольшого мозгового штурма было придумано новому
Главку звучное, легко запоминающееся, сокращенное название —
Роскадры. Название «кадровый центр» для бывших высших партий
ных школ (ВПШ), которые короткое время в 1991 г. носили название
«социально политических институтов», родилось немного раньше.
Быстро подготовили проект Положения о Роскадрах и на его основе
структуру, штаты. Согласование Положения с другими ведомствами
оказалось довольно сложной задачей, потому что нужно было преодо
леть сопротивление нескольких серьезных ведомств, о чем речь пой
дет ниже. Обоснованием сметы расходов на деятельность Роскадров и
ее защиты в Минфине занималась Т. Иванова. Разработкой положе
ний об учебном и научном отделах Роскадров, положений о кадровых
центрах, выработкой их взаимоотношений с местными властями за
нимались К. Скобеев, Т. Базаров, В. Южаков, В. Лоскутов, В. Маль
цев, Е. Бойко, В. Игнатов, М. Сукиасян, Э. Теплов, И. Курьянов,
Л. Болтянский, Т. Холодкова, С. Шекоян, В. Михеев. Г. Атаманчук,
Н. Казанцев и В. Корешков готовили Положение об отделе норматив
но правового обеспечения государственной службы, обзор ранее вы
полненной в этой области работы специалистами ВС СССР, ВС
РСФСР и предложения по дальнейшему развитию законодательной
базы государственной службы. Все вместе неоднократно собирались
для сверки наработанного в режиме мозгового штурма, искали новые
идеи и формы работы, приглядывались, оценивали друг друга. Сло
жилась хорошая творческая атмосфера. Работали без выходных с 9 ут
ра до 11 вечера. В результате через несколько недель команда иници
аторов расширилась, можно было «делить портфели», и этот процесс
прошел довольно быстро и почти безболезненно. По крайней мере
проще, чем две последующие аттестации, которые были проведены в
1992—1993 гг. для повышения эффективности работы Роскадров.
Размещались Роскадры временно в бывших помещениях Между
народного отдела ЦК КПСС в 3 м подъезде на Старой площади, 8/5.
Одновременно О. Дехтяр и И. Корсунцев занимались оформлением
для Роскадров площадей, первоначально выделенных по адресу Ле
нинский проспект, 9 в здании бывшего Госстандарта СССР. Место
было неплохое, хотя его оформление затягивалось. Однако довольно
50
быстро стало очевидно, что новое ведомство должно быть под рукой у
курирующего вице премьера и располагаться недалеко от Админист
рации Президента РФ. Поэтому все усилия были сосредоточены на
попытках закрепиться на Старой площади. Работа велась со всеми,
кто влиял на решение вопросов в окружении Президента РСФСР. Бы
ла получена поддержка Г. Старовойтовой и А. Чубайса, а несколько
позже и Ю. Петрова. В итоге удалось добиться положительного реше
ния Администрации Президента.
Кроме того, ошибка с сужением функций Роскадров по сравне
нию с ранее созданным Департаментом государственной службы, до
пущенная при создании Главка в 1991 г., означала, что решение глав
ного вопроса формирования единой системы государственной служ
бы в Российской Федерации — создание органа, способного коорди
нировать на федеральном уровне процесс формирования единой го
сударственной службы — на какое то время откладывалось. Поэтому
работа началась снизу — с создания системы региональных кадровых
центров.
27 декабря 1991 г. был подписан Указ Б. Ельцина о назначении
Х. Бекова начальником Роскадров (см. Приложение 5) и уже через
5 дней Ю. Петров подписал распоряжение о размещении Роскадров
на Старой площади, 8/5 в подъезде № 3, который на несколько лет
стал родным домом не только для работников Роскадров, но и для
десятков руководителей, преподавателей, студентов и слушателей
кадровых центров, учебных заведений Минвуза и научных институ
тов других ведомств, с которыми коллектив Роскадров тесно сотруд
ничал, создавая правовую основу и систему подготовки кадров для
государственной службы России.

2.3. Организационная работа в 1992 г.
В середине января 1992 г. были назначены* уже проверенные в ра
боте заместители начальника Роскадров — К. Скобеев и Г. Атаманчук.
Принятые ранее в штат Роскадров начальники отделов — Ю. Мазуров,
И. Корсунцев и Т. Иванова в течение месяца решили вопросы оснаще
ния помещений мебелью, оргтехникой, канцелярскими принадлежно
стями и, главное, финансирования Роскадров и кадровых центров из
бюджета РСФСР. Последнее было особенно сложным, потому что ра
нее такой строки в бюджетных расходах не было. Несмотря на наличие
Распоряжения Правительства РФ от 17 декабря 1991 г. № 163 р, при
шлось обойти многие кабинеты в Аппарате Правительства РСФСР и
* Распоряжение Правительства РФ от 9 марта 1992 г. № 455 р.

51
Минфине РСФСР, пока не согласовали размер финансирования и да
ту практического выделения средств. Дело осложнялось тем, что рас
ходы привязывались к численности персонала Роскадров и обучаемо
го контингента кадровых центров. Численность персонала зависела
от функций Роскадров и ряда других факторов, которые были извест
ны лишь теоретически, а союзных аналогов этой структуры не было.
Обучаемый контингент имел минимальную численность после сокра
щения слушателей в бывших высших партийных школах в 1991 г., и
эта численность должна была расти еще 4—5 лет до своего максиму
ма. Естественно, привязывать к ней расходы Роскадров было невер
но, да к тому же и расходы кадровых центров зависели не только от
численности слушателей, особенно в стартовом периоде, но и от дру
гих факторов.
К сожалению, переименование Департамента в Главк оказалось
не просто изменением названия или статуса нового ведомства. Под но
вое название пришлось подгонять и его функции. Уже на стадии согла
сования Положения о Главке не удалось сохранить часть первоначаль
но задуманных функций, не соответствовавших новому названию.
Согласование Положения о Роскадрах, которое также должно
было утверждаться Постановлением Правительства РСФСР, встрети
ло сопротивление председателя комитета науки и образования ВС
РСФСР В. Шорина, министра высшего образования В. Кинелева,
ректора Российской академии управления Р. Тихонова, которые на
стаивали на сокращении функций Главка по организации нормотвор
ческой, научной и организационной работы по обеспечению реализа
ции федеральной кадровой политики. При этом не предлагалось пе
редать их какому либо другому ведомству. Это был узковедомствен
ный чиновничий подход к данному вопросу, в то время как требовал
ся государственный нестандартный подход, учитывая нестандарт
ность ситуации с государственной службой в России.
Ради ускорения процедуры согласования все же пришлось после
упорной борьбы с оппонентами пожертвовать рядом функций Роска
дров, которые закладывались в Положение о Роскадрах вначале, и за
щищать «на последних рубежах» некоторые функции по организации
работы по нормативно правовому и научно методическому обеспече
нию государственной службы.
Поскольку появились отклонения относительно первоначально
задуманных задач Роскадров, в феврале 1992 г. была организована
встреча Г. Бурбулиса с коллективом Роскадров. Она достигла своей
цели: Г. Бурбулис пообещал помогать Роскадрам и не допускать даль
нейшего сужения их полномочий (см. Приложение 20).
52
Процесс становления и развития учебных заведений Роскадров
сопровождался серьезными трудностями.
Замысел системы состоял в том, чтобы в каждом из 8 крупных ре
гионов (включающем от 8 до 14 субъектов федерации) создать на базе
бывшего ВПШ специальную организацию — кадровый центр, кото
рый мог бы, действуя с учетом региональной специфики, но в рамках
единой методологии, выполнять полный комплекс услуг для феде
ральных и местных органов власти и управления, необходимых для
формирования основ современной государственной службы. В них
предполагалось сосредоточить: основную часть работы по подготов
ке, переподготовке и повышению квалификации кадров государст
венной службы; наиболее сложные виды оценки кадров органов госу
дарственного и местного управления, а также выявление перспектив
ных руководящих кадров для органов государственного и местного
управления; научно методическую помощь и консультирование орга
нов государственного и местного управления по вопросам совершен
ствования их деятельности, организации государственной службы и
работы с персоналом. (Многие критиковали Роскадры за придание
кадровым центрам функций, несвойственных учебным заведениям.
Однако эти функции были востребованы жизнью — это доказывает
создание института Полномочных представителей Президента Рос
сийской Федерации в федеральных округах, появление которого чле
ны инициативной группы, можно сказать, предугадали).
В течение трех последних месяцев 1991 г. руководству Роскадров
удалось в основном осуществить этот замысел. На первом этапе создания
названной системы были назначены новые, в основном молодые демо
кратически настроенные, руководители кадровых центров и их силами
проведена ликвидация бывших высших учебных заведений ЦК КПСС с
роспуском партийного контингента слушателей и увольнением большей
части профессорско преподавательского состава, занятого прежде пре
подаванием дисциплин идеологической направленности (марксизм ле
нинизм, политэкономия и т.п.). Кстати, большинство учебных заведе
ний, включившихся вскоре в подготовку государственных служащих, та
кого рода кадровую политику, насколько нам известно, не проводили.
Помощь в этой работе была очень необходима не только в Моск
ве, но и на местах. Борьба за дележ партийного имущества, к которо
му относилось и имущество ВПШ, там еще не закончилась, и прихо
дилось преодолевать желание администрации субъектов федерации
подмять под себя кадровые центры или растащить их собственность.
Не проходило дня, чтобы не поступило письма или телефонного
звонка по этому поводу.
53
В ряде регионов (Санкт Петербург, Саратов, Ростов на Дону,
Москва, Нижний Новгород, Хабаровск и др.) местные власти при
поддержке правительственных органов под самыми разными предло
гами предпринимали попытки изъятия всей или части федеральной
собственности, закрепленной за учебными заведениями Роскадров,
что фактически могло привести к их ликвидации.
В марте 1992 г. руководителю Роскадров Х. Бекову пришлось вы
ехать в Ростов на Дону для поддержки директора Северо Кавказско
го кадрового центра В. Игнатова, против которого ополчились ректо
ры крупнейших ростовских вузов. Прошли встречи с губернатором
В. Чубом, его заместителями В. Бедриком и М. Емельяновым, ректо
рами вузов. В результате их удалось убедить в целесообразности суще
ствования кадрового центра и больше проблем там не возникало. Ре
шающую роль в реализации договоренностей сыграл авторитет и дип
ломатические способности директора кадрового центра В. Игнатова.
Острые осложнения возникли в Санкт Петербурге, где директор
центра Э. Теплов слишком увлекся политикой и вступил в открытую
борьбу с А. Собчаком, втянув в эту борьбу часть коллектива кадрово
го центра и руководство Роскадров. В результате, после издания Рас
поряжения Президента РСФСР от 9 декабря 1992 г. № 784 рп об изъ
ятии Таврического дворца у Северо Западного кадрового центра для
передачи Межпарламентской ассамблее СНГ, инициированного
Р. Хасбулатовым и А. Собчаком, Э. Теплов не смог добиться своевре
менного выделения равноценных учебных площадей. Буквальное ис
полнение этого Распоряжения могло бы привести к прекращению
учебного процесса в Поволжском и Северо Западном кадровых цент
рах, если бы Роскадры не поддержали активную государственную по
зицию коллектива, выступившего против этих решений. В 1993 г. при
шлось заменить Э. Теплова на его проректора В. Чубинского Надеж
дина, который, действуя умно и дипломатично, со временем почти
восстановил размер основных фондов учебного заведения. Сегодня
Северо Западная академия госслужбы — это прекрасное учебное за
ведение с разветвленной сетью филиалов, которое пользуется заслу
женным авторитетом в регионе.
В июне открылся новый «фронт борьбы», на этот раз с Е. Гайдаром,
подписавшим лоббируемое вице премьером А. Шохиным Распоряже
ние Правительства об изъятии одного из зданий Поволжского кадрово
го центра. Бывший его директор В. Южаков, ныне депутат Государст
венной думы, может, подробнее описать историю этой борьбы, которая
длилась более 5 лет и в которую были втянуты десятки должностных
лиц, включая депутатов, губернатора и премьер министра России.
54
Примерно в это же время Госкомвуз России выдвинул идею лик
видировать Дальневосточный кадровый центр, а его функции и мате
риальную базу передать Хабаровскому техническому университету,
поручив последнему также и подготовку юристов для государствен
ной службы. Данное предложение удалось отвергнуть на том основа
нии, что этот университет вообще не имел научно педагогических ка
дров и кафедр соответствующего профиля.
После нескольких месяцев переговоров в марте 1992 г. на заседании
«малого» Правительства при поддержке Г. Бурбулиса удалось уговорить
министра энергетики России В. Лопухина передать ВИПКэнерго в со
став Роскадров, иначе ему грозила приватизация вместе со всей элект
роэнергетикой. Вслед за этим институт был переименован в ИПКгос
службы.
Возникали проблемы с правами на собственность в Сибирском
кадровом центре, Волго Вятском кадровом центре, Волгоградском
институте управления и Приморском институте переподготовки и по
вышения квалификации кадров для государственной службы. Однако
при поддержке руководства Роскадров ректоры Е. Бойко, В. Мальцев,
М. Сукиасян и Л. Болтянский сумели отстоять права своих учебных
заведений.
К середине 1992 г. кадровые центры и институты повышения ква
лификации сформировались как образовательные, научные, методи
ческие и консультационные центры в регионах и выполняли следую
щие функции:
1. Подготовка специалистов с высшим образованием, переподго
товка и повышение квалификации руководителей и специалистов для
федеральных, республиканских (областных) и местных органов влас
ти и управления, служб управления персоналом государственных ор
ганов и учреждений, подготовка научно педагогических кадров выс
шей квалификации.
2. Проведение научно исследовательских работ в области госу
дарственной службы, в первую очередь связанных с анализом факти
ческого состояния кадров государственной службы в регионе, опреде
лением профессионально квалификационных требований к государ
ственным служащим.
3. Оказание учебно методической, консультационной помощи
по совершенствованию деятельности кадрового корпуса государст
венной службы.
4. Осуществление работы по научно методическому обеспече
нию деятельности местных органов власти в области управления пер
соналом.
55
5. Организация в регионе работы по созданию эффективной сис
темы подготовки резерва кадров руководителей местных (субъектов
федерации) органов власти и управления, участие совместно с мест
ными органами власти в формировании федерального кадрового ре
зерва из состава государственных служащих территориальных подраз
делений федеральных министерств и ведомств.
6. Обучение кандидатов в депутаты Федерального собрания и мест
ные органы представительной власти, а также депутатов всех уровней.
7. Участие в организационном проектировании системы государ
ственного управления субъектов федерации (например, в разработке
региональных уставов и схем управления).
8. Содействие в развитии нормативно правового обеспечения го
сударственной службы.
9. Проведение по заказам федеральных и местных органов власти
аналитической работы по изучению и оценке состояния системы и
кадрового корпуса государственной службы, профессионально ква
лификационного потенциала и личностных качеств отдельных кате
горий работников, эффективности и уровня развития инфраструкту
ры для работы с кадрами в регионе.
10. Разработка оптимальных моделей функционирования служб
местных органов власти с учетом специфических условий региона.
11. Создание и поддержка банков информации о состоянии кад
ровой политики в регионе, участие в проведении экспертизы предло
жений и проектов экономических и политических реформ местной
администрации в части их кадрового обеспечения (эта работа практи
чески не была начата в связи со сдержанным отношением к этому ад
министраций субъектов федерации. Сейчас, когда усилилось влияние
Президента на субъекты федерации, в связи с введением федеральных
округов, этой работе может быть дан новый импульс).
12. Проведение социологических исследований и подготовка
аналитических материалов для органов власти и управления о состоя
нии социально политической ситуации в регионе.
13. Просветительская и издательская работа.
Таким образом, и это важно отметить, региональные кадровые
центры развивались не только как учебные заведения, но и как уча
стники процессов разработки и реализации кадровой политики но
вого российского государства: оценки, отбора, подготовки, продви
жения руководящих работников государственной службы и органов
местного самоуправления, становления и совершенствования рос
сийской государственности на основе Конституции Российской Фе
дерации.
56
Сформировавшаяся целостная система учебных заведений гос
службы в тесном взаимодействии с местными органами власти и уп
равления при надлежащем подходе должна была дать в руки Админи
страции Президента Российской Федерации мощный рычаг для про
ведения единой государственной кадровой политики и совершенст
вования государственной службы в регионах. Такая встроенность
учебных заведений в совместную работу на местах позволяла сочетать
общегосударственные интересы России и требования субъектов Фе
дерации в области кадровой политики.
К апрелю 1994 г. в восьми высших учебных заведениях Роскадров
работало уже около 3 тыс. человек, в том числе 800 высококвалифици
рованных штатных преподавателей, 75% которых имели ученые степе
ни и звания. Ежегодно к учебному процессу в кадровых центрах и ин
ститутах повышения квалификации привлекались сотни руководителей
органов власти и управления на условиях почасовой оплаты труда. При
мерно 30% штатного состава преподавателей КЦ и ИПК прошли повы
шение квалификации и стажировку в органах власти и управления, а
также за рубежом в ведущих учебных заведениях и различных ведомст
вах государственной службы Германии, Франции, США, Англии и др.
Кроме того, в 1992—1993 гг. были созданы и успешно работали 15
областных филиалов кадровых центров. Многие администрации кра
ев и областей Российской Федерации, осознавшие необходимость
обучения своих руководящих кадров, обращались в Роскадры с
просьбой оказать им содействие в создании собственных кадровых
центров совместного ведения (Республики Дагестан, Калмыкия,
Башкортостан, Краснодарский край, Сахалинская область, Ставро
польский край, Тульская область, Калининградская область и др.). По
планам большинства субъектов федерации через несколько лет каж
дый из них собирался создать собственное учебное заведение государ
ственной службы или филиал кадрового центра Роскадров, которые
занимались бы не только обучением, но и содействием развитию го
сударственной службы субъекта федерации.
Для этого в течение 1992—1993 гг. оказывалась консультационная
и методическая помощь в организации учебных подразделений (фи
лиалов и отделений кадровых центров, самостоятельных учреждений)
в субъектах Российской Федерации и при администрациях органов
исполнительной власти и управления.
В апреле 1992 г. после VI съезда народных депутатов РСФСР Г. Бур
булис был освобожден от обязанностей первого заместителя Председа
теля Правительства, но оставался Госсекретарем Российской Федера
ции и в этом качестве в течение 1992 г. курировал от имени Президента
57
Роскадры. То есть Роскадры, формально оставаясь в ведении Прави
тельства, фактически переходили в ведение Президента России.
В связи с этим в мае 1992 г. Роскадрами была выдвинута концеп
ция, согласно которой предлагалось создать при Президенте Россий
ской Федерации:
1. Коллегиальный орган по кадровой политике, при помощи кото
рого Президент мог бы вырабатывать свою кадровую политику при
менительно к федеральным органам исполнительной власти.
2. Федеральный орган государственной службы и кадровой поли
тики при Президенте Российской Федерации, который должен стать
его рабочим органом по созданию и функционированию единой сис
темы государственной службы и координации кадровой политики в
федеральных органах исполнительной власти.
Частными вопросами государственной службы в этом случае
должны были бы заниматься:
• на федеральном уровне управления — кадровые службы федеральных
органов исполнительной власти, ответственные за решение теку
щих вопросов управления персоналом, подготовку предложений
по формированию резерва государственных служащих и по учету
отраслевой специфики в общей системе государственной службы;
• на региональном уровне управления — органы государственной
службы субъектов федерации, формирующие нормативную, орга
низационную и кадровую базу своих органов исполнительной вла
сти в рамках единой системы государственной службы;
• на исполнительном уровне — региональные кадровые центры федераль
ного органа государственной службы и кадровой политики при Прези
денте Российской федерации, обеспечивающие научную, учебную,
консультационную и иную поддержку процессов формирования го
сударственной службы субъектов федерации в рамках единой систе
мы государственной службы, а также ведущие учебно методические
центры (каждый по своей номенклатуре государственных служащих),
другие учебные, научные и прочие организации, привлекаемые к ре
шению отдельных научных, учебных и других вопросов.
Эти идеи реализовались в незначительной степени. Лишь годом
позже, в июне 1993 г., был подписан Указ Президента Российской Фе
дерации об образовании Совета по кадровой политике при Президен
те РФ (см. Приложение 8), причем в урезанном виде. Из «роскадров
ского» проекта Указа выпала та его важная часть, которая касалась ко
ординации нормотворческой деятельности и передачи Роскадров в
ведение Администрации Президента Российской Федерации. Основ
ными задачами Совета были определены: координация функциони
58
рования системы государственной службы и кадровой политики в фе
деральных органах исполнительной власти, подготовка предложений
по подбору и расстановке кадров и другие вопросы. Согласно Указу
аппарат Роскадров участвовал в обеспечении деятельности Совета, а
начальник Роскадров входил в состав Совета по должности.
В декабре 1992 г. новым премьером был избран В.Черномырдин.
И, как всегда после смены премьера, новые люди в аппарате Прави
тельства РСФСР начали готовить новую структуру Правительства.
Новые люди завели разговор о ликвидации Роскадров. Руководст
ву Главка пришлось защищаться. В конце декабря и начале января
1993 г. прошли несколько встреч Х. Бекова с вице премьером Прави
тельства Российской Федерации Б. Салтыковым (Роскадры формаль
но были в ведении вице премьера Б. Салтыкова в 1992—1993 гг., а в ве
дении Первого вице премьера В. Шумейко — в 1993 г.), который в то
время курировал Роскадры, и руководителями Аппарата и секретариа
та Правительства Российской Федерации Е. Арефьевым, Г. Петели
ным, В. Прохоровым. Руководство Роскадров понимало, что осуще
ствляется смена команды Е. Гайдара, и выражало готовность уйти вме
сте со всеми, но просило сохранить созданное с таким трудом учреж
дение и передать его в надежные руки. Одним из вариантов, предло
женных Роскадрами, предполагалось прямое подчинение Роскадров
Председателю Правительства России. Примерно в это время стало из
вестно, что руководимый В. Шориным комитет Верховного Совета по
науке и народному образованию принял решение рекомендовать лик
видацию Роскадров. После этого Х. Беков вновь встретился с Б. Сал
тыковым. В качестве министра науки и образования и вице премьера
он взаимодействовал с этим комитетом. После встречи осталось пред
чувствие, что Б. Салтыков «сдаст» Роскадры. В январе 1993 г. Роскад
рами уже некому было заниматься: Г. Бурбулис отошел от этих дел,
В. Махарадзе уже был назначен торгпредом в Канаду, а руководителя
аппарата «гайдаровского» правительства А. Головкова, по слухам, пла
нировали направить посланником в Лондон. Но все же в конце янва
ря удалось убедить помощников В. Черномырдина сохранить Роскад
ры в структуре федеральных органов исполнительной власти.

2.4. Организационная работа в 1993—1994 гг.
С середины января 1993 г. Роскадры стали подчиняться двум
структурам: формально правительству РСФСР в лице вице премьера
В. Шумейко, а фактически — новому руководителю Администрации
Президента РСФСР С. Филатову, точнее, его заместителю В. Волкову.
С первых дней работы С. Филатова Роскадры активно подключились
59
к проектированию новой структуры Администрации Президента. По
явилась надежда, что в лице С. Филатова Роскадры найдут надежного
защитника своих планов по развитию государственной службы.
Летом 1993 г. Аппарат правительства возобновил попытки вывес
ти кадровые центры из подчинения Роскадров и подчинить их Гос
комвузу. Было совершенно очевидно, что после переподчинения они
просуществовали бы недолго. Их или перепрофилировали бы или
растащили по другим вузам. На этот раз отбиться от атаки оказалось
легче. Роскадры обратились в Совет по кадровой политике при Пре
зиденте Российской Федерации, и он безоговорочно поддержал их.
В сентябре представители Роскадров вместе с заместителем на
чальника Управления кадров и государственной службы мэрии
г. Москвы В. Золотовым в ходе короткой поездки в Бонн и Берлин по
сетили МВД, Академию государственной службы и Фонд Междуна
родного сотрудничества (DSЕ). Согласовали программу сотрудниче
ства с Роскадрами на 1994 г. и в принципе договорились о налажива
нии сотрудничества между правительствами Москвы и Берлина. Дей
ствительно, вскоре Ю. Лужков в ходе официального визита в Берлин
подписал соответствующий договор.
В середине ноября 1993 г. ответственным секретарем Совета по
кадровой политике назначили А. Курбатова. В проблемах государст
венной службы поначалу он не разбирался. Но это был способный,
быстро обучающийся человек и поэтому коллективу Роскадров их ру
ководством была поставлена задача оказывать А. Курбатову и его ап
парату всемерную поддержку, чтобы Совет быстрее начал практичес
кую работу.
Еще осенью 1993 г. руководству Роскадров стало известно, что Ап
парату Правительства дана команда ликвидировать строптивое про
президентское учреждение, не разделяющее консервативные прави
тельственные взгляды на госслужбу. Тем более что Роскадры входили в
структуру Правительства России и формально премьер имел право ре
шить их судьбу. Решил бы, вероятно, и раньше, если бы не тесные свя
зи Роскадров с Администрацией Президента, с Советом по кадровой
политике при Президенте. Однако поддержка последних в конце
1993 г. ослабла. В этой ситуации борьба за сохранение Роскадров теря
ла смысл. О продуктивной работе в случае продолжения борьбы при
шлось бы забыть, так как все время руководства Роскадров пришлось
бы тратить на борьбу «за выживание», причем с крайне сомнительны
ми перспективами. Было решено упредить надвигающееся событие и
подготовиться к ликвидации Роскадров. К счастью, удалось убедить
А. Курбатова сделать все возможное для сохранения созданной систе
60
мы учебных заведений Роскадров и передачи максимально возможно
го объема функций Роскадров Совету по кадровой политике при Пре
зиденте или проектировавшемуся Управлению федеральной государ
ственной службы Президента Российской Федерации.
В ноябре открыто обозначилось противостояние Роскадров,
поддерживаемых Администрацией Президента, и Аппарата Прави
тельства по поводу дальнейшей реорганизации и развития государст
венной службы. Каждая из сторон запустила для согласования свой
проект Указа Президента о реорганизации госслужбы. Разделились и
мнения юристов двух сторон исполнительной власти — Президент
ской и Правительственной. А до октябрьских событий была и третья
сторона — Верховный Совет РСФСР, у которого была своя точка зре
ния на этот счет. Было очевидно, что от этой междоусобицы не рас
тет авторитет государственной службы и не прибавляется ресурсов
для ее развития.
В «Российской газете» от 23 декабря 1994 г. были опубликованы
Тезисы концепции реформирования государственной службы Рос
сийской Федерации на период до 2000 г. (см. Приложение 19), подго
товленные Роскадрами по результатам специального семинара сове
щания и в общих чертах согласованные с Администрацией Президен
та Российской Федерации.
На следующий день в этой же газете неожиданно был опублико
ван Указ Президента об утверждении Положения о федеральной госу
дарственной службе от 22 декабря 1993 г. № 2267 в варианте, подготов
ленном Аппаратом Правительства, без визы Роскадров и Администра
ции Президента, несмотря на Распоряжение Президента от 15 ноября
1993 г. № 732 рп, которое предусматривало участие в его подготовке
представителей Администрации Президента и Роскадров (см. Прило
жение 10). Скорость решения вопроса в данном случае оказалась един
ственным положительным следствием соперничества двух структур. А
она, как известно, не всегда сопровождается качеством. Вопросы
структуры и подчинения государственной службы не были прописаны
в Указе достаточно тщательно и взвешенно. Фактически госслужба
оказывалась в подчинении у Аппарата Правительства России. В связи
с этим руководство Роскадров немедленно подготовило проект Распо
ряжения Президента Российской Федерации о подчинении федераль
ной государственной службы Совету по кадровой политике, который
объединял в себе представителей президентской и правительственной
сторон. И оно было подписано 31 декабря 1993 г. (см. Приложение 17).
Это было компромиссом. Хотя, конечно, логичнее было бы немедлен
ное создание на базе УФГС и Роскадров федерального органа испол
61
нительной власти — Федерального агентства государственной службы,
подчиненного непосредственно Президенту России. Заместитель ру
ководителя Администрации Президента В. Волков поддерживал этот
вариант и, вероятно, сам мог бы возглавить Агентство. Ответственный
секретарь Совета по кадровой политике при Президенте А. Курбатов
соглашался с таким подходом. Это действительно было бы идеальным
решением, обеспечивающим высокий статус государственной службы
и гарантии ее дальнейшего развития. Однако С. Филатов, не желая,
по видимому, вступать в конфронтацию с Аппаратом Правительст
ва, не поддержал эту идею, поэтому дело не дошло даже до Совета по
кадровой политике при Президенте.
Чтобы не создавать кадровикам Аппарата Правительства пробле
мы со своим трудоустройством, Х. Беков решил вернуться в ИПКгос
службы. Ректорат одобрил решение и постановил даже выделить поме
щения для размещения части персонала Роскадров в случае его неожи
данной ликвидации и выселения со Старой площади. Одновременно
на специальном совещании руководителей подразделений Роскадров
решили провести в коллективе повторную аттестацию с тем, чтобы ат
тестованные сотрудники без проволочек могли быть приняты в новую
структуру, которой Роскадры передадут дела и часть своих сотрудни
ков, а заодно и доработать методику аттестации персонала. Но переда
вать дела было некому, поскольку еще предстояло создать соответству
ющее подразделение (будущее УФГС) в Администрации Президента.
В течение января удалось привлечь на свою сторону в поддержку
создания этой структуры помощников Президента Российской Феде
рации Ю. Батурина, В. Илюшина и Л. Суханова, а также помощников
С. Филатова В. Прямухина и Р. Цивилева. Большую помощь оказывал
В. Южаков, ставший к тому времени депутатом Государственной ду
мы первого созыва.
Была создана рабочая группа во главе с вице премьером Ю. Яро
вым для подготовки обсуждения вопроса о судьбе учебных заведений
Роскадров на Совете по кадровой политике. Однако члена рабочей
группы В. Южакова, представлявшего интересы кадровых центров,
несмотря на его депутатский статус, фактически не допустили к учас
тию в ее работе. Складывалось впечатление, что Ю. Яров и С. Фила
тов уже согласились передать кадровые центры в Госкомвуз, а
В. Южаков и руководство Роскадров просто мешали им это сделать.
А. Курбатов и В. Волков в эти дни также избегали контактов с руко
водством Роскадров.
Тогда руководство Роскадров решило совместно с несколькими
директорами кадровых центров ввести в курс дела помощников Пре
62
зидента. В начале марта 1994 г. удалось привлечь на свою сторону по
мощника Президента по национальной безопасности Ю. Батурина,
помощников Президента Г. Сатарова, Л. Суханова, а также Г. Бурбу
лиса, который по прежнему пользовался влиянием в окружении Пре
зидента Российской Федерации. В результате этих мер в Администра
ции Президента получил поддержку вариант объединения Россий
ской академии управления — РАУ с кадровыми центрами.
В начале 1994 г. Роскадры сформулировали приоритеты в дея
тельности кадровых центров в системе РАУ. В части реализации По
ложения о федеральной государственной службе от 1993 г., а позднее
и Закона об основах государственной службы приоритетными на
правлениями были определены:
• качественное составление профессионально квалификационных
требований к государственным служащим, поскольку с ними связа
ны вопросы внутренней организации государственной службы,
обучения чиновников, их оценки и т.п. А самое главное, без этого
невозможен переход от «советского» (номенклатурного) типа сис
темы государственной службы к типу, основанному на принципе
заслуг и достоинств (merit system);
• массовое повышение квалификации и переподготовка работников
кадровых служб государственных органов, поскольку именно для
них реформа государственной службы обернется существенным
изменением содержания, средств и методов их деятельности.
В конце апреля был проведен Совет директоров учебных заведе
ний Роскадров с участием представителей Управления федеральной
государственной службы Администрации Президента С. Иванова и
Департамента государственной службы Аппарата правительства
Ю. Ткаченко. Они поддержали позицию директоров кадровых цент
ров по реорганизации Роскадров. Совещание отметило пассивность
С. Филатова и необъективность вице премьера Ю. Ярова, бывших
руководителями Совета по кадровой политике при Президенте. Был
избран председателем Совета директоров кадровых центров В. Лос
кутов, который совместно с депутатом Госдумы В. Южаковым мог
бы действовать от имени учебных заведений более независимо и эф
фективно.
Прошел еще один месяц, пока не был подписан Указ Президен
та Российской Федерации, которым РАУ преобразовывался в Рос
сийскую академию государственной службы при Президенте —
РАГС (см. Приложение 12), система подготовки государственных
служащих переподчинялась РАГСу, а ее президентом ректором на
значался А. Емельянов. Как все документы, которые рождаются при
63
сопротивлении различных ведомств, Указ оказался довольно куцым.
И лишь принятие уточняющих данный Указ Распоряжений Прези
дента Российской Федерации от 23 июня 1994 г. № 323 рп и от 26 ап
реля 1995 г. № 197 рп и Распоряжения Администрации Президента
Российской Федерации об утверждении Устава РАГС привело систе
му подготовки государственных служащих в ее теперешний вид.
Правда, до сих пор так и не решена проблема юридического оформ
ления Устава РАГС в связи с нестандартностью организационно пра
вовой формы Академии.
Официальной датой завершения деятельности Роскадров можно
считать 3 мая 1994 г., когда в соответствии с Распоряжением Прави
тельства Российской Федерации № 626 р (см. Приложение 19) было
отмечено окончание работы ликвидационной комиссии, которую
возглавлял К. Скобеев.
В мае 1994 г. уже бывшее руководство Роскадров передало замес
тителям начальника УФГС А. Пржездомскому и Т. Борисову, а также
в РАГС все дела и документы, которые могли быть полезны для сохра
нения преемственности Роскадров.
Часть сотрудников перешла в Администрацию Президента, в
УФГС, остальные также были трудоустроены по своей специальнос
ти. Ликвидация Роскадров была фактически завершена в июне.
Надо отдать должное А. Курбатову и его заместителям. Несмот
ря на негативную позицию некоторых правительственных чиновни
ков, они приняли на работу в УФГС часть квалифицированных ра
ботников Роскадров. (В Администрацию и Управление делами Пре
зидента перешли сотрудники Роскадров: О. Баскакова, Н. Золотова,
С. Иванов, Т. Иванова, М. Лямина, О. Манькова, В. Миронин,
Б. Моздухов, С. Модестов, Т. Тарханова, Т. Трегубова, Т. Холодкова,
И. Черник, М. Черныш, Г. Яковенко.) Вообще кадровый состав
УФГС и его руководства в 1994—1995 гг. вселял надежду, что темпы
развития государственной службы и уровень президентской кадро
вой политики в России еще более возрастут по сравнению с предыду
щим периодом.
Но уже в 1995 г. началась чехарда в руководстве Администрации
Президента Россиии. УФГС неоднократно реорганизовывали, и с тех
пор импульсы, исходившие из Администрации и подстегивавшие
процессы реформирования госслужбы, постепенно стали угасать.
Вплоть до 2000 г. проблема государственной службы не входила в чис
ло приоритетных проблем Администрации Президента. И лишь в по
следнее время она стала объектом определенного внимания Прези
дента, его Администрации и Госсовета Российской Федерации.
64
Глава 3

Работа Роскадров по направлениям

3.1. Работа Роскадров в области нормативно правового
обеспечения государственной службы
Несмотря на то, что царская Россия имела весьма тщательно раз
работанное законодательство о государственной службе, а закон, ре
гулирующий отношения на государственной службе, включал в себя
более восьмисот статей, этот опыт оставался невостребованным дол
гие годы, и новейшая история разработок законодательных актов о
государственной службе начинается лишь в конце 80 х гг. XX в.
В 1989 г. была образована рабочая группа по подготовке проек
та Закона СССР «О государственной службе в СССР». Был подго
товлен и «запущен» на обслуживание проект соответствующего за
кона, однако до его принятия дело так и не дошло. (Подробнее под
готовка этого законопроекта освещена в п. 1 четвертой части дан
ной работы).
Тем не менее в конце 1991 г. ситуация в этой сфере в России ха
рактеризовалась полным расстройством прежней системы норма
тивно правового регулирования государственной службы. С одной
стороны, в ситуации «победившей революции» в кадровой работе
возобладали принципы «системы добычи» (spoil system), когда при
назначениях приоритет отдавался политической позиции кандида
та. Соответственно, возросла неупорядоченность нормативно пра
вового хозяйства государственной службы. С другой стороны, в ор
ганах государственной власти оказалось значительное количество
новых людей, в результате чего — резко ослабла система «естествен
ного» социально психологического ее регулирования. К этому до
бавился еще и такой фактор, как общее сокращение сферы государ
ственного регулирования социально экономических процессов, в
результате чего возникла новая для России проблема — проблема
границ государственной службы. В связи с этим особенно важно
было правильно определить понятие государственной службы и ее
границ.
Проблему нормативно правового обеспечения государственной
службы для условий новой России необходимо было решать одновре
менно в двух направлениях:
65
— разрабатывать основополагающий закон о государственной
службе
— и одновременно готовить пакет подзаконных нормативно пра
вовых актов различной силы по частным вопросам государст
венной службы.
К сожалению, в 1992—1993 гг. Правительство России было склон
но решить эту важнейшую проблему походя, или даже вовсе отмах
нуться от нее, уделяя первостепенное внимание решению частных
проблем: видам (отраслям) государственной службы, понятиям госу
дарственного служащего, категориям государственных служащих и их
ранжированию.
В то же время упускались из виду такие первоочередные пробле
мы, как:
1) неполнота и нечеткость правового регулирования статуса го
сударственной должности;
2) недостаточное и несистематизированное правовое регулиро
вание порядка выполнения функций по должностям на государствен
ной службе;
3) отсутствие нормативного регулирования взаимосвязи качест
ва выполнения функций государственных органов с интересами как
государства, так и государственных служащих;
4) недостаточность правового регулирования социальной защи
ты государственных служащих и членов их семей;
5) неопределенность правового статуса органов и подразделе
ний в области организации и управления государственной службой;
6) неурегулированность порядка освобождения государствен
ных служащих от занимаемой должности в связи с обнаружившейся
непригодностью и по другим причинам;
7) отсутствие четких общепринятых правил и подходов к орга
низационному проектированию государственных систем управления.
Серьезно препятствовало разрешению этих проблем то, что тогда
недоставало (да и сейчас недостает) знаний о социологии государст
венной службы, об экономическом, социально психологическом и
психологическом статусе государственных служащих. Нельзя было,
следовательно, предсказывать, в каком направлении будет развивать
ся государственная служба, особенно в ее «естественной» (неформаль
ной) компоненте. Никто до сих пор не представляет даже того, сколь
ко «стоит» государственная служба (или отдельный закон, норматив
ный акт и пр.). В силу этого была чрезмерно велика опасность, что
многие нормы детализированного закона прямого действия будут при
ходить в противоречие с теми естественными процессами, которые бу
66
дут протекать в системе государственной службы. Можно было бы об
ратиться к зарубежному опыту, но преувеличивать его значение также
нельзя, поскольку на этом уровне очень многое определяется не общи
ми закономерностями процессов государственного функционирова
ния, а конкретно исторической спецификой российского общества.
Был еще один источник проблем: только начавшиеся процессы
становления реальной федерации и местного самоуправления. Было
ясно, что прежняя система отношений, основанная на системе сове
тов и унитарном принципе построения СССР как государства, никог
да не возродится. Следовательно, субъекты федерации и местные вла
сти, будучи в значительной степени свободными в определении того,
как надо строить систему собственной государственной службы, мог
ли далеко зайти в центробежном движении. Вместе с тем было ясно и
то, что необходимо какое то сближение регионов: не обязательно
единообразие, унификация, но системное подобие в части согласо
ванности права и т.д.
В области создания нормативно правового обеспечения государ
ственной службы ключевым оставалось юридически корректное и
правильное в социально политическом отношении определение по
нятий государственная служба и государственный служащий. Если бы
этого не было сделано, то, с одной стороны, через какое то время
принятые нормативные акты по государственной службе пришлось
бы существенно пересматривать «из за выявившегося несоответст
вия», а с другой — неизбежен был бы рост социальной напряженнос
ти в органах управления (поскольку какая то часть их членов не попа
ла бы в число государственных служащих).
В этом плане характерен пример с Указом Президента от 4 апре
ля 1992 г. № 362 «О борьбе с коррупцией в системе государственной
службы», который, в частности, предусматривал, запрет государст
венным служащим:
• заниматься предпринимательской деятельностью;
• оказывать любое не предусмотренное законом содействие физиче
ским и юридическим лицам с использованием своего служебного
положения в осуществлении предпринимательской деятельности
и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
• выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместитель
ства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельно
сти), а также заниматься предпринимательской деятельностью че
рез посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам
государственного органа, в котором он состоит на службе;
• самостоятельно или через представителя принимать участие в уп
67
равлении акционерными обществами, товариществами с ограни
ченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
Нарушение указанных требований по данному Указу должно бы
ло влечь освобождение от занимаемой должности и иную ответствен
ность в соответствии с действующим законодательством.
Кроме того, для государственных служащих было установлено
обязательное представление при назначении на руководящую долж
ность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе,
вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансо
вого характера.
Непредставление таких сведений или умышленное представле
ние неполной, недостоверной или искаженной информации было оп
ределено основанием для отказа в назначении на должность.
Однако данный Указ фактически так и не вступил в силу — в за
конодательстве ни СССР, ни Российской Федерации не было опреде
ления понятия государственного служащего, а потому было элемен
тарно неясно, к кому предъявлять эти требования.
С момента утверждения своего Положения в марте 1992 г. (см. При
ложение 2). Роскадры возобновили разработку концепции формирова
ния государственной службы и начали подготовку проекта Закона «О го
сударственной службе в Российской Федерации». Это направление рабо
ты Роскадров возглавил заместитель начальника Главка Г. Атаманчук.
Концепция формирования государственной службы в Россий
ской Федерации, варианты проекта Закона «О государственной служ
бе» были обсуждены на научных совещаниях, семинарах и междуна
родных конференциях. В частности, такое обсуждение состоялось на
совещании в Роскадрах 28—29 апреля 1992 г. по теме «Основные по
ложения концепции развития государственной службы в Российской
Федерации» с участием около 160 представителей научных и учебных
заведений, органов государственной власти и управления, на между
народной конференции 19—21 мая 1992 г. по теме «Кадры управле
ния: проблемы и система работы в России и за рубежом» с участием
около 180 ученых и специалистов, на международном семинаре Рос
кадров 16—17 июня 1992 г. по проблемам развития государственной
службы в Российской Федерации с участием более 100 ученых и от
ветственных работников государственных органов.
Работа Роскадров по разработке основ законодательства о госу
дарственной службе этого периода подробнее освещена в п. 2 четвер
той части данной работы.
В ходе двухмесячной работы общей рабочей группой был подго
товлен законопроект Основ законодательства Российской Федерации
68
о государственной службе, который был представлен на двух парла
ментских чтениях, малом и общем заседаниях Комитета по вопросам
работы Советов и развитию самоуправления Верховного Совета Рос
сийской Федерации. Законопроект был представлен палатам Верхов
ного Совета Российской Федерации 24 ноября 1992 г. Была проведена
работа по оценке законопроекта в ходе активной дискуссии с зару
бежными и российскими экспертами.
В соответствии с Приказом Роскадров от 8 мая 1993 г. № 71 фран
цузские эксперты г н Р. Пиганьоль, г н Керне (Мингосслужбы Фран
ции) и г н Лакамбр (МВД Франции) совместно с российскими экс
пертами (профессором, д.ю.н., директором Центра публичного права
института государства и права РАН Б. Лазаревым, профессором, ди
ректором Центра государственной службы Академии народного хо
зяйства при Правительстве Российской Федерации В. Матирко, про
фессором, д.ю.н., главным научным сотрудником отдела новых тех
нологий государственного управления Центра государственной кад
ровой политики и социального управления Российской Академии
Управления В. Карпичевым, а также зам. начальника Роскадров, про
фессором, д.ю.н. Г. Атаманчуком, начальником отдела государствен
ной службы, к.э.н. Н. Казанцевым, начальником отдела правового ре
гулирования, к.ю.н. Л. Адарчевой) детально обсудили концепцию
структуры и статьи проекта Основ законодательства Российской Фе
дерации о государственной службе и материалы Программы реформы
государственной службы Российской Федерации.
Работа французских и российских экспертов продолжалась в те
чение двух дней в Комитете Верховного Совета по вопросам работы
Советов и развитию местного самоуправления совместно с Комисси
ей по правовому обеспечению реформ государственной службы Вер
ховного Совета Российской Федерации, а также в течение двух дней в
Роскадрах.
В целом данные материалы нашли поддержку французских экс
пертов. При постатейном изучении проекта Основ законодательства
французскими экспертами были сделаны полезные замечания по ря
ду статей закона.
Полное одобрение получили концепция и структура Основ за
конодательства. Что касается Программы реформы государственной
службы Российской Федерации, то было высказано пожелание, что
бы она была более тесно увязана со статьями и нормами Основ зако
нодательства и включала в себя мероприятия, обеспечивающие
практическую реализацию правовых установлений каждой статьи
Основ.
69
В частности, было поддержано определение государственной
службы в ст. 2 Основ. Одобрение французских экспертов получила идея
разделения понятий службы в государственном аппарате и службы на
государственных предприятиях и в учреждениях, реализованная в дан
ном законопроекте.
Принципы государственной службы, изложенные в ст. 3, были
признаны традиционными для законодательства по государственной
службе развитых стран. Эксперты одобрили распространение части
норм Основ законодательства Российской Федерации о государствен
ной службе на службу в органах местного самоуправления (ст. 6).
Концепция разделения государственных должностей на полити
ческие и государственные должности была отмечена как необходи
мый для современного законодательства демократического государ
ства институт.
Однако экспертами было предложено снять ст. 8 «Классифика
ция политических государственных должностей» как норму, не соот
ветствующую характеру данных Основ. Это мнение совпало с позици
ей комиссии по работе над проектом Основ.
Детально были рассмотрены вопросы квалификации и должност
ного продвижения государственных служащих. Особое внимание уде
лялось основным правам государственного служащего и ограничени
ям по службе, в частности, вопросам предпринимательства и управле
ния своим имуществом при поступлении на государственную службу.
Представляли интерес для французских экспертов нормы, касающи
еся ответственности государственного служащего и участия в деятель
ности политических партий. Провели сравнительное сопоставление
гарантий, предоставляемых государственному служащему, поощрени
ям за службу.
Довольно большое сходство с французским законодательством
обнаружилось в части статей по квалификационным требованиям, го
сударственным квалификационным экзаменам, по конкурсу на заме
щение административных должностей.
Эксперты отметили, что вводимое правовое установление клас
сных чинов государственных служащих имеет аналог во французском
законодательстве.
После некоторой дискуссии было признано необходимым ввести
испытания по административной государственной должности (ст. 28).
Было также сочтено целесообразным введение присяги государ
ственного служащего Российской Федерации. Аналогичный институт
имеется в ряде других стран, но во Франции он отсутствует в связи с
негативным опытом попыток введения присяги правительством Пе
70
тена в годы Второй мировой войны. Обсуждалась целесообразность
излишне детального урегулирования вопросов отставки и прекраще
ния государственной службы. По мнению российской стороны, в
1993 г. в этом имелась необходимость в связи с отсутствием иных ак
тов законодательства о государственной службе, регулирующих эти
вопросы в период подготовки реформы государственной службы.
Внимательно были обсуждены вопросы управления государст
венной службой. Французские эксперты поддержали решение этой
проблемы в Основах, обратив внимание на необходимость разработ
ки норм, повышающих роль Президента Российской Федерации в уп

<<

стр. 2
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>