<<

стр. 4
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

службы эти стереотипы не могут исчезнуть и даже в демократических
условиях, в свою очередь, определяют образ государственной службы
как вполне архаичный.
В советское время существовала разветвленная и хорошо органи
зованная система привилегий для работников партийного и государ
ственного аппарата, входивших в номенклатуру (т.е. назначаемых на
должность по согласованию с соответствующим партийным орга
ном). В зависимости от места в номенклатуре распределялся и жестко
иерархизировался перечень привилегий. (Это место определялось не
столько должностным положением, сколько уровнем согласования.
Например, можно было занимать не очень высокую должность, но
при этом быть номенклатурой ЦК КПСС.) От места на номенклатур
ной лестнице (если брать более менее высокий уровень лица) зависе
ли и район проживания, и размер квартиры, и место расположения
государственной дачи, если она была положена, и марка персональ
ной автомашины (ЗИЛ, «Чайка» или «Волга»), и разновидность ее го
сударственного номера, и уровень медицинского обслуживания (даже
внутри 4 го, так называемого «кремлевского», Главного управления
Минздрава была своя иерархия). И это не говоря о наличии и разме
рах кабинета, разновидностях телефонной связи, наличии и содержа
нии «кремлевского пайка», ассортимента кондитерских изделий к
чаю для приема гостей и т.п.
Широко известно, что на пути к своей политической карьере в
конце 80 х гг. лозунг «ликвидации привилегий» Б. Ельцин использо
вал в качестве одного из основных. Есть основания считать, что ис
пользовал вполне искренне, поскольку в силу личных свойств не был
органически к ним привержен. Однако идея ликвидации номенкла
турных привилегий была взята на вооружение Ельциным, главным
образом, в силу ее тогдашней популярности в обществе. Сама же ее
популярность объясняется не столько мотивом зависти, сколько тем,
что в привилегиях в наиболее выпуклой и массово понятной форме
концентрировались неравноправие и лицемерие.
С начала своего президентства, а особенно после августа 1991 г.,
Б. Ельцин действительно предпринимал некоторые усилия по реали
105
зации поддержанного им лозунга «отмены привилегий». В частности,
ряд лечебно профилактических учреждений, санаториев и тому по
добных заведений, принадлежавших партийным органам, был пере
дан в государственную собственность и стал общедоступным. В неко
торых новых законах стали появляться главы, посвященные матери
альному и социальному обеспечению государственных служащих и
должностных лиц (например, судей, сотрудников прокуратуры, ми
лиции и проч.). Однако все это так и не решило главной проблемы:
институционально сохранилась система, с помощью которой непуб
личными методами можно было обеспечивать управляемость аппара
та. Больше того, со временем эта система вновь становилась все более
мощной, разветвленной и мало контролируемой обществом.
Политики «новой волны» понимали огромный «теневой» эф
фект, который дает обладание системой материальных и иных ресур
сов, распределяемых внутри государственного аппарата. Не случайно
конфликт между Президентом и Верховным советом РСФСР в 1991—
1993 гг. имел несколько «фронтов» — не только в виде публичных сты
чек на заседаниях Съезда народных депутатов, сессиях Верховного
Совета, не только в виде борьбы за бюджетные финансовые потоки,
но и в виде борьбы за владение собственной системой «управления
делами» и системой личной охраны. Точно так же не случайно, что од
ним из решающих шагов Б. Ельцина, ускоривших кульминацию это
го конфликта осенью 1993 г. было полное подчинение Президенту
всей системы материально бытового обеспечения чиновников, депу
татов, судей и проч. и концентрация ее в структуре под названием Уп
равление делами Президента.
В нынешнем виде место и компетенция Управления делами было
оформлено Указом Президента Российской Федерации от 2 марта
1995 г. «Об Управлении делами Президента Российской Федерации»
(в ред. распоряжения Президента Российской Федерации от 17 октя
бря 1995 г. № 457 рп и Указа Президента Российской Федерации от
11 декабря 1996 г. № 1675), которым утверждено соответствующее По
ложение. Не будем говорить о том, что по существу хозяйствующему
субъекту был придан статус органа исполнительной власти. Любо
пытнее в данном случае другое. В п. 1 Положения говорится: «Управ
ление делами Президента Российской Федерации… является феде
ральным органом исполнительной власти, подведомственным Прези
денту Российской Федерации, осуществляющим координацию дея
тельности федеральных органов исполнительной власти и подведом
ственных ему предприятий, организаций и учреждений по финансо
вому, материально техническому и социально бытовому обеспече
106
нию Администрации Президента Российской Федерации, Прави
тельства Российской Федерации, палат Федерального собрания, Кон
ституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Рос
сийской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Феде
рации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной изби
рательной комиссии Российской Федерации, Службы безопасности
Президента Российской Федерации, депутатов (членов) палат Феде
рального собрания, судей Конституционного суда Российской Феде
рации, Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитраж
ного суда Российской Федерации, а также сотрудников аппаратов
указанных федеральных органов государственной власти (далее име
нуются — обслуживаемые органы, сотрудники аппаратов)». Таким об
разом, эта структура в ее нынешнем виде не отвечает принципу разде
ления властей.
Но в данном контексте речь идет немного о другом, а именно о
том, что старая система незаметно, постепенно, но сумела втянуть в
свою орбиту новый правящий класс, в том числе смогла законсерви
ровать прежние, номенклатурные стереотипы. Исследователи рос
сийской административной системы обычно не принимают этот ог
ромной важности фактор во внимание. А его значение действительно
велико. Бытие политика, чиновника везде и всегда как бы разбивает
ся на две части — публичную и «повседневно бытовую». И если сис
тема устроена так, что политик (чиновник) при решении своих быто
вых вопросов зависит от определенных должностных лиц, это может
сказываться и на его публичной деятельности.
Рассматривая систему обслуживания государственного аппарата
как сугубо функциональный инструмент (в том числе и политически
функциональный), реформаторы не заметили, как сами пали жертва
ми этой по сути нереформированной системы. Ее эманация была яв
но недооценена.
Проблема, разумеется, не в том, что бюрократия имеет какие то
бытовые и иные социальные преимущества. Учитывая ненормиро
ванный рабочий день, повышенную ответственность, а иногда и небе
зопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности,
должностные лица, наверное, должны иметь какие то льготы. Про
блема в другом: в необходимости, во первых, очень подробного зако
нодательного регламентирования этих льгот и, во вторых, реального
их предоставления, коль скоро они закреплены в нормативно право
вом акте.
В законодательных актах о материальном и социально бытовом
обеспечении тех или иных категорий должностных лиц и служащих
107
(сотрудников) говорится в весьма общих выражениях. И кроме того,
финансовая недостаточность для реализации даже этих норм приво
дит к тому, что руководители получают возможность предоставлять
положенные материально бытовые условия выборочно, что стано
вится почвой для фаворитизма, угодничества, возможно, и внутрен
ней коррупции.

1.3. Отсутствие общественного заказа на реформы
государственного аппарата
Практически никогда и нигде народные требования не выставля
ются в виде требований проведения конкретной реформы. Так было и
в России. В конце 80 х и в 90 е гг. ХХ в. всевозможные проявления об
щественной активности были направлены в основном на требование
реформ в целом, хотя на некоторое время и появлялись конкретные
политические лозунги. Существовал лишь весьма общий образ це
ли — «жить, как на Западе». И тогда в силу ряда факторов причинно
следственная связь между желаемым и необходимыми для этого усло
виями предстала в глазах людей в сильно искаженном виде.
Один из таких факторов — сильные традиции патернализма, из
давна существовавшие в российском обществе, но особенно окреп
шие в советский период. Понимая это, новая российская власть по
сути сама затормозила расставание с патерналистскими стереотипа
ми, давая неверные импульсы для общественных ожиданий. Она ма
ло что сделала для вытеснения патернализма как господствующей
идеи иной государственной идеей — признанием и реализацией при
оритетной функции демократического государства — защитой свобо
ды (политической, экономической, религиозной, идейной). Ее реа
лизация должна была бы означать не просто ликвидацию советских
бюрократических рудиментов — зависимости самореализации чело
века от расположенности к нему чиновника, но и создание механиз
ма, позволяющего власти отличать проявления свободы от проявле
ний злоупотребления ею, от покушения на сам принцип свободы.
Вместо этого общество увидело безуспешные потуги властей разных
уровней сохранить патерналистские ожидания и фактическое ограни
чение свободы в правоприменительной деятельности, а нередко и в
самих законах. В результате картина всеобщей неопределенности усу
губилась невыполненными обещаниями патерналистского толка и
одновременно зародышевым состоянием функции защиты свободы.
Второй фактор — это упование на «невидимую руку рынка», кото
рая все расставит по своим местам и, в частности, точно определит це
ну любому товару, начиная с консумента и кончая рабочей силой.
108
Именно на это настраивали общество в то время и реформаторы, воз
можно, потому, что сами находились в плену такой иллюзии. Однако
на фоне резкого подорожания практически всех товаров и услуг, цена
рабочей силы осталась столь же относительно мизерной, как и в со
ветское время. Тем не менее и после либерализации цен общество не
увидело причину такого огромного разрыва. Оно не увидело, что не
соразмерно высокая социальная плата за реформы, криминализация
экономических отношений являются результатом отсутствия необхо
димой государственно правовой среды для действия законов рынка.
Такая гражданская непросвещенность во времена крупных пере
мен обычно компенсируется деятельностью организованных полити
ческих сил — политических партий, которые способны (и, собствен
но, для этого предназначены) выявлять коренные общественные по
требности и интересы, формулировать эти интересы в виде четких
программных требований и либо проводить их в жизнь в случае овла
дения институтами государственной власти, либо, действуя в качест
ве оппозиции, критиковать шаги властей со своих позиций, требуя от
правящей политической силы учета общественных потребностей.
Но у российского общества в то время не было (а по большому
счету, нет и сегодня) такой системы политического представительст
ва. Появлявшиеся одна за другой (обычно, к новым выборам) партии,
во первых, были недолговечными, во вторых, они четко не формули
ровали реальные интересы соответствующих социальных групп.
Формированию нормальной партийной системы в огромной сте
пени мешало отсутствие связки между победой партии на парламент
ских выборах и возможностью для такой партии формировать Прави
тельство. Партии, не рассчитывая проводить свой курс путем получе
ния мандата на формирование федеральной исполнительной власти,
а стремясь лишь овладеть как можно большим числом депутатских
мест в Государственной думе, соответственно выстраивали и свои
предвыборные платформы, которые отличались преобладанием по
пулистских мер и «критикой режима». Им было не до тонкого анали
за реальных причин массы возникших проблем. Вот почему общест
венный заказ на административную реформу так и не был выдвинут.

1.4. Отсутствие «движущей силы»
У административной реформы, в том числе реформы государст
венной службы, есть одно свойство, существенно отличающее ее от
всех (или большинства) других реформ. При проведении иных реформ
преобразованию подлежат, так сказать, объекты (отрасли, сферы) уп
равления: налоговая система, пенсионная система, жилищно комму
109
нальное хозяйство, отношения собственности (приватизация) и проч.
Административная же реформа направлена на преобразование собст
венно системы управления, собственно государственного аппарата,
когда последний вынужден фактически реформировать сам себя.
Впрочем, и с этим бюрократия еще, возможно, согласилась бы,
но при условии, что реформа подразумевает лишь сугубо институцио
нальные, а не функциональные и субстанциональные изменения, т.е.
что реформа ограничится преобразованиями лишь структуры органов
исполнительной власти. Но, поскольку смысл российской админист
ративной реформы гораздо глубже, поскольку ее задача состоит в из
менении самих принципов построения и функционирования испол
нительной власти, ее взаимоотношений с другими властными инсти
тутами и гражданами, в трансформации статуса чиновника и т.п., по
стольку проведение такой реформы не может вызывать энтузиазма в
государственном аппарате, с чем вынуждены считаться и политики.
Разумеется, часть государственного аппарата мыслит перспектив
но и понимает как необходимость существенных институциональных
и функциональных изменений, так и пагубность восстановления арха
ичных моделей государственной службы. Поэтому политические уси
лия должны были быть сведены, с одной стороны, к выявлению про
грессивной части бюрократии, а с другой, к рекрутированию в госу
дарственный аппарат носителей современных представлений о роли
государства как системы обслуживания общественных интересов.

1.5. Неосознанная потребность
Отставание реформ исполнительной власти от реформ в других
областях, а также, что еще важнее, от общественных потребностей и
ожиданий, не просто опасно, но может поставить под угрозу успех да
же самой идеальной программы преобразований (которой, заметим, в
нашем случае не было, а может, и не могло быть). История реформ по
казывает, что государственный аппарат в принципе способен выпол
нять роль как мотора, так и тормоза перемен. Здесь уместно вспом
нить одну из сентенций Отто фон Бисмарка: «С плохими законами,
но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими
чиновниками не помогут никакие законы». Почему же наш аппарат
стал не мотором, а тормозом?
Парадоксальный факт: радикальные изменения, произошедшие в
нашей стране, лишь в минимальной степени затронули государствен
ный аппарат. По ряду причин, о которых мы скажем ниже, унаследо
ванную от СССР административную машину — кстати, далеко не во
всем плохую, но созданную и работавшую в принципиально иной по
110
литической и экономической системе, — лишь пытались слегка подст
роить под новую реальность, хотя возникшие перед ней задачи следо
вало решать принципиально иными методами, по иным «програм
мам». В результате прежние административно командные скрепы без
надежно ослабли, а адекватной замены им сформировано не было.
Такая замена могла произойти только в результате проведения
комплексной административной реформы, составной частью которой
является и реформа государственной службы. Отрывать одну от дру
гой бессмысленно, ибо даже если восторжествуют современные
принципы государственной службы, бюрократия, находясь в архаич
ной системе отношений, не даст того социального и политического
эффекта, которого от нее могло бы ожидать общество. Авторы Кон
цепции административной реформы, разработанной в 1997—1998 гг.,
понимали это и не могли не включить реформу государственной
службы в качестве неотъемлемой части более общей, административ
ной реформы.
Особенностью отношения российской политической и админис
тративной элиты к реформе системы государственного управления и
государственного аппарата, в отличие от отношения к политическим
и экономическим преобразованиям, является постепенность осозна
ния самой необходимости административной реформы и мучитель
ность эволюции в понимании ее целей и принципов.
Не приходится удивляться, что отдельные шаги в сфере государ
ственного управления, предпринятые в 1993—1996 гг., отнюдь не оз
начали собственно реформу этой системы, а лишь являлись более или
менее формальными ответами на требования Конституции России и
экономические потребности.
Такое противоречие — между принципиальным изменением ос
нов государственной, общественной жизни и сохранением по сути
прежней институциональной и субстанциональной среды, в которых
эти изменения проводились — в очень большой степени обусловило и
несовершенство процесса политического, экономического и соци
ального реформирования, и высокую социальную цену реформ, и
размах коррупции в государственном аппарате, и замедление рефор
мации в целом.
Даже после принятия Конституции России 1993 г. основные вла
стные институты, сформированные прежде (причем сформированные
в принципиально иных политических и экономических условиях), со
храняли свою легислатуру (за исключением представительных органов
власти и отчасти Конституционного суда). Даже Правительство, воз
главлявшееся в то время В.С. Черномырдиным, формально не ушло в
111
отставку, что, впрочем, не противоречило новой Конституции, по
скольку в п. 4 Заключительных и переходных положений последней
сказано: «Совет Министров — Правительство Российской Федерации
со дня вступления в силу настоящей Конституции приобретает права,
обязанности и ответственность Правительства Российской Федера
ции, установленные Конституцией Российской Федерации, и впредь
именуется — Правительство Российской Федерации». Единственное,
что предпринял в этой связи Президент России, издал Указ от 23 дека
бря 1993 г. «О преобразовании и реорганизации Совета Министров —
Правительства Российской Федерации». Хотя этот акт был совершен
но не обязателен, поскольку об этом говорила сама Конституция, Пре
зидент и премьер воспользовались этим Указом для решения текущих
вопросов по очередной перекройке структуры органов исполнитель
ной власти. В этом Указе, в частности, предусматривались изменения
персонального состава Правительства, преобразования некоторых го
сударственных комитетов в министерства, сокращение штатной чис
ленности аппарата Правительства и т.п. Единственным реформатор
ски звучащим в данном Указе был пункт о необходимости сократить
количество органов исполнительной власти, «предусматривая в пер
вую очередь ликвидацию министерств, государственных комитетов и
иных ведомств, дублирующих функции друг друга и предназначенных
для управления сферами, не отнесенными Конституцией Российской
Федерации к ведению Российской Федерации». Однако этот пункт не
стал началом более широкой административной реформы.
Пожалуй, единственно серьезным проявлением новизны ситуа
ции для исполнительной власти стала отмена ряда законов или отдель
ных положений законов, в которых Президент страны усмотрел проти
воречия с новой Конституцией Российской Федерации. Этой «расчи
стке» правового пространства был посвящен его Указ от 24 декабря
1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федера
ции в соответствие с Конституцией Российской Федерации» (и не
сколько других указов аналогичного содержания), а также Постанов
ление Правительства от 27 декабря 1994 г. «Об изменении и признании
утратившими силу решений Правительства Российской Федерации в
связи с принятием Конституции Российской Федерации».
Если проанализировать основные действия Президента и Прави
тельства в этот период, можно сказать, что в целом они сводились
лишь к некоторой структурно функциональной корректировке, не
обходимость которой вызывалась, скорее, самим фактом принятия
Конституции, а также желанием устранить некоторые барьеры на пу
ти экономического развития, нежели неудовлетворенностью инсти
112
туциональным, функциональным и субстанциональным состоянием
государственного аппарата.
В то же время нельзя утверждать, что власть вообще не задумыва
лась над проблемой преобразований в государственном аппарате. Ос
мыслению реальности и осознанию стратегических направлений из
менений этой реальности способствовал такой новый для нашей го
сударственности институт, как послания Президента России к Парла
менту (Федеральному Собранию). Обращение с ежегодными прези
дентскими посланиями предписано Президенту России Конституци
ей Российской Федерации (в п. «е» ст. 84 Конституции Российской
Федерации это полномочие звучит так: «обращается к Федеральному
Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об ос
новных направлениях внутренней и внешней политики государства»).
Эти послания, начиная с самого первого (1994 г.), не произвели пере
ворот в сознании ни общества, ни бюрократии, не стали строгой
идейной основой последующего развития (сопоставление содержа
ния президентских посланий, по крайней мере с 1994 по 1998 г., с ре
альной практикой властных институтов показывает, что между ними
существовали огромные «ножницы»). Тем не менее с их помощью по
степенно сформировалась необходимая идейно мировоззренческая
база для будущих концептуальных разработок в сфере реформирова
ния власти вообще и исполнительной власти — в частности.
Уже первое Послание (1994 г.) называлось «Об укреплении Рос
сийского государства», что означало определение выбора главного
направления развития постсоветской России. Но этот выбор носил,
скорее, характер идеологического приоритета, нежели приоритета
инструментального. Впрочем, непосредственно о преобразованиях,
которые бы могли считаться частью административной реформы,
здесь еще не говорилось. Речь больше шла об основных институтах
демократического и правового государства.
Примерно такой же характер носили послания Президента 1995 г.
(«О действенности государственной власти в России») и 1996 г. («Рос
сия, за которую мы в ответе»). Заметим, что Послание 1996 г. имело еще
и предвыборный характер, хотя в нем об этом, естественно, не говори
лось. Поэтому его следует рассматривать в совокупности с предвыбор
ной Программой Президента Б.Ельцина «Россия: человек, семья, об
щество, государство». В этой Программе фактически впервые появи
лось более или менее целостное представление о наиболее актуальных
проблемах административной реформы, хотя еще не было сказано о
необходимости ее самой. Речь идет о разделе 6 «Правовой порядок» и
его подразделе 6.1. под названием «Структура и кадры государственной
113
власти». В частности, впервые говорилось о том, что требуется упроще
ние структуры Правительства и его аппарата, устранение дублирования
функций; что нужна реформа системы государственной службы и т.п.*.
Среди документов концептуального характера этого периода
нельзя не отметить и такой, как Указ Президента РФ «О разработке
концепции правовой реформы в Российской Федерации» от 6 июля 1995 г.
Точнее, Указ носил характер лишь политического заказа на выработку
концепции. Но само формулирование такого заказа требовало боль
шой аналитической работы, артикуляции проблем и задач. Фактичес
ки это был прообраз будущей концепции. В частности, предполага
лось, что концепция охватит «вопросы правового обеспечения ряда
важнейших направлений формирования и функционирования рос
сийской государственности и развития полноценного гражданского
общества, в том числе: законодательное обеспечение системы прав че
ловека в обществе, прежде всего реальных гарантий прав и законных
интересов личности; упрочение основ и защита конституционного
строя; реформирование государственного управления, в том числе со
вершенствование системы государственной регистрации обществен
ных объединений и других юридических лиц и контроля за их деятель
ностью; создание целостной правовой базы организации и деятельно
сти судебной системы и органов юстиции; обеспечение координации
нормотворческой деятельности федеральных органов государствен
ной власти, а также федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
формирование правовой базы и институциональная реформа правоо
хранительной системы для усиления борьбы с преступностью; конкре
тизация основ федерализма в Российской Федерации; выработка
принципиальных направлений и форм осуществления реформы мест
ного самоуправления; дальнейшее системное правовое обеспечение
развития экономики; развитие системы правового воспитания, в том
числе укрепление системы юридического образования и юридической
науки; организация правовой экспертизы в нормотворческой и право
применительной практике; формирование современной широкодос
тупной базы нормативных актов, в том числе в электронном виде».
Варианты концепции правовой реформы разрабатывались не
сколькими научными институтами и Государственно правовым уп
равлением (ГПУ) Президента России. Но они так и не стали фактом
публичной жизни и не приобрели характера официальных докумен

* Ельцин Б.Н. Россия: человек, семья, общество, государство. М., 1996.
С.87—90.
114
тов. А сегодня об этом политическом задании Б. Ельцина мало кто
уже помнит.

1.6. Общая оценка состояния государственной службы
В целом качество работы государственного аппарата в первой по
ловине 90 х гг. заметно снизилось, а хаотичность, неэффективность, а
зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Помимо
двойственности Федерального закона «Об основах государственной
службы Российской Федерации», о чем будет специально сказано ни
же, непосредственных причин тому было несколько.
Во первых, произошло «вымывание квалификации». Лучшие, на
иболее квалифицированные и адаптировавшиеся к новым условиям
кадры аппарат покинули, переместившись, в основном, в коммерчес
кие структуры, а адекватной замены им не нашлось. Число вакансий,
которые не удавалось заполнить, исчислялось в некоторых ведомствах
сотнями. В то же время доля работников предпенсионного и пенсион
ного возрастов составляла в ряде министерств около половины персо
нала. Очень тревожным показателем был социологически зафиксиро
ванный в процессе сбора нами материалов «фоновый провал» по груп
пе работников среднего возраста со стажем работы 6—15 лет, т.е. наи
более перспективных и в то же время уже достаточно опытных людей.
Во вторых, с исчезновением прежнего «хозяина» госслужбы —
аппарата КПСС (здесь уместно заметить, что в советские времена го
саппарат во многом выполнял роль лишь «приводных ремней» пар
тийных органов) — к сожалению, не произошло поворота госслужбы
к обычному для демократических стран статусу «слуги общества».
Скорее напротив, он получил функцию едва ли не единственного
контролера при перераспределении беспрецедентного по масштабам
«пирога» — приватизации бывшей государственной собственности. А
это, разумеется, придало аппарату больше самостоятельности, умень
шило его подконтрольность и стимулировало рост коррупции. Имен
но номенклатура и ее «дочерние отряды» вроде так называемого «ком
сомольского бизнеса» в первую очередь обогатились от передела соб
ственности. Видимо, можно констатировать наличие целой страты
номенклатурных «мутантов», не только переживших политические
перемены, но и, более того, воспользовавшихся ими для укрепления
своего положения. В сущности, прежняя номенклатура осталась на
своих местах. В нее лишь для создания видимости кадровых перемен
было допущено некоторое количество «пришельцев», которые к тому
же либо достаточно быстро восприняли правила корпоративного по
ведения, либо были выдавлены из системы — порой из за недостатка
115
профессиональной подготовки и отсутствия навыков аппаратной ра
боты, как мы уже отмечали выше, но отнюдь не только и не столько
из за этого.
Возникшая неопределенность, т.е. ситуация «Клондайка» и «мут
ной воды» позволила, в частности, формально легитимировать, зако
нодательно оформить кастово корпоративные интересы бюрократии.
Последнее нашло отражение, в частности, и в объективно неоправ
данном возрождении «Табели о рангах». Думается, что отмена особо
го корпоративного статуса нашего чиновничества (что, кстати, безус
пешно пытались сделать все российские императоры на протяжении
XIX в.) — одно из немногих реальных достижений событий 1917 г.
И — горький парадокс — в числе первых шагов новой демократичес
кой России оказалось его возрождение.
В третьих, утратили силу прежние нормы административной мо
рали, составлявшие своего рода неформальный «этический кодекс»
чиновника. Конечно, советская версия этого «кодекса» была крайне
далека от совершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие
конформизм, циничное двоедушие, показную верноподданность пар
тийным бонзам и их указаниям. Сколько человеческих драм и органи
зационных издержек породил печально известный принцип приори
тета «политических качеств над деловыми» при отборе и расстановке
кадров, по существу, открывавший «зеленую улицу» для делания карь
еры не квалифицированным работникам, а демагогам, размахивав
шим партийными билетами и интриговавшим в местных партийных
комитетах. Но все же групповые нормы административной морали
пусть даже этого ущербного «кодекса» ставили некоторые барьеры на
пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Беда в том, что вме
сто «этического кодекса советского чиновника» не сложилось ника
кого другого, а возник моральный вакуум с присущими ему вседозво
ленностью, тотальным цинизмом, коррупцией... Поэтому возрожде
нию этического кодекса поведения чиновника (морального кодекса,
кодекса чести — дело не в названии) мы считали и считаем необходи
мым уделить, наряду с другими мерами, максимальное внимание и
вернемся к этому вопросу при изложении принципов реформы.
Говоря о чиновничестве, нельзя хотя бы кратко не затронуть
проблему коррупции, хотя эта тема — предмет специального анали
за. В общественном сознании эти два слова неразрывно связаны, что
далеко не всегда справедливо. Отметим в этой связи, что как раз на
федеральном уровне госслужбы размах коррупции хотя и неприем
лемо высок, но по ряду причин, включая «технические» (т.е. практи
ческую возможность получения взяток), все же существенно мень
116
ше, нежели принято думать. По некоторым данным, лишь 5% кор
рупции приходится на федеральный уровень, тогда как на регио
нальный — уже 25%, а главный ее рассадник — уровень муниципаль
ный — 75%. И все же российская бюрократия, при всех ее недостат
ках, лучше своей репутации.
Одна из глубинных причин нашей коррупции — не какая то осо
бая «испорченность» наших чиновников, а неотделенность бизнеса от
государства. Лекарства от коррупции есть и помимо «топора». Среди
них — излагаемая ниже система принципов реформирования инсти
тута государственной службы. Что же касается «топора», то опыт Ки
тая, где от древнейших времен до наших дней взяточничество чинов
ников без особых успехов пытались и пытаются искоренить жесто
чайшими и изощренными наказаниями (от распятия в древности на
грядках, засеянных быстрорастущим бамбуком, до практикующихся в
последние годы публично объявляемых казней чиновников), свиде
тельствует о неэффективности подобных мер.
В российском государственном аппарате есть немало честных и
даже самоотверженных администраторов, а также просто «рабочих
лошадок». Да и вообще представляется несправедливо односторонней
и легковесной давняя традиция тотально негативной оценки нашей
бюрократии — как дореволюционной, так и советской. В ее составе,
помимо значительного числа достаточно квалифицированных и доб
росовестных работников (кстати, на протяжении длительных перио
дов нашей истории оплачивавшихся весьма невысоко), встречались и
люди с подлинно реформаторской ориентацией, особенно во време
на, обещавшие перемены. Другое дело, что такие «розовые» периоды
бывали не слишком долгими, и поэтому позиции прогрессивного, со
знающего свою социальную ответственность чиновничества не успе
вали достаточно укрепиться в нашей убивавшей все живое политиче
ской атмосфере. Слишком часто ответственность перед отечеством,
перед гражданами подменялась у нас ответственностью перед «его
превосходительством». Эта установка во всех ее формах, даже самых
внешне модернизированных, оказалась пагубной в историческом и
опасной в современном аспекте. Но это уже не вина, а драма, причем
всего нашего общества.
Да, наше чиновничество не вполне «дотягивает» даже до звания
«бюрократии» в классическом смысле слова. Для этого ему недостает
как подчиненности закону, так и безличности, минимизации просто
ра для личного усмотрения конкретного чиновника (в рамках нашей
традиции, увы, почти равносильного произволу). В нашем чиновнике
слишком много «гоголевского». И все же, повторим, чиновничество в
117
целом существенно лучше, нежели молва о нем, и вполне подлежит
«лечению», т.е. реформированию.

1.7. Оценка изменений «первой пятилетки» 90 х гг. с позиций
«реформаторов 1997 г.»
В целом, те изменения, которые происходили в течение первой
половины 90 х гг., осуществлялись либо ситуативно, т.е. в ответ на си
юминутные политические и экономические обстоятельства, либо по
принципу «перетягивания каната», под воздействием групповых ин
тересов и зачастую несовместимых взглядов на развитие института
госслужбы. С известной долей условности можно сказать, бюрокра
тия сумела в ситуации неопределенности законодательно закрепить
некое подобие одной из самых кастовых и консервативных моделей
государственной службы — французской, но при этом без механиз
мов, обеспечивающих относительно высокую эффективность послед
ней и достойный статус чиновников.
Если взглянуть на первый в нашей истории Федеральный закон
«Об основах государственной службы Российской Федерации», при
нятый 31 июля 1995 г. (далее — Закон о госслужбе), то в нем достаточ
но явственно просматривается борьба двух подходов — демократичес
кого и корпоративного. За одним стояли намерения привести наш го
саппарат в соответствие с современными стандартами и потребностя
ми, за другим — желание создать режим воспроизводства и неприкос
новенности чиновничьей корпорации. Поскольку анализ законода
тельства вынесен в работе в специальную IV часть, ограничимся здесь
лишь некоторыми политологическими оценками данного Закона.
К позитивной стороне Закона о госслужбе можно отнести содер
жащиеся в нем правовые предпосылки для формирования современ
ной госслужбы — возможность проведения квалификационных экза
менов, конкурсов на замещение вакансий, правовые ограничения, га
рантии и привилегии, вытекающие из статуса государственного слу
жащего. Иными словами, был дан юридический импульс для модер
низации нашего госаппарата. К сожалению, до сих пор этот импульс
реализован лишь в минимальной степени: конкурсная система прак
тически не действует, возрастные и прочие ограничения для чиновни
ков существуют лишь на бумаге и т.д.
Формально причины этого — экономические и юридико техни
ческие. Однако, думается, немалую роль играют и блокирующие про
ведение норм Закона в жизнь интересы определенных групп чиновниче
ства. Ведь другая сторона Закона — корпоративистская —осуществля
ется, невзирая ни на какие «объективные» обстоятельства. В частнос
118
ти, многие чиновники с удовольствием восприняли возрождение (да
еще и в усложненном виде) архаичной «Табели о рангах». В этой час
ти Закон представляет образец «корпоративного устава», закрепляя
трехмерную систему бюрократических чинов — категории, группы,
разряды. Авторы Закона о госслужбе в этой части, по существу, возро
дили абсолютистский дух XVIII столетия и перещеголяли даже пет
ровскую «Табель».
Между тем в России даже не только столь выдающиеся и пер
спективно мыслившие государственные деятели, как М.М. Сперан
ский, но и почти все монархи, правившие в XIX в., поняли, что пози
тивный потенциал лежащего в основе «Табели» принципа выслуги
почти исчерпан, тогда как ее негативные следствия все более сказыва
ются. Не случайно каждое новое царствование начиналось борьбой за
ее отмену.
На Западе всевозможные шкалы чинов и должностей всегда игра
ли гораздо меньшую роль, чем у нас. Столь свойственная российско
му «оказененному» сознанию особая «мистика чина», (выражение
Ю.М. Лотмана), существовала еще разве что в Пруссии и Австро Вен
герской империи, да и то не в той мере, как в России. Сейчас же прак
тически вся мировая практика признает, что малоподвижная шкала
рангов представляет собой часть доставшихся по наследству от про
шлого отживших моделей государственного устройства, которую пы
таются если не устранить, то максимально ограничить ее роль. Лет 130
назад Салтыков Щедрин с горечью заметил, что из всех европейских
достижений мы позаимствовали лишь деление людей на ранги, от че
го на самом Западе к тому же уже отказались. Увы, и сегодня это горь
кое наблюдение не потеряло актуальности. Таким образом, в постсо
ветской России были возрождены институты, неадекватность кото
рых стала многим очевидной еще в XIX в.
Сказанное ни в коей мере не противоречит необходимости повы
сить социальный статус и основания для самоуважения нашего чи
новничества. Традиция огульного очернения бюрократии сродни дру
гой, увы, популярной установке массового сознания — неверию в
право как инструмент разрешения конфликта интересов. Однако де
лать это надо не средневековыми методами (еще Ф. Энгельс высмеи
вал традицию награждения особо отличившихся чиновников золоты
ми табакерками и кубками от имени короля), не возвратом к отжив
шим моделям (не хватало еще возродить столь популярные в Пруссии
XVIII в. звания «тайных комнатных» и «совершенных тайных» секре
тарей), а методами, соответствующими современным государствен
ным потребностям и реалиям.
119
Глава 2
Разработка Концепции административной реформы

2.1. Как появился политический заказ на административную
реформу
Осознание тесной связи между судьбой общей реформации и ре
формой системы управления, в том числе системы государственной
службы, стало появляться лишь к 1996 г. И здесь мы переходим к опи
санию того, как это осознание трансформировалось в принятие неко
торых политических и аппаратных решений.
В сентябре 1996 г. один из авторов, работая в то время помощником
Президента Российской Федерации по правовым вопросам, подгото
вил записку под названием «О проблеме слабой управляемости госу
дарственными процессами». В ней говорилось, в частности: «Главней
шей проблемой является государственно правовое строительство, или,
по другому, создание высокоэффективной государственной власти.
Недостаточное к этой проблеме внимание (отношение как к попутной
задаче, которая решается сама собой) обусловливает весьма опасные
для демократической России явления:
а) слабость властных рычагов («тромбы в управлении») и отсюда
невозможность быстрого и эффективного реформирования страны,
неконтролируемость многих процессов;
б) низкий КПД экономических преобразований и отсюда посто
янная социальная напряженность в стране;
в) неустойчивость конституционного строя и отсюда опасность
тоталитарного реванша, развития регионально национального сепа
ратизма».
Далее в ней констатировалось, что «явно обозначилась диспро
порция в политических приоритетах. Она проявляется в том, что ос
новные усилия государственной власти, прежде всего исполнитель
ной ее ветви, направлены на социально экономическое переустройство.
Однако такие усилия во многом пробуксовывают как раз из за недо
оценки первой, самой главной составляющей части реформы — госу
дарственно правового строительства».
В той же записке поднималась еще одна проблема: «Бюджетный
процесс, как ни странно, отдан на откуп ведомствам. Это в корне не
верно, так как именно он — финансовая основа реализации того или
120
иного политического приоритета. Можно заявлять о любых приори
тетах, но, если в бюджете будут заложены иные пропорции, то при
оритет так и останется на бумаге. Такой порядок приводит к тому, что
определение основных направлений политики Президентом приоб
ретает сугубо пропагандистский смысл, ибо «болванка» бюджета со
ставляется не на политической основе, а на технократической — раз
рабатывается чиновниками Минфина. Практически Президент стра
ны ставится перед фактом уже сверстанного отраслевыми лоббистами
проекта бюджета...
Размазанная по тарелке бюджетная каша не позволяет стране
рвануться вперед ни на одном направлении. Это банально, но поло
жение не меняется».
Записка, однако, не содержала развернутой системы предложе
ний. Основной тезис состоял в том, что необходимо срочно разраба
тывать Программу государственного строительства (заметим, что эта
постановка вопроса шире, нежели вопрос об административной ре
форме) и для начала посвятить очередное Послание Президента ис
ключительно данной проблеме.
Однако, как известно, в то время у Президента Б. Ельцина обнару
жилось серьезное заболевание сердца. Поэтому записка была направ
лена руководителю Администрации Президента А. Чубайсу. О том, что
проблема нереформированной системы управления, государственного
аппарата все более ощущалась политиками и высокими чиновниками
как серьезный фактор, тормозящий движение страны вперед, свиде
тельствует, в частности, тот факт, что Чубайс сразу же принял предло
жение. А поскольку он в период болезни Президента Ельцина фактиче
ски выполнял функции «регента» (так его и называли газеты), то его ре
шение воспринималось как согласие самого Президента.
Лишь в ноябре 1996 г. Президент получил от своих помощников
другую, более краткую, записку, суть которой, однако, состояла в том
же. Приведем ее текст:
«Уважаемый Борис Николаевич!
Вносим на Ваше рассмотрение предложения о концепции Посла
ния Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в
1997 году.
Сегодня стало очевидно, что основной проблемой, тормозящей со
циально экономическое развитие страны, стала слабая управляемость
государственными процессами. Управление не через людей («команд
ная система»), а через правовые предписания действует пока с опасно
низкой эффективностью. Отсюда главная задача нынешнего этапа госу
дарственного строительства — отладка всей системы госуправления
121
(посредством нормативных, кадровых, организационных и финансовых
рычагов).
Порядок в государственном организме — главное звено, взявшись
за которое, можно эффективно вытягивать экономику, социальные
программы, бороться с преступностью, решать другие проблемы Рос
сии. Не случайно основные общественные ожидания могут быть све
дены к слову «порядок» (ясно, что мы можем говорить только о право
вом порядке).
Идею правового порядка в государственном строительстве пред
лагается сделать единственной темой Послания. Причем эта тема бу
дет проходить как реализация Программы действий Президента на
1996—2000 гг. Через призму правового порядка предлагается затро
нуть в Послании другие сюжеты, среди которых:
достижение национального примирения и согласия;
усиление общественного контроля за деятельностью властных
институтов,
активизация в политике и власти нового поколения россиян.
Эти предложения обсуждались, уточнялись и были одобрены в хо
де совещаний Ваших помощников. Просим Вашего согласия на подго
товку Послания по данной концепции. М. Краснов, Г. Сатаров».
Резолюция Президента на этой записке была положительной, и
работа над Посланием началась, точнее, активизировалась, посколь
ку, как было сказано, идея ранее уже получила одобрение А. Чубайса.
Нельзя, правда, сказать, что Послание 1997 г. действительно це
ликом было посвящено вопросам государственного строительства.
Экономические сюжеты в нем также присутствовали в достаточно
большом объеме. Однако и они были сформулированы в ключе «наве
дения порядка», т.е. в том ключе, который задало само название По
слания «Порядок во власти — порядок в стране».
Несмотря на то, что в Послании содержался анализ состояния
властных институтов и определялись направления их трансформа
ции, тем не менее основную часть работы в этой сфере предполага
лось осуществить за рамками самого Послания. Вот что говорилось в
этом документе: «Решение перечисленных задач по созданию совре
менной эффективной системы государственного управления требует
продуманного подхода. Поэтому в нынешнем году под непосредст
венным руководством Президента будет разработана и принята Про
грамма государственного строительства. До октября ее проект пройдет
широкое обсуждение с привлечением независимых экспертов — уче
ных и практиков. Задел для этого документа есть в виде концепции
правовой реформы в Российской Федерации, разработка которой бы
122
ла определена Указом Президента Российской Федерации от 6 июля
1995 года. Основную часть Программы составит новая концепция сис
темы исполнительной власти в Российской Федерации».
Забегая вперед, отметим, что Программа государственного стро
ительства так и не была разработана, поскольку, хотя формальный за
каз и был сделан, но, как мы покажем ниже, он не был подкреплен со
ответствующими его масштабу организационными усилиями, финан
совыми средствами, а главное, политическим вниманием.
В этой связи возникает вопрос — почему? Полностью ответить на
него здесь не представляется возможным, ибо это — тема, требующая
специального и довольно глубокого изучения. Выскажем лишь одно
предположение.
Некоторые реформы требуют, в основном, лишь отказа от запре
тов. Именно в такой парадигме проводилась, например, общая либе
рализация экономической жизни. Другие же реформы предполагают
существенные организационные и политические усилия. В России,
разумеется, есть примеры успешного завершения и такого типа ре
форм. Это, в частности, приватизация государственной собственно
сти (здесь мы отвлекаемся от оценки качества самой ее модели); пе
ревод системы исполнения наказаний из МВД в подчинение Мини
стерства юстиции; изменение функций Министерства юстиции и не
которые другие.
Почему стало возможно их проведение? Во первых, объективные
общественные потребности при таких реформах совпадают с потреб
ностями и интересами либо государственного аппарата в целом, либо
его большой части, т.е. обеспечены силой самой мотивации основных
участников процесса реформирования. И во вторых, подобные ре
формы радикально не покушаются на основополагающие принципы
организации и деятельности государственного аппарата, которые по
следнему представляются вполне комфортными.
Однако как только речь заходит об изменении условий деятельно
сти самого государственного аппарата и при этом идейной основой та
ких изменений являются, скажем, не повышение комфортности дея
тельности бюрократии, в том числе существенное повышение денеж
ного содержания, не ослабление контроля, не создание в госаппарате
атмосферы «священнодействия», куда общественности «вход воспре
щен», а открытость власти, ее деятельность на основе жестких админи
стративных процедур, общественное служение, сокращение лишних
управленческих звеньев, и к тому же эти изменения часто требуют
больших бюджетных средств, ясно, что такие реформы не могут иметь
в государственном аппарате много сторонников и союзников.
123
Поэтому реформы второго типа требуют как минимум следую
щих условий:
— четкого понимания политическим руководством (еще лучше
политической элитой в целом) жизненной, а не формальной
необходимости и острой актуальности таких реформ;
— концентрации политического внимания на протяжении всего
процесса реформирования, а не отношения к реформе как к
периферийной;
— концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направ
лениях;
— наличия ясной модели (схемы) организации самого процесса
реформирования, начиная с разработки программы реформы
и кончая оценкой результатов.
Можно констатировать, что ни одной из этих предпосылок в
1997—1998 гг. не существовало. Но обратим внимание на отсутст
вие последнего из упомянутых выше условий. На наш взгляд,
именно оно способно не только сделать процесс реформы осмыс
ленным, прозрачным и эффективным, но и повлиять на формиро
вание других факторов, обеспечивающих успех преобразований.
Однако как раз этому моменту до сих пор почти не придается зна
чения. Основные действия концентрируются на выработке модели
(концепции) той или иной реформы, разработке проектов отдель
ных законодательных актов и выделении (при положительном раз
витии процесса) финансовых средств, хотя, как правило, в недо
статочных объемах.
С большой долей самокритики авторы вынуждены признать, что
одной из причин неудачи и административной реформы, и ее состав
ной части — реформы государственной службы — среди прочего бы
ло отсутствие должного внимания разработчиков к организации про
цесса разработки концептуальных документов.
Иллюстрацией весьма неясного образа такой организации может
служить, например, то, что лишь при разработке концептуального до
кумента выкристаллизовались его параметры. Другими словами, до
последнего момента неясен был ни масштаб, ни четкие границы
предмета реформы. Приведем два примера.
После одобрения упоминавшейся выше записки А. Чубайс по
просил ее автора подготовить что то вроде технического задания на
разработку программы государственного строительства. В сентябре
1996 г. в качестве одного из вариантов было подготовлено «Задание на
разработку Программы системной реформы “Правовой порядок в
России”». Приведем выдержку из него:
124
I. Направления разработки Программы
Содержание задания Ответственные
1. Выявление рычагов конституционно правово
го, финансового, организационного характера,
обеспечивающих соответствие законотворчес Рабочая группа № 1
кой деятельности приоритетам, заявленным
Президентом РФ.
2. Выявление сфер, в которых существуют воз
Рабочая группа № 2
можности сокрытия доходов от налогообло
(+ Минфин РФ, ФСНП)
жения.
3. Выявление в госаппарате каналов хищения бю Рабочая группа № 2
джетных ассигнований. (+ Минфин РФ, ФСНП)
4. Выявление способов образования и сфер обра
щения денежной наличности, получаемой про Рабочая группа № 2
тивоправным путем и укрываемой от налого (+ Минфин РФ, ФСНП)
обложения.
5. Систематизация источников, приносящих до
ход государству в результате деятельности пра
Рабочая группа № 3
воохранительных, судебных и других органов
правовой сферы.
6. Оптимизация структуры и функций правоохра
Рабочая группа № 3
нительной системы.
7. Оптимизация структуры и функций органов,
Рабочая группа № 4
осуществляющих государственный контроль.
8. Выявление причин слабой исполнительской
Рабочая группа № 5
дисциплины в государственном аппарате.
9. Анализ и ревизия нормативной базы деятель
ности государственных и муниципальных ор
ганов в целях резкого сокращения действия
Рабочая группа № 5
разрешительного принципа.
Выявление иных факторов, способствующих
коррупции.
10. Анализ хода судебной реформы. Выявление
причин недостаточного воздействия судебной Рабочая группа № 6
власти на состояние правопорядка.
Рабочая группа № 7
11. Анализ федерального нормативного массива с
(+ Центр частного права)
целью придания эффективности институтам
(Эта исследовательская
правовой ответственности в сферах граждан
структура образована при
ско правовых и административно правовых
Администрации Прези
отношений.
дента РФ. — Примеч. авт.)

125
Содержание задания Ответственные
12. Анализ состояния законодательства и практи
ки разграничения компетенции между феде
Рабочая группа № 2
ральными органами государственной власти и
(+ Минфин РФ)
органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
13. Анализ соответствия нормативного распреде
ления финансовых источников компетенции орга
Рабочая группа № 7
нов власти федерального и регионального уров
ней, а также органов местного самоуправления.
14. Выявление в федеральном законодательстве
нереализуемых в настоящее время правовых норм Рабочая группа № 8
и причин отсутствия их реализации.

Как видим, вначале предполагалось идти гораздо более широким
фронтом.
Затем, в октябре 1996 г. было разработано (но тоже не утвержде
но) «Техническое задание на разработку проекта плана действий Пре
зидента Российской Федерации по преодолению негативных явлений
и процессов при обеспечении правового порядка в Российской Феде
рации», в котором содержались следующие разделы (блоки): «Нормо
творчество», «Экономика», «Охрана и защита права», «Федерализм»,
«Государственная служба».
Подобных вариантов было несколько, но ни один так и не был
положен в основу последующей разработки концептуального доку
мента, хотя и нельзя сказать, что такая подготовительная работа ока
залась совсем бесполезной.
Забегая вперед, укажем, что в девяти вариантах Концепции адми
нистративной реформы (всего таких вариантов — с августа 1996 по март
1998 г. — было 12) существовал раздел «Механизм реализации админи
стративной реформы». Но перед представлением 10 го варианта он был
снят по предложению Комиссии по разработке программы государст
венного строительства (о ней см. ниже) как излишне «академичный».
На наш взгляд, наибольший интерес в разделе о механизме реализации
представляет взгляд на реформу как на творческий и постоянно кор
ректируемый процесс, причем опирающийся на активное участие в
нем общественных организаций. Это особенно важно, поскольку часто
на реформы смотрят как на принятие одного или нескольких норма
тивных правовых актов и редко придают значение мониторингу как са
мой реформы, так и анализу происходящих изменений. Здесь имеет
смысл привести этот небольшой раздел, поскольку он иллюстрирует
126
представления авторов Концепции о том, каков должен был бы быть
оптимальный путь самой административной реформы:
«Механизмы реализации административной реформы
Преобразования, сопоставимые по масштабу и сложности с пред
лагаемой в данном документе Административной реформой, облада
ют рядом свойств, которые предъявляют особые требования к их реа
лизации.
1. Время реформирования сопоставимо со временем существен
ного изменения среды, в которой действует объект реформирования,
и со временем накопления новых проблем, которые, как правило, не
могут быть учтены на старте реформы.
2. Нельзя рассчитывать на то, что сам процесс реформирования
идеален и полностью лишен тех недостатков, которыми обладает объ
ект реформирования. Иными словами, в процессе реформирования
накапливается «шум», образованный многочисленными системными
сбоями, способный существенно влиять не только на качество про
цесса реформирования, но даже на его цели.
3. Объект реформирования не пассивен, но обладает собственной
инерцией, целями, «инстинктом самосохранения». Это приводит как
к осознанному, так и неосознанному сопротивлению объекта тем воз
действиям, которые призваны его изменить.
4. Нельзя игнорировать то обстоятельство, что сам объект рефор
мирования (или его отдельные фрагменты) нередко по необходимос
ти используется как инструмент реформирования.
5. Преобразования должны проводиться таким образом, чтобы не
вызвать паралича действующих институтов власти.
Все эти обстоятельства и порождают специфический статус Про
граммы Административной реформы. Программа Административной
реформы не должна быть жесткой и обязана содержать механизмы адап
тации и самоизменения. Она осуществляется методом последователь
ных приближений. Специфическим для программной организации
оказывается при этом параллельность и одновременность проработ
ки, развертывания и реализации различных подпрограмм.
Такая непривычная формула предполагает, что наряду с дальней
шей проработкой Программы в целом и стратегии ее реализации фор
мируются и отделяются от Программы организационные проекты и
планы первоочередных мероприятий, которые могут реализовывать
ся уже административными средствами. Программа при этом развер
тывается далее, периодически (поэтапно) порождая подобные ло
кальные решения. Таким образом, в рамках программной организа
ции формируется своего рода «машина», обеспечивающая систем
127
ность и последовательность осуществляемых локальных преобразова
ний, направленных к достижению постепенно уточняющихся ориен
тиров движения.

Управление реформой
Успех Административной реформы будет определяться эффек
тивным сочетанием управления реализацией и общественной под
держки реформы. Поэтому Административная реформа должна реа
лизовываться координированными усилиями государственных, госу
дарственно общественных и общественных структур.
Главным стратегическим органом управления реформой может
стать Комиссия по реализации Административной реформы, возглавляе
мая Президентом Российской Федерации и включающая руководство
Федерального собрания, Правительства Российской Федерации, Ад
министрации Президента Российской Федерации, а также руководи
телей иных структур управления реформой и ее поддержки. Задачи
Комиссии:
— принятие основных решений по реализации реформы;
— осуществление координации действий различных органов вла
сти при проведении Административной реформы;
— назначение представителей Комиссии, ответственных за реа
лизацию Административной реформы в регионах, конкретных
органах власти.
Генеральная дирекция Административной реформы должна стать
основным рабочим органом управления реформой — негосударственным
учреждением, работающим по поручениям и заказам Комиссии по
реализации Административной реформы. Генеральная дирекция бу
дет готовить проекты программных, нормативных и иных докумен
тов, связанных с реализацией Административной реформы, вести не
обходимые исследовательские проработки, мониторинг и «авторский
надзор» реформы, готовить ежегодный аналитический отчет по всем
мероприятиям реформы и предложения по ее реализации на следую
щий год».

2.2. Организация работы над Концепцией
2.2.1. Подготовительный этап
Вернемся к периоду, последовавшему за оглашением Послания
Президента Российской Федерации 1997 г. Практически сразу же ска
зались все те недостатки политического и организационно аппарат
ного свойства, о которых мы упомянули выше.
128
Прежде всего это выразилось в том, что процесс протекал по из
вестной российской традиции «инициатива наказуема». То есть в Ад
министрации Президента ответственным за подготовку Программы
государственного строительства был назначен М. Краснов. Возмож
но, такое назначение было бы естественным, если бы не несколько
обстоятельств. Во первых, не было издано официального решения о
таком назначении и вообще о начале подобной работы (лишь в мае
1997 г. появилось распоряжение Президента об образовании специ
альной Комиссии, но к этому мы еще вернемся). Во вторых, с Крас
нова не были сняты его обязанности по осуществлению функций по
мощника Президента, которые, естественно, занимали существенную
часть времени. И, в третьих, кроме неофициального аппаратного ве
са у Краснова не было полномочий по привлечению к работе над до
кументами ни сотрудников президентской Администрации, ни работ
ников органов исполнительной власти. И уж тем более ему не были
даны в руки какие бы то ни было финансовые ресурсы. Иллюстраци
ей такого положения может служить записка, направленная М. Крас
новым А. Чубайсу в январе 1997 г., т.е. еще в ходе работы над текстом
Послания Президента Российской Федерации. Приведем ее с неболь
шими изъятиями:
«Как мне сообщил М.В. Бойко (в тот период — заместитель руко
водителя администрации Президента РФ. — Примеч. авт.), Вы пору
чили организовать совещание под Вашим руководством по обсужде
нию вопроса разработки Программы государственного строительства в
Российской Федерации. Во исполнение поручения я подготовил что
то вроде доклада — свое видение проблемы и способов ее решения.
В материалах упомянуто об Указе Президента РФ о разработке
концепции правовой реформы. Она должна была бы стать прообразом
Программы госстроительства, во всяком случае придать ей систем
ный характер. Возможно, более подробно этот вопрос стоило бы об
судить на совещании. Он принципиальный в плане исполнения заду
манного.
Я не только не отказываюсь заниматься этой проблемой, но счи
тал бы ее решение делом остатка жизни. Однако, даже если я соберу
круг экспертов и организую их работу, результаты ее не смогут претен
довать на серьезную Программу. Это будет кустарщиной. Серьезная
работа должна серьезно и оплачиваться. Либо исполнители должны
быть в прямом подчинении. Ни того, ни другого у меня нет».
Тем не менее дальнейшая работа походила именно на некоторую
самодеятельность. Разумеется, не в смысле интеллектуального содер
жания (эксперты, в основном, были как раз весьма квалифицирован
129
ными), а в смысле организации. Нельзя, разумеется, сказать, что ма
териалы готовились «на коленке». Для деятельности рабочих групп
была выделена одна из правительственных резиденций, завезена и ус
тановлена необходимая техника (компьютеры, принтеры и т.п.), обес
печено питание экспертов. Однако все это происходило на перифе
рии общей деятельности и администрации, и самого Президента Рос
сии (последний не интересовался ходом работы и ее результатами).
Для того чтобы поправить положение, инициаторами этой работы
было предложено создать Комиссию по разработке Программы государ
ственного строительства. Основная цель состояла в том, чтобы при
дать работе над программой более высокий, если не политический, то
хотя бы аппаратный вес. Об этом и говорилось в сопроводительной за
писке от 6 мая 1997 г. к проекту распоряжения о Комиссии, направлен
ной Президенту Б. Ельцину его помощником М. Красновым:
«Уважаемый Борис Николаевич!
Вам на подпись представляется проект Распоряжения о Комис
сии по разработке Программы государственного строительства.
Эта Программа должна быть разработана до конца с.г. в соответ
ствии с Посланием Президента РФ 1997 г. Цель Программы — выйти
на оптимальную модель структуры и функционирования исполни
тельной власти.
«Управленческие тромбы», т.е. непроходимость властных сигна
лов; дублирование функций; отсутствие автоматизма реализации соб
ственной компетенции; отсутствие перспективного подхода, т.е. ра
бота в «пожарном режиме»; преобладание старых, прежде всего ко
мандных принципов управления — все это болезни многих органов
исполнительной власти.
Программу планируется распределить по блокам в соответствии с
основными функциями государства:
— оборона и безопасность;
— поддержание правового порядка;
— социальная функция;
— экономическое регулирование.
При этом каждый из блоков будет разрабатываться через призму
оптимизации системы, функций и полномочий органов, работы госу
дарственных служащих. Имеется в виду также задача четкого распре
деления функций, полномочий и органов между федеральным цент
ром и регионами […]».
7 мая 1997 г. вышло распоряжение Президента Российской Фе
дерации о создании такой Комиссии. Она возглавлялась руководите
лем администрации Президента В.Б. Юмашевым (к тому времени он
130
сменил на этом посту А. Чубайса), его заместителем был назначен
М.А. Краснов, а членами: заместители руководителя администрации
Президента — М.В. Бойко и Е.В. Савостьянов; полномочный пред
ставитель Президента в Государственной думе А.А. Котенков и пол
номочный представитель Президента в Совете Федерации А.Я. Сли
ва; начальник Главного государственно правового управления Пре
зидента Р.Г. Орехов и его заместитель А.В. Маслов; первый замести
тель секретаря Совета безопасности М.А. Митюков; заместитель Ми
нистра юстиции Российской Федерации В.М. Постышев; помощник
Президента Г.А. Сатаров; начальник Административного департа
мента аппарата Правительства С.В. Степашин; полномочный пред
ставитель Президента в Конституционном суде С.М. Шахрай.
Однако и эта аппаратная модель не оказала большого влияния на
процесс. Комиссия собиралась за все время лишь несколько раз для
рассмотрения уже подготовленных вариантов программных материа
лов. И всякий раз после очередного заседания эти варианты станови
лись все менее радикальными. В то же время, хотя разработка про
граммы (в последующем Концепции административной реформы)
находилась, как уже было сказано, на периферии политического вни
мания, тем не менее В. Юмашев оказывал посильную аппаратную
поддержку разработчикам.
Отсутствие политического внимания к административной ре
форме подтверждалось, в частности, тем, что принимаемые в тот пе
риод нормативные правовые акты никак не коррелировали с положе
ниями Посланий Президента и не были направлены на изменение са
мих принципов построения и функционирования исполнительной
власти. Так 17 марта 1997 г. появился Указ Президента российской фе
дерации «о совершенствовании структуры федеральных органов ис
полнительной власти». Но слово «совершенствование» в нем было
лишь данью аппаратной традиции: на самом деле речь шла об очеред
ном изменении структуры федеральных органов исполнительной вла
сти (до 2000 г. таких указов, изменявших структуру органов на основе
никому не понятных критериев, было издано более десяти).
26 марта 1997 г. издается Указ Президента России «О социальных
гарантиях лицам, входившим в состав Правительства Российской Фе
дерации, в связи с изменениями его структуры». Его принятие под
тверждало, что многие вопросы, связанные с публичной службой, так
и остаются неурегулированными в законодательстве.
Порой непонимание общей системы функционирования власти,
приоритет политических мотивов перед правовыми приводили к
ошибкам. Так в марте 1998 г. Президент Б. Ельцин принял неожидан
131
ное решение об отставке Правительства В. Черномырдина. Причем
из конъюнктурных политических соображений в Указе от 23 марта
1998 г. «О Правительстве Российской Федерации» Президент поста
новил: «Временное исполнение обязанностей Председателя Прави
тельства Российской Федерации возлагаю на себя». Это было явное
нарушение Конституции, вызванное тем, что проект Указа не про
шел обычную аппаратную процедуру, в том числе не был завизирован
ни Государственно правовым управлением Президента, ни помощ
ником Президента по правовым вопросам. Лишь когда Б. Ельцину
было доложено об этом несоответствии, он в тот же день подписал
другой Указ «О внесении изменения в Указ Президента Российской
Федерации от 23 марта 1998 г. № 281», в котором признал данный
пункт утратившим силу.
Любопытен в рамках рассматриваемой темы и Указ Президента
России от 2 сентября 1998 г. «О мерах по формированию Правитель
ства Российской Федерации». После очередной отставки (на этот раз
кабинета С. Кириенко, что было связано с финансовым кризисом
17 августа 1998 г.) Президент возложил временное исполнение обя
занностей Премьера вновь на В. Черномырдина. Но интересно, что в
том же Указе было поручение «исполняющему обязанности Предсе
дателя Правительства Российской Федерации Черномырдину В.С.
незамедлительно приступить к анализу соответствия структуры фе
деральных органов исполнительной власти современным требованиям и
осуществлению мер по формированию нового состава Правительства
Российской Федерации». Однако то ли из за того, что на этот раз с
кандидатурой Черномырдина категорически не согласилась Государ
ственная дума, то ли потому, что было непонятно, о каком собствен
но анализе шла речь и что такое «современные требования», то ли по
тому, что в Правительстве как обычно посчитали это поручение «де
журной риторикой», но в деятельности Правительства в этом смысле
вновь ничего не изменилось.
И последнее. В тот период, когда уже существовали первые вари
анты Концепции административной реформы, Правительство актив
но проталкивало через парламент Федеральный конституционный за
кон «О Правительстве Российской Федерации», который и был под
писан 17 декабря 1997 г. Такие усилия Правительства были вполне по
нятны. Этот орган, а точнее, его «постоянная часть», т.е. аппарат Пра
вительства, стремился оградить себя от возможных реформ, во всяком
случае, радикальных. Не случайно, кстати, в этом Законе отдельная
глава посвящена именно аппарату Правительства. Закон фактически
законсервировал существующее положение вещей и при этом не ре
132
шил ни одного принципиального вопроса, в частности, о механизме
обеспечения единства исполнительной власти.
2.2.2. «Действующие лица»
Еще в апреле 1997 г. в ведущие институты страны (научные цент
ры и высшие учебные заведения), занимающиеся правовой темати
кой, было направлено письмо, по ответам на которое предполагалось
отобрать экспертов, дабы в разработке программы принимали участие
не только московские специалисты. В этом письме предлагалось от
ветить на следующие вопросы:
1. По каким направлениям должна вестись сегодня работа в це
лях завершения государственного строительства, имея в виду постро
ение демократического, федеративного, социального и правового го
сударства?
2. Какие проблемы существуют внутри каждого из указанных ва
ми направлений?
3. Какие негативные явления и процессы возникли при становле
нии новой российской государственности?
4. Какие способы их преодоления представляются реальными и
эффективными?
Однако полученные ответы разочаровали. Практически все
они сводились к критике Конституции России. Дело, разумеется,
было не в том, что Конституцию не следовало критиковать, а в са
мом уровне «полета творческой мысли». В ответах практически не
просматривалась способность глубоко вникнуть в причины и суть
происходящих процессов. Разумеется, дельные специалисты есть
далеко не только в Москве. Но, видимо, руководители институтов
для подготовки ответов отдали вопросник не в самые квалифици
рованные руки либо в руки противников демократических процес
сов вообще.
Тем временем готовилось мероприятие, которое помогло бы вы
явить экспертов для разработки программы. Оно условно называлось
«Круглый стол», который и был проведен 27 мая 1997 г. Схема отбора
(фильтров) экспертов была простой. Первый этап — приглашение
всех потенциальных разработчиков, в том числе представителей орга
нов власти и государственных научных центров (для этих целей все
они приглашались на Круглый стол).
Второй этап — обсуждение проблемы с теми, кто пришел на
Круглый стол (изначально было ясно, что не все захотят или смогут
принять участие в разработке, а принуждение в данном случае было
бы бесполезным). Обсуждение на Круглом столе проходило в рамках
133
ситуационного анализа по методике и с помощью нескольких специ
алистов методологов.
Третий этап — разделение сформированного творческого коллек
тива на группы в соответствии с личными пожеланиями участников.
Здесь также было ясно, что к реальной работе смогут приступить не
все, кто участвовал в обсуждении.
И, наконец, четвертый этап (фильтр) состоял в естественном от
боре внутри групп разработчиков, когда остались лишь энтузиасты,
поскольку денежное вознаграждение было не очень большим и к то
му же оказалось выплачено значительно позже того, как основной
текст был подготовлен. Здесь мы хотели бы назвать тех, кто принимал
наиболее активное участие в разработке Концепции административ
ной реформы. Это (в алфавитном порядке): А.Г. Барабашев, И.Л. Ба
чило, А.Н. Дементьев, А.В. Кирин, В.А. Козбаненко, Л.П. Кравченко,
М.А. Краснов (руководитель творческого коллектива), А.В. Лагуткин,
Е.Н. Мысловский, В.В. Никитаев, А.Ф. Ноздрачев, А.В. Оболонский
(руководитель группы по государственной службе), М.Т. Ойзерман,
М.И. Пискотин (руководитель группы по федеративным отношениям),
В.М. Постышев, М.В. Рац (руководитель группы по методологии рефор
мы), В.Д. Рудашевский, А.Е. Русаков, Г.А. Сатаров (руководитель груп
пы по антикоррупционной политике), В.В. Смирнов, Ю.А. Тихомиров
(руководитель группы по системе исполнительной власти), М.Г. Фля
мер, М.З. Шкундин, А.С. Шувалов.
В контексте нашей темы уместно дать состав лишь одной груп
пы — разработчиков концепции реформы государственной службы. В
ней под руководством А.В. Оболонского работали А.Г. Барабашев,
А.Ф. Ноздрачев, В.Д. Рудашевский, В.А. Козбаненко и М.З. Шкундин.

2.2.3. 12 вариантов
Первые три, пока еще черновых варианта были готовы в августе
1997 г., т.е. разработаны фактически за два месяца. Такой короткий
срок может показаться свидетельством некоей авантюрности или не
добросовестности разработчиков, а соответственно и некачественно
сти материала. Но, во первых, никто и не претендовал на то, чтобы
представить за такое время вполне завершенную продукцию. К этому
времени важно было получить документ, по которому можно судить о
возможностях авторского коллектива и перспективах дальнейшей ра
боты. Во вторых, сама работа была весьма напряженной, а атмосфе
ра — творческой. В таких условиях и за два месяца можно сделать
очень многое. И, в третьих, для разработчиков большинство излагае
мых идей, конструкций не было открытием. Необходимо было лишь
134
соответствующим образом артикулировать то, что уже существовало у
экспертов «в их письменном столе».
21 сентября 1997 г. появился четвертый вариант, который отли
чался от предыдущих тем, что впервые был назван «Концепция адми
нистративной реформы» (и это название сохранилось до конца рабо
ты). Такое переименование было связано с тем, что эксперты разра
ботчики пришли к выводу о том, что нереально за отведенное время
имеющимся творческим коллективом подготовить целостную про
грамму переустройства всех властных институтов. Потому было реше
но сконцентрировать внимание на проблематике исполнительной
власти, хотя в Концепции затрагивались проблемы и более широкого
характера, в том числе взаимодействия исполнительной власти с дру
гими публично властными институтами.
Структура документа все это время менялась, но оставались неиз
менными его направленность и основные идеи. Об этом можно су
дить хотя бы по заголовкам разделов и подразделов первой части Кон
цепции, задача которой состояла в том, чтобы выявить главные про
блемы, ведущие к необходимости административной реформы:
1. «Гражданин и власть: кризис доверия (Нераскрытый потенци
ал взаимодействия властных институтов. Система сдержек и противо
весов не работает в полную силу. Едина ли единая система исполни
тельной власти?)».
2. «Исполнительная власть: новые функции и старые подходы
(Правовые методы управления не стали определяющими. Нестабиль
ность положения органов исполнительной власти. Неэффективное
обеспечение управленческой деятельности)».
3. «Проблемы государственной службы».
4. «Коррупция в системе управления (Что питает коррупцию. Нега
тивные последствия. Отсутствие системности в борьбе с коррупцией)».
Еще раз подчеркнем: ошибочно полагать, что Концепция писалась
как роман, так сказать, из головы. Несмотря на то, что основные идеи
и подходы уже до этого прорабатывались экспертами разработчиками,
тем не менее, была проведена предварительная аналитическая работа.
В частности, были разработаны и разосланы две объемные анкеты: од
на предназначалась для всех федеральных министерств и ведомств; вто
рая — для руководителей субъектов Федерации. Это была практически
первая попытка получить более или менее объективную картину того,
что представляет собой государственный аппарат постсоветского вре
мени. Ответы показали, что основные гипотезы подтверждаются.
Предстала картина крайне запутанной конгломерации органов, кото
рые зачастую конкурируют между собой, не вполне ясно представляют
135
свои функции, не всегда представляют параметры своих взаимоотно
шений с одноименными органами в субъектах Федерации и т.п.
В сентябре 1997 г. текст Концепции был доведен до состояния,
когда его можно было уже «выпускать наружу». Поэтому очередной
вариант после обсуждения на Комиссии был направлен в Правитель
ство России для оценки документа. Пришло, однако, всего два отзы
ва от вице премьеров, в которых вежливо признавалась важность ра
боты, но критике, как можно было ожидать, подверглись идеи рефор
мирования системы и структуры федеральных органов исполнитель
ной власти, а также самого Правительства.
В октябре того же года произошел первый сбой в намеченном гра
фике: Комиссия признала нецелесообразным выносить проект Кон
цепции на обсуждение общественности и приняла решение продолжать
над ним работу. Соответственно сдвигались и предусмотренные Посла
нием сроки представления Концепции Президенту для ее утверждения.
Второй (и, как оказалось, последний) этап активности разработчи
ков пришелся на февраль—март 1998 г. И здесь хотелось бы несколь
ко более детально восстановить хронику довольно бурных событий
(как аппаратных, так и публичных).
17 февраля 1998 г. Президент России Б.Н. Ельцин представил Фе
деральному Собранию свое Послание, которое называлось на этот раз
«Общими силами — к подъему России». Почему рассказ о втором эта
пе мы начали с Послания? Да потому, что еще при его подготовке по
мощники Президента вынуждены были заложить в его текст напоми
нание о необходимости административной реформы. Больше того,
соответствующий раздел (3.2) Послания фактически повторял струк
туру и, главное, идеологию уже имевшихся к тому времени вариантов
Концепции административной реформы. В частности, по поводу ре
формы государственной службы говорилось следующее:
«Реформа предполагает формирование государственного аппара
та, в основу которого будет положена «система заслуг и достоинств».
Такая система показала свою эффективность во многих странах мира.
Она означает:
— превращение государственной службы из службы «государе
вой» (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране)
в службу подлинно гражданскую;
— гибкую, не ориентированную на иерархию систему формиро
вания и обновления государственного аппарата;
— отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удер
жание на государственной службе наиболее квалифицирован
ных и добросовестных людей;
136
— более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «полити
ческих» чиновников («политических назначенцев»);
— строгую определенность должностных обязанностей;
— создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, под
контрольность корпуса государственных служащих, с другой —
его правовую защищенность от произвола и некомпетентности
руководителей и средств массовой информации;
— рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде
всего увеличение доли прямых материальных стимулов и сни
жение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий. Сум
марное уменьшение бюджетных затрат на государственный ап
парат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупа
емость многочисленных служб обеспечивающего характера;
— расширение и изменение практики контрактов. В частности,
вместо штатного расписания основой кадровой работы станет
смета расходов на выполнение соответствующих функций го
сударственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет
вести к сокращению численности аппарата и повышению
уровня оплаты труда государственных служащих при одновре
менной интенсификации их работы;
— повышение внимания к вопросам административной этики,
оживление практической ценности понятия служебной репу
тации».
Чиновникам же президентской администрации адресовалось
следующее: «Вот почему в предыдущем Послании была поставлена
задача разработки программы государственного строительства как
продуманной системы мер модернизации различных институтов вла
сти. Ее стержнем стала концепция административной реформы. Перед
тем, как быть утвержденной, концепция должна получить обществен
ное одобрение».
Разумеется, к этому времени помощники Президента уже осозна
вали весьма невысокую степень политической действенности прези
дентских посланий, еще больше снижавшуюся из за политической
слабости самого Президента Б. Ельцина. Можно было сожалеть об
этом, но иного пути хоть как то вновь привлечь внимание к необходи
мости административной реформы не было, поскольку к этому време
ни радикально изменилась и аппаратная модель президентской адми
нистрации. Служба помощников фактически, да и юридически была
ликвидирована (хотя должности помощников Президента еще сохра
нялись), а главные рычаги перешли к руководителю президентской ад
министрации и возникшему, начиная с 1996 г., новому неформальному
137
или полуформальному ближайшему окружению Президента, получив
шему в средствах массовой информации наименование «семья».
Именно поэтому, даже если бы инициаторы разработки Концепции
обратились к Президенту напрямую, как бывало до 1996 г., т.е. «через
голову» руководителя администрации, это не дало бы результатов.
Ни сам раздел Послания, посвященный административной ре
форме, ни повторение о необходимости вынесения ее Концепции на
обсуждение не были вычеркнуты руководством администрации из
проекта Послания при аппаратном обсуждении его текста. Но это и
необязательно нужно было делать, поскольку все к тому времени по
нимали, что реальные решения принимаются отнюдь не на основе

<<

стр. 4
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>