<<

стр. 5
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Посланий, а порой даже вопреки им.
Как бы то ни было, разработчики Концепции вновь представили
ее вариант для рассмотрения Комиссией по разработке Программы
государственного строительства. Причем вариант следовал за вариан
том (9 й вариант был готов к 7 марта 1998 г., 10 й — 13 го, 11 й — 21
го и последний 12 й — 23 марта). Такая частота была связана, однако,
не с претензиями Комиссии, а с редакционной доводкой текста. На
самом деле основным из последних можно считать вариант 10 й, по
скольку именно он был представлен на рассмотрение Комиссии, чье
заседание состоялось 13 марта 1998 г. На этом заседании было приня
то принципиальное решение о том, что Концепция готова для выне
сения на обсуждение (предполагалась лишь шлифовка).
Тут мы не можем не сообщить о связанном с этим заседанием од
ном любопытном факте: в своеобразной летописи новейшей истории,
фундаментальном труде «Россия — 2000. Современная политическая
история», под общей редакцией А.И. Подберезкина, известного по
литика левого толка, под датой «13.03.98» значится следующий текст:
«В администрации президента состоялось совещание под руководст
вом В. Юмашева, посвященное обсуждению окончательного вариан
та проекта концепции административной реформы. Участники сове
щания высказали убеждение, что до 2000 г. к практической реализа
ции концепции реформы приступать нецелесообразно»*. Разумеется,
кто то из участников заседания Комиссии рассказал о нем (возмож
но, самому Подберезкину). Но интересно не это, а то, что присутство
вавший на заседании именно так понял его главную мысль — отло
жить и Концепцию, и саму реформу. Возможно, такая мысль не при
шла в голову Краснову, вынужденному на Комиссии защищать Кон

* Россия — 2000. Современная политическая история (1985—1999 гг.).
Т.1. Хроника и аналитика. М., 2000. С. 388.
138
цепцию, поскольку для него главное состояло в формальном ее одоб
рении, а дух неверия в ее практическую реализацию прошел мимо не
го. А такое одобрение как раз было получено. Разумеется, не одобре
ние начала реформы, а только ее вынесения для обсуждения.
Как бы то ни было, началась активная стадия подготовки доку
ментов к продвижению Концепции. Но неожиданно 23 марта 1998 г.
разразился политический кризис: без видимых причин кабинет Чер
номырдина был отправлен в отставку. Это, разумеется, повлияло на
планы опубликования Концепции, но, как тогда казалось, возмож
но, в положительную сторону. Ведь новый кабинет Кириенко полу
чил даже публицистическое название «правительство молодых ре
форматоров». Кому, думалось, как не им поддерживать администра
тивную реформу.
Не случайно именно на эти дни падает основная активность ини
циаторов разработки Концепции. Готовится целый пакет докумен
тов — планы действий, короткие версии Концепции (дайджесты) для
Президента и для прессы и т.д. Вот, например, как выглядел один из
вариантов плана, который предполагалось направить Президенту:
«Представляется целесообразным следующий план действий.
1. Если Вы даете согласие, проект Концепции публикуется от
имени Комиссии по разработке Программы государственного строи
тельства в Российской Федерации, образованной Вашим Распоряже
нием от 7 мая 1997 г.
2. Непосредственно перед публикацией Е.С. Строеву, Г.Н. Селез
неву (в то время председателям палат Федерального собрания — При
меч. авт.), руководителям федеральных министерств и ведомств, гла
вам законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации
от имени Комиссии рассылается текст проекта с перечнем вопросов,
ответы на которые помогут выявить их отношение к проекту.
3. Перед публикацией журналистам раздается пресс релиз (ос
новные положения проекта).
4. В Администрации создается группа по отслеживанию и анали
зу откликов на проект Концепции. Срок обсуждения — один месяц.
5. После этого в течение 2 недель проект дорабатывается с учетом
поступивших замечаний и представляется Вам на утверждение.
6. Следующий этап — разработка собственно Программы админи
стративной реформы с указанием основных этапов и методов ее реа
лизации».
Был подготовлен даже проект распоряжения руководителя пре
зидентской Администрации «О вынесении на обсуждение и последу
ющей доработке проекта Концепции административной реформы».
139
Такое занижение уровня было сделано сознательно, чтобы облегчить
выход в свет Концепции. Ведь вынесение ее от имени Президента
имело бы гораздо более серьезный политический резонанс. Содержа
ние проекта данного распоряжения говорит о том, что авторы Кон
цепции были убеждены в скором ее обнародовании:
«1. В соответствии с Посланием Президента Российской Федера
ции Федеральному Собранию 1998 г. «Общими силами — к подъему
России» опубликовать от имени Комиссии по разработке проекта
Программы государственного строительства в Российской Федера
ции (далее — Комиссия) полный текст проекта Концепции админис
тративной реформы (далее — Концепция) в «Российской газете», а
также предоставить этот текст информационным агентствам.
2. Направить проект Концепции руководителям органов государ
ственной власти Российской Федерации и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации.
3. Управлению информационного и документационного обеспе
чения Президента Российской Федерации совместно с Управлением
по работе с обращениями граждан Президента Российской Федера
ции, Территориальным управлением Президента Российской Феде
рации, Управлением по внутренней политике Президента Россий
ской Федерации, Управлением по связям с общественностью Прези
дента Российской Федерации, а также ФАПСИ осуществлять:
мониторинг, анализ и обобщение предложений и откликов, по
ступающих по проекту Концепции;
формирование автоматизированных информационных баз дан
ных по письмам и публикациям, относящихся к тематике Концепции.
4. Комиссии в двухнедельный срок после завершения обсужде
ния подготовить для доклада Президенту Российской Федерации ва
риант Концепции, доработанный с учетом обсуждения ее проекта».
Однако, как известно, документ так и не был опубликован. По
следний шаг по продвижению Концепции состоял в том, что
М. Краснов вместе с тогдашним заместителем руководителя админи
страции Президента Е. Савостьяновым посетили в мае 1998 г. нового
премьера С.В. Кириенко и вручили ему в руки текст Концепции. Но
никаких зримых шагов за этим так и не последовало.

***
История с неудавшейся реализацией Концепции административ
ной реформы сыграла тем не менее свою положительную роль.
Во первых, как в продвинутой части общества, так и в политиче
ской элите, среди многих чиновников высшего и среднего звена ут
140
вердилось убеждение в необходимости менять принципы организа
ции и функционирования государственного аппарата. Нельзя, конеч
но, утверждать категорично, но можно предполагать, что, если бы не
было настойчивых напоминаний в документах эпохи Ельцина о такой
необходимости и основных направлений трансформации, то идея ад
министративной реформы оформлялась бы еще долго. Во вторых,
разработанная Концепция стала достоянием если не всего общества,
то хотя бы части элиты. А потому многие ее идеи, поначалу казавши
еся чем то нереальным, к 2000 г. обрели вполне респектабельный ха
рактер и стали обсуждаться более серьезно.




Глава 3
Как планировалось реформировать
государственную службу

3.1. «Пятилетка реформы»
Параллельно с работой, являющейся предметом нашего описа
ния и безо всякой логической связи с нею, шла работа над проектом
Кодекса о государственной службе. В сентябре 1997 г. этот вопрос — в
срочном порядке, но без видимых последствий — рассматривался на
Совете безопасности Российской Федерации, что является дополни
тельным подтверждением описанной выше неопределенности с ре
формой и игрой вокруг этого различных сил.
Поскольку Россия, несмотря на все перемены в политическом ус
тройстве и даже смену общественных формаций, всегда и до сих пор
управлялась и управляется разными модификациями «государевой»
службы, сверхзадачей было впервые создать не «государеву», а публич
ную, т.е. ориентированную прежде всего на реальные общественные
нужды государственную службу, отвечающую современным стандар
там и потребностям формирующегося гражданского общества. При
этом авторы проекта опирались как на мировой опыт, так и на долго
летнее изучение отечественной специфики.
Поэтому здесь уместно кратко напомнить о направлении тех мо
дернизационных тенденций, которые характерны для госслужбы пе
редовых стран в последние два десятилетия и которые учитывались
при разработке концептуального документа.
141
3.2. Западный опыт: основные направления
Последние десятилетия развитие теории и практики государст
венного управления в большинстве развитых стран шло в направле
нии существенного пересмотра прежних, «классических» принципов
построения госслужбы (к которым у нас зачастую, как бы пытаясь
«догнать вчерашний день», стремятся). Любопытно, что началось это
движение с юго восточной «окраины» Британского содружества: в
1984 г. реформы, причем в наиболее радикальном варианте, начались
в Новой Зеландии, затем перекинулись в Австралию, и лишь позд
нее — в саму Великобританию, а уже в 90 е г. — в США и Канаду. На
европейском континенте вектор процессов, в общем, тот же, но идут
они более медленно и плавно. В некоторых странах (например, Герма
нии), общий высокий уровень госслужбы позволяет двигаться в том
же направлении, но не спеша, и начинать реформы не с федерально
го, а с земельного уровня. Во Франции, где существует детально рег
ламентированная и укорененная система госслужбы, наблюдается па
дение престижа государства. Однако там пока пытаются ограничить
ся полумерами, что приводит к обострению конфликта между госу
дарственным и частным секторами, поскольку раздражающая людей
коррупция растет. Поэтому и здесь создается ситуация, когда откла
дывать реформу становится все более опасным.
Предельно кратко происходящий в западных странах пересмотр
принципов госслужбы можно свести к следующим основным направлениям:
• уменьшение роли административной «вертикали», развитие «пло
ских» структур, функциональных органов, полугосударственных
организаций и пр.;
• фактический пересмотр концепции «аполитичной бюрократии»,
поиск нового соотношения политических и профессиональных
начал в администрации;
• децентрализация, сокращение, удешевление администрации;
• ограничение роли традиционной административной «лестницы
чинов»;
• развитие сети получастных или частных организаций, выполняю
щих на коммерческих и конкурсных началах ряд услуг для госорга
нов, прежде выполнявшихся самими госорганами — так называе
мый «новый менеджеризм»;
• стремление повысить «отзывчивость» бюрократии к нуждам граждан;
• разработка кодексов поведения госслужащих, в которых не прово
дится четкого разделения между юридическими и этическими
нормами.
142
В Англии особого внимания заслуживают реформы, проведен
ные под руководством М. Тэтчер, и меньшего — выпущенный в
1999 г. лейбористским правительством манифест «Modernizing
Government», в США — программа «Reinventing Government», разра
батывавшаяся не только под руководством, но и при личном актив
ном участии вице президента А. Гора. Некоторые элементы амери
канской программы были воплощены в жизнь, однако первым тор
мозом на пути к дальнейшему продвижению и, главное, их юридиче
скому закреплению в законодательстве стал переход большинства в
обеих палатах Конгресса в 1994 г. к Республиканской партии, а но
вым — события, связанные с выборами Президента США.
Не следует идеализировать опыт этих реформ. Они имели не
только позитивные, но и определенные негативные следствия, хотя
первые, несомненно, перевешивают. Побочных же негативных след
ствий представляется возможным избежать, если всерьез изучить
проблему. Впрочем, ни цель, ни объем данной работы не позволяют
анализировать эти вопросы. Для нас важно отметить общее направле
ние реформ госслужбы и принципиальное соответствие им нашей
концепции, поскольку в качестве альтернативы определенные круги
периодически (сейчас, к сожалению, во многом связанные с работой
соответствующего Комитета Государственной думы) подталкивают
реформу на иной путь в направлении, противоположном ведущим
мировым тенденциям, последствия чего горький исторический опыт
нашей страны позволяет предвидеть без особого труда.

3.3. Цели и содержание реформы государственной службы
Теперь, после того, как мы обозначили более широкий контекст
проблемы — административную реформу в целом как часть нереали
зованной программы строительства демократической российской го
сударственности, а также описали некоторые субъективные моменты
и факторы из области аппаратной микрополитики, повлиявшие на
судьбу реформы, обратимся к собственно вопросу о содержании ре
формы государственной службы в том виде, в каком это представля
лось в 1997—1998 гг.
Цели реформы госслужбы можно сформулировать следующим об
разом:
• впервые в истории России создать, взамен различных модифика
ций службы «государевой», службу истинно публичную, т.е. ориен
тированную в первую очередь на удовлетворение законных нужд
граждан и их объединений;
• сделать эту службу по настоящему социально эффективной;
143
• повысить ее общественный престиж, т.е. авторитет в глазах обще
ства (в том числе и за счет не рассматриваемой специально в на
стоящей записке борьбы с коррупцией;
• сделать госаппарат более привлекательным местом работы, особен
но для молодежи и кадров среднего возраста, приходящих из «вне
аппаратных сфер» (это вопрос не только уровня зарплаты, но, как
показывает опыт ряда стран, в не меньшей мере и психологическо
го удовлетворения от работы не «на хозяина», не «на карман», а на
людей, а также более высокой по сравнению со сферой бизнеса ме
рой социальной защищенности, стабильности положения);
• сделать аппарат более экономичным (но не за счет механических
сокращений, а в результате комплекса мер).
Какие же предусматривались для достижения этих целей идеи и
модели? То есть каково собственно содержание преобразований, необ
ходимых для изменения принципов организации и деятельности го
сударственного аппарата?

3.3.1. Приоритет профессиональных качеств
Пожалуй, это главный, «несущий» принцип всей конструкции. В
своей основе он восходит к принятой в большинстве стран так назы
ваемой «merit system», т.е. «системе заслуг и достоинств», но в нашей
версии дополнительно включает и такие немаловажные элементы,
как трудовой контракт. Для реализации указанного принципа на
практике необходимо учитывать следующие моменты.
1. Конкурс на замещение всех открывающихся в госаппарате ва
кансий, за исключением: а) политических назначений; б) должнос
тей, на занятие которых фактически нет конкуренции, т.е. избытка
претендентов. Это позволит значительно расширить «рынок» канди
датов, до сих пор в значительной мере живущий за счет циркуляции
между несколькими административными «сосудами», привлечь лю
дей из других областей деятельности (бизнес, наука, производство,
военная служба) и тем самым влить в аппарат столь необходимую ему
«свежую кровь».
Одновременно конкурсы подтолкнут к самосовершенствованию
и претендующих на служебное продвижение служащих, уже работаю
щих в данном учреждении. Возможно, при прочих равных условиях
им (во всяком случае, при заполнении вакансий на некоторые из
должностных позиций) должен отдаваться приоритет. Но зафиксиро
вать это равенство должен конкурс. Кроме того, возможны различные
варианты конкурса: в одних случаях он может быть открытым для
всех; в других — только для людей «со стороны» (это целесообразно
144
при заполнении вакансий на низшие должности, поскольку создаст
благоприятные условия для конкурса молодежи, выпускников вузов);
зато по каким то должностям конкурс может носить полуоткрытый
или даже закрытый характер (т.е. быть конкурсом чиновников). По
общему правилу предпочтение при продвижении по лестнице адми
нистративной карьеры должно отдаваться наличию положительного
профессионального опыта работы на аналогичных или предшествую
щих административных ступенях. Возможны и другие кадровые
«фильтры», чтобы блокировать доступ на государственную службу не
приемлемых для нее людей. Но непременно должен быть открыт и ка
нал для ротации кадров, избавления от кадрового «балласта», а также
«боковой вход» для талантливых людей из внешних по отношению к
аппарату сфер — бизнеса, науки, промышленности, военной служ
бы — на достаточно высокие административные должности и помимо
карьерной лестницы.
2. Четкая и объективная система отбора и оценки кадров. Она
должна быть направлена на привлечение, поощрение, удержание и
продвижение лучших и в то же время — обеспечить возможность из
бавляться от худших. Для этого необходимо наличие следующих меха
низмов:
а) ясно сформулированное и доступное для ознакомления описа
ние критериев оценки на основе показателей, связанных с квалифи
кацией госслужащих и деловыми качествами, а не с выслугой лет;
б) аттестационные и конкурсные комиссии, причем состоящие
не только из «своих», но также включающие приглашаемых на рота
ционной основе сторонних членов — работников кадровых служб
других учреждений, преподавателей вузов, готовящих кадры управ
ленцев, и т.п.;
в) апелляционная инстанция, куда может обратиться не соглас
ный со своей оценкой работник либо отвергнутый кандидат; впрочем,
процедура апелляции не должна быть особо простой, дабы не поощ
рять подачу необоснованных жалоб.
3. Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госор
гана. Контракт выгоден обеим сторонам трудового (государственно
служебного) правоотношения. В нем должны быть четко зафиксиро
ваны служебные обязанности и права работника, условия вознаграж
дения, продвижения по службе и возможные дополнительные приви
легии, специальные требования и ограничения, налагаемые на служа
щего (например, информация о доходах, ограничения на совмести
тельство и иную параллельную деятельность, на соблюдение служеб
ной тайны, на использование служебной информации и т.п.).
145
Некоторые, но далеко не все элементы регулирования такого ти
па правоотношений можно найти, например, в Законе «О государст
венной службе города Москвы», принятом Городской думой в 1997 г.
Контракт должен заключаться на достаточно большой срок (скажем,
на 5 лет), подлежать автоматическому продлению при отсутствии воз
ражений сторон и расторгаться лишь по указанным в законе и самом
контракте основаниям и процедурам.
Детали контрактной системы следовало бы проработать в соответ
ствующем законе или Кодексе государственной службы. Таким обра
зом, контрактная система полностью сохраняет возможности для по
жизненной административной карьеры, в то же время придавая ей боль
шую гибкость, и повышает уровень юридической определенности пра
воотношения, в том числе — правовой защищенности работника. По
следнее обстоятельство повышает трудовую мотивацию служащих и тем
самым способствует утверждению приоритета профессиональных до
стоинств. Закрываются лишь возможности для пожизненных синекур.

3.3.2. Статусное разделение «политических» и «карьерных»
должностей.
К политическим государственным должностям гражданской
службы относится ограниченное число руководящих позиций — как
должностей категории «А» (например, министры), так и категории
«Б» (например, помощники, советники политических фигур, т.е. чле
ны их «команд»). Увольнение с таких должностей должно произво
диться по упрощенной процедуре и зачастую по сугубо политическим
мотивам, не связанным с собственно деловыми критериями. Это —
общепринятая мировая практика. Таким образом, эти должности яв
но отличны по статусу и правовому режиму от «карьерных» админис
тративных должностей.
Однако юридические последствия увольнения «политических на
значенцев» у нас не проработаны. Закон о госслужбе не предусматри
вает для уволенного с политической государственной должности ка
кую либо компенсацию. В результате у такого «политического чинов
ника» (термин заимствован из германской системы госслужбы, где
его статус прописан детально) возникает стремление всеми силами
цепляться за «политическое кресло», а порой, напротив, ставит его в
нелегкое положение «без вины виноватого» и лишенного работы по
основаниям, не имеющим прямого отношения к его деятельности и
квалификации. Наиболее предприимчивые заблаговременно готовят
себе «запасной аэродром», в том числе — и методами, выходящими за
рамки закона. Не оправдывая их, следует, однако, заметить, что к это
146
му их подталкивает несовершенство системы, в которой на уволенное
по политическим основаниям должностное лицо смотрят как на «от
работанный материал». Примеров у нас, к сожалению, более чем до
статочно. Поэтому, учитывая повышенный риск политических долж
ностей и огромную ответственность занимающих их лиц, следовало
бы обеспечить последних своего рода «позолоченными парашютами»,
т.е. значимыми выходными льготами в форме существенных разовых
«выходных» выплат и какой то формы временных пенсий, а также,
возможно, некоторыми преимуществами при занятии постоянных
«карьерных» должностей.

3.3.3. Компенсируемые ограничения
Поступая на госслужбу или занимая должность определенного
уровня, человек принимает на себя дополнительные ограничения по
сравнению с «обычным» гражданином. Одни — например, ограниче
ния, связанные с секретностью, ограничения на занятие коммерчес
кой и политической деятельностью, связанные с гражданством, ис
пользованием средств из зарубежных источников, особый порядок
декларирования доходов, — установлены законодательно. Другие —
скажем, ограничения на публичные выступления по вопросам, свя
занным со служебной деятельностью, — регулируются на полуфор
мальном или даже неформальном уровне. Хотя у нас часто и безнака
занно пренебрегают этими ограничениями, но так или иначе они су
ществуют. Поэтому было бы справедливо и целесообразно компенси
ровать их материально и морально, посредством определенных льгот
для чиновников. Иначе госслужба еще более теряет и без того не
слишком высокую привлекательность (для честных людей), нечест
ным людям дает своего рода «индульгенцию» на совершение злоупо
треблений, а в целом — подрывает идеологию «merit system».
Действующий закон в какой то (хотя, думается, в недостаточной)
мере решает эту проблему через гарантии пожизненного медобслужи
вания служащего и членов семьи, государственного страхования, за
щиты от насилия и угроз, а также некоторых пенсионных льгот (по
следние, впрочем, насколько известно, практически не действуют из
за отсутствия средств, но «зато» в виде сомнительной, с нашей точки
зрения, «компенсации», чиновников не отправляют в отставку по до
стижении предусмотренного тем же законом предельного возраста).
Впрочем, к вопросу о компенсации мы вернемся при рассмотрении
других принципов.
В то же время представляется целесообразным установить неко
торые дополнительные законодательные ограничения на коммерчес
147
кую и консультационную деятельность бывших чиновников на опре
деленный период после их отставки в целях предупреждения злоупо
треблений, связанных с использованием ранее доступной им конфи
денциальной и секретной информации. Практика «торговли осведом
ленностью» в пользу новых работодателей после ухода с госслужбы
приобрела у нас масштабы, порой затрагивающие даже националь
ную безопасность, не говоря уж о «просто» ущербе для государства,
физических и юридических лиц. (Наводит на размышления, что
именно это наше предложение вызвало неприятие у некоторых высо
копоставленных чиновников).
Между тем, здесь нам был бы полезен, скажем, английский опыт,
названный контролем за «эффектом вращающейся двери», т.е. мигра
цией работников между госслужбой и бизнесом, а также за «эффектом
шлепанцев», т.е. поступлением бывших высокопоставленных чинов
ников после отставки в организации, с которыми были связаны по
прежней работе. Поскольку эти «эффекты» создают условия для кор
рупции, приводят к утечке государственных секретов в сферу бизнеса,
подрывают равенство условий на конкурсах за получение государст
венных заказов и пр., то со времен М.Тэтчер бывший английский чи
новник в течение двух лет после отставки должен получать санкцию
на подобные перемещения от соответствующего госоргана, а чинов
ники двух высших рангов — даже на уровне комитета советников при
премьер министре. Похожие механизмы существуют и в ряде других
стран. Их общая идеология — сохранение определенных обязательств
чиновника по отношению к государству, включая ограничения на его
деятельность и после его ухода со службы.

3.3.4. Приоритет «живых» денежных выплат над «теневыми»
привилегиями
Сейчас, по разным оценкам и в зависимости от уровня занимае
мой чиновником позиции, соотношение прямых выплат и косвенных
льгот составляет 1:4, 1:5 и даже более. Подобное соотношение пред
ставляется неприемлемым. Да, при нынешнем уровне зарплаты чи
новников оно позволяет хоть как то удерживать часть квалифициро
ванных кадров. Но и ущерб от такого, унаследованного от советских
времен и развращающего метода решения проблемы, очень велик.
Ведь любая теневая привилегия есть своего рода тайное соглашение и
потому содержит негативный нравственный потенциал, а также воз
можность злоупотреблений и произвола. Кроме того, в силу своей
якобы «бесплатности», привилегия всегда используется менее эффек
тивно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в
148
зубах еще с перестроечных времен, но до сих пор не решенные про
блемы государственных дач и служебных машин. И это лишь верхуш
ка айсберга.
Конечно, оставаясь на позиции реализма, нельзя предлагать пол
ную и одноразовую отмену привилегий, тем более что они существуют
и в других странах, правда, в несравненно меньшей степени. Но пред
ставляется необходимым, во первых, сделать тайное явным, т.е. закре
пить часть их законодательно, а, во вторых, «перевернуть айсберг», т.е.
существенно увеличить прямые денежные выплаты и одновременно
резко сократить предоставляемые за казенный счет льготы и привиле
гии. Конечно, это непросто: с одной стороны, предсказуема общест
венная реакция на резкое повышение зарплат чиновникам (хотя осу
ществление его «в пакете» с другими мерами должно ее сгладить), с дру
гой — очень нелегко перевести в режим рентабельности инфраструкту
ру, десятилетиями создававшуюся для обслуживания «спецнужд» эли
ты. Но дело того стоит, поскольку будет способствовать превращению
«государевой» службы в публичную и, соответственно, улучшению от
ношения общества к аппарату. К тому же конкурентоспособный на
рынке трудовых ресурсов уровень оплаты чиновников обеспечит при
ток достойных кадров и одновременно сделает «подкоп» под экономи
ческие и моральные основы коррупции. (Здесь, пожалуй, любопытно
отметить, что среди западных стран «теневые привилегии» наиболее
распространены во Франции, где даже в документе, вышедшем из недр
МИДа, говорится о них как о «характеризующихся одновременно боль
шим разнообразием и окружающей их тайной». Может быть, поэтому
реформаторы госслужбы первой половины 90 х гг. избрали в качестве
ориентира именно французскую модель?).

3.3.5. Перевод значительной части госслужбы на самоокупаемость
Здесь мы имеем значительный резерв для удешевления и сокра
щения аппарата, и первые шаги в этом направлении были сделаны
еще в 1997 г., когда были переведены на самоокупаемость системы
«Военторга» и «Военстроя» (правда, потом дело затормозилось). Эко
номическое приспособление госслужбы к условиям рынка предпола
гает и «отсечение» от нее с переводом на конкурсные и договорные
коммерческие начала многочисленных обеспечивающих и техничес
ких служб и функций. Статус собственно госорганов следует сохра
нить лишь за базовыми подразделениями министерств и ведомств.
Соответственно сократится и количество работников госаппарата. В
Англии, например, благодаря подобным мерам оно уменьшилось на
треть. За счет этого не только компенсируется повышение зарплаты
149
оставшимся, но и достигается общее уменьшение затрат на госслужбу.
К тому же сужается экономическое поле для коррупции.

3.3.6. Прозрачность
В демократическом обществе госслужба должна быть открыта для
общественного контроля. Граждане должны знать, как и по каким
правилам она работает, иметь доступ к открытым материалам и сведе
ниям, участвовать в решении затрагивающих их интересы проблем.
Это является необходимым качеством действительно публичной
службы и должно быть обеспечено правовыми средствами, админис
тративной и судебной практикой. Подрывая негативный стереотип о
«тайне государственной машины», такие меры поднимут авторитет
госаппарата, защитят его от столь распространенного у нас огульного
очернительства, находящего питательную среду в закрытости, в дефи
ците информации. К сожалению, в этом направлении нам почти не
чем похвастаться. Несмотря на появление многочисленных пресс се
кретарей и так называемые пиар службы, в целом открытости даже по
сравнению с советскими временами не прибавилось. А без решитель
ных шагов в этом направлении нельзя поднять ни общественный пре
стиж, ни социальную эффективность аппарата.

3.3.7. Ориентация на гражданина
Реализация этого принципа позволит превратить государствен
ную защиту прав и законных интересов человека из политической дек
ларации в один из реальных приоритетов деятельности чиновника. Тут
неплохо упомянуть, что, скажем, в США, говоря об отношениях гос
службы и граждан, принято использовать такое непривычное для нас в
этом контексте слово, как «клиент». В самом деле, в нашем сознании
оно в первый момент вызывает ассоциации с парикмахерской и ресто
раном. Но, если брать шире, то оно означает не что иное, как призна
ние обслуживающего характера госслужбы по отношению к гражда
нам. Поэтому в данном контексте оно находится в смысловой оппози
ции слову «проситель», предполагающему бесправие обращающегося
и отнюдь не тождественно слащаво рекламному «клиент всегда прав».
Важен общий вектор: чиновник прямо или косвенно служит
гражданам. Это — императив гражданского общества, в отличие от
разных вариантов авторитаризма. Проще всего он просматривается
на уровне чиновников, непосредственно работающих с гражданами
(«street level bureaucrats»). Но и тех, кто работает на других уровнях,
кто решает задачи общего характера, можно и нужно оценивать по со
циальным последствиям их действий и решений. В общем контексте
150
совершенствования госслужбы это тесно сопряжено с проблемами
децентрализации и демократизации госслужбы, сужения сферы лич
ного усмотрения чиновников, создающей предпосылки для произво
ла, и означает ее поворот к нуждам людей.

3.3.8. Служебная лояльность
Долгое время на Западе господствовал взгляд на госаппарат как на
политически нейтральный, послушный инструмент в руках полити
ков. У нас же еще со сталинских времен понимали важность роли ап
паратчиков и потому уделяли столь большое внимание подбору и рас
становке идеологически верных кадров. Да и вообще аполитичность
служащих, и в принципе то утопичная, в наши традиции и условия уж
никак не вписывается. Последние два десятилетия на Западе произо
шел фактический отказ от концепции политически нейтральной бю
рократии. У нас же (парадокс!) произошло нечто прямо противопо
ложное. Решение Верховного Совета РСФСР от 18 июля 1990 г. о де
партизации госаппарата позволило ему надеть маску аполитичности.
Именно маску, поскольку такая формальная деполитизация на деле
оказалась мнимой и позволила лишь уберечь аппарат от серьезных ка
дровых перемен, что, по нашему мнению, было бы естественным в ус
ловиях, по существу, смены основ политического и экономического
строя. Разумеется, теперь уже время для этого ушло. Сейчас не может
быть и речи о какой либо «чистке» аппарата по политическим или
идеологическим мотивам. Но минимум — лояльность служебному
долгу, включающая и активную поддержку основ конституционного
строя и общего политического курса — абсолютно необходимы.

3.3.9. Этичность
Моральные регуляторы поведения очень важны. Привыкая к же
сткой атмосфере материальных рыночных отношений, мы как то
подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого
поведения, о том, что «не хлебом единым жив человек». В контексте
вопроса об ограничении бюрократического произвола и злоупотреб
лений это означает необходимость особого внимания к моральным
качествам чиновников, к проблемам административной морали, ко
торым, кстати, в странах с давней рыночной экономикой уделяют
очень большое внимание.
Практический подход к решению этой проблемы видится в разра
ботке и широком обсуждении среди работников аппарата неформаль
ного Этического кодекса служащего. Необходимость опоры именно на
Этический кодекс обусловлена несколькими причинами.
151
Во первых, практически невозможно составить исчерпывающий
перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридичес
ких документов.
Во вторых, специфика многих даже вроде бы очевидных админи
стративных проступков такова, что невозможно юридически коррект
но доказать факт или наличие вины; а без этого нельзя и применять
правовую норму.
В третьих, во многих случаях ряд действий либо воздержание от
тех или иных поступков по самой своей природе не могут регулиро
ваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но
от того не менее действенными) нормами групповой, в данном слу
чае — административной — морали, а также индивидуальными пред
ставлениями о нравственно допустимом. Ведь этические нормы — ба
зовые детерминанты социального поведения человека. Они постоян
но проявляются в огромном числе поведенческих актов, лишь частич
но регулируемых правом.
В четвертых, профессиональная этика госслужащего, как и лю
бая корпоративная этика, имеет существенную специфику. Между
тем многие чиновники имеют о ней довольно смутное либо искажен
ное представление или попросту ее игнорируют. Те же из них, кто все
рьез стремится руководствоваться нормами служебной морали (а та
ких, к счастью, пока немало), кто заботится о своей моральной репу
тации, вынуждены путем проб и ошибок вырабатывать как бы собст
венную версию этического кодекса.
Поэтому представляется крайне важным создать и легитимиро
вать в административной среде такой документ. Не имея юридически
обязывающего характера, он тем не менее задавал бы систему нравст
венных ориентиров, давал бы рекомендации по поведению в «щекот
ливых» ситуациях и обозначал бы область нравственных «табу» для
служащего. Думается, сам факт появления подобного кодекса и его
обсуждение в административных коллективах послужили бы повы
шению уровня административной морали, в чем наш аппарат так
нуждается. В его основу должен лечь «дух общественного служения».
О том, что это не утопия, свидетельствуют и некоторые эпизоды оте
чественной истории (например, весьма быстрые изменения в среде
российского чиновничества в 60 е гг. XIX в., в начале реформ Алек
сандра II), и опыт ряда западных стран, и, наконец, собственные ожи
дания по крайней мере части наших чиновников.
В марте 2002 г. определенный шаг в этом направлении был сде
лан: Комитет по делам Федерации и региональной политике подгото
вил проект «Кодекса поведения государственных служащих Россий
152
ской Федерации», в котором предполагается закрепить ряд норматив
ных стандартов ожидаемого поведения служащих, налагаемые на них
запреты и ограничения. Правда, документ этот носит пока слишком
сырой и общий характер.

3.3.10. Системность подготовки и переподготовки кадров
Как и первый из рассмотренных принципов, он тоже носит инте
грирующий характер и требует специального обсуждения. Конечно,
радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом
нового поколения управленческих кадров, но чтобы это произошло,
многое можно и необходимо делать безотлагательно. И без обучения
всех поколений чиновников не обойтись. Поэтому в стратегию адми
нистративной реформы были заложены меры, охватывающие дистан
цию от допрофессиональной подготовки и отбора потенциальных бу
дущих госслужащих до специальной переподготовки высших управ
ленческих кадров.



Глава 4

Уроки несостоявшейся реформы


4.1. Союз с «агентами перемен» внутри аппарата
Неудача многих административных реформ связана с тем, что
они, по крайней мере, внешне носили характер «антиаппаратного
наступления», «борьбы с бюрократией» и т.п. Естественно, они
встречали скрытое и весьма изощренное сопротивление, а, посколь
ку без аппарата никакая современная власть и дня прожить не мо
жет, то быстро приходилось идти на компромиссы, постепенно вы
холащивавшие самую суть реформ. Так, например, случилось с ши
роко разрекламированной рейгановской программой реформы ад
министрации.
Поэтому крайне необходимо заручиться поддержкой планиру
емых преобразований внутри аппарата, найти там влиятельных со
юзников на разных его уровнях. Они станут «агентами изменений».
Следует отметить, что при соблюдении некоторых условий, о кото
рых говорилось выше, найти таких «агентов» и установить с ними
деловой контакт не должно быть слишком трудным делом, так как
153
очень многие квалифицированные, честные и прогрессивно мыс
лящие сотрудники аппарата явно не удовлетворены ни существую
щим в госслужбе положением, ни ее негативной репутацией. Более
того: многие из них пытаются сами, «кустарно» что то предпри
нять хотя бы на своих маленьких участках работы. К сожалению,
подобные идеалистические попытки, по очевидным причинам,
почти не приносят результатов. Очень важно сделать этих людей
союзниками реформ, причем никоим образом не манипулируя
ими, а всерьез привлекая к разработке и проведению в жизнь изло
женной концепции. Их надо убедить, (а поскольку это соответст
вует действительности, то не должно быть сложно), что предлагае
мые реформы при разумном их проведении принесут им не вред, а
ощутимую пользу, причем во всех отношениях — служебном, мате
риальном и моральном.
Всего этого в 1997 г. сделано не было. И аппарат, лишь слышав
ший по неформальным каналам о «какой то реформе» и, естественно,
настороженно воспринимавший эти слухи, лишь вздохнул с облегче
нием, когда на деле ничего и не произошло; те же, кто мог стать по
тенциальным «агентом перемен», лишь получили еще один повод для
разочарования и пессимизма.

4.2. Гласность процесса подготовки реформы
О работе над проектом реформы и ее основных направлениях
должно быть (прежде всего, через средства массовой информации)
оповещено и общество. Видимо, нет необходимости специально
обосновывать данный тезис. Открытость политических процессов в
демократическом обществе — необходимое условие достижения на
меченных целей. Во первых, открытость — инструмент социального
контроля. Во вторых, она выступает как источник дополнительных
идей, могущих поступить по каналам обратной связи между общест
вом и «реформаторами». В третьих, это — фактор формирования
адекватных общественных ожиданий и ориентаций, установления от
ношений взаимного доверия и партнерства между «властью» и «наро
дом», недостаток которого является, по нашему мнению, одним из се
рьезных кризисных факторов современной ситуации.
Опять таки ничего этого в 1997—1998 гг. не было сделано. И, воз
можно, не случайно, как уже говорилось выше, одной из бюрократи
ческих мер по блокированию реформы стала заморозка решения о
публикации ее проекта. Показательно также исключение из проекта
на одном из этапов раздела «Механизм реализации административ
ной реформы», о чем мы уже говорили.
154
4.3. Преподавание новых принципов построения госслужбы
будущим управленцам
Молодые люди, которые придут в аппарат в ближайшие годы,
должны принести с собой знание о том, каким предполагается сделать
аппарат, где им предстоит работать, а также о мировых тенденциях его
модернизации. В отличие от того, что говорилось в первых двух пара
графах, здесь можно говорить об определенных успехах, ибо такое
обучение сегодня происходит и на Факультете государственного уп
равления МГУ, в Российской академии государственной службы и в
некоторых других вузах. В 1999—2000 гг. было издано и большое учеб
ное пособие, значительная часть которого посвящена именно этим
вопросам. К тому же разработчики полагают, что в данном случае обя
занность информировать общество выше, чем обязанность хранить
«тайну кабинета». Так что в данном отношении авторы не считают
«попытку 1997—1998 гг.» неудачей.

4.4. Необходимость политической воли и административной
последовательности
Без наличия этих условий, увы, возможны и топтание на месте,
и попытки паллиативных мер, и другие бюрократические «игры»,
что, к сожалению, отчасти наблюдается и сейчас. Например, анализ
законопроекта, призванного изменить регулирование государствен
ной службы и представленного на парламентские слушания в нояб
ре 2001 г., показывает, что он готовился изолированно от изложен
ных выше концептуальных предложений и, несмотря на некоторые
позитивные новации, в целом несет в себе все тот же корпоративно
бюрократический дух. Все это может привести либо к принятию
отельных, не обязательно неудачных, но не согласованных с общей
стратегией реформы мер, либо к очередному откладыванию дела в
долгий ящик.
Между тем анализ ситуации показывает, что удовлетворительной
альтернативы предложенной еще в 1997 г. концепции реформы не
просматривается, а замораживание существующего положения чрева
то многими негативными последствиями, масштаб которых возраста
ет с каждым годом промедления в этом вопросе. Платит за него обще
ство, платит и сама власть. Мы платим за то, что в 90 е гг. не произо
шло реальной антиноменклатурной революции, что предполагает от
нюдь не разрушение госслужбы, а, напротив, ее приведение в соответ
ствие с потребностями сегодняшнего и, тем более, завтрашнего дня.
Одна из разновидностей этой платы — дальнейшая бюрократизация
155
управления, а также нарастающее и уже подходящее к критической
отметке отчуждение государственного аппарата от общества, что для
государства, легитимирующего свою власть через демократические
институты, весьма опасно.
А.Г. Барабашев

Часть III
Попытка реформы
государственной службы 1999—2000 гг.
(предложения Центра стратегических
разработок)

Глава 1
Характеристика политической, экономической
и социальной ситуации в стране
к моменту нового старта реформ

1.1. Состояние государственной службы Российской Федерации
к концу 1999 г.
Хорошо известно, что эффективное функционирование госу
дарственной власти определяется организацией государственного
аппарата, а также качеством составляющих его управленческих
кадров. Можно сказать, что эффективность системы государст
венной службы лежит в основе эффективности государства или,
огрубляя, что именно «кадры решают все». Государственные слу
жащие, выполняя свои служебные обязанности, способствуют то
му, чтобы принятые политические решения доводились до реаль
ного исполнения, обеспечивая прямую связь власти и общества. С
другой стороны, влияние общества на государственную власть, об
ратная связь власти и общества, реализуется (наряду с другими ме
ханизмами воздействия) и через систему государственной службы:
государственные служащие не могут полностью игнорировать от
ношение граждан к намерениям власти и, так или иначе, прини
мают в расчет это отношение при осуществлении служебной дея
тельности.
157
Особенно важно обеспечение эффективности государственной
службы и ее связи с обществом во время формирования нового го
сударства, проведения политических и экономических преобразо
ваний. В какой степени отечественная государственная служба со
ответствовала потребностям преобразований к началу нового поли
тического цикла развития России, первой в истории Российской
Федерации смены Президента демократическим (посредством пря
мых выборов) путем? Чтобы ответить на этот вопрос, следует рас
смотреть некоторые проблемы государственной службы в преддве
рии 2000 г.
Первой и важнейшей проблемой, а точнее общей проблемной
ситуацией существования государственной службы Российской Фе
дерации к середине 1999 г. следует считать несоответствие ее органи
зации и функционирования сложившемуся состоянию обществен
ной жизни. Реальное реформирование государственной службы ка
тастрофически отстало не только от проектов этого реформирова
ния, предложенных в предшествующие годы (о чем подробно сказа
но в предшествующих разделах), от мировых тенденций и практики
развития государственной службы, но даже и от темпа других, неза
вершенных или «половинчатых» реформ, осуществлявшихся в сере
дине — конце 1990 х гг. Государственный аппарат стал самым слабым
звеном в общем фронте преобразований, явно тормозя дальнейшее
развитие страны. Общество ожидало от аппарата честной и инициа
тивной работы, быстрой и эффективной реализации политических
решений, доброжелательного и предупредительного отношения к
гражданам, прозрачности в деятельности. И в ответ получало кор
рупцию, раздробленность аппарата и размывание ответственности за
принятие решений, волокиту и торможение реформ, пренебрежи
тельное отношение к нуждам граждан, озлобленность нищих чинов
ников. Выучка государственного аппарата, его дисциплинирован
ность, уровень профессионализма снизились даже по сравнению с
временами СССР. Конечно, даже в такой ситуации ни в коем случае
нельзя было идти на слом государственного аппарата, поскольку, во
первых, это означало бы потерю управляемости с непредсказуемыми
последствиями, и, во вторых, государственные служащие, и так одна
из наиболее многочисленных и в массе своей обездоленных групп
граждан, нуждались в социальной поддержке и ободрении. Любые
действия власти в отношении государственной службы должны были
тем самым способствовать скорейшему изменению принципов стро
ения и функционирования государственной службы и одновременно
повышению ее престижа в обществе.
158
К сожалению, характер сложившегося к концу 1990 х гг. законо
дательства о государственной службе Российской Федерации свиде
тельствовал об отсутствии у законодателя концептуального видения
места государственной службы в обществе и об эклектическом совме
щении нескольких противоположных моделей (и, соответственно,
возможных тенденций дальнейшего развития государственной служ
бы) — корпоративистской модели бюрократии, советской модели,
ориентированной на всевластного политического «хозяина» и полно
стью зависящей от этого «хозяина», и элементов модели публичной
службы гражданского общества. Вызванные совмещением этих моде
лей проблемы законодательства о государственной службе Российской
Федерации подробно изложены в 3 й гл. IV ч. данной работы.
Ухудшалось по большинству параметров и финансирование госу
дарственной службы, ставшее «пасынком» бюджета. Так, сравнение
показателей до дефолта (1997) и показателей год спустя после дефол
та (1999) показывает незначительный или нулевой рост финансирова
ния (причем в абсолютных показателях, не говоря уже о снижении ре
альной покупательной способности рубля более чем в три раза, по
сравнению с 1997 г.). Так, при изменении ВНП (в млн. рублей) с
2 550 000 (1997) до 4 000 000 (1999), расходы на денежное содержание
госаппарата, согласно данным Госкомстата, изменились непропорци
онально мало, с 7 793,3 (1997) до 10 748,6 (1999). Схожая или худшая
ситуация была и по другим параметрам финансирования государст
венной службы. Ни в 1997 м, ни в 1999 г. финансирование переподго
товки и повышения квалификации государственных служащих, стра
хование жизни не осуществлялось. Расходы на социальные гарантии
государственным служащим составили 0,03% от ВНП (1997), 0,01% от
ВНП (1999), средства на выплату доплат к государственным пенсиям
федеральным государственным служащим — 40,5 млн. рублей (1997),
138,5 млн. рублей (1999), расходы на госуправление в сравнении с
ВНП — 0,45 (1997), 0,34 (1999).
В целом, окончание первого десятилетия существования Россий
ской Федерации, становления ее государственности и формирования
новых политических и экономических приоритетов, кульминацией
которых стало вступление страны в критически важный период пер
вой смены избираемого Президента, можно назвать неудачным с точ
ки зрения совершенствования бюрократии, превращения ее в эффек
тивный инструмент государственной власти.
Если более подробно рассматривать причины такого положения
дел, то в их числе следует назвать в первую очередь отсутствие «поли
тической воли» к преобразованию государственного аппарата, выра
159
зившееся в скрытом торможении и даже отказе (о чем подробно ска
зано в предыдущей части книги) от реализации масштабных реформ
государственной службы. Предложенные ранее (в частности в 1997 г.)
проекты реформ были либо «заморожены» на стадии разработки, ли
бо не доведены до непосредственного исполнения, а некоторые от
дельные идеи оказались реализованными вне системного реформи
рования государственной службы, без единого плана и представле
ния о том, какая государственная служба нужна России, что сущест
венно снизило эффективность проводимых преобразований. В це
лом аппарат продолжал эволюционировать по внутренним законам
увеличения и ведомственного разрастания полномочий и их «при
своения» (подмены государственных приоритетов ведомственными
интересами), размывания ответственности и устранения наиболее
«неудобных» своих представителей. Стало заметным падение уровня
исполнительской дисциплины, поскольку прежний идеологически
дисциплинировавший государственных служащих механизм партий
ной ответственности оказался разрушенным, а адекватной замены
ему не возникло. Государственная служба осталась консервативной
системой, слабо реагирующей на нововведения, чрезмерно иерар
хичной и закрытой. Не сформировалась новая система государствен
ной службы, основу которой должен составлять профессиональный
аппарат, открытый для поступления наиболее талантливых и облада
ющих соответствующим образованием молодых людей, для «боково
го входа» лучших профессионалов из негосударственных секторов, и
в котором продвижение по службе должно происходить в соответст
вии с профессиональными заслугами и достоинствами. В обществе
накопилось негативное отношение к деятельности государственного
аппарата из за бюрократизма в его работе, наличия многочисленных
фактов злоупотребления и коррупции со стороны государственных
служащих, их некомпетентности, что сдерживало активность пред
принимательства и привлечение инвестиций в экономику при усло
вии ограничения ее государственного сектора. Государственный ап
парат оказался не в состоянии работать в новых условиях кризисно
го управления, его запоздалая или неадекватная реакция на постоян
но возникающие проблемы энергетики, невыплаты зарплат в бюд
жетной сфере, свертывания государственного регулирования во мно
гих областях производящей экономики, негативных демографичес
ких и миграционных процессов и т.д., постоянно порождали полити
ческое, экономическое и социальное напряжение то в одном, то в
другом регионе, подрывали престиж власти и воспроизводили ее от
чуждение от граждан.
160
Стало ясным, что успешное проведение социально экономичес
ких реформ и развитие гражданского общества, подразумевающее в
числе прочего участие граждан и их объединений в процессе управле
ния, невозможно без серьезного реформирования всей государствен
ной службы Российской Федерации.

1.2. Характеристика политической ситуации в конце 1999 г.
в связи с состоянием государственной службы
Насколько политическая ситуация в стране к концу 1999 г. бла
гоприятствовала началу реального целенаправленного реформирова
ния государственной службы? Ответ на этот вопрос представляется
двойственным. Важнейшим фактором, определяющим наличие объ
ективной потребности в реформировании государственной службы в
Российской Федерации, стало «давление» приближающихся выбо
ров, причем сам факт проведения выборов не был столь уж безуслов
ным и неоднократно ставился под сомнение политологами, испыты
вался «на прочность» пробными заявлениями различных представи
телей политической элиты о целесообразности переноса или даже
отмены выборов. Проблема выборов нового Президента в Россий
ской Федерации, совершенно новое обстоятельство политической
жизни России, стала катализатором всех политических процессов,
ускоренного продвижения политической элиты и аппарата к лучше
му осознанию своих интересов и ограничений, накладываемых пра
вилами гласного (происходящего на глазах у избирателей) политиче
ского процесса.
Политическая ситуация могла бы катализировать процесс рефор
мирования государственной службы в случае, если Б.Н. Ельцин ре
шил бы остаться на посту Президента России и своими решительны
ми действиями «поляризовать» аппарат, найдя в его среде привержен
цев преобразований. Но поскольку никаких действий Б.Н. Ельцина в
этом направлении не наблюдалось и, по видимому, не предполага
лось (любое усиление активности исполнительной власти и Админи
страции Президента по «реанимации» уже подготовленных проектов
сразу было бы отмечено участвующими в процессе разработки проек
тов реформ экспертами), то более вероятным выглядел другой вари
ант развития событий, в соответствии со сценарием выборной смены
политического руководства.
Предстоящие выборы нового Президента и их «политическая
прелюдия» — формирование нового состава Государственной думы —
требовали разработки проектов изменения государственной службы
как части предвыборных программ и в то же время отказа от немед
161
ленного начала реализации этих проектов, т.е. отложенного статуса
проектов реформирования государственной службы впредь до опре
деления нового состава Государственной думы и личности нового
Президента России. Потребность формирования предвыборных про
грамм (стратегий предстоящих действий) диктовала необходимость
проведения организационных действий по созданию предложений по
реформированию государственной службы и включению этих пред
ложений в состав предвыборных документов.
Конфигурация нового этапа создания предложений по реформи
рованию государственной службы Российской Федерации тем самым
в политическом плане была (середина — конец 1999 г.) задана не
сколькими факторами политической обстановки, прямо влиявшими
на состояние аппарата и его поведение.

А) Фактор политической напряженности и поведение аппарата
Видимый баланс политических направлений и представляющих
их сил, усиление конкурентной борьбы групп, уже входящих в поли
тическую элиту, а также вероятная смена высшего политического ру
ководства поставили перед аппаратом исполнительной власти непро
стую дилемму: на «чьей стороне» оказаться, какую политическую ли
нию поддерживать? Сама постановка этого вопроса предполагала, что
время активных действий по исполнению принятых существовавшей
властью решений уже прошло. Пассивность стала главной стратегией
выживания аппарата. Другой стратегии быть не могло, поскольку в
отечественной государственной службе еще не сложилось разделение
на «карьерных» (кадровых) служащих и «политических назначенцев»
и никто не мог быть уверенным в сохранении должности после при
хода нового руководства. Конечно, данное положение было более
свойственно аппарату исполнительной власти на ее федеральном
уровне. В противоположность ему, аппарат законодательной ветви
власти вынужден был более активно участвовать в предвыборной
борьбе, однако его положение не было типичным, поскольку в чис
ленном отношении его доля среди государственных федеральных
гражданских служащих, в соответствии с данными Госкомстата Рос
сии, составляла только 1,9%. В меньшей степени такая позиция была
свойственна и аппарату судебной власти как самостоятельной и неза
висимой ветви государственной власти, однако и его состав в про
центном отношении был незначителен (16%).
Неуверенность аппарата в своем будущем воплотилась также в
подготовке чиновниками «запасных аэродромов» и их упреждающем
уходе с государственной службы. В отличии от западных стран, где та
162
кой уход как правило происходит в сферы образования, коммерчес
кие структуры (при наличии серьезных ограничений на такой пере
ход) и в аналитические центры, в России мог быть реализован по пре
имуществу один вариант: ничем не регламентируемый переход в ком
мерческие структуры как наиболее привлекательные в отношении за
работной платы и возможностей предварительного лоббирования
этих структур (перед увольнением со службы). Причем среди таких
структур предпочтение оказывалось крупным компаниям добываю
щего сектора со значительной долей государственного участия, что
еще раз косвенно свидетельствовало о высоком уровне коррупции
этого сектора и о необходимости выработки ограниченных по време
ни действия запретов на подобные переходы.
Пассивность аппарата и «бегство» многих чиновников из систе
мы государственной службы можно назвать сдерживающим факто
ром для создания предвыборных программ реформирования государ
ственной службы, так как радикальные предложения могли только ус
корить процесс размывания аппарата и превратить аппарат из пред
выборного союзника в весьма могущественного противника.

Б) Фактор «предвыборных штабов»
Остро проявившаяся необходимость привлечения избирателей
на свою сторону, выработки предвыборных «имиджей» и стратегий
кандидатов, привела к возникновению их предвыборных штабов.
Комплектование таких штабов, поиск союзников и противников, не
могли оставить безучастным государственный аппарат, остро реаги
ровавший на малейшие намеки на те или иные «пристрастия» канди
датов в этом процессе. В то же время именно предвыборные штабы,
отвечавшие за разработку программ кандидатов, стали инициаторами
разработки новых предложений по реформированию государствен
ной службы. Ситуация выборов стала действительной причиной воз
вращения к проблемам государственной службы, ее неудовлетвори
тельного состояния.
Ясный для избирателя диагноз государственной службы, пред
ставление привлекательных целей в отношении ее изменения могли
принести дополнительные преимущества и обеспечить поддержку из
бирателей. Тем самым особый характер требований к созданию новых
программ реформирования государственной службы на этом этапе за
ключался в том, что они должны были быть инкорпорированы в пред
выборные программы кандидатов как элемент их программных обе
щаний. От таких программ по самому их статусу не требовалось де
тального просчета шагов по реализации, технико экономического
163
обоснования, сроков реализации. Это были предложения для избира
телей, а их политическая реклама, поддержка средствами массовой
информации и общественным мнением должна была стать важным
капиталом кандидатов. Однако здравый смысл подсказывал, что пе
ред выборами нельзя предлагать слишком радикальных программ ре
формирования государственной службы (особенно с включением
требований резкого сокращения аппарата, полной отмены его льгот и
привилегий, значительного снижения уровня социальной защищен
ности и т.д.), ибо бюрократия могла начать «саботировать» кандидата
и настраивать против него потенциальных избирателей. Подробнее
проблемы, которые относятся к быстрой динамике политической си
туации и новой обстановке в Госдуме (новый расклад политических
сил), рассматриваются в заключительном параграфе 3 й гл. IV ч. дан
ной работы.

1.3. Характеристика экономической ситуации 1998—1999 гг.
и ее влияние на возможности реформирования
государственной службы в Российской Федерации
Экономическая ситуация 1998—1999 гг. в целом не способствова
ла осуществлению жестких вариантов реформирования государствен
ной службы. Действительно, реформирование, подразумевающее ка
чественное улучшение (а не развал и простое численное сокращение)
государственной службы, не может обойтись чисто незатратными или
производимыми за счет текущих расходов органов государственной
власти (незатратными в узком смысле) мероприятиями. Центральные
мероприятия для создания профессиональной государственной служ
бы заключаются как минимум в наведении порядка в отборе и про
движении кадров в соответствии с их квалификацией, в постоянной
работе с кадровым резервом, в создании благоприятных условий для
ротации кадров, в разработке и внедрении новых принципов матери
ального и иного стимулирования государственных служащих и т.д. За
траты на эти мероприятия (кроме самых начальных, подготовитель
ных этапов НИОКР) нельзя отнести на счет внешних грантодателей
или других секторов хозяйства, поскольку беспристрастность аппара
та, его «равноудаленность» от всех слоев общества и от внешних вли
яний будет тем самым нарушена. Остается один путь — проведение
реформы за счет бюджетных средств. Но наполнение бюджета и ис
полнение его статей в 1998—1999 гг. испытывали значительные труд
ности. Эти трудности, обусловившие значительные последствия для
финансирования государственной службы, в главных чертах своди
лись к следующим:
164
1) дефолт 1998 г. и, как следствие, обнищание аппарата;
2) отсутствие инвестиций в экономику, а также дополнительных
средств, в том числе и от международных доноров, на реформирова
ние государственной службы.
Указанные трудности, с одной стороны, способствовали кон
сервации старых способов материального стимулирования государ
ственных служащих, например, сохранению косвенных материаль
ных стимулов как вынужденному фактору существования государст
венной службы, а с другой стороны, эти трудности порождали урод
ливые и нарушающие целостность системы государственной служ
бы различия в положении аппарата — в том числе усиление разли
чий уровня материального стимулирования государственных служа
щих по органам исполнительной власти и по субъектам Российской
Федерации.
И все таки был экономический фактор, требовавший проведе
ния реформирования государственной службы в максимально быст
ром и жестком варианте. Этот фактор — прогрессирующая коррупция
государственных служащих.
Распространение коррупции государственных служащих можно
считать следствием неблагоприятного экономического положения
государственной службы. При этом коррупция в широком смысле по
нимается как совокупность явлений намеренного ненадлежащего ис
полнения должностных обязанностей вследствие личной заинтересо
ванности. Коррупция на государственной службе может принимать
различные обличья: получения материальных или иных выгод от за
прещенной, вследствие имеющейся монополии на принятие и согла
сование решений, предпринимательской и другой общественно зна
чимой деятельности государственного служащего; неправомерных
действий (бездействия) в пользу юридических или физических лиц, в
пользу родственников, знакомых, себя лично, для получения немед
ленных либо отнесенных во времени выгод (в том числе, и для заня
тия какой либо должности после увольнения с государственной
службы). Коррупция может заключаться как в коррупционном дейст
вии, так и в коррупционном бездействии.
Социологические опросы показывали, что общественное мнение
в 1999 г. считало коррупцию чиновников (в широком ее понимании,
включая злоупотребления, взяточничество, продажность) все более
значимым фактором функционирования государства. Так, по данным
Фонда общественного мнения (ФОМ) на 17 марта 1999 г., опрошен
ные граждане полагали, что в нынешнем Правительстве коррупция
сильнее, чем в предыдущем — 39% опрошенных, такая же — 30%, сла
165
бее — 8%, затруднялись ответить — 20%. Из опроса ФОМ от 16 июня
1999 г. 33% опрошенных граждан указали, что за последний год они,
их родственники или знакомые лично сталкивались с фактами зло
употребления служебным положением среди местных чиновников, с
коррупцией, взяточничеством. Лидерами (опрос ФОМ от 17 марта
1999 г.) в коррупции граждане называли милицию, таможню, правоо
хранительные органы (48%), высшие государственные органы (34%) и
ГАИ (32%). 70% респондентов считали, что коррупция государствен
ных служащих за последний год в целом увеличилась.
По экспертным оценкам, приводимым Фондом ИНДЕМ, общая
сумма, выплаченная предпринимателями чиновникам в 2001 г., ко
леблется около 33,5 млрд. долларов, что немногим меньше размера
доходной части бюджета 2001 г.
В то же время, собственно доказанных фактов коррупции и ее ус
пешного пресечения правоохранительными органами было немного.
Так, говоря об общественном мнении в отношении коррупции,
Я.И. Кузьминов писал: «Парадоксальность сегодняшней ситуации в
том, что скандал в западных СМИ вокруг коррупции в России, воз
можно, и не богат конкретными фактами, и инспирирован опреде
ленными политическими силами, — но он слово в слово повторяет то,
что российское общественное мнение считало и считает очевидным
уже с 1996 г. Просто ситуация, долгое время пребывавшая некоей вну
тренней констатацией, вышла наружу и стала информационным фак
том для общественного мнения Запада»*.
Таким образом, экономическое состояние государственной
службы давало аргументы как в пользу невозможности ее экономиче
ского реформирования вследствие недостаточности имеющихся ре
сурсов, так и в пользу необходимости проводить такое реформирова
ние с целью избежать еще больших экономических, политических и
социальных потерь. В любом случае предвыборные программы кан
дидатов в Президенты Российской Федерации должны были учиты
вать фактор негативного отношения к существующей государствен
ной службе как значимый в поведении избирателей.

1.4. Социальная ситуация в 1999 г. и государственная служба
В социальном плане государственная служба «пришла» к рубежу
выборов в крайне неблагоприятном состоянии. Это относилось как к
ее внутренним (демографический состав, наполнение новыми (моло

* Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат и пер
спективы экономического роста в России. Кн. I. М.: ГУ—ВШЭ, 2001. С. 221.
166
дыми) кадрами, уровень оплаты), так и к внешним характеристикам
(связь с населением и снижение престижа государственной службы).

А) Демографическая ситуация в государственной службе
Отсутствие целенаправленных действий по изменению аппарата,
инерционность системы подготовки и переподготовки государствен
ных служащих обусловили чрезвычайно негативные следствия для ка
чественного состава кадров государственной службы. Так, по состоя
нию на 1997—1999 гг. практически во всех министерствах и ведомствах
наблюдался фоновый разрыв в стаже: основной контингент сотрудни
ков либо работал более 15 лет, либо менее 5 лет. Поскольку средний
стаж работы характерен для работников среднего возраста, то «провал»
в средней продолжительности стажа служащих большинства минис
терств и ведомств коррелировал с недостатком служащих среднего
возраста. Исключениями являлись Госкомстат (небольшой подъем в
группе от 41 до 50 лет) и Госналогслужба («провал» в группе от 51 года
и старше). В большой группе министерств и ведомств работники в воз
расте 51 года и старше составляли более 44% общей численности цен
трального аппарата. В ряде министерств и ведомств доля работников
предпенсионного и пенсионного возраста (старше 51 года) составляет
около половины персонала (Минэкономики 55,1%, Минатом 49,3%,
Минтопэнерго 49,5%, Минсотрудничество 46,1% , ВАК 62,7%).
Второй кадровой проблемой стал дефицит высококвалифициро
ванных кадров: по всем ведомствам (кроме Минобразования и МИД,
где многие служащие имеют ученую степень и/или специальное про
фессиональное образование — так, в Минобразовании на конец
1997 г. работало 17% сотрудников с ученой степенью). Велик фоновый
провал по показателю образования: почти нулевой процент служащих
имели послевузовское профессиональное образование, при том, что
около половины из них имели базовое техническое образование, поч
ти никто не имел научных степеней и званий. И это для ведомств, оп
ределяющих стратегическое направление развития своих областей!
Например, в ФКЦБ, осуществляющем разработку основных направ
лений развития рынка ценных бумаг, на 127 сотрудников приходилось
3 кандидата наук.
Третьей кадровой проблемой ведомств стало наличие большого
числа незаполненных вакансий, в среднем 12% от штатной численно
сти, что в первую очередь связано с малой заработной платой и нео
пределенностью дальнейшего существования многих ведомств. При
этом число вакансий по ведомствам центрального аппарата, которые
не удавалось заполнить — не менее 35 человек в каждом, а в ряде ве
167
домств оно исчислялось сотнями (Минэкономики — 318, МИД —215,
ФКЦБ — 165). Все это свидетельствовало о падении престижа госу
дарственной службы.

Б) Нежелание молодых специалистов идти на государственную службу.
Образование и государственная служба: традиции и современное
состояние
Улучшение демографической ситуации в государственной служ
бе, равно как и качественное изменение ее состава в сторону профес
сионализации и привлечения молодых новых кадров, как показывает
история, может быть произведено посредством развития сети специ
ализированных образовательных учреждений. Следует сказать даже
более жестко: реформы государства всегда сопровождались созданием
(реформированием) системы подготовки государственных служащих.
Без такого «образовательного сопровождения» реформирование госу
дарственной службы невозможно. Осознание данного факта стало од
ним из движущих мотивов создания того проекта реформирования
государственной службы, который был предложен Центром Страте
гических разработок (ЦСР).
Поскольку акцент на образовательные мероприятия оказался
ключевым в этом проекте, следует более подробно остановиться на
роли образования для государственных служащих в проведении ре
форм государственной службы и на отечественной традиции такого
образования.
Уже при составлении первого проекта масштабной реформы го
сударственной службы в России автор этого проекта, известный фи
лософ Г. Лейбниц, предлагал Петру I создать адекватную этой задаче
систему образования. Главной целью этой системы, по замыслу
Лейбница, должна была стать подготовка будущих государственных
служащих*. В соответствии с этим замыслом, реформирование госу
дарственной службы сопровождалось появлением военных и мор
ских школ (для подготовки кадров военной службы), Кадетского
корпуса и Московской школы математических и навигацких наук
(для подготовки кадров штатской и придворной службы). Была со
здана двухъярусная система подготовки будущих государственных
служащих: через коллегии и школы, а впоследствии она дополнилась
и учебой в университетах, и обучением за границей. В XIX в. эти два
вида подготовки постепенно стали дополнять друг друга, поскольку

* Герье В. Отношения Лейбница к России и к Петру Великому по неиз
данным бумагам Лейбница в Ганноверской библиотеке. СПб.: 1871. С.192.
168
сложилась традиция направлять преподавателей и отлично успеваю
щих студентов (особенно после получения степени магистра) на дли
тельные стажировки за рубеж. В то же время цели подготовки стали
все более отклоняться от подготовки государственных служащих: ча
стные потребности самой науки и системы образования, здравоохра
нения, техники, национальной промышленности и торговли стали
главенствующими в перечне образовательных специализаций и их
выборе студентами.
После окончания советского периода истории России начал про
исходить возврат к заложенной в эпоху Петра I традиции профессио
нального образования для государственных служащих. Своеобразным
переходным периодом к формированию новой (не идеологической)
системы такого образования было создание в ноябре 1991 г. Главного
управления по подготовке кадров для государственной службы при
Правительстве Российской Федерации (Роскадры). На этот орган бы
ла возложена организация подготовки специалистов для федераль
ных, республиканских и местных органов власти, государственных
предприятий и организаций, служб управления персоналом.
Новый курс по повышению профессионализма в подготовке, по
вышению квалификации, стажировке и переподготовке кадров для
государственной службы был продолжен и развит Указом Президента
России от 6 июня 1994 г. «О Российской академии государственной
службы при Президенте Российской Федерации». В числе прочих на
Российскую академию государственной службы (РАГС) были возло
жены задачи обучения, подготовки, переподготовки и повышения
квалификации государственных служащих, а также координации на
учной и учебной работы региональных кадровых центров.
Повышение квалификации, стажировка и переквалификация го
сударственных служащих в настоящее время проводятся как правило
в «ведомственных» учебных заведениях, либо, чаще всего, в РАГСе и
Академии народного хозяйства (АНХ). При большинстве минис
терств имеются научно исследовательские институты, однако дефи
цит высококвалифицированных кадров свидетельствует о том, что ве
домственная система подготовки, переподготовки и повышения ква
лификации плохо справляется со своими обязанностями. Кроме того,
сведения о профессиональном образовании служащих, представлен
ные в анкетах, полученных от министерств и ведомств, не коррелиру
ют с суммарными ведомственными сведениями о повышении квали
фикации. Это означает, что сами служащие не оценивают повышение
квалификации в указанной системе как получение послевузовского
профессионального образования.
169
Согласно действующим сейчас нормам, орган государственной
власти заключает с образовательными учреждениями Российской Фе
дерации договоры о повышении квалификации своих служащих на
внеконкурсной основе, не будучи ограничен в самостоятельном под
боре этих образовательных учреждений (естественно, предпочтение в
таких условиях будет отдаваться своим, ведомственно подчиненным
образовательным учреждениям). При этом отсутствует вневедомст
венный контроль программ переподготовки. В случае государствен
ного заказа на переподготовку и повышение квалификации федераль
ных государственных служащих порядок формирования, размещения
и использования прямого (внеконкурсного) заказа разрабатывают и
утверждают соответствующие государственные органы, однако при
этом возможность ведомственной подчиненности образовательных
учреждений при размещении заказа не только не устранена, но и пря
мо подразумевается (См. Указ Президиума Российской Федерации №
103 от 7 февраля 1995 г. «О государственном заказе на переподготовку
и повышение квалификации государственных служащих», п. 4). По
вышение квалификации и переподготовка только учитываются при
аттестации, не являясь обязательными (см. Указ Президиума Россий
ской Федерации № 983 от 3 августа 1997 г. «О дополнительных мерах
по подготовке государственных служащих», п. 9). В Федеральном За
коне «Об основах государственной службы Российской Федерации»
упоминается о специализациях и необходимости соответствующего
профессионального образования, но в отсутствие дополнительных
нормативных правовых актов, конкретизирующих это положение
(пп. 2 и 3 ст. 6 Закона), данное положение не работает.
Таким образом, произошло ведомственное присвоение функций
подготовки и переподготовки государственных служащих, что объек
тивно воспроизводит сложившуюся в 70 е гг. систему государственной
службы, т.е. корпоративно патронажную государственную службу.
Исправить существующее положение дел, по мнению разработ
чиков того проекта реформирования государственной службы, кото
рый был представлен в ЦСР, возможно, если вернуться к замыслу ре
формы государственного управления, предложенной еще Лейбницем,
и возродить идею первичного профессионального высшего образова
ния в независимых (вневедомственных) учебных заведениях как цен
трах подготовки государственных служащих.
В 1993 г. началось создание таких учебных заведений. Были ут
верждены новая специальность «Государственное и муниципальное
управление», создано Учебно методическое объединение по специ
альности, разработаны учебные планы. В 1997—1998 гг. первые выпу
170
скники этих учебных заведений пришли на государственную службу,
пополнив тем самым ряды молодых специалистов — экономистов,
юристов, историков, психологов, социологов, политологов, филосо
фов, представителей технических и естественнонаучных дисциплин,
пополнявших кадровый состав государственной службы.
Отличие молодых специалистов по специальности «Государствен
ное и муниципальное управление» от выпускников других специаль
ностей, как неоднократно указывалось, заключается в многоаспектно
сти (универсальности) их подготовки, в соединении в образовательной
программе экономических, юридических, психологических, социоло
гических и др. аспектов деятельности государственного служащего.
Однако вскоре выяснился и существенный «порок» имеющейся в
Российской Федерации государственной службы, оказавшейся не в
состоянии принять такие новые кадры и эффективно их использо
вать. Например, более 80% выпускников факультета государственно
го управления МГУ уже в течении трех годовых выпусков предпочи
тают устраиваться на работу в другие сектора (отечественные и меж
дународные компании, общественные организации), а не работать по
прямому своему назначению в государственных органах власти. Те
немногие «энтузиасты», которые все таки приходят на государствен
ную службу, чаще всего остаются на ней менее года, а затем переходят
в негосударственные сектора. Ценностные основы, прививаемые сту
дентам — государственным управленцам, — дух общественного слу
жения и просвещенный патриотизм — не выдерживают столкновения
с реалиями современной государственной службы.
Основные причины такого «отторжения» молодых и профессио
нально подготовленных кадров от системы государственной службы в
первую очередь связаны с неконкурентоспособностью государствен
ной службы в сравнении с другими секторами рынка труда. Не обес
печены возможности должностного роста молодых специалистов на
основании профессиональных и деловых качеств, а следовательно их
профессионализм и эффективность работы не оцениваются должным
образом. Является недостаточным денежное содержание государст
венных служащих, а формы материального стимулирования архаич
ны и не адекватны реальным (значимым) потребностям поощрения
качественной службы. Низок уровень социальной защищенности го
сударственных служащих, политические перемены и смена руковод
ства как правило влекут за собой «перетряску» аппарата, что подавля
ет его устойчивую работу и проявление инициативы.
Таким образом, в делающей первые шаги системе первичной
подготовки кадров для государственной службы возник кризис, свя
171
занный с отсутствием ее правильного (эффективного) использова
ния, невостребованностью подготавливаемых кадров. По времени
этот кризис совпал с 1998—1999 гг., первыми годами выпусков студен
тов. Пути выхода из этого кризиса должны были стать важным эле
ментом предлагаемой программы реформирования государственной
службы, что и было реализовано в том ее варианте, который был пред
ставлен Центру стратегических разработок.



Глава 2

Предложения Центра стратегических разработок
по реформированию государственной службы

2.1. Центр стратегических разработок как организационная
структура для разработки проекта реформирования
государственной службы
Если рассматривать создание проекта реформирования государ
ственной службы осенью 1999 — весной 2000 г. как элемент подготов
ки предвыборных программ кандидатов в Президенты Российской
Федерации, то нельзя обойтись без описания тех организационных
структур, которые обеспечивали такую подготовку.
Наиболее развернутая предвыборная программа, равно как и ор
ганизационные мероприятия по ее созданию, были предложены в
Центре стратегических разработок («Центре Г. Грефа»), исполнявшем
роль предвыборного штаба В.В. Путина как действующего Председа
теля Правительства Российской Федерации. Здесь оказались соеди
ненными вместе ресурсы и поддержка существующей системы власти
с одной стороны, и знания и разработки экспертов, с другой. Так на
зываемый «административный ресурс» присутствовал здесь и в виде
прямого использования тех проектов реформ государственной служ
бы, которые были разработаны под патронажем власти ранее. С осе
ни 1999 г. в течение 2—3 месяцев в сжатые сроки был сформирован
Совет ЦСР, определены основные направления и порядок его работы,
подобраны группы экспертов и поставлены задания этим группам.

<<

стр. 5
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>