<<

стр. 7
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

ти, перевода части служб и госорганизаций в режим госагентств («ме
неджеризация») и полной маркетизации (выведения из состава госу
дарственной службы) вспомогательных обеспечивающих служб, за
счет рационального использования госсобственности.
(Е.7) Обеспечение материальной базы и частичное обеспечение
(вплоть до достижения самоокупаемости) издания журнала под услов
ным названием «Вестник государственной службы».

Ж. Мероприятия по информации и пропаганде реформы государст
венной службы.
В «Техническом задании» необходимость этих мероприятий толь
ко обозначалась. Перечень мероприятий должны были сформировать
специалисты по пиару.

Очередность мероприятий (таблица с вариантами)
Указывалось, что в рамках оптимального сценария очередность
мероприятий может в определенной степени варьироваться. Различ
ные варианты очередности мероприятий были представлены в виде
таблиц последовательности номеров мероприятий. Каждая таблица
представляет вариант очередности мероприятий. Мероприятия оди
наковой очереди реализации расположены в одной строке таблицы.
Таблицы сгруппированы так, чтобы изменения в последовательности
мероприятий от таблицы к таблице нарастали. Таким образом, поря
док строк в каждой таблице является последовательностью точек кри
тического выбора, а последовательность таблиц очередности меро
приятий заодно является таблицей ветвлений, т.е. вариантов реализа
ции оптимального сценария.
Таблицы были ранжированы так, чтобы сверху стояли менее «ра
дикальные» варианты оптимального сценария. А именно: в верхних
таблицах предполагалось начинать с образовательных мероприятий и
мероприятий переподготовки и повышения квалификации (меропри
206
ятий долговременной реализации, легко внедряемых, малозатратных,
необратимых действий, идущих в русле сильной социальной (образо
вательной) политики) и далее по мере необходимости задействовать
остальные мероприятия (реорганизации кадровых служб и усиления
аналитической кадровой работы, затем реорганизации кадрового со
става, затем материального обеспечения госаппарата, затем законода
тельного обеспечения кадровых мероприятий). Появление дополни
тельных ресурсов взаимодействия исполнительной и законодательной
власти, дополнительных материальных ресурсов означало бы возмож
ность «радикализовать» очередность и сразу подойти к вариантам, рас
положенным в нижней части. Это ускорило бы исполнение оптималь
ного сценария.
В данном издании мы приводим одну из четырех таблиц, предло
женных в Техническом задании.

Таблица 1 (самое медленное и осторожное продвижение):

Этап 1: Именные стипендии студентам и аспирантам (Г.6) — фонд с предо
ставлением грантов на исследования по государственной службе (Г.5) —
специальность ВАК (Г.3) — начало разработки этического кодекса государ
ственного служащего (Д.1.7) — пиар

Этап 2: Вывод из подчинения министерств и ведомств учебных заведений
по переподготовке и повышению квалификации государственных служа
щих (В.1) — пиар

Этап 3: Аналитические подразделения в кадровых службах (А.2) — перера
ботка госстандарта с участием кадровых служб и создание Ассоциации обра
зовательных учреждений по специальности «Государственное и муници
пальное управление» наряду с секцией УМО (Г.1) — пиар

Этап 4: Журнал «Вестник государственной службы» (А.7) — обеспечение его
материальной базы (Е.7) — пиар

Этап 5: Менеджеризация части ведомств (перевод в госагентства) (Б.8) —
маркетизация вспомогательных служб (перевод в самоокупаемые структу
ры) (Б.9) — введение системы планирования и финансирования госагентств
(Е.4) — введение самоокупаемости и конкурсного финансирования (Е.5) —
использование высвобожденных средств для обеспечения экспертных ко
миссий (Е.6) — аттестационные (экспертные) комиссии (А.3) — апелляци
онные (экспертные) комиссии (А.4) — комиссии по служебной этике (экс
пертные) (А.5) — списки экспертного резерва по уровням (А.6) — пиар


207
Этап 6: Построение вертикали кадровых служб (А.1) — пиар

Этап 7: Аттестация «карьерных» государственных служащих (Б.1) — введе
ние контрактной системы и замена косвенных стимулов на прямые (Е.1) —
пиар

Этап 8: Создание актива по результатам аттестации (Б.2) — конкурсный
прием на государственную службу (Б.3) — открытость решений о должност
ном росте и увольнении (Б.4) — ротация государственных служащих «по
спирали» и начало «бокового входа» (Б.5) — утверждение перечня позиций
для «политических назначенцев» и процедур их назначения (Б.6) — статус
временных должностей государственной службы (Б.7) — создание порядка
увольнения и выхода на пенсию (Б.11) — курсы переподготовки и повыше
ния квалификации для «политических назначенцев» (В.3) — курсы перепод
готовки работников кадровых служб (В.4) — конкурсный госзаказ на пере
подготовку и повышение квалификации государственных служащих (В.2) —
поощрение образовательных учреждений на участие в конкурсе на перепод
готовку и повышение квалификации (Г.4) — введение системы учета и за
трат времени (эффективности) труда государственных служащих (Е.2) —
введение принципов «позолоченного парашюта» и «позолоченных шлепан
цев» (Е.3) — пиар

Этап 9: Разрешительный порядок для перехода на работу в коммерческие
структуры определенного типа (Б.10) — увязывание карьеры с повышени
ем квалификации (В.5) — прием на работу с «бонусом» в один разряд
(Г.7) — пиар


Этап 10: Закон о муниципальной службе как разновидности государствен
ной службы (Д.1.6) — Закон о кадровой службе как государственной службе
(Д.1.5) — Закон о «политических назначенцах» (Д.1.4) — Закон о лоббирова
нии (Д.1.3) — Закон о доверительном управлении госсобственностью
(Д.1.2) — Закон об ответственности и прозрачности государственной служ
бы (Д.1.1) — Кодекс государственной службы (Д.1) — пиар



Основная стратегия реформирования государственной службы
Российской Федерации согласно проекту ЦСР
Из истории создания проекта ЦСР реформирования государст
венной службы Российской Федерации видно, что отрицательный
опыт реализации предшествующих предложений, и в первую очередь
попытки принятия программы реформирования в 1997 г., понизил
уровень «притязаний» разработчиков, хотя в целом направление ре
208
формирования государственной службы в сторону профессиональной
государственной службы, действующей в интересах гражданского де
мократического общества осталось. Даже терминология была измене
на: разработчики предпочитали использовать термин «модернизация
государственной службы» вместо термина «реформирование государ
ственной службы». В «Техническом задании» была предложена неза
тратная, медленная, с немедленным началом действий после выборов
нового Президента Российской Федерации, с акцентом на кадровых и
образовательных мероприятиях, с детальной проработкой содержа
ния мероприятий (но не их финансирования) стратегия реформ.
Только в случае успеха реформ, и (или) появления дополнительных
ресурсов и политической воли предлагалось изменить очередность и
скорость исполнения мероприятий. Кроме того, разработчики не
претендовали на финансовый просчет «цены» мероприятий, посколь
ку без активного участия органов исполнительной власти этот про
счет было невозможно сделать. Наконец, необходимость обнародова
ния программы действий и оценки имеющейся ситуации с государст
венной службой была только упомянута как предложение включить
этот сюжет в предвыборную программу В.В. Путина как кандидата в
Президенты Российской Федерации.
Судьба проекта ЦСР и причины торможения предложенных мероприятий
После череды обсуждений проекта и принятия его ЦСР весной
2000 г. наступил период затишья. Сначала это затишье объяснялось
перерывом на выборы, затем необходимостью утвердить новые ры
чаги управления и решить накопившиеся оперативные вопросы. Од
нако к осени 2000 г. стала проясняться действительная причина оче
редного торможения реформирования государственной службы: от
сутствие позиционированной заинтересованности аппарата и недо
статок политической воли к немедленному началу преобразований.
Другие задачи были выбраны как основные приоритеты власти: ук
репление вертикали власти и федеративных отношений, налажива
ние рабочих контактов с Государственной думой, изменение верхней
палаты Федерального собрания, разработка и принятие законов
экономического и социального блока. Конечно, все эти задачи дей
ствительно были неотложными, но эффективность их решения все
равно была снижена из за малой результативности и незаинтересо
ванности, непрофессиональности и неконсолидированности аппа
ратного исполнения. Таким образом, реформа была в очередной раз
отложена, но ее необходимость оставалась высокой. Следовало ожи
дать, что реформу государственной службы все равно придется осу

209
ществлять, причем в намеченном направлении, используя уже нара
ботанные попытки и проекты реформ, и в условиях дальнейшего
обострения всех проблем и продолжающегося ухудшения состояния
государственной службы.
В.А. Козбаненко

Часть IV
Формирование Законодательства
о государственной службе
Российской Федерации
(опыт правового обеспечения организации и
реформирования государственной службы 1989—2002 гг.)

Глава 1
Политическая потребность
законодательного урегулирования государственной
службы — законопроекты СССР

Начиная со второй половины 1980 х гг. все более очевидным ста
ло понимание роли отечественной бюрократии как ведущего инстру
мента осуществления всех преобразований, провозглашенных совет
ским политическим руководством, возглавляемым М.С. Горбачевым.
К этому же времени в широких общественных кругах возобладало
мнение о необходимости дебюрократизации государственного аппа
рата, способного проводить в жизнь глобальные замыслы «перестрой
ки» советского общества. Теоретико правовая мысль получила, нако
нец, возможность реализовать высказывавшиеся ранее в трудах неко
торых советских юристов идеи создания общесоюзного закона о госу
дарственной службе.
Дело в том, что в СССР закона о государственной службе не су
ществовало и по идеологическим причинам он даже не разрабаты
вался. Приход к власти большевиков в результате октябрьской рево
люции 1917 г. ознаменовал слом государственной службы царской
России и положил начало государственной службы России совет
ской. По своим качественным характеристикам, принципам органи
211
зации и функционирования советская модель государственной
службы была противоположна профессиональному чиновничеству
дореволюционного времени. Одним из первых Декретов советской
власти от 10 (23) ноября 1917 г. были упразднены сословия и граж
данские чины. В 1918 г. для служащих советского государственного
аппарата были установлены равные ежегодные отпуска, они были
приравнены ко всем другим работникам в отношении социального
обеспечения, продолжительности рабочего дня, на них было рас
пространено единое трудовое законодательство.
Основатель советского государства В. И. Ленин в работах «Удер
жат ли большевики государственную власть?» и «Очередные задачи
Советской власти» высказал следующие мысли: «Овладеть государст
венным аппаратом и привести его в движение пролетариат не может.
Но он может разбить все, что есть угнетательского, рутинного, неис
правимо буржуазного в старом государственном аппарате, поставив на
его место свой, новый аппарат. Этот аппарат и есть Советы рабочих,
солдатских и крестьянских депутатов». И далее: «Целью нашей являет
ся бесплатное выполнение государственных обязанностей каждым
трудящимся». Воплощение этих идей привело к тому, что в СССР, где
был ликвидирован государственный аппарат Российской империи, го
сударственные гражданские служащие, в отличие от кадровых военно
служащих, не имели профессиональной основы. Однако продеклари
рованный слом царской бюрократии как особой касты, стоящей над
народом и властвующей над ним, вскоре выявил утопические пред
ставления о том, что управлять государством сможет «каждый трудя
щийся», да притом и на общественных началах. Выдвинутый теорети
ками большевизма тезис о сломе старой государственной машины на
ходился в тесной связи с тем, что в их среде господствовали представ
ления о быстром отмирании государства, о необходимости слияния в
органах представительной власти функций законодательства и адми
нистрирования (государственного управления).
Законодательство Советского Союза детально регулировало
только военную службу в Вооруженных Силах и органах внутренних
дел. Государственная гражданская служба специального законода
тельного урегулирования так и не получила, а ее нормативно право
вое обеспечение было несистемным и преимущественно моноотрас
левым. В силу того, что государственными гражданскими служащими
признавались все категории работников, занятых не только в органах
власти, но также и в организациях, предприятиях, учреждениях, на
них распространялись нормы трудового права. Официальная точка
зрения на государственную гражданскую службу нашла отражение в
212
Большой советской энциклопедии: «Государственная служба — вид
трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществле
нии государственных функций работниками государственного аппа
рата, занимающими по выборам, по назначению или по конкурсу
должности в государственных учреждениях и получающих от государ
ства вознаграждение за свой труд»*. Военная служба определялась в
том же источнике как «вид государственной службы, состоящей в ис
полнении гражданами воинских обязанностей в составе частей и уч
реждений Вооруженных Сил и воинских формирований»**.
Уже на закате советской власти, происходившие в конце 1980 х —
начале 1990 х гг. кардинальные политические, социально экономиче
ские и правовые перемены в обществе и государстве со всей очевид
ностью обнаружили потребность в реформировании государственно
го аппарата и государственной службы. На повестку законопроектных
работ встала задача разработки законодательного акта о государствен
ной службе, которая должна была отвечать новым потребностям об
щественного развития. С этих пор начинаются законопроектные ра
боты в области государственной службы. В 1989 г. была образована ра
бочая группа по подготовке проекта закона «О государственной служ
бе в СССР» под руководством первого заместителя министра юсти
ции СССР И.С. Самощенко. В ее состав были включены представите
ли союзных органов государственной власти и управления, а также
научных заведений, в число которых вошли доктора юридических на
ук Г. В. Атаманчук и Ю.А. Розенбаум. Подготовленный этой группой
проект был представлен на рассмотрение Совета Министров СССР и
Государственной комиссии Совета Министров СССР по экономичес
кой реформе. Одновременно в Институте государства и права Акаде
мии наук СССР, где работал профессор Ю.А. Розенбаум, нашел под
держку подготовленный им в авторской редакции одноименный за
конопроект***. Но этим замыслам не суждено было воплотиться в
действующем законодательстве. Драматические события августа
1991 г. и последовавший за ними распад СССР ознаменовали началь
ный период современной российской государственности, открыв но
вую страницу в истории становления государственной службы Рос
сийской Федерации.

* Большая советская энциклопедия. Изд. 3 е. М., 1972. Т. 7. С. 155.
** Там же. Т. 5. С. 214.
*** Последняя редакция авторского законопроекта Ю.А. Розенбаума «О
государственной службе в СССР» была опубликована в июньском выпуске
журнала «Вестник государственной службы» за 1991 г. — Примеч. авт.
213
Итак, в 1987 г. был начат и в декабре 1991 г. завершен демонтаж
партийно государственной машины СССР. Партийный аппарат ком
мунистов был ликвидирован, аппарат органов законодательной и
главным образом исполнительной власти был подвергнут радикаль
ной трансформации. Начавшиеся реформы системы государственно
го управления потребовали соответствующего правового обеспече
ния, в том числе и государственной службы, что напрямую взаимо
связано с административно политическими и социально экономиче
скими преобразованиями.



Глава 2
Разреботка нормативно правовых актов
о государственной службе в начале 1990 х гг.

Первоначальное становление новых институтов российской го
сударственности проходило в условиях жесткого противостояния двух
ветвей государственной власти: с одной стороны, исполнительной в
лице первого Президента России Б.Н. Ельцина и руководимого им
Правительства, а с другой, — представительной, олицетворяемой
Съездом народных депутатов и Верховным Советом, возглавляемым
Р.И. Хасбулатовым. Противостояние отразилось и на законотворчес
ком процессе в сфере государственной службы. Проявилось оно в
том, что законопроектные работы велись параллельно представителя
ми обеих ветвей власти.
Основы законодательства Российской Федерации о государст
венной службе разрабатывались Верховным Советом РСФСР в 1992 г.
Для этого была создана рабочая группа, координатором которой вы
ступал В.П. Сердюков, председатель подкомитета государственной
службы Комитета Верховного Совета РСФСР по вопросам работы
Советов народных депутатов и развитию самоуправления.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 23 ноября 1991 г.
№ 16 (официально не опубликовано) был образован Департамент го
сударственной службы РСФСР. Но спустя всего лишь несколько
дней Указом Президента России «О реорганизации центральных ор
ганов государственного управления РСФСР» от 28 ноября 1991 г.
№ 242 он был преобразован в Главное управление по подготовке ка
дров для государственной службы при Правительстве РСФСР (Рос

214
кадры), которое было включено в структуру центральных органов уп
равления РСФСР*. Положение о Роскадрах было утверждено Поста
новлением Совмина России «Вопросы Главного управления по под
готовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ»
от 6 марта 1992 г. № 145**. Основные функции, возложенные на Рос
кадры, заключались в организации системы профессиональной под
готовки кадрового состава государственной службы и координации
различных форм обучения государственных служащих. В этих целях
в ведение данного органа передавались имущество упраздненного
Государственного агентства СССР по подготовке руководящих кад
ров и региональные кадровые центры, бывшие ранее высшими пар
тийными школами регионального значения. Среди прочего Роскад
ры вели экспертно аналитическую, организационно методическую
деятельность, занимались координацией планов министерств и ве
домств по повышению квалификации и переподготовки государст
венных служащих. Одним из важных направлений их деятельности
было участие в формировании правового обеспечения государствен
ной службы.
Роскадры фактически возобновили подготовку закона о государ
ственной службе, использовав наработанные в советское время про
екты. Специалисты Роскадров приступили к формированию концеп
ции реформы государственной службы и закона о ней. Вскоре были
подготовлены «Основные положения концепции развития государст
венной службы в Российской Федерации» и появились варианты За
кона «О государственной службе в Российской Федерации». Несо
мненное значение имело то, что формированию законодательства о
государственной службе придавалось серьезное значение, многооб
разные аспекты широко обсуждались в кругах научной общественно
сти с привлечением возможно большего числа как отечественных, так
и зарубежных специалистов и государственных служащих высокого
ранга из США, Канады, ФРГ, Франции, Великобритании и других
стран. Актуальные проблемы обсуждались в обстановке гласности,
для чего были организованы различные совещания, научные семина
ры и международные конференции. Такой подход позволил аккуму
лировать идеи, высказывавшиеся практиками и научным сообщест
вом, специалистами в области государственного управления и права,
истории, политологии, экономики, социологии, психологии и дру

* Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 48. Ст. 1696.
** Вестник государственной службы. 1992. С. 24—28.

215
гих. При Роскадрах действовали семь экспертных советов, включив
ших в свой состав более 70 ученых различных отраслей гуманитарно
го знания. Результатом многочисленных обсуждений и экспертно
аналитической работы Роскадров явился проект «Основные начала
государственной службы в Российской Федерации», который был на
правлен Президенту РФ 10 июля 1992 г. за № 612*.
Руководителем Администрации Президента России Ю.В. Петро
вым было принято решение о необходимости согласования положений
законопроекта на межведомственном уровне. После этого Распоряже
нием Первого заместителя Председателя Правительства России
В.Ф. Шумейко от 21 августа 1992 г. № 1547 р была образована комиссия
специально для разработки нормативных актов в сфере правового регу
лирования государственной службы, в числе которых наибольшее зна
чение в данный период придавалось проекту Закона Российской Феде
рации о государственной службе**. Роскадрам вменялось в обязан
ность обеспечивать работу этой межведомственной комиссии. Вскоре
комиссия, которую возглавлял Заместитель Председателя Правитель
ства России Б.Г. Салтыков, в основном поддержала проект, подготов
ленный специалистами Роскадров в качестве варианта, исходящего от
исполнительной власти. Наряду с этим сложилось понимание того, что
без взаимодействия и согласования позиций обеих ветвей власти, пред
ставители которых самостоятельно готовили свои законопроекты, ни
одному из них невозможно будет придать силу закона. В этой связи воз
никло предложение об объединении усилий специалистов Верховного
Совета и Правительства. Так была создана общая рабочая группа для
подготовки единого законопроекта, объединяющего обе концепции.
Руководителем группы стал заместитель председателя Комитета Вер
ховного Совета России по вопросам работы Советов и развитию само
управления Ю.И. Жильцов, а в ее состав вошли В.А. Сердюков, замес
титель начальника Роскадров Г.В. Атаманчук, начальник отдела госу
дарственной службы Роскадров Н.М. Казанцев, специалисты Государ
ственно правового управления Администрации Президента РФ, Аппа
рата Правительства РФ, Министерства юстиции, Министерства иност
ранных дел, Министерства финансов, Министерства труда, Министер
ства социальной защиты. К работе в группе привлекались специалисты
ведущих научных центров и высших учебных заведений России, в раз
работке законопроекта активное участие принимали также эксперты
Немецкого фонда международного правового сотрудничества.

* См.: Вестник государственной службы. 1992. № 8.
** САПП РФ. 1992. №9. Ст. 698.

216
Окончательный вариант проекта состоял из пяти глав, разбитых
на 41 статью. Структура его выглядела следующим образом: I. Общие
положения. II. Государственная должность. III. Государственный слу
жащий. IV. Прохождение государственной службы. V. Управление го
сударственной службой. Проект был внесен Комитетом 16 ноября
1992 г. для рассмотрения обеими палатами Верховного Совета, где он
был представлен 24 ноября 1992 г. Однако политически нестабильная
ситуация, достигшая вооруженного апогея в октябре 1993 г., не позво
лила депутатам принять подготовленный Закон о государственной
службе. Деятельность Верховного Совета России была прервана Ука
зом Президента России от 21 сентября 1993 г. № 1400. Полномочия
Роскадров были прекращены с их упразднением после принятия все
народным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции России и
вследствие изменений структуры федеральных органов исполнитель
ной власти, произведенных Указом Президента РФ «О структуре феде
ральных органов исполнительной власти» от 10 января 1994 г. № 66*.



Глава 3
Общая характеристика системы правового
урегулирования государственной службы
в Российской Федерации

Федеративный характер современной российской государствен
ности заложил в конституционное основание правового регулирова
ния службы принцип двухуровневого законодательства: 1) общегосу
дарственный (федеральное законодательство); 2) региональный (за
конодательство субъектов Российской Федерации).
Законодательство о государственной службе Российской Федерации
состоит из Конституции Российской Федерации и федеральных зако
нов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, кон
ституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъ
ектов Российской Федерации. Весьма обширно государственная служ
ба регулируется подзаконными актами: указами и распоряжениями
Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами минис
терств и других федеральных органов исполнительной власти. В соот

* САПП РФ. 1994. № 3.Ст. 190.

217
ветствии с конституционным принципом федерализма законодатель
ство о государственной службе делится на два уровня: федеральный и
региональный (субъектов Российской Федерации). Региональное за
конодательство о государственной службе складывается из конститу
ций республик, а также уставов других субъектов Российской Федера
ции, где имеются главы, посвященные государственной и муници
пальной службе. Практически во всех субъектах Российской Федера
ции приняты собственные законы, регулирующие находящуюся в их
ведении государственную службу. Вместе с тем, государством регули
руется прохождение муниципальной службы в органах местного само
управления. На эту службу распространяются нормы, которые урегу
лированы Федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г. и Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» от 8 января 1998 г. На государственных и му
ниципальных служащих распространяется действие законодательства
о труде с особенностями, предусмотренными законами о них.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и факти
чески воплощенной на уровне федерального закона правовой доктри
ной организации и функционирования государственной службы сло
жилась двухуровневая система ее правового регулирования. Следует
также учесть и то, что, поскольку государственно служебные право
отношения характеризуются многообразием сферы их проявлений,
они подвергаются правовому регулированию различных отраслей
российского права. Отмечая характерный для публичной природы го
сударственной службы административно правовой режим регулиро
вания, важно обратить внимание на ее институциональную ком
плексность. Помимо административного права институт государст
венной службы включает также и нормы финансового права, трудово
го права, гражданского права, уголовного права и других отраслей.
Государственная служба имеет субсидиарное регулирование нор
мами Трудового кодекса Российской Федерации в той мере, в какой
она не урегулирована нормами специального законодательства.
Сформировавшись исторически как право социальной защиты, тру
довое право направлено на создание определенных гарантий различ
ным категориям служащих и наемных работников. Особенности тру
да государственных служащих также подпадают под защиту трудового
законодательства. Они находят выражение при заключении трудово
го договора государственным служащим, замещении должности по
конкурсу, установлении должностного оклада и надбавок к нему, со
ставляющих денежное содержание, иных выплат в материальном
218
обеспечении, назначении пенсии, установлении и порядке примене
ния мер дисциплинарной ответственности. Положения о дисципли
нарной ответственности некоторых видов государственных служащих
основываются на законодательстве о труде, определяют особые усло
вия соблюдения дисциплины и правила внутреннего трудового рас
порядка в государственных органах. На государственных служащих,
за исключением военнослужащих, распространяются общие нормы
трудового права, влияющие на их правовое положение, — о правах,
обязанностях, правоограничениях, поощрениях и ответственности.
В соответствии со ст. 575 Гражданского кодекса Российской Фе
дерации установлена норма, ограничивающая стоимость обычных
подарков, которые могут получать государственные служащие и слу
жащие органов муниципальных образований в связи с их должност
ным положением или в связи с исполнением ими служебных обя
занностей. Дарение им подарков не допускается, если их стоимость
превышает пять установленных законом минимальных размеров оп
латы труда. С 1 мая 2002 г. введен в действие принятый Государствен
ной думой Федеральный закон об увеличении минимального разме
ра оплаты труда до 450 рублей, тем самым стоимость обычного по
дарка, допускаемого гражданским законодательством для дарения
государственным служащим не должна превышать 2250 рублей.
Правда, эта норма ГК РФ создает правовую коллизию, вступая в
противоречие с императивной нормой п. 8 ч. 1 ст. 11 Федерального
закона «Об основах государственной службы Российской Федера
ции», устанавливающей для государственного служащего абсолют
ный запрет на получение от физических и юридических лиц вознаг
раждения в виде подарков, денежного вознаграждения, ссуд, услуг,
оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных возна
граждений, связанных с исполнением обязанностей, в том числе и
после выхода на пенсию. Сделать анализ правоприменительной
практики в этой части не представляется возможным ввиду отсутст
вия официальной статистики.
Охранительными нормами Уголовного кодекса Российской Фе
дерации защищаются интересы государственной службы и службы в
органах местного самоуправления, осуществление правосудия, поря
док управления, военная служба. Они охватываются разделами X и XI
Особенной части УК РФ, где сформулированы составы преступле
ний, за которые назначаются меры уголовного наказания.
Источниками правового обеспечения государственной службы в
соответствии с ч .4 ст. 15 Конституции Российской Федерации явля
ются нормы и положения международно правовых документов.
219
3.1. Конституционные основы государственной службы
Российской Федерации
Для современных российских политических условий характерно
выдвижение системы новых требований к профессионализму госу
дарственных служащих, вытекающих из новых политических и эко
номических реалий, что впрямую связано с изменением функций го
сударства и государственного управления. Эти изменения предопре
делены прежде всего коренной перестройкой отношений собственно
сти и власти, состоявшимся переходом к новой общественной систе
ме, основы конституционного строя и государственного устройства
которой установлены Конституцией Российской Федерации 1993 г.
Термин «государственная служба» прямо используется Конститу
цией РФ лишь в трех ее статьях — ч. 4 ст. 32, п. «т» ст. 71, ч. 3 ст. 97. По
нимание государственной службы в качестве института, обеспечива
ющего функционирование государства и реализацию полномочий,
которыми Конституция и последующее законодательство наделяет
государственные органы и должностных лиц, а также института, при
званного обеспечивать защиту и реализацию прав и свобод граждан и
их организаций, позволяет считать весь объем содержания конститу
ционных норм во всей их совокупности относящимися, с одной сто
роны, к регулированию самой государственной службы, а с другой, —
к сфере отношений, подлежащих практическому воплощению в дея
тельности государственных служащих. Конституционно правовые
основы государственной службы Российской Федерации образуют
положения и принципы, из которых исходит система актов конститу
ционного, административного, административно процессуального,
трудового и социального законодательства и иных нормативных пра
вовых актов.
Государственный служащий призван, с одной стороны, охранять
и обеспечивать государственные интересы и интересы общества в це
лом, а с другой, — он должен с уважением относиться к разнообраз
ным формам собственности и видам деятельности, защищать интере
сы, права и свободы граждан. И те и другие интересы взаимосвязаны,
и ни один не пользуется политическим приоритетом для государст
венных служащих.
Как институциональное понятие государственная служба отли
чается многогранным и сложным содержанием, выражает важное и
противоречивое общественное явление. Характеристики государст
венной службы как одного из социальных институтов, обладающих
специфическим содержанием, определяются глубинными свойства
220
ми конкретного общества, его политическим развитием, традиция
ми, государственным устройством. Нормативно правовая институ
циализация государственной службы в концентрированной форме
отражает существующие в данном обществе экономические, поли
тические, духовные отношения и способ организации социального
управления.
Конституция Российской Федерации 1993 г. определяет россий
ское государство как демократическое, федеративное, правовое, со
циальное и светское, с республиканской формой правления. Все эти
важнейшие свойства современной российской государственности
должны найти концептуальное отражение в законодательстве и прак
тике государственной службы. Понятийное содержание государст
венной службы как социальной публично правовой категории заклю
чается в том, что она представляет собой нормативно установленный
механизм профессионального обеспечения реализации властных
полномочий по исполнению законодательства в интересах граждан,
защиты их прав и свобод.
Государственная служба призвана обеспечивать реализацию
функций власти государства. Однако современное государство само
по себе не является первоисточником властных полномочий. Они ему
делегированы народом. В демократическом процессе, в поступатель
ном развитии положительного взаимодействия органов власти с ук
репляющимся гражданским обществом меняется и само государство.
По мере своей демократизации оно становится правовым и социаль
ным. Этим же изменениям подвергается и государственная служба.
Оставаясь государственно правовым институтом, она приобретает в
своем воздействии на человека и общество социальную ориентиро
ванность, изменяющую приоритеты государственного служения. Вы
ступая от имени государства, она становится менее директивной, но
все более обслуживающей общество и человека в той мере, в какой
она способствует реализации его интересов, прав и свобод как граж
данина и суверенной личности.
В социальном плане институт государственной службы представ
ляет собой взаимодействие общества и государства, госаппарата и об
щественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле
госслужба обеспечивает выполнение функций регулятора поведения
людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребно
стями, интересами, склонностями, привычками, инстинктами и дру
гими побуждениями. Именно на госслужбу возлагается решение за
дач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определя
емых конституцией и законодательством. Государственное служение
221
обществу должно помогать человеку решать его проблемы, способст
вовать удовлетворению его социальных потребностей.
По мере становления и укрепления в общественно государствен
ной жизни провозглашаемых российской конституцией приоритетов
развития, госслужба будет все в большей мере выражать и защищать
интересы не только государства как института организованной влас
ти, но и всех граждан, каждого человека. В ст. 2 «Права и свободы че
ловека и гражданина», где определен правовой статус личности, про
возглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценно
стью». Поэтому далее, в ст. 18, устанавливается, что именно «они оп
ределяют смысл, содержание и применение законов, деятельность за
конодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и
обеспечиваются правосудием». Для государственной службы важно
обратить внимание на выделенные нами слова, поскольку они рас
крывают сущность государственно служебной деятельности, указы
вая на подчиненность ее правам и свободам гражданина и человека
как высшей ценности. Не государство наделяет человека жизненны
ми правами и свободами; они принадлежат ему от рождения и неот
чуждаемы. Реализация этих основополагающих конституционных
положений (а они признаны непосредственно действующими) значи
тельно обогащает деятельностное содержание госслужбы как соци
ально правового института, ставят ее в прямую зависимость не столь
ко от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник государства
призван конституцией служить прежде всего человеку. Общество вы
ше государства, которое есть лишь форма организации общественных
отношений, их регулирования посредством государственного управ
ления. Госслужба, выступая проводником госуправления, руководст
вуется приоритетами развития общества, приумножения его духовно
го и материального благосостояния.
Разумеется, воплощение конституционных идеалов в обыденной
жизни, учитывая опыт не только отечественной, но и всемирной ис
тории и современные проблемы российской государственности, про
цесс становления госслужбы, отвечающей таким целям и задачам, бу
дет весьма длительным и тернистым. Действительность такова, что
поиск путей и новых технологий правового и кадрового обеспечения
госслужбы Российской Федерации ведется не всегда отвечая насущ
ным задачам передовых устремлений общественной мысли.
Государственная служба представляет собой необходимый и важ
ный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль
между государством и обществом. Главный критерий выделения ее
сущности заключен в ее основном предназначении — профессио
222
нально выполнять и компетентно реализовывать функции государст
венного управления по организации и регулированию общества. В
претворении задач и функций государства по руководству обществом
состоит функциональное назначение государственной службы.
Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, так
как преследует общественно полезные цели и задачи, состоящие в
служении общенародным интересам. Решая многие общественные и
государственные задачи, госслужба выполняет функции обеспечения,
исполнения и реализации государственной власти, которая должна
служить обществу.
Имея тесную связь с реализацией власти, технологией и механиз
мом управления, госслужба нацелена на выполнение функций соци
альной организации, планирования и прогнозирования, разработки и
исполнения решений, социальной коммуникации, координации,
контроля, информирования. На современном этапе функционирова
ния госслужбы доминирующей становится тенденция производства
государственных социальных услуг — управленческих, образователь
ных, воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если ис
ходить из сущности госслужбы как административной деятельности,
то можно выделить такие функции: информационно аналитические,
организационно технические, экспертные, соблюдения администра
тивных процедур и выполнения управленческих решений, финансо
во хозяйственные, правовые, кадровые.
Как важная сфера государственно управленческой деятельности
государственная служба организуется на определенных началах, ос
новах, чем придается четкий ориентир ее правовому регулированию и
деятельности государственных служащих. Социально правовые ос
новы госслужбы образуют официально провозглашаемые приоритеты
и направления общественного развития, соответствующие им уста
новки и цели государственного строительства, а также нормативно
установленные принципы и основы организации и функционирова
ния госслужбы.
Социальным началом здесь выступают прежде всего приоритеты
и ценности гражданского общества, правового демократического го
сударства, интересы, права и свободы человека и гражданина (обеспе
чение и защита прав и свобод личности, верховенство закона, глас
ность, демократизм службы и т.п.). Социальная роль и статус госслуж
бы предопределены характером общественно экономического строя,
политической системы, типом государства, внутренним устройством
госаппарата, механизмом его функционирования, персональным со
ставом корпуса госслужащих. Диалектика взаимодействия субъекта и
223
объекта госуправления подчиняет цели и задачи государственно слу
жебных взаимоотношений потребностям и воле социума, его перво
субъекта — народа. В конечном счете, эффективность госслужбы, ее
социальная полезность определяются тем, как, каким образом и на
сколько качественно она обслуживает потребности человека, помога
ет ему в жизни.
Правовое начало госслужбы составляют юридические нормы,
принципы, установления, регламентирующие порядок формирова
ния и практики ее осуществления. В юридическом смысле госслужба
принадлежит к публично правовой сфере, регулирующей обществен
ную, государственную жизнь человека. Госслужба всегда связана с
властью, что предопределяет специфику ее правового опосредования
и организации. В ней много императивного — должного, необходи
мого, обязательного, того, что непременно следует осуществлять не
зависимо от желания или воли лица, находящегося на госслужбе или
с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от
труда, относящегося к частной сфере жизни человека (по крайней ме
ре, в свободном обществе), где частно правовые отношения регули
руются гражданским законодательством.
При всей важности конституционных норм, они, хотя и действу
ют непосредственно, создают лишь общенормативные основы право
вого фундамента для строительства государственной службы и стату
са государственных служащих. Институт государственной службы и
вся система его правового обеспечения получают дальнейшее разви
тие посредством основательной детализации в нормах текущего зако
нодательства.
К принципам, определяющим демократическую сущность госу
дарственной службы, относятся те, что постулируют воплощение иде
алов социальной справедливости в государственно служебной прак
тике. В Российской Федерации государственная служба строится на
принципах, установленных Федеральным законом «Об основах госу
дарственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
(ст. 5), а именно:
1) верховенства Конституции России; 2) приоритета прав и сво
бод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) един
ства системы госвласти, разграничения предметов ведения Россий
ской Федерации и субъектов Федерации; 4) разделения власти на за
конодательную, исполнительную и судебную; 5) равного доступа
граждан к госслужбе; 6) обязательности для госслужащих решений
вышестоящих госорганов и руководителей; 7) единства основных тре
бований, предъявляемых к госслужбе; 8) профессионализма и компе
224
тентности госслужащих; 9) гласности; 10) ответственности госслужа
щих за подготовку и принятие решений, неисполнение либо ненадле
жащее исполнение своих должностных обязанностей; 11) внепартий
ности и внерелигиозности; 12) стабильности кадров.
Таким образом, государственная служба Российской Федерации
должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной
стороны, — система правовых институтов, определяющих порядок
формирования и реализации целей и функций государства и приме
нения государственной власти. А с другой, — совокупность людей,
специально подготовленных и профессионально занятых в госаппа
рате для воплощения социальной роли государства. Такое единство
придает государственной службе параметры социального публично
правового института, занимающего самостоятельное место среди го
сударственных, правовых и общественных институтов.

3.2. Федеральное законодательство
В настоящее время федеральное законодательство, относящееся к
регулированию общественных отношений в сфере государственной
службы, составляет весьма обширный и несистематизированный мас
сив нормативных правовых актов. Его следует рассматривать через
призму законов, регулирующих федеральную государственную служ
бу, обеспечивающую функционирование отдельных государственных
органов, т.е. различая виды государственной службы и соответствую
щие законы, учитывающие ее структурно видовые особенности.
Традиционно наиболее детально регулируется государственная
военная служба. Здесь действуют специальные законы, в числе кото
рых Федеральные законы «О воинской обязанности и военной служ
бе», «О статусе военнослужащих» и др. Специальными законами регу
лируется государственная служба в органах внутренних дел, налого
вой полиции, таможенная служба и служба в других отдельных госу
дарственных органах.
В настоящем обзоре освещается государственная гражданская
служба и регулирующие ее нормативно правовые акты. Федеральное
законодательство о ней представлено на данный момент только од
ним актом общего действия: Федеральным законом «Об основах госу
дарственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

3.2.1. Положение о федеральной государственной службе
от 22 декабря 1993 г.
Положение о федеральной государственной службе от 22 дека
бря 1993 г., утвержденное Указом Президента РФ № 2267, явилось

225
фактически первым после 1917 г. комплексным нормативно право
вым общероссийским актом о государственной службе, имевшем
силу закона*. До этого в российском законодательстве не было
юридически значимого определения даже самого понятия государ
ственной службы, и, как следствие, не были решены многие важ
нейшие вопросы правового регулирования статуса государственных
служащих, условий и порядка прохождения государственной служ
бы и т.д.
По своему нормативному содержанию Положение о федераль
ной государственной службе повторило многие положения, воспри
нятые из проекта Основ законодательства о государственной служ
бе. В нем отсутствовали только нормы, которые бы регламентирова
ли вопросы управления федеральной государственной службой. Не
сомненным достоинством этого акта следует считать нормативное
закрепление в структуре правового статуса федеральных государст
венных служащих, наряду с правами, обязанностями, ограничения
ми, ответственностью, также и некоторых принципиально значи
мых гарантий, например, таких, как дополнительные отпуска, осо
бый порядок пенсионного обеспечения. Возрожден институт от
ставки государственного служащего, имевший место в законода
тельстве Российской империи. Его принятие стимулировало зако
нотворческий процесс в субъектах Российской Федерации, где нача
лось формирование собственного законодательства о государствен
ной службе.
Действие этого Положения было отменено в соответствии с Ука
зом Президента РФ «О признании утратившими силу некоторых ука
зов Президента Российской Федерации по вопросам федеральной
государственной службы» от 19 января 2000 г. № 72. Примечательно
то, что данный указ был принят, как в нем отмечено, в целях упоря
дочения правового регулирования федеральной государственной
службы и в соответствии с Федеральным законом «Об основах госу
дарственной службы Российской Федерации». Целесообразность та
кого упорядочения возникла в период активной экспертно аналити
ческой деятельности Центра стратегических разработок (руководи
тель Г.О. Греф), результаты которой послужили основанием для во
площения новых подходов к правовому обеспечению государствен
ной службы федерального уровня, что и явилось следствием отмены
ряда нормативно правовых актов, принятых в свое время в подза
конном порядке.

* САПП. 1993. № 52. Ст. 5073.

226
3.2.2. Федеральный закон «Об основах государственной службы
Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.
(нормативно правовая характеристика)
Нормотворческая деятельность по разработке общероссийского
закона о государственной службе была возобновлена в начале 1994 г.
во вновь созданном парламенте России, депутатами нижней палаты
которого — Государственной думы она была завершена, наконец,
принятием действующего в настоящее время Федерального закона
«Об основах государственной службы Российской Федерации» от
31 июля 1995 г. № 119 ФЗ* (Далее — ФЗ «Об основах ГС РФ»). С тех
пор именно он является правовой базой для организации и функци
онирования государственной службы, ее последующего регулирова
ния и всех осуществляемых на его основе кадровых мероприятий. С
его принятием произошло принципиальное обновление правового
положения как самого института государственной службы в целом,
так и его кадровой составляющей — корпуса государственных служа
щих. В нем получили развитие конституционные положения о рав
ном доступе граждан России к государственной службе, об отнесе
нии федеральной службы к ведению Российской Федерации, а госу
дарственной службы субъектов Российской Федерации к их веде
нию, о невозможности совмещения государственной службы с депу
татской деятельностью. Ключевая идея настоящего закона выразила
его концептуальный замысел, заключающийся в признании профес
сионального характера осуществления государственной службы, ко
торая призвана обеспечивать исполнение полномочий государствен
ных органов. Закон четко обозначил круг лиц, наделяемых статусом
государственных служащих, чья деятельность отныне получает пре
имущественно публично правовое регулирование, в отличие от тру
да наемных работников и прочих служащих. Он определяет основы
организации государственной службы и правового положения госу
дарственного служащего, порядок поступления на службу, условия ее
прохождения, устанавливает социально правовую защищенность
госслужащих, а также регламентирует меры кадровой работы — про
ведение испытательных сроков, аттестаций, квалификационных эк
заменов, присвоение чинов (разрядов), поощрений и др. Основные
принципы и положения данного закона распространяются на всех
государственных служащих независимо от уровня и вида государст
венной службы.

* СЗ РФ. 1995. № 31.Ст.2990.

227
Структура этого закона состоит из преамбулы, определяющей
предмет правового регулирования общественных отношений, и шес
ти глав, содержащих всего 30 статей: I. Общие положения (в них да
ются основные понятия «государственная должность», «государст
венная служба», «государственный служащий»). II. Основы организа
ции государственной службы (здесь сформулированы общие принци
пы государственной службы, дается классификация государственных
должностей и определяются квалификационные разряды государст
венных служащих). III. Основы правового положения государствен
ного служащего (они формируются статусными элементами — права,
обязанности, правоограничения, поощрения, ответственность, га
рантии). IV. Прохождение государственной службы (регламентирует
ся общий порядок поступления на государственную службу, ее основ
ные этапы и процедуры, основания ее прекращения). V. Обеспечение
эффективности государственной службы (определяются органы уп
равления государственной службой и их полномочия). VI. Заключи
тельные и переходные положения (устанавливается порядок приведе
ния нормативных правовых актов в соответствие с настоящим зако
ном и порядок его вступления в силу).
ФЗ «Об основах ГС РФ» не содержит прямых указаний о том, что
в нем устанавливаются основы всех видов государственной службы,
но именно этот закон фактически установил для них общие нормы и
правовые начала. В то же время базовый закон вряд ли смог бы отра
зить всю полноту специфики государственной службы во всем объеме
ее видов. Поэтому в нем содержится весьма важная оговорка о том,
что особенности государственной службы в отдельных государствен
ных органах могут устанавливаться специальными федеральными за
конами только на основании и в соответствии с данным законом (ч. 2
ст. 4). Тем самым фактически нормами данного закона регулируется
так называемая государственная гражданская служба.
При создании данного закона было нарушено правило системно
сти правового регулирования. Приходится признать бесспорный
факт: поскольку этот закон предусматривает принятие дополнитель
но около двух десятков других федеральных законов, предназначен
ных для конкретизации многих определенных в нем установлений,
зафиксированных материально правовыми нормами, он так и не стал
законом прямого действия. Кроме того, в нем содержится 42 отсылки
к иным федеральным законам. Бланкетно отсылочный характер его
нормативного содержания вызвал противоречия доктринального тол
кования, что соответственно не могло не сказаться на правопримени
тельном толковании, оставил неурегулированной значительную часть
228
государственно служебных отношений. Ввиду отсутствия во многих
случаях норм прямого действия и механизмов реализации продекла
рированных нормативно правовых положений, применение закона
на практике оказалось весьма затруднено. С должной определеннос
тью не был решен важнейший вопрос о разграничении правотворчес
ких полномочий в сфере государственной службы между Российской
Федерацией и ее субъектами, для которых в законе фактически за
крепляются одни и те же полномочия. В силу этого и других законо
дательных пробелов возникла потребность в решениях Конституци
онного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.
Характеризуя нормативное содержание данного закона, нельзя
не отметить его двойственную правообеспечивающую природу. С од
ной стороны, закон предусматривает вполне демократичные процеду
ры конкурса при поступлении на государственную службу, возмож
ность замещения вышестоящих должностей государственной службы
по конкурсу, право на продвижение в соответствии с профессиональ
ными способностями и деловыми заслугами, право на присвоение
квалификационного разряда по инициативе государственного служа
щего, объективность оценки деловых качеств в соответствии с прин
ципом и критериями профессионализма и компетентности на основе
аттестационных процедур и т.п. С другой стороны — в ряде норм со
держатся положения, не позволяющие реализовать многие матери
ально установленные институты прохождения государственной служ
бы, важнейшие вопросы кадровых назначений целиком находятся в
пределах субъективного усмотрения руководителя государственного
органа, решение многих важнейших для правоприменительной прак
тики вопросов отдано, по сути, на ведомственный произвол. Как
следствие — неявно обозначенные ориентиры введения в отечествен
ную государственную службу опробованных практикой зарубежных
государств положительных элементов «merit system» на деле оказались
подменены так называемой патронажной системой с элементами
«spoils system».
Несмотря на то, что данный закон является базовым, он отлича
ется внутренней противоречивостью и страдает юридико техничес
ким несовершенством, за что и вызвал обширную критику не только
в научных кругах, но и в среде самих госслужащих, со стороны граж
данского общества, что нашло отражение в средствах массовой ин
формации. Однако, за все время своего действия он не претерпел
сколько нибудь серьезных изменений. Были приняты лишь две по
правки. Федеральным законом от 18 февраля 1999 г. № 35 ФЗ исправ
лена неточность, допущенная в п. 2 ч. 4 ст. 6 при наименовании спе
229
циальности высшего профессионального образования, необходимой
для соответствия квалификационному требованию к замещению ве
дущих и старших государственных должностей государственной
службы. В принятой редакции вместо «Государственное управление»
специальность названа «Государственное и муниципальное управле
ние», т.е. так как она именуется в официальной номенклатуре специ
альностей и по которой ведется обучение в высших учебных заведени
ях России. По сути, данная поправка носила технический характер.
Более значимо дополнение, внесенное Федеральным законом от 7 но
ября 2000 г. № 135 ФЗ. Смысл вновь введенной статьи 12.1 заключа
ется в обязательности государственной дактилоскопической регист
рации государственных служащих. Ее редакция изложена следующим
образом: государственные служащие органов исполнительной власти,
занимающие государственные должности, перечень которых опреде
ляется Правительством РФ, подлежат обязательной государственной
дактилоскопической регистрации в соответствии с законодательст
вом Российской Федерации. Такой перечень утвержден Постановле
нием Правительства РФ от 6 апреля 1999 г. № 386 в редакции Поста
новления Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. № 97.

3.2.3. Проблемно тематическая характеристика указов Президента
Российской Федерации и иных подзаконных актов по вопросам
государственной службы
Помимо законов государственная служба весьма обширно регу
лируется многими подзаконными актами. В Федеральном законе «Об
основах государственной службы Российской Федерации» содержит
ся 17 отсылок к ним. Наиболее значительными актами этого вида яв
ляются указы Президента РФ. Все президентские указы подразделя
ются на индивидуальные (ненормативные) и нормативные, содержа
щие нормы права.
Наиболее многочисленны ненормативные указы Президента РФ,
которыми он производит кадровые назначения на государственные
должности Российской Федерации, в оперативном порядке решает
разнообразные организационные вопросы государственной службы.
Своими указами он присваивает государственным служащим высших
и главных должностных групп квалификационные разряды действи
тельных государственных советников Российской Федерации и госу
дарственных советников Российской Федерации.
Нормативные указы можно разделить на две группы. Первую об
разуют те, которые принимаются по вопросам, подлежащим регули
рованию федеральными законами, но пока не принятыми. К таким
230
«законодательным» указам относятся, например, указы по утвержде
нию положений о проведении конкурса на замещение вакантной го
сударственной должности федеральной государственной службы, о
проведении аттестации федерального государственного служащего, о
порядке проведения квалификационных экзаменов и присвоении
квалификационных разрядов федеральным государственным служа
щим, о денежном вознаграждении и др. Вторая группа указов отно
сится к непосредственной компетенции правотворчества Президента
РФ в вопросах государственной службы. Согласно действующему фе
деральному закону он должен издавать указы, утверждающие реестр
государственных должностей государственной службы Российской
Федерации. Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 ут
вержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, за
разглашение которых государственные служащие могут привлекаться
к уголовной ответственности по статье 283 УК РФ. Всего, начиная с
декабря 1993 г., было принято более 200 указов Президента РФ по раз
личным вопросам организации и функционирования государствен
ной службы. Так, по критерию проблемно тематической направлен
ности их нормативного содержания можно выделить указы, принятые
в области организации государственной службы, обеспечения ее эф
фективности, управления и кадровой политики, укрепления дисцип
лины, профессиональной подготовки и повышения квалификации
государственных служащих.
Помимо указов Президента РФ, нормативными могут быть и из
даваемые им распоряжения. В этом ряду показательно Распоряжение
Президента РФ от 6 июля 1997 г. № 276 рп, которым определяются по
рядок постановки на учет государственных служащих, нуждающихся в
улучшении жилищных условий, а также процедура предоставления им
жилой площади по решению Управления делами Президента РФ.
В числе подзаконных актов, регулирующих государственную
службу, заметное место принадлежит постановлениям и распоряже
ниям Правительства РФ, которыми оно утверждает различные поло
жения, правила и т.п. Нормативными правовыми актами Правитель
ства РФ, например, являются: «Положение о Межведомственной ко
миссии по переподготовке и повышению квалификации государст
венных служащих федеральных органов исполнительной власти и ее
состав», утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 авгу
ста 1995 г.; Постановление «О структуре центрального аппарата феде
ральных органов исполнительной власти» от 5 ноября 1995 г., где оп
ределяется количество высших, главных, ведущих и старших должно
стей государственной службы в федеральных органах исполнитель
231
ной власти. Принимаемыми Правительством РФ актами реализуются
федеральные законы и указы Президента РФ. Например, Постанов
лением Правительства РФ «О реализации Указа Президента Россий
ской Федерации от 16 августа 1995 г. «О некоторых социальных гаран
тиях лиц, замещающих государственные должности Российской Фе
дерации и должности федеральных государственных служащих» от 31
января 1996 г. № 83 определяются размеры надбавок к пенсиям госу
дарственных служащих в зависимости от продолжительности у них
специального стажа.
Нормативные правовые акты издаются различными государст
венными органами, среди которых заметно выделяются не только в
количественном выражении акты федеральных министерств и ве
домств. В сфере общих вопросов государственной службы для всех ее
видов более всего нормотворчествуют, пожалуй, Министерство юсти
ции Российской Федерации, Министерство труда и социального раз
вития Российской Федерации, можно отметить также и акты Минис
терства по налогам и сборам Российской Федерации.
В систему правовых актов о государственной службе входят уста
вы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер
государственной деятельности; положения о конкретных государст
венных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех
или иных должностных лиц; правила внутреннего трудового распо
рядка, должностные инструкции и т.д.

3.3. Законодательство о государственной службе субъектов
Российской Федерации
С принятием Конституции Российской Федерации отношения
между федеральным центром и регионами, входящими в состав Рос
сийской Федерации в качестве ее равноправных субъектов, строятся
на основе принципа разграничения предметов ведения и компетен
ции. Формирование законодательства о государственной службе в
субъектах Российской Федерации связано с обретением ими атрибутов
государственности, к важнейшим из которых, безусловно, относится
институт государственной службы. В юридическом плане этому послу
жила конституционная норма, закрепившая в ведении Российской
Федерации только федеральную государственную службу (п. «т» ст.
71), что дало основания для неоднозначного толкования вопроса об
отнесении к тому или иному ведению государственной службы, обес
печивающей функционирование государственных органов субъектов
Российской Федерации. В политическом плане принятие первых за
конов о государственной службе именно республиками, входящими в
232
состав Российской Федерации не случайно. В этом нашел воплощение
тезис Президента России Б.Н. Ельцина, обращенный прежде всего к
национально государственным образованиям, какими и являются ре
спублики: «Берите суверенитета столько, сколько хотите». Он ознаме
новал «парад суверенитетов» российских регионов. Первым субъектом
Российской Федерации, в котором был принят законодательный акт о
государственной службе стала Республика Саха (Якутия). Фактически
с даты принятия ею собственного закона 26 марта 1993 г. следует вести
отсчет развития государственной службы субъектов Российской Феде
рации и ее законодательного регулирования на данном уровне. В чис
ле первых собственные законы о государственной службе приняли
также республики Башкортостан, Бурятия, Коми.
Важность законодательного регулирования государственной служ
бы субъектов Российской Федерации подчеркивается и тем немало
важным обстоятельством, что в количественном отношении основная
часть кадрового корпуса государственной службы сосредоточена в рос
сийских регионах. Здесь, однако, стоит иметь в виду, что на региональ
ном уровне вместе с государственными органами, создаваемыми непо
средственно самими субъектами Российской Федерации, действуют
территориальные органы федеральных государственных органов. Это
означает, что в субъектах Российской Федерации имеются государст
венные служащие, обладающие в одном случае статусом государствен
ных служащих субъектов Российской Федерации, а в другом — феде
ральных государственных служащих. Данные Госкомстата подтвержда
ют этот факт следующими цифрами: на начало 2001 г. численность ра
ботников федеральных министерств и ведомств составила 404, 7 тыс.
человек, что ниже уровня 1995 г. на 3%; при этом отмечается рост чис
ленности работников государственных органов субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления, численность которых
на начало 2001 г. составила 141,7 тыс. и 280,3 тыс. человек соответствен
но. Общая же численность работников, занятых в органах государст
венной власти, составила 1163,3 тыс. человек, из них на федеральном
уровне 38,8 тыс. человек, на региональном — 1124,5 тыс. человек. Госу
дарственные должности замещали 548,7 тыс. человек, в том числе в фе
деральных государственных органах — 407,0 тыс. человек, из них долж
ности государственных служащих (включая прокуроров и следовате
лей) — 389,1 тыс. человек, в государственных органах субъектов Рос
сийской Федерации — 141,7 тыс. человек, из них государственных слу
жащих — 138,1 тыс. человек; муниципальные должности в органах ме
стного самоуправления — 280,3 тыс. человек, из них муниципальных
служащих — 269,1 тыс. человек.
233
Процесс регионального нормотворчества в области государствен
ной службы получил опережающее развитие по сравнению с федераль
ным. Некоторые субъекты Российской Федерации еще до принятия
собственных законов о государственной службе посвятили ей в своих
уставах специальные главы. Например, в Уставе Архангельской облас
ти ей отводится гл. VII «Общие начала службы в органах государствен
ной власти области», ряд норм, касающихся государственной службы,
был закреплен уставами Курганской, Липецкой, Свердловской и неко
торых других областей. В уставах отдельных субъектов Российской Фе
дерации нормы, регулирующие государственную службу, объединяют
ся с нормами, относящимися и к муниципальной службе. Таковы, на
пример, ст. 95—99 Устава (Основного закона) Саратовской области, где
они сгруппированы в гл. Х «Государственная и муниципальная служ
ба». Из законотворческой практики, сложившейся на региональном
уровне, видно, что кроме общих законов о государственной службе
субъекты Российской Федерации принимают также и другие законы по
отдельным вопросам, например, о порядке исчисления стажа, о денеж
ном содержании, о порядке присвоения квалификационных разрядов,
о проведении аттестации и др. Региональному законодательству изве
стны и кодифицированные акты, каким, например, является Кодекс
областных государственных должностей Иркутской области.
С принятием 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах го
сударственной службы Российской Федерации» в российских регионах
начинается новый этап интенсивного законодательства, которое полу
чило, наконец, ориентиры для строительства государственной службы,
исходя из единых общефедеральных начал, но с учетом региональных
особенностей, обусловленных административным делением, масшта
бами территории, численностью и демографической структурой насе
ления, развитостью инфраструктуры, национальными, культурно ис
торическими и иными различиями. С этого времени отмечается бур
ный рост региональных законов, достигший пика в 1997 г., когда они
были приняты более чем в половине субъектов Российской Федерации.
Общая характеристика законов субъектов Российской Федера
ции о государственной службе сводится к тому, что за редким исклю
чением, они в целом соответствуют положениям федерального зако
на, ориентируются на его структуру и форму, воспроизводят обще
нормативные положения, дополняя и конкретизируя их содержание.
Стоит отметить одну особенность: федеральный закон, закрепив го
сударственную службу субъектов Российской Федерации в их веде
нии, содержит в целом ряде своих статей нормы, отсылающие к реги
ональным законам (20 отсылок); анализ региональных законов ука
234
зывает на то, что и в них используются подобные нормы, отсылающие
к соответствующим статьям федерального закона (таковы, например,
ч. 2 ст. 5 Закона Архангельской области, ст. 12 Закона Ненецкого ав
тономного округа, ст. 13 Закона Курской области и др.). Своеобразие
проявляется главным образом в части установления социальных га
рантий и материального обеспечения государственных служащих.
Социальные гарантии и материальное обеспечение занимают наи
более заметную часть в содержании региональных законов о государст
венной службе. Именно здесь со всей очевидностью проявляется спе
цифика в правовом обеспечении статуса государственных служащих.
Сравнение аналогичных норм, содержащихся в региональных законах,
позволяет сделать вывод о том, что материальное вознаграждение госу
дарственных служащих субъектов Российской Федерации, также как и
федеральных государственных служащих, имеет сложносоставной ха
рактер. Оно складывается из должностного оклада и надбавок к нему.
Персональные надбавки устанавливаются за выслугу лет, особые усло
вия службы, квалификационный разряд, а также премии по результа
там работы. Размеры самого должностного оклада и всех надбавок к не
му устанавливаются в законах каждого субъекта Российской Федера
ции в зависимости от финансовых возможностей, предусмотренных
расходной частью бюджета соответствующего региона на государствен
ное управление и содержание государственного аппарата. Поэтому
субъекты Российской Федерации могут устанавливать и дополнитель
ные надбавки, помимо обязательных надбавок, гарантированных феде
ральным законом. Например, в ст. 20 закона Читинской области введе
ны надбавки за почетное звание области, ученую степень кандидата на
ук, ученое звание доцента в размере 15% от установленного должност
ного оклада, а за почетное звание Российской Федерации, ученую сте
пень доктора наук, ученое звание профессора — 25%.
В части социальных гарантий, предусмотренных в пенсионном
обеспечении государственных служащих субъектов Российской Фе
дерации, для абсолютного большинства региональных законов харак
терно применение единых норм федерального закона. Тем самым ми
нимальная пенсия с учетом надбавки за стаж государственной службы
устанавливается в размере 55% денежного содержания с возможным
увеличением надбавки на 3% за каждый полный год стажа государст
венной службы сверх минимума, но в совокупности максимальный
размер пенсии не должен превышать 80% денежного содержания го
сударственного служащего. В региональном законодательстве имеют
ся особенности, связанные с тем, что могут устанавливаться иные раз
меры пенсии с учетом надбавки за стаж (Архангельская область, Рес
235
публика Мордовия), предусмотрены пенсии по инвалидности (Не
нецкий автономный округ), в выплате пенсии семьям умерших госу
дарственных служащих по случаю потери кормильца (Омская об
ласть). Отдельные законы субъектов Российской Федерации связыва
ют выплату надбавки к пенсии государственного служащего с местом
его жительства на территории данного субъекта Российской Федера
ции после ухода со службы (Архангельская область).
В определенных случаях региональные законы о государственной
службе предусматривают и единовременные выплаты, например, в свя
зи с юбилейными датами (Иркутская область, город Москва), на погре
бение (Пермская область) и др. Существуют особенности, связанные с
порядком определения стажа государственной службы, с которым за
конодательство увязывает предоставление всей полноты социальных
льгот и преимуществ, гарантированных государственным служащим.
Например, в отличие от федерального законодательства, согласно нор
мам региональных законов в стаж государственной службы могут за
считываться периоды работы в органах ВЛКСМ. В ряду социальных га
рантий, предусмотренных региональным законодательством, государ
ственным служащим предоставляются отпуска большей продолжи
тельности, чем это установлено законодательством о труде для других
категорий работников по обычному найму. Например, для государст
венных служащих города Москвы дополнительный отпуск может уве
личиваться в зависимости от стажа и группы замещаемой должности с
3 до 15 дней. На примере московского законодательства о государст
венной службе со всей остротой проявляются различия в обеспечении
федеральных и региональных государственных служащих в пользу по
следних. Пользуясь правом самостоятельно устанавливать виды и фор
мы социально правовых гарантий, дополнительных льгот и преиму
ществ, финансируемых из собственного бюджета, законодатели Моск
вы, как и многих других субъектов Российской Федерации, предусмат
ривают более широкий их спектр. Так, государственные служащие го
рода Москвы, в отличие от федеральных государственных служащих,
работающих в Москве, пользуются бесплатным проездом в городском
общественном транспорте, 50 процентной скидкой по оплате жилой
площади и коммунальных услуг, дополнительными оплачиваемыми от
пусками за выслугу лет, пособием на погребение и др. Такое положение
вносит серьезный дисбаланс в статусные различия государственных
служащих двух уровней, нарушает единство государственной службы,
что не способствует ее институциональному укреплению.
Для уяснения особенностей правового обеспечения статуса госу
дарственных служащих на региональном уровне интерес представляет
236
институт присяги гражданина при поступлении на государственную
службу, закрепленный в законодательстве некоторых субъектов Россий
ской Федерации. Институт присяги предусмотрен, например, Уставом
Свердловской области, законами о государственной службе Республики
Татарстан (ст. 19), Иркутской области (ч. 1 ст. 68), Республики Марий Эл
(ст. 19), Республики Саха (Якутия) (ст. 19), Омской области (ч. 1 ст. 24)*.
Правовое значение принятия гражданином присяги при поступлении
на государственную службу выражает особый публично правовой ха
рактер взаимоотношений, в которые вступает гражданин с государст
вом. Институт присяги, известный еще законодательству Российской
империи, призван закрепить отношения, которые связывают чиновни
ка публичным обещанием долга и верности конституционному строю,
служению общественным и государственным интересам. Принятие
присяги государственным служащим в субъектах Российской Федера
ции в определенной мере призвано подчеркнуть их суверенитет. Регла
ментация института присяги и порядок ее торжественного принесения
гражданином, поступающим на государственную службу, является за
метным отличием регионального законодательства от федерального.
Региональное законодательство о государственной службе преду
сматривает для государственных служащих ряда субъектов Россий
ской Федерации институт отставки**, учитывая положения п. 8 ст. 21
ФЗ «Об основах ГС РФ». Обзор нормативно правовых положений,
формирующих институт отставки государственных служащих субъек
тов Российской Федерации, приводит к заключению о том, что во
многом они совпадают с теми нормами об отставке, которые были
предусмотрены п. 33 Положения о федеральной государственной
службе от 22 декабря 1993 г., ныне уже не действующим***. Например,
основаниями для отставки государственного служащего по Закону

* См.: Областная газета. (Свердловск). 1994. № 13—03. 16 декабря; Из
вестия Татарстана. 1994. 26 апреля; Ведомости Законодательного собрания
Иркутской области. Вып. 16. Иркутск. 1995; Собрание законодательства Рес
публики Марий Эл. 1995. № 2. Ст. 176; Сборник законов Республики Саха
(Якутия). 1993; Ведомости Законодательного собрания Омской области.
1996. № 3. Ст. 263.
** Институт отставки предусмотрен в законах о государственной службе
Краснодарского края, Республики Башкортостан и Республики Татарстан,
Челябинской, Костромской, Омской, Рязанской, Сахалинской, Магадан
ской, Свердловской, Ивановской, Волгоградской, Тульской, Ярославской,
Оренбургской, Московской областей и др.
*** См.: Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о федераль
ной государственной службе» от 22 декабря 1993 г. в редакции Указа Прези
дента РФ от 9 августа 1995 г. СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 2; 1995. № 33. Ст. 3358.
237
Омской области (ст. 31) могут явиться: достижение государственным
служащим предельного возраста для нахождения на государственной
службе; заявление государственного служащего о его добровольной
отставке в связи с достижением возраста, при котором в Российской
Федерации назначается пенсия по старости на общих основаниях;
инициатива государственного служащего, имеющего право на пен
сию за выслугу лет на государственной службе; личная просьба госу
дарственного служащего, обусловленная семейными обстоятельства
ми; временная отставка государственного служащего с направлением
его в резерв государственной службы; инициатива государственного
служащего, занимающего высшую или главную государственную
должность, в связи с несогласием с решениями и действиями государ
ственного органа или вышестоящего для него руководителя; ликвида
ция государственной должности, замещаемой государственным слу
жащим. При принятии решения об отставке по трем последним осно
ваниям государственному служащему за счет средств бюджета соот
ветствующего субъекта Российской Федерации выплачивается посо
бие в размере денежного содержания до устройства на новое место
службы (работы). Следовательно, сама по себе отставка государствен
ного служащего есть ни что иное, как юридическая форма прекраще
ния им государственно служебных отношений по личным мотивам,
причем, как правило, социально политического свойства.
Публично правовой характер взаимосвязи чиновника и государ
ства, равно как и публично правовой характер разрыва этой взаимо
связи, опосредуемые институтами присяги и отставки, подчеркивают
специфику и социальную важность государственно служебных отно
шений, которые не могут быть отождествлены с частно правовыми
отношениями между работником по обычному найму и работодате
лем. Ввиду этого представляется весьма целесообразным нормативно
закрепить на федеральном уровне институты присяги и отставки го
сударственных гражданских служащих, так как это будет положитель
но влиять на публично правовое обеспечение их статуса. При этом
правомочия государственных служащих, связанные с отставкой,
должны быть конкретизированы не только в дефинитивных статьях
федерального закона. Для правоприменительной практики весьма
важно, чтобы материально правовые установления отставки государ
ственных служащих получили должную процессуально правовую
регламентацию.
Завершая обобщенное обозрение региональных законов, следует
охарактеризовать вопросы управления государственной службой на
данном уровне. Различия применяемых подходов к созданию орга
238
нов, на которые возлагаются управленческие функции и полномочия
в области государственной службы оказывают влияние на формиро
вание их структуры. Сравнительный анализ норм региональных зако
нов, устанавливающих органы управления государственной службы,
позволяет говорить о четырех основных моделях. Наиболее распрост
раненными следует признать модели, по которым орган управления
государственной службой образуется при главе исполнительной влас
ти субъекта Российской Федерации (например, Совет по вопросам
государственной службы при главе Администрации Рязанской облас
ти) либо включается в структуру органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации (например, Комитет по делам госу
дарственной службы Омской области). По другой модели орган уп
равления государственной службой является структурным подразде
лением аппарата высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации (например, Департамент по делам государственных слу
жащих при Президенте Республики Татарстан). Менее распростране
на модель органа, относящегося в равной мере ко всем ветвям власти
и формируемого ими на паритетных началах (например, Совет по во
просам государственной службы Республики Хакасия).



Глава 4
Нереализованные проекты

Рассмотрение подготовленных к принятию, но нереализованных
законопроектов имеет смысл, поскольку они так или иначе оказыва
ли влияние на законотворческий процесс и способствовали совер
шенствованию законодательства в сфере государственной службы.
Появление законодательных инициатив само по себе является свиде
тельством незрелости действующего законодательства. Указывая на
законодательные пробелы, возникшую необходимость внесения
обоснованных поправок, изменений и дополнений, они отражают
разнообразие существующих позиций и подходов к решению проблем
государственной службы путем ее законодательного урегулирования.
Рассмотрение законопроектов, пусть и не получивших искомую юри
дическую силу, значимо и с точки зрения возможности проследить
проблематику, бывшую актуальной в определенные периоды функци
онирования государственной службы и формирования законодатель

239
ства о ней. Все это способствует уяснению общих тенденций правово
го обеспечения государственной службы, как на федеральном, так и
на региональном уровнях.

4.1. Проект Кодекса государственной службы
Российской Федерации
Впервые на официальном уровне идея разработки Кодекса госу
дарственной службы прозвучала в Послании Президента РФ Феде
ральному собранию «Порядок во власти — порядок в стране» 1997 г. В
нем также высказывалась целесообразность разработки свода этичес
ких правил государственного служащего, единых принципов карьер
ного продвижения федеральных госслужащих и госслужащих субъек
тов Российской Федерации, установления четких оснований и проце
дуры привлечения к дисциплинарной ответственности, введения ин
ститута дисциплинарного разбирательства. Во исполнение положе
ний Послания Президент РФ своим указом от 3 апреля 1997 г. № 278
поручил Администрации Президента РФ и Правительству РФ подго
товить концепцию кодекса до 1 ноября 1997 г. и на ее основе присту
пить к разработке самого законопроекта. Была создана рабочая груп
па (состав специалистов и экспертов, привлекаемых к участию, ме
нялся на протяжении всего времени работы, что не могло не отразить
ся на нормативном содержании, применении не стыкующихся подчас

<<

стр. 7
(всего 10)

СОДЕРЖАНИЕ

>>