СОДЕРЖАНИЕ

БАЛТИЙСКИЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР

http://www.brcinfo.ru





















РОССИЯ И ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА ДОБРОСОСЕДСТВА

АНАЛИТИКА 2003-2005 гг.



















САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
2005



Международная конференция, Санкт-Петербург, 28-29 октября 2005 года

Повестка дня 2007:
Региональные измерения политики ЕС в контексте стратегии Добрососедства

Конференция проводится Балтийским исследовательским центром совместно с Администрацией города Санкт-Петербурга при поддержке Министерства иностранных дел Финляндской Республики и Министерства иностранных дел Республики Польша

























Сборник подготовлен Балтийским исследовательским центром специально для проведения конференции

Составитель: Филипп Казин
Редактор: Оксана Русских
Менеджер: Ксения Козлова
Директор: Никита Ломагин


БАЛТИЙСКИЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР
192019, Россия, Санкт-Петербург,
наб. Обводного канала, 24А, оф. 81
Тел./факс: (812) 325-20-26
Электронная почта: brc@brcinfo.ru
http://www.brcinfo.ru



СОДЕРЖАНИЕ


ОБРАЗ БУДУЩЕГО: РОССИЯ И ЕC - ИНТЕГРАЦИЯ ИЛИ ПАРТНЕРСТВО? 4
Владислав Иноземцев, Россия и Европа: парадоксы взаимного непонимания // Политический класс, N. 2-3, 2005 4
Сергей Караганов, Тимофей Бордачев, Вагиф Гусейнов, Федор Лукьянов, Дмитрий Суслов, Кризис ЕС и политика России // Россия в глобальной политике, N.4, 2005 12
Markku Wilenius, "A Vision for Europe" in Kari Liuhto and Zsuzsanna Vincze (Eds.), Wider Europe, Esa Print Oy, 2005 15
Henrikki Heikka, "Russia and Europe: A Finnish View". Paper prepared for the Russia's European Choice Conference (Helsinki 12.11.2004) 18

ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА ДОБРОСОСЕДСТВА: СТРАТЕГИЯ ПРЕД-РАСШИРЕНИЯ ИЛИ ДЕМАРКАЦИЯ "ПРЕДЕЛОВ ЕВРОПЫ"? 22
Аркадий Мошес, Еще раз о плюсах европейского выбора, Россия в глобальной политике, N.4, 2005 22
Любовь Шишелина, Голубой след оранжевых революций, 12.3.2005. (www.rustrana.ru) 27
Fabrizio Tassinari, "Security and Integration in the EU Neighbourhood. The Case for Regionalism", CEPS Working Document N. 226/July 2005 30
Susanne Milcher, Ben Slay, "The Economics of the 'European Neighbourhood Policy': An initial Assessment." Paper prepared for "Europe after the Enlargement" conference (Warsaw, April 8-9, 2005) 39

СЕВЕРНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ЕС:КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ИЛИ РЕГИОНАЛЬНАЯ ВАРИАЦИЯ? 42
Pertti Joenniemi, Alexander Sergunin, Russia and the European Union's Northern Dimension. Encounter or Clash of Civilisations? Nizhny Novgorod, 2003 42
Алексей Разумихин, Больной скорее жив, чем мертв. Oкончательный диагноз "Северному измерению" ставить еще рано, Аналитическая записка БИЦ (27.09.2005) 46
Hiski Haukkala, Where have all the flowers gone? Writer of the Month -column/ Northern Dimension Advisory Network (October 2004) 49
Lassi Heininen, Northern Dimensions. Writer of the Month -column/ Northern Dimension Advisory Network (April 2004) 51

ВОСТОЧНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ЕС: СТРАТЕГИЯ ВАРШАВЫ ИЛИ ЧАСТЬ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ ПОВЕСТКИ ДНЯ БРЮССЕЛЯ? 52
Филипп Казин, "Фактор лимитрофов" в отношениях России с Европейским Союзом // Международные процессы, N.1, 2004. 52
Леонид Карабешкин, Восточное измерение политики ЕС и Россия // Восточное измерение Европейского Союза и Россия, отв. ред. Ф.А. Казин, В.Е. Кузнецов, Санкт-Петербург, 2004. 55
Grzegorz Gromadzki, Raimundas Lopata, Kristi Raik, Friends or Family? Finnish, Lithuanian and Polish perspectives on the EU's policy towards Ukraine, Belarus and Moldova, FIIA Report, 12/2005. 61
Kai-Olaf Lang, Poland and the East. Poland's Relations with Russia, Belarus and Ukraine in the Context of European Eastern Policy, SWP Comments, June 2005 66

ОБЩИЕ ПРОСТРАНСТВА РОССИИ И ЕС: ПРОГРЕСС ИЛИ ПАУЗА? 71
Надежда Арбатова, Владимир Рыжков, Россия и ЕС: сближение на фоне разрыва? // Россия в глобальной политике. N. 1, 2005. 71
Vadim Kononenko, A Road Map to Nowhere, Moscow Times, May 14, 2005 75
Michael Emerson, "EU-Russia: Four Common Spaces and the Proliferation of the Fuzzy." Paper prepared for the Hearing of the ALDE Group of the European Parliament, on "Securing a common future - EU-Russia relations", (Strasbourg, 11 May 2005) 77
Paula Lehtomaki,"Visions and Strategies for Wider Europe" in Kari Liuhto and Zsuzsanna Vincze (Eds.), Wider Europe, Esa Print Oy, 2005 79
ОБРАЗ БУДУЩЕГО: РОССИЯ И ЕC - ИНТЕГРАЦИЯ ИЛИ ПАРТНЕРСТВО?

Владислав Иноземцев

РОССИЯ И ЕВРОПА: ПАРАДОКСЫ ВЗАИМНОГО НЕПОНИМАНИЯ
Политический класс, N. 2-3, 2005

Отношения между Европой и Россией, между Россией и Европой всегда были отношениями взаимодействия и сотрудничества, но в то же время и отношениями соперничества и недоверия. Россия и Европа не только притягивали, но и отталкивали друг друга. Европейцы всегда с опаской относились к могущественной державе на Востоке. Однако и в России не забывали, что именно с Запада в ее пределы не раз вторгались непрошеные "гости".
Наследие Второй мировой, а затем и холодной войн, впечатляющие хозяйственные успехи стран Западной Европы и экономический застой в странах Европы Восточной; провозглашение Европейского союза, по времени практически совпавшее с развалом Союза Советского, - все это породило отчужденность России от Европы, отчужденность, которая имеет очевидный привкус зависти и раздражения. Но и Европа, приветствовавшая рождение новой России, во многом была разочарована тем обликом, в котором явилась миру наша страна в 90-е годы, равно как и теперь она не может быть довольна непредсказуемостью политического курса нынешнего российского руководства.
Казалось бы, историческое наследие и хозяйственная взаимодополняемость, а также необходимость сохранять свою культуру в глобализирующемся мире и влияние на мировую политику должны заставить западную и восточную части Европейского континента задуматься об иррациональном характере сложившейся разделенности. Однако ЕС все более замыкается в самом себе, понимая невозможность переделать мир по собственному образу и подобию; Россия же накапливает внутреннюю агрессивность, порождаемую в том числе и неспособностью ее элит усвоить европейские ценности. Надежд на конструктивное взаимодействие между Россией и объединенной Европой остается все меньше.
К сожалению, в нынешней России невозможно влиять на решения, принимаемые в Кремле, из-за стен этой во всех отношениях средневековой крепости. Поэтому мы не станем в этой статье предлагать рекомендации по стратегии российско-европейского сближения, а просто поразмышляем о том, сколь противоестественным выглядит отсутствие такового.
Начнем с хозяйственных проблем. Хотя экономистам иногда присуще запутывать представителей политического класса нагромождением схем, таблиц и графиков, попытаемся ограничиться здесь самыми необходимыми цифрами и сопоставлениями, тем более что и они вполне красноречивы.
Основной тезис этой статьи весьма прост: в начале XXI века Евро-па является не просто важнейшим, но главным экономическим партнером России. За доказательствами обратного скрывается откровенная ложь. За стремлением воспрепятствовать углублению российско-европейского хозяйственного сотрудничества - частные интересы, перевешивающие соображения процветания и укрепления Российского государства.
Экономическая история постперестроечной России видимым образом разделена на две части - с 1992 по 1998 год и с 1999 по 2004-й. Между ними много отличий, которые активно обсуждаются эксперта-ми и политиками. Мы же обратим внимание лишь на одно из них, практически никогда не отмечающееся на журнальных и газетных страницах.
Это различие заключается в том, что в первый период основной внешнеэкономический вектор России был направлен в сторону Соединенных Штатов, а во второй - в сторону ЕС. Верится с трудом? Тогда обратимся к фактам.
В первой половине 90-х Соединенным Штатам отводилась роль главного политического и экономического партнера Российской Федерации. Российское руководство не только прислушивалось к рекомендациям гарвардских консультантов, но покорно им следовало. США обеспечивали почти треть иностранных инвестиций в российскую экономику и в этом отношении несколько превосходили совокупный показатель стран - членов ЕС. Валютная система России была полностью привязана к доллару, который практически замещал национальную денежную единицу в целых секторах экономики. Хотя товарооборот с Соединенными Штатами оставался не слишком большим (на него приходилось не более шестой части российской торговли со странами дальнего зарубежья), он тем не менее рос достаточно быстрыми темпами, что позволяло Америке быть вторым по объему импорта и четвертым по объему экспорта торговым партнером РФ.
Итоги периода "стратегического партнерства" с США хорошо известны: неудача рыночных реформ, резкое снижение благосостояния граждан и, наконец, дефолт 1998 года. Стало ли все это результатом некритического восприятия американской модели? Отчасти, но не в определяющей степени. Однако, как бы то ни было, на протяжении последних шести лет положение радикально изменилось, и сегодня Соединенные Штаты гораздо менее значимы для России.
9 ноября 2004 года российский министр иностранных дел Сергей Лавров, характеризуя состояние российско-американских отношений, заявил: "США - крупнейший абсолютный инвестор в российскую экономику [и хотя] в общем объеме американских заграничных инвестиций [инвестиции в Россию - это] малая доля, по абсолютному объему инвестиций в Россию среди иностранных государств США занимают лидирующее место". Эти слова - один из образчиков той дезинформации, которой, возможно, сами того не зная, пользуются в последнее время некоторые российские политические деятели. Если верить российской официальной статистике, оказывается, что по итогам 2004 года на долю Соединенных Штатов приходится 4,3% накопленных в экономике РФ иностранных капиталовложений, тогда как на долю 8 стран ЕС - Германии, Великобритании, Франции, Кипра, Нидерландов, Люксембурга, Швеции и Австрии - 74%.
Европейские инвесторы устремились в Россию в 2000 - 2001 годах; наиболее известными стали сделки по покупке British Petroleum Тюменской нефтяной компании за 5,6 млрд. евро в феврале 2003 года, по консолидации компанией Ruhrgas 6% акций ОАО "Газпром", по покупке корпорацией Allianz 45% страховой компании "Росно" в июне 2001 года, по приобретению осенью 2004 года французской Total 25% акций компании "Новатэк" - крупнейшего отечественного независимого производителя газа и некоторые другие.
Заметнее, однако, присутствие европейцев в сфере производства товаров народного потребления, торговли и финансовых услуг. Достаточно привести несколько примеров. В кондитерской индустрии доминирует компания Nestle, вложившая в развитие своего бизнеса в России 4 млрд. евро и владеющая сегодня 12 предприятиями и крупной дистрибьюторской сетью. Французская Danone контролирует около 16% рынка кисломолочной продукции, имея в России четыре своих предприятия. Российский рынок пива поделен между скандинавской Baltik Beverage Holding, голландской Efes Beverages, датской Carlsberg и британской SAB (в совокупности вложившими в развитие отрасли не менее 2 млрд. евро и контролирующими 56% производства). В производстве табака и сигарет ведущие игроки - ВАТ, Gallaher, Imperial To-bacco и Altadis - обеспечивают 60% объема товарной продукции. На окраинах больших городов красуются сегодня супермаркеты Ikea, Metro и Auchan, в развитие которых собственники этих торговых сетей вложили более 2,9 млрд. евро.
Стремительным развитием филиальной сети отличаются действующие в России европейские банки, российские подразделения шести из которых - Raiffeizenbank, ING, ABN Amro, Dresdner Bank, Societe Generale - входят в первую сотню отечественных финансовых институтов (обладая суммарным собственным капиталом в 800 млн. евро). В несколько меньшей степени европейские компании представлены в сфере инвестиционно-банковских и брокерских услуг, а в области аудита и консалтинга, как и в 90-е годы, доминируют американцы.
Заметим, что не инвестиционная активность европейцев определяет их незаменимую роль в развитии российской экономики. В условиях, когда в стране накоплены 120 млрд. долл. валютных резервов, размер Стабилизационного фонда превышает 20 млрд. долл., а положительное сальдо торгового баланса - 95 млрд. долл. в год, проблема источников инвестиций не является первоочередной. В гораздо большей мере важны для России отношения с основными торговыми партнерами, и в этом аспекте сравнение ЕС с Соединенными Штатами оказывается еще более впечатляющим.
Многие утверждают, что российский экономический подъем 1999 - 2004 годов в значительной мере обусловлен ростом цен на энергоносители и сопутствующим улучшением внешнеэкономического баланса Российской Федерации. Действительно, за этот период общий объем экспорта товаров и услуг из России вырос в два с половиной раза - с 71,3 млрд. долл. в 1998 году до почти 172 млрд. долл. по итогам 2004-го. При этом экспорт в страны ЕС рос опережающими темпами (что отчасти, но только отчасти, объясняется расширением ЕС). Если в 1998 году в 15 стран тогдашнего ЕС было вывезено товаров общей стоимостью в 23,2 млрд. долл., то в 2004 году экспорт в 25 стран "большой Европы" превысил 104 млрд. долл., то есть оказался в 4,3 раза больше. Для сравнения надо сказать, что объем экспорта российских товаров в США (несмотря на разрекламированные усилия по освоению американского рынка и вопреки истерическим заявлениям о закрытости для российских производителей рынка европейских стран) практически не изменился, увеличившись с 5,1 млрд. долл. в 1998 году до 6,0 млрд. долл. в 2004-м. В результате сегодня на долю 25 стран - членов ЕС приходится 60% российского экспорта.
Еще более благоприятной для Европы и еще менее - для Соединенных Штатов видится ситуация с импортом товаров из ЕС и США в РФ. На фоне общего роста российского импорта в полтора раза - с 43,6 до 71,5 млрд. долл. за 1998 - 2004 годы - импорт из Соединенных Штатов сократился на треть - с 4,1 до 2,9 млрд. долл., в то время как импорт из стран ЕС более чем удвоился - с 15,7 млрд. долл. в 1998 году до 32,6 млрд. долл. в 2004-м, что по итогам 2004 года составило 49,5% российского импорта. Результат впечатляет: общий объем экспорта из России в США приблизительно соответствует объему российских товарных поставок на Кипр, а импорта из США - ввозу товаров из Словакии. Такова картина экономических взаимоотношений России с ее основным стратегическим союзником по вопросам внешней политики и по борьбе с международным терроризмом.
На протяжении последнего десятилетия отмеченные "особенности национальной экономики" не мешали российским финансовым властям ориентироваться на Соединенные Штаты, и в частности на американский доллар, который по иронии судьбы как раз с 2001 года начал уверенное скольжение вниз по отношению к мировым валютам. На момент введения наличного евро 1 января 2002 года валютные резервы России состояли на 95% из долларов США (легко подсчитать, что за последние годы стоимость этой суммы в евро уменьшилась более чем на треть) и на 4,5% из германских марок, автоматически конвертированных в евро. Сегодня доля евро в резервах выросла, но не слишком значительно - до 11%. Таким образом, на счетах Центрального банка РФ за рубежом находится около 110 млрд. долл. Насколько велика эта цифра и, главное, насколько рационально размещать в долларах столь значительные средства?
Попробуем ответить на этот вопрос путем простого сравнения. Посмотрим на ситуацию в Китае, который (совместно с Гонконгом) располагает валютными резервами в 611 млрд. долл., что считается одним из самых больших в мире параметров подобного рода. Наиболее значимые торговые партнеры КНР, устанавливающие цены своих товаров в долларах, - это США и Япония. Суммарный китайский импорт из этих стран оценивался в 2004 году в 107 млрд. долл. Это означает, что накопленные резервы способны обеспечивать Китаю экспорт товаров из стран "долларовой зоны" на протяжении почти 6 лет. В российском случае показатель составляет более 18 лет.
Для чего нам такой "запас прочности"? Зачем России поддерживать американскую экономику, которая, при всей ее конкурентоспособности, показала в 2004 году дефицит торгового баланса в сумме 617 млрд. долл.?
В последние годы проповедуемое российским руководством своего рода "бегство от Европы" становится все заметнее. Политические аспекты этого процесса мы проанализируем в следующей статье; сейчас остановимся на экономических его аспектах.
Все более настойчиво российские руководители заявляют о необходимости и продуктивности сотрудничества со странами Азии. Сама по себе такая постановка вопроса не может вызывать возражений; удивляет лишь упорство, с каким Кремль навязывает отечественной публике мнение о том, что восточное направление может стать чуть ли не главным ориентиром хозяйственного развития России XXI века. Совсем недавно премьер-министр Михаил Фрадков подписал распоряжение правительства РФ о строительстве нефтепровода по маршруту "Восточная Сибирь-Тихий океан", стоимость которого оценивается в 10,75 млрд. долл. Между тем общий товарооборот между Россией и Японией, на поставки нефти в которую нацелен этот проект, по итогам 2004 года составил чуть больше 12 млрд. долл.! Ожидается, что китайские компании вложат в российские проекты (в том числе и в покупку доли в недавно ренационализированном "Юганскнефтегазе") около 6 млрд. долл. Однако годовой товарооборот с Китаем не дотягивает даже до этой суммы, составляя чуть более 5 млрд. долл. Говорят еще и об Индии...
Не нужно строить иллюзий: Китай и Индия никогда в обозримой перспективе не будут серьезно воспринимать северного соседа. Современный Китай ориентирован на Соединенные Штаты (на них приходится 37,2% оборота его внешней торговли), Индия - на ЕС (24,8% внешнеторгового оборота). На долю же РФ приходится 2,1% и 1,1% товарооборота Китая и Индии соответственно, а среди иностранных инвесторов в эти страны Россия не значится вообще.
Таким образом, на основе изложенных аргументов и фактов можно настаивать: в начале XXI века Россия экономически зависима от Европы, являясь если не сырьевым ее придатком, то по крайней мере очевидным "дополнением" хозяйственного комплекса стран - членов ЕС.
Плохо это или хорошо? На наш взгляд, скорее, хорошо, чем плохо. Попробуем обосновать этот тезис.
Сегодняшняя Европа серьезно отличается от представления о ней, которое в ходу у российской правящей верхушки. Не Соединенные Штаты, а Европа "двадцати пяти" представляет собой самый крупный хозяйственный субъект современного мира. Ее ВВП, рассчитанный по рыночной стоимости валют составляющих ЕС стран, достигает 12,7 трлн. долл. ЕС является также крупнейшим центром мировой торговли; на его долю (даже если исключить торговые трансакции между отдельными входящими в ЕС странами) приходится 34% мирового оборота товаров и 51% мировой торговли услугами. К тому же в отличие от Соединенных Штатов Европа на протяжении последних лет демонстрирует положительное сальдо своего торгового баланса. Страны ЕС оказались ныне единственным нетто-инвестором в мировой экономике - за 1991 - 2000 годы отток капиталовложений из Европы превысил их приток на 1,05 трлн. долл. При этом Европа отнюдь не является, как нередко пытаются представить, континентом стариков и безработных, безудержно переносящим производства за рубеж и эксплуатирующим свои былые достижения.
В наши дни в странах ЕС производится в 2,2 раза больше стали и цветных металлов, чем в США; с середины 80-х годов Европа превосходит Соединенные Штаты по объему производства в химической, а с первой половины 90-х - в фармацевтической промышленности. С конвейеров стран ЕС сходит ныне более 14 млн. автомобилей в год - в полтора раза больше, чем в Америке, а концерн Airbus третий год подряд поставляет на мировой рынок больше самолетов, чем американский Boeing. А средняя энергоемкость валового внутреннего продукта в Европе составляет 57% американского показателя; 7 из 25 европейских стран опережают США по распространенности Интернета, а 16 из 25 - по использованию мобильной связи (56% производимых в мире мобильных телефонов также выпускаются под марками европейских компаний).
Европа, разумеется, отстает от Соединенных Штатов по целому ряду показателей, однако многими из них можно гордиться только в том случае, если больше совсем уж нечем. Так, например, среднестатистический американец работает на треть больше, чем европеец (1940 против 1510 часов год); американский оборонный бюджет превосходит европейский почти втрое; американские компании и частные лица обременены совокупными обязательствами, в 2,7 раза превышающими европейский показатель, а капитализация американского фондового рынка (то есть не до конца еще "сдувшийся" фондовый "пузырь") почти втрое больше капитализации европейского. Зато Европа располагает 64% всех имеющихся в мире банковских депозитов и 69 из 200 крупнейших в мире промышленных компаний.
Оправившись, как и вся экономика Запада, от энергетического кризиса 70-х и начала 80-х годов, Европа наиболее быстрыми темпа-ми практически осваивала новейшие технические достижения и достигла самых впечатляющих успехов в защите среды обитания человека. Социальным же гарантиям, которые страны ЕС предоставили своим гражданам, могут позавидовать в любой развитой стране мира. В исторически короткий срок Европа смогла достичь той степени взаимосвязанности национальных экономик, которая позволила ей перейти на единую валюту, унифицировать таможенную и торговую политику, обеспечить свободу передвижения трудовых ресурсов, товаров и капитала через национальные границы - то есть, по сути, решить задачи, к которым самоуверенное российское правительство не смогло даже подступиться на протяжении последних полутора десятилетий. И если экономическое сближение с Европой не в интересах России - а сближение слабого с сильным всегда чревато определенной зависимостью, - то, быть может, ей остается избрать политику добровольной самоизоляции?
Однако против этого, похоже, возражают сами российские граждане - прежде всего те, кому выпало работать "по эту сторону" кремлевской стены. Хорошо известно, что экономические связи (в отличие от политических предпочтений) в большинстве случаев не-отделимы от социокультурных связей между народами. И отношения между Россией и странами ЕС являют тому практически идеальное подтверждение. В отличие от Соединенных Штатов или стран Восточной Азии российско-европейские хозяйственные контакты строятся на прочном историческом фундаменте культурной приязни. Обратимся опять-таки к фактам.
Как только у наших соотечественников появилась возможность относительно свободно посещать зарубежные страны, государства ЕС немедленно заняли лидирующие позиции в качестве наиболее привлекательных целей для путешествующих россиян. В 2003 году (более свежей статистикой мы не располагаем) страны ЕС посетили 6,6 млн. россиян, или 56% всех выезжавших из РФ за границу. За то же время в США побывали менее 900 тыс. наших граждан, большинство из которых (400 тыс. человек) наносили визиты родственникам, а 300 тыс. выезжали со служебными целями; в качестве туристов в США съездили чуть более 60 тыс. россиян. Показательна и статистика ответных визитов европейцев и американцев в Российскую Федерацию. К сожалению, четкая статистика существует только в отношении посещений России жителями 13 стран ЕС: Австрии, Великобритании, Германии, Испании, Италии, Латвии, Литвы, Нидерландов, Польши, Финляндии, Франции, Швеции и Эстонии; однако только из этих стран в Россию в 2003 году прибыли 5,3 млн. человек, или 65% всех гостей из стран дальнего зарубежья. Из них туристами были 2 млн. человек, а с частными визитами и деловыми целями прибыли по 1,4 млн. европейцев. Таким образом, число европейских визитов в Россию составило более 80% числа поездок россиян в Европу (а учитывая бoльшую интенсивность посещения европейских стран одними и теми же нашими гражданами, можно говорить о приблизительном равенстве этих цифр).
Напротив, американцев в Россию в 2003 году приехало лишь 280 тыс. человек, или в 3,5 раза меньше, чем посетивших США россиян. Таким образом, налицо не только семикратный разрыв в численности наших соотечественников, не понаслышке знающих об образе и стиле жизни европейцев и американцев, но и соответствующий интерес самих европейцев и американцев к России и россиянам.
Экономически граждане России однозначно проголосовали за Европу, а не за Америку: вопреки политике Центрального банка России, в 2003 - 2004 годах они покупали в обменных пунктах больше наличных евро, чем наличных долларов; именно в Европе состоятельные россияне открывали зарубежные банковские счета, покупали дорогие товары и недвижимость; именно в европейские активы все более и более охотно инвестировали свои капиталы успешные российские промышленные компании.
Но экономические соображения не считаются российским политическим классом основными. Этот класс усвоил: первым делом - политический контроль, остальное - потом. Почему в сфере российско-европейских отношений возобладал столь однобокий подход, мы проанализируем позже. Пока же со всей определенностью отметим три обстоятельства, которые нельзя, с нашей точки зрения, квалифицировать иначе как очевидные.
Во-первых, ЕС является крупнейшим центром современной миро-вой экономики; он обладает в высшей степени сбалансированной хозяйственной структурой, наибольшими инвестиционными возможностями и уникальными организационными технологиями, адекватными экономическим задачам XXI столетия. Именно Европа в минимальной мере подвержена опасным и малопредсказуемым колебаниям экономической конъюнктуры - подобным тем, которые имели место в 1997 - 1998 годах в странах Юго-Восточной Азии и которые весьма вероятны в ближайшем будущем в Соединенных Штатах.
Во-вторых, ЕС является не только крупнейшим экономическим партнером России, но партнером, которому невозможно найти приемлемую замену. Товарооборот России и ЕС составляет менее 1% ВВП объединенной Европы, но почти 22% ВВП Российской Федерации (в ценах, рассчитанных по рыночным курсам национальных валют). Европа гораздо менее заинтересована в экономическом партнерстве с Россией, чем Россия - в стабильном сотрудничестве с ЕС. Европа может покупать необходимые ей энергоносители на альтернативных рынках, но Россия не может поставлять свои нефть и газ иным потребителям. От ухудшения экономических связей между ЕС и Россией пострадаем только мы сами - "иного не дано".
Наконец, в-третьих, на протяжении столетий именно с Европой складывались тесные социокультурные связи. Не нужно обманывать самих себя: при всей "евразийскости" России волны русской эмиграции текли не в Азию, а в Европу; архитектура наших городов носит печать европейскости, а не азиатскости; российская наука обогащалась европейским, а не азиатским влиянием. Культурным и гуманитарным связям с Европой не могут служить альтернативой отношения с Соединенными Штатами Америки и тем более - со странами Восточной Азии. Не-европейскость России, если на ней будет ставить акцент наш политический класс, не сможет быть основой для успешной и долгосрочной внешнеполитической стратегии.
Тогда почему, спросит читатель, отношения России с ЕС находятся сегодня чуть ли не у "точки замерзания"? Ответ на этот вопрос хорошо бы услышать от представителей российского политического класса. Но пока они не спешат его дать, мы попытаемся предложить собственный вариант ответа...
Обычно российские политологи весьма скупо и двусмысленно определяют причины сложных отношений между Россией и Европейским союзом. В большинстве случаев они акцентируют внимание на недостаточном учете европейцами российских интересов, которыми не хотят поступаться отечественные лидеры. Такое объяснение можно признать правдоподобным, но лишь в той части, которая касается российского 'политического класса', воспринимающего нынешнюю объединенную Европу с непониманием и раздражением. Эти непонимание и раздражение имеют, на наш взгляд, свою историю.
На протяжении долгих десятилетий Европу в Советском Союзе рассматривали едва ли не как арену борьбы непримиримых сил, как континент, раздираемый множеством непреодолимых противоречий. Это отношение было отчасти пересмотрено после Второй мировой войны, когда Старый Свет стали воспринимать как послушный сателлит Соединенных Штатов. Но и в этих условиях советские лидеры усматривали в Европе скорее источник напряженности, возникающей то между отдельными европейскими столицами, то между двумя сторонами Атлантики, чем прочное основание для интеграционных процессов.
Отношения с отдельными западноевропейскими странами всегда доминировали над сотрудничеством с Европой как целым. Причем особая активность наблюдалась в тех случаях, когда на горизонте возникал мираж раскола западного мира. Многим памятны, например, резкое улучшение отношений с Францией, 'совпавшее' с периодом обострения франко-американских отношений в 60-е годы, или подчеркнутый интерес к сотрудничеству с Германией в период нахождения у власти правительства социал-демократов во главе с Вилли Брандтом.
Можно также сказать, что европейское направление в советской (а затем и российской) внешней политике получало импульс к развитию главным образом в период возникновения трудностей в отношениях с Соединенными Штатами. Так, ослабление внимания к Европе произошло в период правления Михаила Горбачева, ознаменованный наметившимся 'партнерством' с США, а 'особые' отношения Владимира Путина с руководителями Германии и Франции, сложившиеся было на волне антиамериканизма, порожденного вторжением США в Ирак в 2003 году, быстро завершились на фоне укрепления сотрудничества с Америкой в организации борьбы с 'международным терроризмом'.
Отчасти это обусловлено особым характером самого становления взаимодействия.
В советский период отношений с объединяющейся Европой не существовало вовсе. Наша великая держава стала 39-й страной мира, признавшей ЕЭС в качестве субъекта международного права, и установила дипотношения с ним только в феврале 1989 года, незадолго до того, как сама стала достоянием истории. Создание Европейского союза (подписание Маастрихтского договора 7 февраля 1992 года и его вступление в силу 1 ноября 1993 года) пришлось на период, когда в России мало кого интересовала внешняя политика. В 90-е годы отечественные руководители в первую очередь уделяли внимание отношениям с США и, отчасти, с другими 'великими державами', а также с НАТО. Расширение ЕС в 1995 году, учреждение Шенгенской зоны, введение евро и даже решение о принятии в Европейский союз ряда бывших стран советского блока - все эти события были практически проигнорированы российскими политиками, в первую очередь потому, что ни в СССР, ни в России Европу не воспринимали как политическую силу, способную составить реальную конкуренцию Соединенным Штатам и стать одним из возможных 'полюсов' в любимом отечественными политиками 'многополюсном' мире.
Раздражение порождается, возможно, тем очевидным фактом, что многие цели, заявленные в свое время советским и российским руководством, оказались для нас утопическими, а для европейцев - достигнутыми. Например, на протяжении столетий Россия позиционировалась в мире как мощная империя - военная, экономическая и культурная. Однако теперь налицо подрыв внутренних сил народа, распавшийся Советский Союз, экономическая отсталость, деградация вооруженных сил и депрофессионализация власти. Европа же, сумевшая вовремя изжить имперские комплексы, имеет все основания гордиться своей культурой и высоким благосостоянием населения. Слова 'Мы немцев в войну победили, а они вон сейчас как живут!' - лучшее отражение этого сплава зависти и разочарования.
Раздражает и результативность взаимодействия между отдельными европейскими странами. Пятидесятилетний опыт интеграции, успехи НАТО как военного союза, способность европейцев умело выстраивать добрососедские связи с малыми странами, которые не входят в ЕС (такими как Швейцария и Норвегия), разительно контрастируют с советским, а затем и российским опытом. Жесткое давление на восточноевропейских союзников, неспособность удержать от распада сначала Организацию Варшавского договора, а затем и СССР... Грустная история имеет все шансы повториться - теперь уже в рамках Содружества Независимых Государств.
Более того, преимущества политики, реализуемой Европейским союзом, становятся явными и при сравнении с самой Российской Федерацией. Последние 'успехи' в строительстве 'властной вертикали' свидетельствуют о том, что Кремль не готов допустить подлинного федерализма в стране, официально числящейся федерацией. Начавшийся в то же время процесс одобрения общеевропейской конституции в ходе народных референдумов только подчеркивает размах федеративного строительства в Европе, где раньше о федерализме даже не говорили.
Наконец, серьезным источником раздражения в кремлевских коридорах власти становится работа общеевропейских институтов, и прежде всего - европейской судебной системы и экономических структур ЕС. В последние годы Российская Федерация обязалась исполнять решения, например, Европейского суда по правам человека, понимающего эти права далеко не так, как хотелось бы отечественным силовикам. А единое хозяйственное законодательство Европейского союза препятствует не только реализации преференций в отношении отдельных компаний, но и сводит на нет соглашения между Россией и целыми государствами (что проявилось в Восточной Европе при расширении ЕС в мае 2004 года).
Однако раздражение российских политиков может, как луч света в призме, быть 'разложено' на составляющие, важнейшими из которых являются непонимание процессов, происходящих в Европе, и известная доля страха перед ними.
Соответственно и входящие в него страны - уже не суверенные государства в традиционном их понимании. Их правительства ограничены в правилах налогообложения и установлении процентных ставок; они, по сути, не имеют национальных границ и национальной валюты; их граждане избирают общеевропейский парламент и обращаются с жалобами в Европейский суд. У нас же всегда формировался принципиально иной тип общества - ориентированный на сохранение и укрепление суверенитета государства как высшей ценности. Поэтому нынешним российским политикам вдвойне непривычно общаться с европейскими коллегами: с одной стороны, руководители европейских государств, традиционно считавшиеся основными партнерами по переговорам, самостоятельно не решают уже многих проблем; с другой стороны, в отношении новых органов власти ЕС наши лидеры не могут преодолеть своего 'исторического' скептицизма.
Раздражает и крайне эффективное использование европейцами традиционно российского 'оружия' - власти бюрократии и методов государственного регулирования. Надгосударственные органы власти ЕС контролируют инициативу правительств входящих в него стран едва ли не так же жестко, как ЦК КПСС делал это в отношении руководства союзных республик. Однако, в отличие от Советского Союза и современной России, европейская бюрократия весьма эффективно способствует экономическому и социальному прогрессу всех государств - членов ЕС. Досадный для России парадокс заключается в том, что не так-то просто наладить взаимодействие двух бюрократических машин. Не объясняется ли это различной их природой и различными принципами функционирования? Это действительно трудная задача для понимания.
Наших политиков раздражает и очевидная нацеленность Европы на последовательный отказ от силовых методов решения проблем, на пацифизм и удержание лишь в необходимых пределах собственной военной мощи. Этот отказ производит тем более раздражающее впечатление, что многие ключевые события последнего десятилетия - от неспособности российской армии решить 'чеченскую проблему' до сложностей, с которыми американцы столкнулись в Ираке, - недвусмысленно свидетельствуют об ограниченных возможностях спецслужб и вооруженных сил в современных условиях. Европейцы поняли это гораздо раньше - в период неудачных войн за удержание колониальных владений - и потому сегодня ведут себя в отношении внешних угроз и террористической опасности гораздо более дальновидно, чем, например, Россия или Соединенные Штаты.
Наконец, серьезные 'трудности перевода' порождает европейская приверженность демократическим ценностям. Несмотря на все рассуждения о наличии в ЕС 'демократического дефицита', такой дефицит, будь он перенесен на российскую почву, показался бы явным излишеством. В рамках Европейского союза возникают политические партии, граждане ЕС получают право избирать и быть избранными в органы власти по месту проживания независимо от гражданства; важнейшие вопросы развития Европейского союза решаются на референдумах; постоянно расширяются права отдельных регионов; важнейшим принципом остается подотчетность избираемых должностных лиц и т.д. Добавив к этому четко функционирующую судебную систему, стоящую на защите прав человека, мы получаем структуру, едва ли способную напомнить российским политикам вожделенную 'управляемую демократию'.
Однако, какое бы отношение к Европе ни складывалось у российского политического класса, важным фактором становится восприятие Европы нашими согражданами, не имеющими к этому классу никакого отношения. В последние годы, несмотря на многочисленные факты, свидетельствующие об укреплении военной мощи и геополитического влияния США, эксперты и политологи все настойчивее говорят о появлении некоего 'европейского идеала', способного затмить пресловутую 'американскую мечту'. На протяжении десятилетий Америка оставалась символом инициативы и настойчивости, предприимчивости и смелости; в ней воплощалось поистине универсальное стремление людей к индивидуальной свободе. В то же время к американским ценностям никогда не относились общественная солидарность и глубокая социальная интеграция. Соединенные Штаты оставались обществом, в котором люди искали индивидуального успеха, - и это всегда (а в последние годы в особенности) отличало их от Европы.
Теперь положение меняется, причем радикально. С развитием интеграционного процесса европейская социальная модель становится все привлекательнее для народов мира. В противоположность американцам, европейцы не навязывают своих принципов другим странам; они просто четко определяют эти принципы и делают их соблюдение предварительным условием для интеграции той или иной страны в европейское сообщество. При этом включение новых стран в 'большую Европу' - и это прекрасно видно на примере Испании, Португалии и Греции - несет очевидные выгоды населению этих государств.
По сути, Европа изобрела механизм навязывания своих правил другим странам не через давление на них, а через мобилизацию их граждан, которые начинают понимать предпочтительность перераспределения части суверенитета от собственного правительства в пользу европейских институтов. Эта модель несет явную угрозу традиционному суверенитету сопредельных государств и пока еще, возможно, не вполне осознанно воспринимается российским руководством как серьезная политическая опасность.
В последние годы Россия сполна ощутила на себе политическую мощь объединенной Европы. Ради членства в европейских институтах (причем далеко не самых важных) ей пришлось изменить многие законодательные нормы; вступление в ЕС бывших советских сателлитов серьезно затронуло ее экономические интересы; появление в Европейском союзе прибалтийских республик СССР практически изолировало Калининградскую область от остальной территории страны. С учетом сохраняющейся перспективы вступления Турции в ЕС можно утверждать, что Россия в европейской своей части оказалась 'окружена' Европейским союзом, который фактически стал важнейшим партнером Российской Федерации не только в экономической, но и в политической сфере. 'Многополюсность' в Европе стала мифом. В него верят, похоже, только в Кремле.
Более того. События конца 2003-го - начала 2005-го продемонстрировали, что укрепление политического потенциала ЕС в значительной мере определяется событиями в постсоветских странах. В Грузии, на Украине и в Молдавии силы, выступавшие под проевропейскими и отчасти антироссийскими лозунгами, одержали убедительные победы. Сегодня, на наш взгляд, можно констатировать: возможности параллельной реализации на пространстве 'от Атлантики до Урала' двух интеграционных проектов - европейского и российского - исчерпаны. На фоне полного отсутствия внятной внешнеполитической линии российского руководства европейцы 'перешли в наступление' на территории СНГ, и теперь вряд ли остановятся на достигнутом. Причем, в отличие от россиян, они оказались поддержаны местным населением - революции в Грузии и на Украине были подлинно народными движениями, а не дворцовыми переворотами.
В связи с этим вспоминается, как в первой половине 90-х западные эксперты приходили в замешательство от странного термина near-abroad, представлявшего собой калькированный перевод русского понятия 'ближнее зарубежье', которое наши политологи применяли к постсоветскому пространству. А сегодня этот термин прочно вошел в лексикон европейцев; Украина и Белоруссия, республики Закавказья и страны Восточного Средиземноморья, а также вся Северная Африка открыто именуются ныне европейским near-abroad, хотя и рассматриваются не как 'зона жизненных интересов' ЕС, а скорее как зона стран, имеющих интерес к ЕС и поэтому обреченных воспринять, раньше или позже, европейские политические принципы.
Какие же отсюда следуют выводы? Какие действия следовало бы предпринять российским политикам? На наш взгляд, основной вывод - учитывающий хозяйственные и геополитические реалии - состоит в следующем. В экономике Российской Федерации преобладает сырьевой сектор; население страны составляет 142 млн человек; ВВП России не превышает 400 млрд евро, влияние РФ на мировые экономические процессы минимально. Увы, такая страна не может быть равным партнером ЕС! Современный Европейский союз - это высокоиндустриализованный регион с населением 485 млн человек; совокупный ВВП стран ЕС достигает 10,2 трлн евро; Европейский союз - единственный нетто-инвестор мировой экономики и крупнейший субъект международной торговли. Поэтому насущной для нас задачей является тщательное, хорошо продуманное выстраивание отношений с Европейским союзом - и здесь возможны, как мы полагаем, только два альтернативных направления.
Первое. Реализация проевропейского курса, что предполагает подачу заявки на принятие России в Европейский союз, а также выдвижение ряда далеко идущих, порой провокационных инициатив - вплоть до создания единого безвизового пространства, унификации хозяйственного законодательства, снятия таможенных барьеров и создания единого командования стратегическими ядерными силами европейских членов 'ядерного клуба' и России. В основе такого курса лежало бы понимание того, что задачи обретения российскими гражданами большей свободы, повышения их благосостояния и обеспечения достойных социальных гарантий приоритетны по сравнению с задачами 'укрепления российского государства'.
Второе. Реализация сценария укрепления самой России как государства, не входящего ни в какие международные альянсы, и формирование предпосылок для ее возрождения в качестве центра притяжения сопредельных стран. Однако следует понимать, что привлекательность российской модели для европейских республик бывшего СССР, а в определенной мере - и для закавказских государств вряд ли может быть восстановлена. Поэтому 'прирастание' зоны российского влияния возможно лишь за счет государств Средней Азии, что, с одной стороны, не несет экономических выгод, а с другой - требует наличия в самой России того, что особенно дефицитно в самих этих странах, - законности и демократии.
При очевидной предпочтительности первого направления попытка наращивания интеграционного потенциала России на постсоветском пространстве не лишена оснований. Проблема, однако, заключается в том, что движущей силой такой интеграции - и в этом состоит важнейший политический урок, который преподает нам Европа, - способна служить только привлекательность России для народов соседствующих с нами стран, а не переманивание на свою сторону их властной верхушки, не экономическое давление и, разумеется, не силовые приемы.
Ведь для любого непредвзятого наблюдателя очевидно, что все империи и союзы, основанные на силе, распались, и даже огромная военная мощь не может ныне обеспечить успеха никакому интеграционному проекту.
Подведем итоги. К сожалению, едва ли в ближайшее время ЕС станет основным внешнеполитическим партнером России. При этом можно утверждать, что такое положение вещей обусловлено позицией именно российской стороны, и эта позиция формируется под влиянием не столько объективных факторов, сколько психологических и идеологических особенностей восприятия реалий современного мира нашим политическим классом.
Во-первых, сознание российских политиков, во многом не сумевших преодолеть советских идеологических штампов и стиля мышления, отягощено и ощущением неуспешности своей страны. Именно этим объясняется крайнее раздражение отечественного политического класса успехами других стран или международных объединений - особенно на направлениях, где Россия переживает только провалы. ЕС просто воплощает собой источник такого раздражения: он сформировался в годы распада СССР; там успешно реализуется интеграционная модель, никак не удающаяся нынешней России; в ЕС умело сочетаются демократические и бюрократические начала управления; не обремененный задачами укрепления национальных государств, ЕС успешно избегает тем не менее внешних угроз. И все это накладывает мощный отпечаток на весь комплекс российско-европейских отношений.
Во-вторых, российский политический класс все еще не изжил представлений о мире как совокупности национальных государств и о самом государстве как жесткой централизованной иерархической структуре, опирающейся на военную силу и экономическую мощь. Суть ЕС, в основе которого лежат отказ от национального суверенитета, от самой идеи баланса сил в мировой политике, оказалась за пределами понимания слишком многих отечественных политиков. Они по-прежнему делают ставку на укрепление контактов с лидерами отдельных стран - членов ЕС. Объективно невысокая результативность подобных контактов оставляет ощущение невозможности конструктивного взаимодействия между Россией и Европейским союзом.
Наконец, в-третьих, в современных условиях Европейский союз действительно становится угрозой для России - но для России, управляемой в лучшем случае по стандартам первой половины ХХ века. Угроза со стороны Европы, ощущаемая сегодня в Москве, - это угроза ускоренной модернизации по европейскому образцу стран бывшей 'зоны влияния' России, а впоследствии, возможно, и самой нашей страны. Эта угроза вполне реальна, хотя, на наш взгляд, многое из того, что страшит сегодня российский 'политический класс', открывает перспективы лучшей жизни для всего населения России. Поэтому, видимо, будущее принадлежит не отношениям между союзом европейских стран и Российской Федерацией, а отношениям между возникающим европейским и возрождающимся российским народами. И именно это дает основания для оптимизма.

Сергей Караганов, Тимофей Бордачев, Вагиф Гусейнов, Федор Лукьянов, Дмитрий Суслов

КРИЗИС ЕС И ПОЛИТИКА РОССИИ
Россия в глобальной политике, N.4, 2005

Системный кризис, возникший в Европейском союзе в конце весны - начале лета 2005 года серьезно повлияет и на процесс европейской интеграции, и на отношения объединенной Европы с внешними партнерами. Провал конституционных референдумов во Франции и Нидерландах, а также безрезультатный саммит Евросоюза в Брюсселе 16-17 июня, на котором ведущие державы не смогли преодолеть острые противоречия по поводу единой сельскохозяйственной политики ЕС, вызвали временный политический паралич организации. Партнерам Евросоюза на международной арене это создает дополнительные препятствия, но и открывает ряд новых возможностей.
Последствия данных событий коснутся и России, которая связана обширными торгово-экономическими и политическими отношениями как с Европейским союзом в целом, так и с отдельными странами-членами. Новый этап в развитии этих отношений начался после саммита Россия - ЕС, состоявшегося 10 мая 2005-го. На нем утверждены "дорожные карты" по четырем "общим пространствам" - экономическому, внутренней безопасности, внешней безопасности, культуры и образования, включая науку.
Хотя после референдумов во Франции и Нидерландах Конституция была одобрена парламентами Латвии и Кипра, а 10 июля и на референдуме в Люксембурге, общеевропейский процесс ратификации документа приостановлен. Лидеры стран - членов ЕС решили вернуться к обсуждению этого вопроса только в мае - июне 2006 года. Тогда же предполагается согласовать и принципы формирования бюджета Евросоюза на период с 2007 по 2013 год, чего не удалось на недавнем саммите.
Лидеры государств Европейского союза предпочли не давать ответа на вопрос о том, возможна ли переработка текста дважды провалившейся Конституции. Есть основания полагать, что на нынешнем документе поставлен крест, а через год работа возобновится уже над новым вариантом, подготовленным по результатам широкой дискуссии.

ПРИЧИНЫ СИСТЕМНОГО КРИЗИСА
Нынешний кризис ЕС имеет двоякую природу.
С одной стороны, резко обострилась проблема "дефицита демократии" в управлении интеграционными процессами и усугубилась оторванность наднациональной бюрократии, олицетворением которой является Комиссия Евросоюза (КЕС), от рядовых европейцев.
Попытки ряда представителей Еврокомиссии переложить ответственность за провал Конституции на правительства отдельных стран-членов, предпринятые в первые дни после референдумов, свидетельствовала не только о шоковом состоянии высшего звена брюссельской бюрократии, но и о ее бессилии как-либо повлиять на ситуацию.
С другой стороны, наблюдается кризис цели: Европейский союз - элиты стран-членов и руководство Комиссии ЕС - утратил ясный ориентир развития. В этом плане решение взять паузу, принятое на июньском саммите, представляется единственно правильным. Одновременно возникший кризис отнюдь не равнозначен тому, что интеграционный проект себя исчерпал и теперь начнется процесс дезинтеграции. Разрушение колоссальной и устойчивой системы внутренних связей в Европейском союзе не представляется возможным. В этом не заинтересован никто: ни руководители стран-членов ЕС, ни большая часть населения Европы, ни влиятельные внешние игроки - США, Китай, Россия. Однако в результате последних событий ревизии может быть подвергнута система принятия решений и распределения полномочий в Евросоюзе, функционировавшая до последнего времени с явным перевесом в пользу Еврокомиссии.
Недовольство значительной части населения централизацией политического процесса, монополизацией его Брюсселем, а также "политическим" расширением, не основанным на принципе реальной готовности кандидатов к вступлению в Европейский союз, позволяют предположить, что эта организация перешла допустимые на сегодняшний день пределы наднациональной интеграции. Последнее делает вероятным откат в сторону некоторой децентрализации. На практике это может означать, что в среднесрочной перспективе влияние КЕС на выработку стратегических решений уменьшится.
Пока не ясно, является ли замедление наднациональной интеграции временным явлением, или же оно знаменует начало перехода к новой модели - более децентрализованной, межправительственной и конфедеративной. Первые выводы можно будет сделать не ранее осени 2006 года, когда станут известны первые итоги уже начавшейся масштабной дискуссии о будущем Европы.

ПОСЛЕДСТВИЯ КРИЗИСА ДЛЯ ВНЕШНИХ СВЯЗЕЙ ЕС
Политическая неопределенность ограничивает дееспособность исполнительных органов Евросоюза - КЕС и Совета министров. Утрата внутреннего единства и потеря темпов внешней экспансии Европейского союза ощутимо роняют его авторитет в глазах внешних партнеров (особенно Соединенных Штатов), делают Брюссель менее уверенным в своих силах. Это, очевидно, повлияет на эффективность исполнительных органов ЕС и их способность находить у стран-членов поддержку своих действий на международной арене. Одним из первых примеров такого рода стало решение Совета Евросоюза по транспорту (27-28 июня), отказавшего КЕС в праве вести от имени Сообщества переговоры в авиатранспортной области, чего Еврокомиссия давно и последовательно добивается.
В то же время драматические события мая - июня не привели к формальным ограничениям полномочий КЕС в части унификации нормативно-правового поля Евросоюза и его экспансии вовне. К тому же - жаркая внутриполитическая дискуссия способна создать положение, при котором значительная часть внешних связей будет в конечном счете отдана на откуп КЕС без должного контроля со стороны национальных правительств. А поскольку внимание политического руководства стран-членов приковано к проблеме развития интеграции, это снизит возможности партнеров Европейского союза апеллировать непосредственно к лидерам крупных держав.
Представители же Еврокомиссии в ходе контактов с внешними партнерами будут пытаться вести себя как ни в чем не бывало. Более того, поражения на внутриполитическом фронте.
КЕС постарается компенсировать успехами в сфере внешних связей. Подтверждением тому явилась решительная манера ведения состоявшихся 10 июня с. г. переговоров с торговыми властями КНР по вопросу экспорта китайского текстиля в страны Евросоюза.
От того, насколько внимательно станут следить за складывающейся ситуацией внешние партнеры Европейского союза - Россия, США, Китай и другие страны, - будет зависеть, если не возможность извлечь выгоду из неопределенности в ЕС, то хотя бы вероятность предотвращения некоторых неблагоприятных для себя инициатив Брюсселя.

НОВОЕ В ПОЛИТИКЕ ПО ОТНОШЕНИЮ К РОССИИ
В полной мере это может коснуться и переговоров между Европейским союзом и Россией в контексте подготовки последней к вступлению в ВТО, где КЕС (директорат по торговле) сохраняет исключительные полномочия. Накануне и после майского саммита Россия - ЕС Еврокомиссия выдвинула ряд ультимативных и не всегда юридически обоснованных требований по вопросам энергетики и авиационного транспорта, выходящих далеко за рамки условий, согласованных при подписании протокола о присоединении России к ВТО (май 2004 г.).
В общеполитическом плане неопределенность в Евросоюзе способна оказать на российско-европейские отношения скорее негативное влияние. Возникает несколько вопросов.
Во-первых, будет ли ЕС готов обсуждать с Москвой базовые проблемы двусторонних отношений, формулировать общие стратегические цели и вырабатывать долгосрочное видение места России в европейском контексте?
Во-вторых, сможет ли поглощенный внутренними спорами Европейский союз уделять должное внимание внешнему окружению? Замыкание европейцев в себе и своих проблемах грозит тем, что Россия будет вытеснена за пределы "политической Европы". Москве следует противостоять этой тенденции, начав позитивную контригру. Например, своевременно подключиться к разворачивающейся в ЕС дискуссии о будущем Европы, о модели и направленности интеграции, внести в нее свой вклад.
Очень важно отметить следующее: после одобрения на саммите 10 мая совместных "дорожных карт" Россию уже неправомерно считать по отношению к Евросоюзу исключительно внешним игроком. Поскольку обе стороны публично заявили о том, что их целью является совместное "построение открытого и интегрированного рынка", Россия пусть и формально, но сделала существенный шаг вперед, приблизившись к положению европейского "инсайдера".
В-третьих, насколько велика вероятность того, что административные органы ЕС не будут уклоняться от подготовки нового договора с Россией, который должен прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС) от 1994 года, истекающему в 2007-м? Сегодня в Евросоюзе крайне низко оценивают перспективы движения России по "европейскому" (в понимании Брюсселя) пути. Поэтому принятые "дорожные карты" считаются наиболее приемлемым инструментом решения конкретных вопросов (продвижения своих интересов), при том что внешней видимостью юридической базы отношений может оставаться "мертвое", но ежегодно продлеваемое СПС от 1994 года.
Нельзя исключать, что в ближайшей перспективе Европейский союз сконцентрируется на бюрократических краткосрочных интересах и элементарном выбивании экономических и прочих уступок (например, по проблемам внутреннего ценообразования на энергоресурсы, дотаций российскому сельскому хозяйству, компенсационных выплат за пролеты по транссибирской магистрали и т. д.). При этом от официального Брюсселя следует ожидать проявления еще большей активности, чем раньше, поскольку ему нужны "победы" на внешнем фронте.

ЧТО ДЕЛАТЬ РОССИИ?
Официальные органы Евросоюза ослаблены, и России было бы неразумно делать вид, будто ничего особенного не произошло, тем более что, как свидетельствует опыт последних лет, Брюссель исключительно редко оценивает джентльменское поведение по достоинству. Представители Европейского союза ни разу не ответили взаимностью на жесты доброй воли с российской стороны. Примером здесь может служить реакция ЕС на ратификацию Москвой многострадального Киотского протокола.
На протяжении, как минимум, ближайшего года Брюссель будет оставаться в положении "хромой утки", при котором, несмотря на свое по-прежнему уверенное поведение, высшие чиновники Евросоюза не смогут идти на обострение отношений с крупными внешними партнерами. Конфликтное поведение на международной арене (например, по вопросу вступления России в ВТО) способно только "подлить бензин" в костер внутриевропейской дискуссии и вызвать недовольство влиятельных стран-членов.
В сложившихся обстоятельствах у Москвы нет оснований бросаться в объятия Брюсселя и удовлетворять его прихотливые пожелания, решая тем самым за Европейский союз его проблемы. В особенности это касается требований в области воздушного транспорта, где решение о долгосрочном сотрудничестве было достигнуто еще накануне саммита Россия - ЕС в мае 2004 года.
Действуя с прицелом на перспективу, России не следует игнорировать возможность влиться в дискуссию о будущем Европы. Тем более что на сей счет имеются основания, ведь падение шансов Евросоюза стать крупным геополитическим игроком и замедление темпов его экономического развития не только снижают амбициозность европейских представителей, но и повышают ставки России как геостратегического партнера.
Отказавшись от соблазна позлорадствовать по поводу внутриевропейских проблем, России стоило бы протянуть руку дружбы "политической Европе" и в контексте общеевропейской дискуссии о стратегии развития Европейского союза выступить с инициативой собственного вклада в геостратегическое партнерство. Подобная инициатива могла бы быть реализована в рамках подготовки стратегического договора Россия - ЕС, о чем уже было принято решение на встрече президента России с главой Еврокомиссии 21 апреля 2005 года.

Markku Wilenius

"A VISION FOR EUROPE"
in Kari Liuhto and Zsuzsanna Vincze (Eds.), Wider Europe, Esa Print Oy, 2005

In his well known book "Preparing for the Twenty-first Century", written long before the latest phases of European Union enlargement, Paul Kennedy assumed two challenges for Europe: (1) What organizational form Europe will assume as it moves on in twenty-first century and secondly (2) whatever its shape, how the region will fare as it grapples with transnational changes (Kennedy 1993). We know now that we are much better position than ten years ago to respond to this first question, but with the second question we are still waiting to have affirmative answers, to say the least. But the core dilemma, underlying these above mentioned challenges and without which they are hard to tackle is the following: Does Europe has a vision and accompanying strategy for its future whereby to embrace these topics?
The answer is no. European Union, for the time being, do not have a clearly stated vision or mission. Of course it has Lisbon targets and strategy and many other supporting statements, but these documents are not sufficient ingredients for the kind of vision we are looking for here. The point is that Europe has been, and still is, weak in its common ideological basis and for the future process of integration, this feature may turn out to be crucial driving force political development. Europe, drawing from its rich cultural history, has in the past been dominated by its dividing ideologies rather than integrating ideologies which is obvious if we only reflect the bloody history of the continent. For the future, the lesson European countries have to learn is to live and co-exist in multiple political and ideological atmospheres and still have a common vision so strong as to unite them in at least in the mental sense.
However, let me first explore the idea of Europe as expressed in the formation of European Union. European integration has been foremost a political process. This means there has been some fundamental ideas upon which the present expression of integrated Europe has been formed: they concern the pursuit towards peace, democratisation and economic prosperity. These are fundamental ideas that have given the umbrella shape to build a post-war Europe. No one can say that these are targets we should not try to attain. Today they are thus accepted b> every political rank.
At the same time we must confess, nevertheless, that in spite European integration the member states still act mostly like individual nation-states. The idea of politically and ideologically strong nation-state that was developed over two hundred years ago as an essential element for Industrial Age, is still dominating the political debate and practice over "the United Europe" idea. In many of these debates, there is now a tendency to see that there is actually no point to endeavour to build a strong united identity for European Union in the same fashion as modern nation-states were built. Instead, we should think EU as a framework for multiple political identities (see Tiilikainen 2002).
From the historic point of view, perhaps the strongest ideological element for European integration has come from catholic world-view. It has always been in the interest of Catholic Church to unite different parties in Christendom under same political institutions. No wonder then that Catholic countries in Europe has been the strongest supporters of integration whereas political leaders in protestant countries have had difficulties in finding the persuasive arguments for political integration. At the end of the day, the justification has been found particularly from two sources very different to those just mentioned above: from pragmatic peace-policy (no more wars for Europe) and secondly from the logic of economic competitiveness (we cannot compete with US or Asians if we are not united).
We can perhaps now understand somewhat better why we hear in public discussions so little reflections about future visions of Europe and much more about the present challenges Europe faces. EU lacks the uniting vision because of its multicultural and multi-ideological historical heritage. Simply put, European countries do not share their past in terms of their political or cultural identities and this is surely making a common vision all the more complex issue. Thus the Enlargement towards the east is not making things easier, on the contrary. Moreover, what we are going to see in the future, are the next phases of enlargements that will be directed towards South-East and this shall make the cultural and ideological constitution all the more complex.
However, even after these remarks we simply cannot avoid the fact that politically and economically integrating Europe needs, perhaps more than ever, a clear vision for future Europe. This vision must be much more than just a plain economic agenda that we now see dominating societal debates. We get easily stuck with the obvious need to increase productivity and to rationalise operations of European economies and we miss those issues that are related to the question what we want Europe to be in the future. Increasing the economic competitiveness can never serve as a genuine target for European Union. It would be as simplifying as to state that the mission of any single company is to bring profits to its customers. Competitiveness is certainly an essential precondition for successful operations and it may serve as a means to attain the goals of company but the goals themselves must be found elsewhere.
Let me remind you of the basic conditions of the vision building. There are four factors that adds up to good vision: first, it gives you a clear picture of the modus operandi, the modes of action. Secondly, it provides an idea of the position you have in the field and also gives account of the environment within which you are acting. Thirdly, it must be challenging and inspiring enough to make people to do their best and to exceed their present performance. And fourthly, it gives a promise to those who are respondents of the vision.
There must be a clear starting point for vision. In case of Europe, what about happiness that is the base for human welfare? Should Europe become a continent of happiness, which is much more bold a target than what is stated in Lisbon strategy? We may determine that whatever the stated vision of Europe stand for, it should bring greater happiness to its citizens.
So what are the determinants for happiness in Europe? The first condition for Happy Europe is that we cannot tolerate wars. Evidently, Europe has become pretty far to tackle this condition but we are not as yet there. The only viable solution is to unite Europe as single network of states, to build European Union as a foundation for first truly Network State in the history of the world. This needs another EU enlargement, next towards Balkan, to bring these states under common framework within which war becomes an impossible option.
The second condition for Happy Europe is that all its citizens are entitled to such public services and economic and social stability where hunger and absolute poverty are only rare exceptions. In this respect there are still a lot to do, particularly in those European countries that have participated recent wars at Balkan and in those countries whose economic performance was severely damaged during communist regime. The welfare model, particularly that which has been created in Nordic countries, is a best cure for these social challenges.
The third condition for Happier Europe is more complex and thus hard to grasp: it should promote its cultural diversity and consider it as its strength vis-a-vis other economic blocks. Here we encounter lots of prejudices that simply do not adhere to the present day conditions of wealth creation. Richard Florida, in his now famous treatise on "Rise of Creative Class", consider tolerance as one of the three key determinants for regional economic success, in addition to talent (educated human capital) and technology (companies that uses and produces high technology). Based on detailed empirical research he states that tolerance - meaning places that embrace wide array of ethnic, religious, sexual and political identities - forms a kind of mental platform where individuals can live fuller, in other words happier life, and at the same time being able to contribute to economic success of region or country (Florida 2002).
Thus, I argue, understanding the new and more fundamental role of culture in building a vision for Europe is the most crucial challenge we face (see Wilenius 2004). What we need to understand is that this is exactly the unique strength Europe possess, vis-a-vis many other parts of the world. Unlike many other parts of the world, Europe for its most parts, has for such a long time been a real cultural melting pot. Thus it is not a great leap forward to assume that the vision for wider Europe should incorporate the idea of cultural diversity as a competitive advantage.
In building a vision for Europe we must also observe some obvious challenges Europe is facing. Let me just pick up some that are most essential:
1) Europe will be lacking the human capital to maintain its competitive edge as against United States and rising Asia. Europe is aging at a alarming rate and this will put enormous burden on its welfare system. In addition, Europe is the only continent whose population is expected to decrease during the next 50 years (Narsakka 2002). In countries like Italy, the fertility rates have dropped to the level where the amount of population already have begun to decrease. While this is true in the light of numbers we may, in part turn this view the other way round: what if it was exactly this point that makes Europe more competitive: never before have we had a access to such amount of human wisdom. Therefore the problem, from human capital point of view, is not just how do we cope with our declining service ratio in our national economies but how we provide people more opportunities to play an active role even after and beyond normal working career. To sum up, the question of how we make use of our human capital is a crucialone for Europe.
2) Europe as a whole is not investing sufficiently on innovation and research. As economic competitiveness is increasingly based on intangible assets, it should indeed be a topmost priority not just to all member states but to the European Union itself to increase its stakes here. In the light of sheer numbers, what is happening is that Europe, for the time being, is lagging far behind its most important competitors, particularly United States and Japan. There are but few countries in Europe, notably Finland and Sweden, that has been able to raise their R&D expenditures around 3% of their GDP, resembling performance of US and Japan. As that level of R&D activity was the cornerstone of EU's Lisbon strategy, we may at least expect strong measures in European countries to shift their activities towards this goal. Obviously, there is much more than just the question of how much R&D stakes we have invested. Particularly, Europe needs much more cooperation between Universities, corporations and public authorities to build more creative and innovative economic system. Moreover, in the future, the competition is much more about that standards and regulations and not just about the goods. This means also, that we need not just competitive corporations, we also need more competitive public authorities.
3) The future of Europe cannot be properly treated unless the potential role of Russia is considered in the making of wider and stronger Europe. For the time being, Russia is still in the situation where necessary institutional frameworks for modern economy are just simply not there. As some Russians have expressed the issue, there has been a tendency to privatize the profits and nationalize the costs. New social, political and economic institutions are needed in Russia. Present Russian elite seem to hold a view that Russia will not be a member of European Union in the future but that instead what they want is to create common markets with European Union. The relationship between Russia and European Union can be described by the hybrid concept of cocompetition.
4) The vision of European Union as a stronghold of economic prosperity and power includes that Europe is indeed able to create a space called European economy. We may argue that at present this is not the case in the strong sense of the word. New political institutions do no necessarily lead economic integration and the mobility of labour and investments have not developed in the way it has been projected. The real challenge for European Union is whether it is able to put in practice the basic principles of common markets.
5) In 2020, in order to attain the vision of a strong European Union, it should be able to speak with one voice in spite of its heterogeneous nature which is presently often not the case. Europe wants to play a global role but it can be argued that for the time being it does not live up to this promise. Thus, the idea to give elevated status to European neighbourhood policy is very much in line of the vision of Europe as an entity with strong voice.
It is very much clear that Europe and European Union in its enlargened form, needs a vision that it most likely lacks today. The low rates of participation in the EU parliament elections demonstrate the existing gap between the policy-makers and citizens. Europe need not just to be a stronger, but, what is more important, it needs to be wiser and have such goals where citizens of the union can relate to. Then we are not just talking about economic competitiveness, but also of such things as environmental protection and social welfare.
In order to be on the right track with our vision building, we must turn our eye on things that will determine our operating environment in 2020. As a futurist, my vision is that the toughest political dilemma at that point in the future, and indeed during ongoing century, in international politics is the accelerating depletion of our natural resources, particularly those of water, oil and clean air and the manifold consequences of the use of these resources. We already see numerous symptoms of this development around the world, in Europe as well. For this reason, European Union, to be viable solution for its member countries, should adopt the idea of sustainable development at the core of its vision. This idea goes fully hand in hand with the idea to modernize the European economic system to compete in the global markets.
But the question remains, what is real Europe and do we define it by geographical, mental or other aspects. As we know, Europe as it is now, is united with shared political institutions and cultural heritage and again divided by political borders and country-wise and individual aspirations. As the European Union may further expand to East and South-east, it is for sure that cultural, political and economical diversity increases accordingly. This means, in essence, that there growing interest for vision and strategies of what Europe is and what is its place in the future world.
Let me eventually provide you with my personal vision of Europe by 2020:
"By 2020 as we have entered the Age of Network Society, Europe will be the first real network state in the history of the world, which is, because of its dynamism, the strongest economy in the world, drawing from its flexible, decentralized political system and its heterogeneous cultural heritage. The European Union, now comprising some 30 member states, have united all the essential regions of the old Europe, thus giving Europe a unique opportunity to create a platform for interaction and prosperity with its economic and political aspirations geared around worldwide sustainable development and happiness for its citizens."

Henrikki Heikka

"RUSSIA AND EUROPE: A FINNISH VIEW"
Paper prepared for the Russia's European Choice Conference (Helsinki 12.11.2004)

"Perskuta" is not a Foreign Policy
In recent months, several prominent Finnish politicians have criticized the Finnish government for lack of vision in its foreign policy. Liisa Jaakonsaari (Chairman of the Parliament's Foreign Affairs Committee and a prominent social democrat) has argued that the government "lacks one thing, and with it, everything: a vision". Member of the European Parliament Alexander Stubb (the Conservative party's vote puller in the last EP elections) has publicly called contemporary Finnish foreign policy as "pitiful tinkering" (saalittavaa napertelya). Editorial writers have begun to recycle the old the term "driwftwood" (ajopuu), a term originally coined to describe Finland's flip-flopping during World War II, in their attempts to find an appropriate label for the present government's foreign policy.
Whether or not one agrees with this criticism, it is a useful starting point when discussing EU-Russian relations, since it shows that there is an urgent need in this country for visions about foreign policy. Matti Vanhanen's Centre-Left coalition has now been in power for a year and a half. It is fair to say that Vanhanen has steered away from the previous (Lipponen) government's EU-friendly , "Commission, Commission uber alles" grand strategy - which Lipponen, as a sign of true statesmanship, managed to make look America-friendly at the same time - and has offered no single guiding idea to replace it.
During Lipponen's time, Finland strove to be at the core of Europe, a pro-active player in developing the EU'n foreign and security policy, including its Northern Dimension and Russia-strategy. One might get several interpretations on the successfulness of Lipponen's policies - depending on who you ask - but there is no doubt that Lipponen had a grand strategic vision and that the vision helped brand Finland in Europe and give direction to Finnish foreign policy during a crucial time (Finnish presidency, setting up of Europe's rapid deployment force, war in Kosovo etc.).
During the present government's reign, Finland has either been a passive player in Europe or, at times, even a break-man (as was arguably the case in Finnish policy regarding the EU's solidarity-clause issue), and has presented nothing that could be called a Russia-policy, aside from the usual rhetoric on friendly relations, no problems, and shiny prospects for the future. Indeed, in the much-awaited White Paper on Security and Defence Policy, the government provides a strikingly naive, rosy picture of Putin's Russia as a country on the way towards integrating into the West. To make sure that the Finnish public stays utterly confused about the topic, the White Paper nevertheless makes the case for Finland to maintain a 350 000 -men army with up-to-date weaponry long into the future. The unstated threat perception here seems to be - bizarre as it may sound to outsiders - that at some moment in the not-so-distant future, Russia might once again rise to be a major military power and that Finland might once again have to fight a total war against Russia on its own.
This combination of mixed signals, silence on the very real problems of Russian democratization, and an existential, out-of-date threat perception regarding Russia has amounted to an atmosphere that might be referred to as neo-Finlandisation, where the canons of Finnish cold war era double talk regarding Russia continue to proliferate.
In this paper, I make three arguments on the future of Russian-European relations, which I hope could be useful for moving the Finnish debate a step closer to reality. First, I argue that Russia is a corrupt, authoritarian, and economically unfree country, and that if left on its own, it will continue to lack far behind the West in terms of implementing the values that the EU's Russia-policy has stated as its goals regarding Russia: liberal democracy, rule of law and economic freedom.
Second, I show that Russia will not have the economic and demographic resources, nor the geostrategic advantages, that could ever again make it one of the great powers in the international system.
Third, I make the case for abandoning Finland's current passive foreign policy line, and explain why Finland should try to promote an active Russia-policy on apart of the European Union, preferably in sync with the policies of other like-minded powers such as the US.

Getting Real on Russia
After the collapse of the Soviet empire, European discourse on Russia's future commonly assumed that Russian political culture would evolve, slowly but steadfastly, towards acceptance and implementation of the basic norms of liberal democracy, rule of law and free markets. The European Union's main policy instruments regarding Russia, in particular the PCA, the Russia-strategy and the idea of four freedoms were all based on the assumption that Russia would eventually move toward becoming a normal European democracy.
On the Russian side, President Putin abandoned his predecessor's realist rhetoric about Russia as a great power in a multipolar world, and sought to rebrand Russia as a "normal" European country seeking to increase its clout through economic growth rather than military and diplomatic bullying.
While Putin's ambition of making Russia great and normal is worthy of applause, and while Putin's many achievements suggest that he might be able to steer Russia somewhat towards achieving those ambitions, is worthy to pause and take a birds-eye view on how Russia actually ranks in terms of implementing European values how much potential does Russia have for actually becoming a great power through economic growth in the future. Getting the picture right on these basic issues is a key for formulating a successful vision to enlighten European policy on Russia.
First a word of caution. The following overview is based on widely cited and much used indexes regarding political culture and economic freedom. They provide only a partial and a rather sketchy picture of any country, and should not be taken too seriously. They can, however, serve as a useful starting point for discussing the state of Russia's political culture and Russia's future economic and military power potential.

A Normal European Country?
The European Union's new constitution defines rather clearly what are the values that a European country should subscribe to: "respect for human dignity, liberty, democracy, equality, the rule of law and human rights." In economic policy Europe aims at a state where "competition is free and undistorted".
How well does Russia fit into this definition? Let me focus on three key areas: liberty and democracy; rule of law; and economic freedom. Lets begin with political freedom. Freedom House is a respected and widely cited source ranks countries according to political rights and civil liberties. Currently Freedom House ranks Russia as a "partially free country" with a grade of 5 (1 being the best and 7 the worst), on both political and civil liberties, with only half a point in both categories separating Russia from the status on an "unfree" country. The other countries in the same category with Russia are Bahrain, Central African Republic, Congo, Ethiopia, Malaysia, Mauritania, Morocco, and Uganda. (Source: Freedom in the World 2004: Map of Freedom)
Freedom House provides a long list of violations of the rules of the game of liberal democracy in Russia, a list familiar to everyone from other sources as well. Military and security officials continue to be appointed to key government and legislative positions. Businessmen that have not accepted Putin's autocractic hold on power have been forced to move from the country. The last free nationwide tv-network has been taken over by the government. Widespread violations of human righs in Chechnya continue. Supporters and financers of opposition parties have been harassed and jailed and their offices have been raided. Prominent liberals have been assassinated. The country's richest man and most important financer backer of liberals forces is in jail and the future of his company's, Yukos, is in the hands of the government. After the tragedy in Beslan, the centralization of power in Russia has been accelerated, with the last traces of regional self-government crushed by the Kremlin.
All of this has lead to a situation where the future of Russia as normal democratic country is increasingly questioned. Freedom House concludes in its recent report: "There are growing questions whether Russians can change their government democratically, particularly in light of the state's far-reaching control of broadcast media and growing harassment of opposition parties and their financial backers." How about the rule of law, another key aspect of a country's normalcy and Europeanness? Here Transparency International provides the commonly accepted source for comparing countries. In the most recent rankings, Russia ranks behind countries such as Mongolia and Iran, and receives a score identical with Gambia, Tanzania and Mosambique. In Transparency's International Bribe Payer's Index, Russia ranks as the worst among the 21 countries studied.
Moving onto economic freedom, Russia's progress seems equally unimpressive. Despite the oil-fueled economic growth of the last few years, the Russian economy remains far behind the West in actual implementation of economic freedom. The Heritage/Wall Street Journal Index of Economic Freedom helps put Russia's performance in context.
Whereas Western countries (plus Hong Kong and Singapore) score the highest in the implementation of economic freedom, Russia ranks as 114th, just behind Niger, Benin and Malawi, as a "mostly unfree" country in the index. (Source: Heritage Foundation / Wall Street Journal Index of Economic Freedom)
What these figures suggest is that Russia is far from the kind of normal European country that Putin claims it to be.15 If one sees the march towards ever more perfect representative democracy, transparency of governance, and economic freedom as a never-ending competition, it looks like Russia will need a bit of help from the West if it is to succeed in achieving the grand goal of ranking aside European countries. If left on its own, there seems to be little cause to expect a miraculous rise of political liberty, transparency of government, and economic freedom in Russia.

A Potential Great Power?
The two great centers of economic power in today's international system are the US Europe, both with a GDP of approximately 11 trillion dollars, with South-East Asia having the potential to become the third pillar of the world economy in the coming years and decades. It is clear that at the moment, Russia with a GDP around one-tenth of EU, is not in the same league with the three main centres of gravity in the world economy, although Russia's role as an oil-producer raises its political importance somewhat above other similar-size economies.
The disparity in economic power between the West and Russia is reflected in military budgets as well. Russia's military budget in real terms is about one tenth of NATO's (in figures that do not take purchasing power parity into question, the difference is considerably larger). The West is clearly the hegemonic military actor in Western Eurasia, and looks set to remain so for as long as one can see. Even a transatlantic divorce in the coming decades would not danger the EU's leadership role in Western Eurasia. Europe would have the economic power to bear that responsibility. West also has geostrategic advantages that will enable it to focus procurement for force projection more efficiently than Russia. Russia is a continental power with long borders with the West, the unstable areas of the Caucasus and Central Asia. The Asian part of Russia is part of the geostrategic problematique revolving around the rise of China. Europe, in turn, is secure on the Western side, while the US can still count on its traditional four most reliable allies - the Atlantic, the Pacific, Mexico and Canada - although terrorism has given homeland security a new dimension.
How about long-term scenarios? Could an economically booming, politically stable Russia catch up with Europe sometime in the future? The answer is simple: Take the following figures. Russia's fertility rate currently is around 1.1-1.2. and the UN estimates that Russia's population will fall from its current 146 Million into approximately 100 million people around 2050. In comparison, the US fertility rates are around 2.1, which, combined with an active immigration policy, will take the American population to somewhere between 400 million and 500 million (some experts give even higher figures) by 2050. Europe's (current and forthcoming members of the EU) population will, according to the UN, decrease from the current 481 million to somewhere around 424 million in 2050 - a serious decline but still modest compared to the dramatic fall in Russia.
The real demographic center of gravity in the world will remain Asia, which will grow from its current 3,8 billion to 5,2 billion inhabitants.20 This means that mere growth in the total population of Asia between now and 2050 will equal to about 14 times the total Russian population in 2050.
In sum, the big structural changes we will be likely to see in the coming decades in international politics, will in all likelihood be related to the rise of Asia (China followed, quite possibly by India), into the ranks of US and Europe among the great centers of economic and political power in the world, with possible turbulence over the Atlantic as the West struggles to deal with the reality of European unity, and the pressures that being a hegemon puts on America.
There is every reason to conclude that Russia will remain a rather insignificant player in the global power game. Russia's demographic, economic and geostrategic weaknesses mean that Russia will never be in a position to compete with the US, Europe or Asia. Energy companies operating in Russia will make good money by servicing the three main centers of activity in the global system, but the Russian leadership's hands will be tied by the political challenge of holding together the country, engaging in damage limitation as the population shrinks, and modernizing the aging infrastructure of the country.

Seven Steps to Freedom: How to Promote Democracy in Russia
With the vision of Russia as a "normal European country" and a potential great power being so detached from reality, what kind of a positive vision can we offer for Russia?
Let me first give the reason for being optimistic. Despite the setbacks in Russia's democratization-process over the last few year, the megatrend towards liberal democracy in Europe and Russia is likely to continue. As shown in the figure below, the trend towards greater democracy in Western Eurasia is clear and strong. I believe it is likely that this trend will continue in the coming decades. Indeed, the Soviet empire can in hindsight be seen like dam that held the water of a river for several decades, and once the dam started eroding, the natural course of history resumed. Rivers flow downstream, humans strive for freedom from arbitrary misuse of power. Putin can attempt to build another small dam around his country, but he cannot turn the course of history.
When historians fifty years from now will look at a similar chart that continues up to their day, it is likely that a any possible decrease in the number of democracies (or, more likely, a small drop in Russia's democraticness score) will be seen as a temporary dip in an overall upward trend, and that all European countries, including Russia, will have become consolidated liberal democracies. The setbacks in Russia's evolution in recent years will probably be seen as part of the growing-up process of the Russia people, as they slowly let go of the idea of a strong state and a strong leader, and internalize the virtues of liberal democracy, republican governance and economic freedom.
Let me suggest seven concrete steps on how to prevent new dams or dividing lines from appearing between Russia and the West:
1) Forge a transatlantic political consensus on the importance of Russia's democratization. Little will happen if the EU and the US have differing views on how to proceed, or start following policies that contradict each other. Stability, non-proliferation and a steady flow of energy are important, but not enough. We need a common understanding about why promoting democracy in Russia matters and we need a common strategy on how to do it. This will probably be the most difficult of the steps to take. The main Western powers have a more urgent political agenda on their table and those countries that do care about Russia's democratization are too small and weak to do get things moving by themselves. In theory, the European Union could play the role of a force multiplier for these small countries, in reality the EU's record for doing so in its Russia-policy is not all that impressive.
2) Increase the financial backing for Russian liberal NGO's, media organizations, and think-tanks.22 The West should not be ashamed of being selective in its financial aid. It is not in the interest of Europe or the US to fund Russian civil society activity as such, or political science research as such, or creative new thinking on foreign policy as such. We are interested in activities that help foster a culture favorable to values defined in the EU's foreign policy documents and the European Union's draft Constitution (liberal democracy, rule of law, free markets) and the US National Security Strategy.
3) Educate more Russian students in the field of social sciences, political science in particular. Free-thinking policy pundits, think-tankers, op-ed writers, and civil right advocates do not appear from thin air. They have to be educated. (And, who knows, maybe young Russians can help us understand a thing or two from ourselves as well.)
4) Fight Russophobia in Europe, wherever it exists. The credibility of Europe's policy on Russia can be undermined if the experience of individual Russians is that Europe does not welcome them in the European family of nations. While Russophobia exists in many parts of Eastern Europe (some countries seem to be willing to close the doors once they have gotten into the club), prejudices towards Russians prevail in other places as well. For example, a Recent Gallup International study showed that 62% of Finns have a negative image about Russians. Getting this to change should be a priority for opinion leaders in Finland.
5) Be honest in public evaluations of the progress in Russia's political culture. Finnish history provides good lessons on how not to fight prejudices towards Russians. For half a century, the Finnish elite told the Finnish public that the Soviet Union was a peace-loving country with an excellent relationship to our country. The present rather sad figures regarding Finnish Russophobia show that the Finnish public did not believe a word about the Finnish government's rhetoric on the topic. Trying to hide the current very real problems regarding Russia's democratization and the problems in EU-Russian relations would only perpetuate the existing perceptions. Getting the facts straight on the state of democracy in Russia would lift the burden from ordinary Russians in Europe, who have nothing at all to do with Putin's authoritarian policies and who now have to carry an unnecessary guilt for them.
6) Promote visa-free travel. Economic interaction between Russia and Europe is a key element in the liberalization of Russian political culture. Economic interaction requires free movement of people. The present visa-regime between Europe and Russia is not ideal for this. Becoming the champion of visa-free travel between Russia and Europe (instead of being perceived as one of the main opponents of it) would be a noble signal to send from Helsinki to Moscow. Making visa-free travel conditional on real progress in Russia's democratization would not be too much to ask in return.
7) Help design and maintain political institutions that support sound economic policies in Russia. The long-term danger for Russia is that the country will remain an oil-economy instead of gradually becoming a more diversified economy whose economic performance would not be so dependent on energy prices. There is a growing corpus of research on how to design political institutions that foster real economic growth.24 There is an increasing awareness among experts that political institutions and political culture really matters for economic performance and that privatization as such is not an answer to all problems. This literature has direct relevance for the case of Russia and could be used better by Europeans.
Source: www.upi-fiia.fi

ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА ДОБРОСОСЕДСТВА: СТРАТЕГИЯ ПРЕД-РАСШИРЕНИЯ ИЛИ ДЕМАРКАЦИЯ "ПРЕДЕЛОВ ЕВРОПЫ"?
Аркадий Мошеc

ЕЩЕ РАЗ О ПЛЮСАХ ЕВРОПЕЙСКОГО ВЫБОРА
Россия в глобальной политике, N.4, 2005

ЛОГИКА И ПОЛИТИКА
Практически никто в российском экспертном сообществе не спорит сегодня с тем, что без максимально тесного взаимодействия с Европейским союзом социально-экономическое обновление и развитие России окажется чрезвычайно трудным, если вообще возможным, процессом. Большинство согласно и с тем, что Европа является наиболее естественным партнером России - прежде всего в силу общей культурной традиции, а также потому, что и сами россияне воспринимают себя в качестве европейцев. Таким образом, и "цивилизационный" - встраивание в наиболее успешное сообщество глобализирующегося мира, - и модернизационный императивы российской политики в целом вписываются в рамки так называемого европейского выбора.
Однако логика европеизации перестает выглядеть убедительной, как только речь заходит о том, что реализация европейского выбора на практике означает вхождение в некое пространство с уже установившимися правилами игры, повлиять на которые Россия не сможет. Между тем принять их полностью означало бы навредить своим интересам. Более того, Россия может столкнуться с выдвижением неоправданных, несправедливых и откровенно унизительных требований в свой адрес. На основании этих в общем-то небеспочвенных опасений делается вывод о том, что интеграция в Европу приведет к утрате Россией влияния в мире и прилегающих регионах, ее превращению в государство второго ранга даже в континентальном масштабе.
С тем чтобы избежать такого поворота событий, российская европейская политика концептуально нацелена на сохранение в отношениях с ЕС формата равноправного партнерства. А поскольку в полной мере это заведомо недостижимо из-за асимметрии в экономической мощи и в степени взаимной привлекательности социальных моделей (многие россияне хотели бы жить, "как в Европе", но не наоборот), практический курс сводится к сохранению свободы рук, отказу от принятия обязательств по приближению России к нормам ЕС, ставке на избирательное сотрудничество в тех немногих сферах, в которых ресурсы сторон пока сопоставимы (энергетика, безопасность).
Примерно с конца 2002 года в двусторонних отношениях наметилось снижение планки взаимных ожиданий, что произошло в том числе и в результате осознанного отказа России встраивать собственную политико-правовую и экономическую систему в систему ЕС - именно так изначально понималась "гармонизация норм". Общая cтратегия Европейского союза в отношении России, содержавшая, несмотря на свой декларативный характер, перспективное видение России как элемента единой Европы, летом 2004-го утратила силу де-юре, а де-факто умерла годом ранее. В 2007 году истекает срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) от 1994-го. Поскольку СПС полностью не выполнено, возможно, что его не заменит равный по статусу документ. На это Брюссель может не согласиться в случае, если сторонам не удастся ни преодолеть разногласия, ни договориться относительно степени юридической обязательности положений нового соглашения и механизма санкций за их неисполнение. Вполне возможно, что место СПС на неопределенный срок займут принятые в Москве в мае 2005-го "дорожные карты" по четырем "общим пространствам" - экономики; внешней безопасности; свободы, безопасности и правосудия; науки, образования и культуры. Как известно, эти договоренности крайне неконкретны, а ключевым понятием в них является слово "диалог".
Процесс принял форму кольца Мёбиуса. Россия вроде бы выполняет СПС с его несомненным интеграционным потенциалом, а на деле вернулась к сотрудничеству с ЕС в отдельных, пусть и крупных проектах, то есть к концепции, с которой начинал СССР в эпоху Горбачёва. Стратегическое видение будущего двусторонних отношений так и не сформировано, а без этого, как подсказывает здравый смысл, стагнация, а то и регресс неизбежны.
При этом нежелание Москвы идти по пути интеграции в Европу не сопровождается наращиванием ею внешнего влияния. Наоборот, Россия теряет позиции даже в ближайшем зарубежье. Скорее всего, без нового поворота российской политики в сторону Европы России следует ожидать дальнейшего сокращения своего международного ресурса. В целях сохранения своей роли в Европе и мире России следовало бы отказаться от статуса внешнего по отношению к ЕС игрока и сделать ставку на влияние на систему изнутри, как это делают другие ведущие европейские державы, и всерьез задуматься о принятии интеграционной парадигмы развития отношений с ЕС.

СВОЙ - ЧУЖОЙ
Системная, качественная утрата Россией своих позиций в Европе сегодня идет по двум относительно новым направлениям. Первое из них связано с формированием имиджа России как государства слабого, недемократического, не способного и не желающего эффективно реформироваться. Беслан, демонстрации против монетизации льгот, "дело ЮКОСа", критическая зависимость экономики от экспорта нефти и массовая коррупция в последние годы воссоздали потускневший было образ России как принципиально чуждого Европе феномена (Europe's Other).
Распространение подобного рода представлений имеет прямые политические последствия. Если исходить из того, что Россия навсегда останется внешним, чуждым для Европы государством - сибирской Нигерией или Алжиром, то в значительной степени логичным становится проведение по отношению к ней эгоистичной политики, сводящейся к получению доступа к ее источникам сырья и транзитным путям, лишению страны естественных конкурентных преимуществ и одновременным мерам по ограждению себя от возможных рисков в сфере "мягкой безопасности". Все это может с успехом прикрываться дипломатической обходительностью, проявляемой в ходе саммитов.
Между тем, если бы Россия была готова к сближению с ЕС на системной основе, она могла бы рассчитывать на более сбалансированный ответ со стороны Европы. Стремление же России остаться в рамках модели избирательного взаимодействия приводит к тому, что и европейцы начинают придерживаться тактики "сбора вишен" (cherry-picking), причем делают это весьма эффективно. В последние годы практически все серьезные споры между Москвой и Брюсселем разрешались на условиях последнего. Этот вывод относится, в частности, к калининградскому транзиту, распространению действия СПС на новые страны - члены Евросоюза, ратификации Россией Киотского протокола. Нет убежденности в том, что даже подписание Россией договора о реадмиссии с ЕС привело бы к демонтажу шенгенской визовой стены в отношении российских граждан, а не оказалось бы разменено на либерализацию выдачи виз, мало что означающую на практике для большинства людей.
Заметным негативным последствием распространения представлений о "чуждости" России (otherness of Russia) для Европы является также то, что страны - члены ЕС, имеющие с Россией сложные отношения, получили возможность целенаправленно использовать это обстоятельство для усиления собственных позиций внутри ЕС. В 1995 году отношения между Россией и странами Балтии были не менее болезненными, чем в 2005-м, Европа столь же чувствительно относилась к войне в Чечне, уже стоял на повестке дня вопрос о расширении НАТО, и тем не менее тема "оккупации" Прибалтики Советским Союзом занимала в европейских СМИ несопоставимо меньше места. Но за прошедшие 10 лет балтийцы окончательно стали "своими", то есть априори правыми и достойными поддержки. Россия же, по мнению европейцев, наоборот, утратила или отвергла шанс на общее будущее. Можно и необходимо возмущаться двойными стандартами и максимально жестко реагировать на откровенные провокационные жесты и заявления некоторых балтийских деятелей, но это не отменит преимущества статуса "своего" по сравнению с "чужим".
ОБЩИЕ СОСЕДИ - С КЕМ ОНИ?
Другой вектор потери влияния связан с переориентацией - хотя пока и в различной степени - европейской части СНГ в сторону Евросоюза, освоением странами региона новой системы координат. Постсоветское пространство, как ареал, в котором Россия по определению является самым сильным игроком, в своей западной части, по сути, перестало существовать и превратилось в новую "промежуточную" Европу. Расширение Европейского союза в 2004 году послужило формальным катализатором этого процесса, но предпосылки начали вызревать раньше. В силу неоднородных причин (свертывание демократии, утрата лидерства в СНГ по темпам и качеству экономического роста, размах терроризма и др.) Россия стала постепенно терять притягательность в глазах различных социально и политически активных слоев общества. Европа же, как зона стабильности и экономического процветания, напротив, становилась все более привлекательной. В какой-то момент значительная часть населения соответствующих стран осознала, что выбор существует.
Наиболее далеко по пути переориентации на ЕС (это следует подчеркнуть, так как натовская опция пользуется поддержкой меньшинства. - А.М.) продвинулась Украина, где люди уверены: идти по европейскому пути не только выгодно, но и абсолютно возможно. На протяжении нескольких лет 50-60 % участников различных опросов высказывались за вхождение Украины в Евросоюз, в то время как примерно лишь 10 % выступали против. Не менее характерно и то, что, по результатам апрельского (2005 г.) опроса Киевского международного института социологии (КМИС), 48,6 % жителей Украины не сомневались, что страну примут в Европейский союз, а доля пессимистов составила только 23,1 %. По данным киевского Центра Разумкова, при определении главного внешнеполитического приоритета Украины предпочтения ее населения разделились поровну между Россией и ЕС (весной 2005-го ЕС опережал Россию, но в прошлые годы тенденции неоднократно менялись). Однако ситуация выглядит иначе, если учесть возрастной состав респондентов: выбор в пользу России делают люди старше 50 лет, а 18-39-летние однозначно отдают преимущество Европе (44-46 % против 30 -33 % в феврале 2005-го).
Подобные настроения обусловлены прежде всего двумя обстоятельствами. Во-первых, большое число людей, имеющих либо тесные контакты в странах Центральной Европы, либо опыт трудовой миграции в "старой Европе", сформировали собственное положительное мнение о европейских реалиях. В силу своей высокой трудовой и социальной мобильности эти люди, как правило, убеждены в способности всей Украины соответствовать критериям членства. Во-вторых, уже до своего расширения Евросоюз превратился в ведущего партнера Украины по экспорту. У украинского бизнеса развился вкус к ведению дел в Европе, предприниматели начали ценить стабильность правил игры.
Поэтому курс администрации Виктора Ющенко на вступление в Европейский союз абсолютно закономерен. Не исключено, что нынешняя попытка закончится неудачей (прежде всего по внутриполитическим причинам) и Украину ожидает зигзагообразное развитие, но трудно представить себе, что европейская идея утратит здесь завоеванные позиции.
Сходные процессы идут и в других странах. Как же должны были измениться настроения в такой стране, как Молдавия, если ее президент Владимир Воронин, четыре года назад позиционировавший себя как пророссийский политик, решился использовать конфликтные отношения с Москвой в качестве платформы для своего переизбрания на второй срок (безотносительно к способностям Брюсселя разрешить проблему Приднестровья)!
Даже в Белоруссии, намного более информационно изолированной от Европы, ситуация давно уже не выглядит однозначной. По данным минского Независимого института социально-экономических и политических исследований, доля сторонников вступления Белоруссии в Евросоюз не опускалась начиная с 2002 года ниже отметки 50 % (весной 2005-го 52,8 % - за и 44,4 % - против). За аморфную интеграцию с Россией, то есть сохранение сегодняшней модели, высказываются чуть менее половины опрошенных, но за создание единого государства - лишь 14-15 %. Почти половина населения не поддерживает введение российского рубля, а число сторонников этой меры колеблется вокруг 30-35 %. Весьма вероятно, что в ближайшие годы популярность европейского выбора Белоруссии возрастет под воздействием событий в Украине, а еще в большей степени - польской трансформации, и не исключено, что Белоруссия после ухода Александра Лукашенко захочет последовать украинскому примеру.
Пусть не так остро и совсем в иных формах, но вопрос об усилении европейской составляющей в собственной политической жизни встал и перед странами Кавказа. Грузия, Армения и Азербайджан оказались адресатами так называемой Европейской политики соседства ЕС. В краткосрочной перспективе этот факт, скорее всего, не будет иметь серьезных последствий, но в будущем все может измениться, если учесть вероятность вступления Турции в Европейский союз в конце следующего десятилетия.
АЛЬТЕРНАТИВА ИГРЕ С НУЛЕВОЙ СУММОЙ
Трудно согласиться с теорией заговоров, согласно которой Евросоюз целенаправленно вытесняет Россию из западной части постсоветского пространства. Экономические интересы большинства государств - членов ЕС здесь (пока?) незначительны, очевидно и то, что интеграция региона потребует колоссальных затрат; кроме того, ряд стран - лидеров Европейского союза по-прежнему отдают приоритет России и не хотят вступать с ней в конфликты (вспомним звонок германского канцлера Герхарда Шрёдера Владимиру Путину в разгар "оранжевой революции" в Киеве). Поэтому Брюссель так настойчиво ищет для региона всевозможные промежуточные статусы и не желает открывать перед ним перспективу членства в Евросоюзе. Тем не менее продвижение ЕС все равно происходит - и под давлением новых членов, у которых в этом вопросе свои интересы и чью коллективную способность формировать линию поведения всего сообщества не стоит недооценивать, и в силу настойчивости самих "новых соседей", осознавших себя в качестве субъектов, а не объектов политики.
Россия стремится предотвратить появление новых разделительных линий на континенте - условно говоря, на восточной границе Украины, - пытаясь сохранить старые на ее западных рубежах. В том числе и поэтому Москва активно вмешивалась в избирательные кампании 2004-2005 годов в Украине и Молдавии и, не исключено, сделает то же самое на украинских парламентских выборах-2006. Но ее способность проводить на данном направлении результативную политику вызывает большие сомнения. У России нет сегодня привлекательного "проекта" (такого, какой имелся у СССР: мировая коммунистическая идеология, или у Российской империи: гарантии безопасности, панславизм, православие). Российский "пряник", по-видимому, недостаточно велик, с точки зрения его потенциальных получателей. Неясно, что еще Москва могла бы сегодня прибавить к тому, что она когда-то предлагала (но тщетно) бывшим республикам СССР в обмен на реинтеграцию. Что касается "кнута", то Россия, безусловно, способна всерьез осложнить функционирование режимов и жизнь населения в соседних государствах. Однако не факт, что экономические санкции окажутся результативными (ведь блокада абхазской границы в декабре 2004-го не привела поддерживаемого Москвой Рауля Хаджимбу в президентское кресло) или вообще возможными (вспомним, кто контролирует транзитные трубопроводы). Удар же по карману простого человека вызовет, естественно, не симпатии, а резко негативное отношение к России и выльется в дальнейшее дистанцирование от нее.
При этом у проблемы есть и другое решение. Линию раздела между интегрируемым и неинтегрируемым пространствами Европы - эту пресловутую линию "свой - чужой" - нужно перенести на восточные границы России. В противном случае размывание цивилизационно-культурного единства с Украиной и позднее с Белоруссией окажется почти неизбежным, не говоря уже о риске остаться один на один с дестабилизирующимся Югом и крепнущим Китаем.
Пойти "в Европу вместе с Украиной" вполне возможно. Киев не заинтересован в том, чтобы в стране возникла ситуация жесткого выбора, способного подвергнуть ее испытанию на разрыв. В отличие от стран Балтии носители антироссийских настроений в Украине маргинализованы, и здесь повсеместно господствует прагматизм. По данным того же опроса КМИС, даже в западных областях Украины только 18,4 % опрошенных высказались за полный выход из Единого экономического пространства. Однако акценты в украинской политике расставлены четко: страна собирается интегрироваться в Европу и сотрудничать с Россией, а не наоборот. Игру с нулевой суммой Россия в Украине не выиграет.

НАС НЕ ВОЗЬМУТ?
В России господствует убеждение в том, что Европа не готова строить с нашей страной интеграционные отношения. Это веский и во многом справедливый тезис. Однако в нем содержится не вся правда, поскольку у Европы до сих пор не было необходимости определяться по этому вопросу прямо и однозначно. Парадоксально, но в европейской дискуссии ответ на вопрос о возможности членства России в ЕС зачастую сводится к констатации того, что Россия этого не хочет. Скорее всего, до тех пор пока Россия четко не заявит о желании интегрироваться, не спровоцирует таким образом европейцев и не докажет свою способность двигаться по одному с ними пути, настоящего ответа Европы мы не узнаем.
При этом существует несколько императивов европейской политики, которым больше всего соответствуют именно интеграционные отношения с Россией. Во-первых, только интеграция России позволяет завершить так называемый "европейский проект". Во всех остальных случаях речь будет идти лишь о перемещении границ Европы к востоку. Перспектива принятия в Европейский союз Турции уже сделала несостоятельным аргумент о невозможности интеграции стран, бЧльшая часть территории которых находится в Азии (и одновременно - о "слишком большой" численности российского населения; по этому показателю Россия через несколько десятилетий будет уступать Турции). Во всех остальных отношениях Россия - европейская страна. Большинство ее населения составляют славяне, выросшие в традициях православной культуры, а процент мусульманского населения не превышает показателей Франции. Российская "европейская идентичность" не совпадает с принятой в ЕС, но попытки определить ее по-другому, как азиатскую например, будут попросту неуместными. В соответствии с существующими нормами европейского законодательства Россия однозначно имела бы право на подачу заявки на членство.
Во-вторых, история Евросоюза научила европейцев, что интеграция на базе системной трансформации дает гораздо более весомые гарантии предсказуемого и дружественного характера поведения государств, в особенности крупных, чем любая экономическая взаимозависимость. В-третьих, Европейский союз постепенно превращается в глобального игрока не только в экономике. В этом контексте Европа, объединив свой потенциал с российским, качественно усилила бы свои позиции и на азиатском, и на атлантическом флангах. В-четвертых, интеграция создала бы для европейцев более благоприятные условия доступа к российским энергоносителям.
Вероятность получения негативного ответа (к слову, до сих пор была формально отклонена только одна заявка на членство, поданная Марокко, чья неевропейская идентичность не нуждается в доказательствах) снижается и в связи с тем, что Россия может пока нацеливаться не на вступление в ЕС, а на интеграцию в Европу в рамках какого-то специального формата, что не одно и то же. Европейское понимание демократии и верховенства закона, то есть пресловутых "ценностей", России в этом варианте придется принять целиком, а acquis communautaire (вся совокупность права Евросоюза и европейских сообществ. - Ред.) - не полностью и в любом случае не на ранних стадиях процесса. Это позволило бы нейтрализовать нынешнее (естественное после крупнейшего в истории роста числа стран - членов Евросоюза в 2004-м) негативное отношение старых участников этой организации к ее дальнейшему расширению.

ЧТО ДЕЛАТЬ?
Первое и главное, что нужно сделать России в сфере ее отношений с Европейским союзом, - это наконец определиться со стратегическим выбором. Стратегической целью должна считаться в конечном итоге интеграция России в Европу, достигаемая через постепенную горизонтальную (секторальную) интеграцию и повышение уровня участия России в процессе принятия политических решений ЕС. Поскольку в силу несопоставимости экономических потенциалов да и по другим причинам Россия не может иметь с Евросоюзом отношений, аналогичных форматам ЕС - США, ЕС - Китай, ЕС - Япония, альтернативой интеграции является сегодняшняя модель. А она, как показывает практика, не гарантирует от конфликтов, не обеспечивает должного влияния на Брюссель и напрямую увеличивает для России риск в одиночку бороться с вызовами XXI века.
Непреодолимых препятствий для движения в интеграционном направлении нет. Необходимо лишь осознать, что политическая демократия, верховенство закона и права человека - это не просто слова и тем более не инструменты, которыми европейские переговорщики пользуются для получения уступок от России, а неотъемлемые слагаемые успеха в современном мире.
Приоритетом на ближайшие 10-15 лет должно стать осуществление проектов, способных дать непосредственный интеграционный эффект, то есть привести к возникновению сообществ экономических или социальных субъектов. Только так можно на деле преодолеть разделение по линии "свой - чужой". Особо следует подчеркнуть важность инфраструктурных проектов во всех сферах - от транспортной до таможенной, средств коммуникации и туризма, а также стимулирования обмена в области образования. "Дорожные карты" обладают в этом контексте определенным потенциалом, и было бы очень важно, чтобы они превратились в нечто большее, чем просто декларации.
Приоритет приоритетов - переход в отношениях с Европейским союзом на безвизовый режим, то есть закрепление права граждан на краткосрочное свободное посещение друг друга, не подразумевающее разрешение на работу. Ничто не может сегодня столь же быстро создать российско-европейскую общность, как устранение необходимости для простых людей проходить визовые формальности. В Европе эта проблема иногда приобретает искаженное звучание: у людей создается впечатление, что речь идет чуть ли не о включении России в шенгенскую зону, а не о простом переносе процедуры проверки паспортов из консульств на границу (кстати, при современных средствах контроля это позволяет сэкономить на консулатах). Достаточно желающих поэксплуатировать такие темы, как наплыв рабочей силы и вал преступности. Однако шансы договориться есть. Европа заинтересована в реадмиссионных соглашениях и усилении контроля на восточных и южных границах России, и при условии повышения качества российских паспортов и реальной борьбы с коррупцией в правоохранительной системе безвизовый режим видится достижимым. Украина, к слову, может оказаться пионером в согласовании режима, на деле близкого к безвизовому.
Уже в среднесрочном будущем следует определиться с юридическим форматом интеграции и начать соответствующие переговоры. В ближайшее десятилетие отношения могут регулироваться каким-то юридически обязывающим документом, органически вытекающим из СПС, - например, предлагавшимся экспертами договором о стратегическом партнерстве, который должен четко фиксировать в преамбуле намерения перейти в перспективе к отношениям интеграции. Позднее Россия могла бы заключить с ЕС договор об ассоциации или вступить в Европейское экономическое пространство (European Economic Area).
Последний вариант сегодня не считается в России приемлемым, поскольку даже страны, представляющие это пространство, прежде всего Швейцария и Норвегия, фактически не имеют возможности участвовать в разработке законодательства, которое им приходится впоследствии исполнять. Но, во-первых, формула участия в этом пространстве все-таки индивидуальна. Норвегия, например, при своем вступлении в него определенные рычаги влияния получила. Россия в принципе может рассчитывать на большее - в зависимости от параметров, перспектив и значимости ее экономики для Европы. Во-вторых, Евросоюз может предпочесть именно эту формулу интеграции России и готов будет в ответ расширить поле компромисса. В-третьих, само Европейское экономическое пространство может расширяться, эволюционировать (в частности, за счет вступления в него той же Украины) и укрепляться относительно Брюсселя.
Если же высокая фактическая степень интеграции, обеспечивающая России доступ к принятию решений, будет достигнута, то, с одной стороны, необходимость добиваться формального членства понизится. С другой же - переход к членству в этих условиях не потребует чрезмерных усилий.
В своих отношениях с Европой Россия напоминает сегодня сказочного витязя на распутье, мучительно решающего, продолжать ли ему путь. Движение вперед, к интеграции может быть чревато для России очень болезненными последствиями, и оно же способно оказаться весьма выгодным для нее. Но европейская интеграция практически повсеместно порождает ситуации обоюдного выигрыша (win-win situations) - в противном случае она бы не состоялась. А вот если мы будем топтаться на месте, то выиграть нам точно ничего не удастся.
Любовь Шишелина

ГОЛУБОЙ СЛЕД ОРАНЖЕВЫХ РЕВОЛЮЦИЙ
12.3.2005. (www.rustrana.ru)

В палитре отечественных оценок последних событий на Украине и в Молдавии совершенно отсутствует голубой цвет, цвет флага Европейского Союза, сыгравшего в этих событиях далеко не последнюю роль. Никто не отметил того важнейшего обстоятельства, что вот уже скоро год как эти страны, вместе с Белоруссией и республиками Кавказа официально находятся в зоне действия принятой Евросоюзом "европейской политики соседства" (ЕПС). Объектом этой политики является и Россия. Первым результатом "политики соседства" стало для нас "урегулирование" вопроса о транзите в Калининградскую область. Для Украины и Молдавии - выборы "в пользу ЕС". И то, что следующие парламентские и президентские выборы в любом из объектов ЕПС так же подвергнутся давлению со стороны Евросоюза (а не только США), - это уже не предположение, это данность. Вопрос лишь в том, до каких пор мы будем делать вид, что не замечаем прямого вмешательства в сферу наших стратегических интересов и нашу внутреннюю политику.
Вообще восточная политика Европейского Союза за полтора десятилетия своего существования преодолела несколько важных этапов, прежде чем обрела форму "Европейской политики соседства". Собственно, путь этот - от судьбоносного совещания в Маастрихте, принявшего в 1991 году решения об одновременном углублении и расширении Евросоюза, через Соглашения об ассоциации, выработку "копенгагенских критериев" и "белой книги", до присоединения стран Восточной Европы и Прибалтики - оказался ошеломляюще быстрым, относительно прямым и последовательным. 12 мая 2005 года исполнится год со времени принятия ЕПС, которая является по сути новой стратегией Европейского Союза в отношениях с Россией. Полностью погрузившись в анализ экономических последствий предложенной нам программы "четырех общих пространств", мы легкомысленно недооценили суть стратегии "четырех главных свобод", одновременно предложенной Евросоюзом бывшим западным и кавказским республикам СССР. А между тем, суть этой политики коренным образом меняет характер наших взаимоотношений с Европейским Союзом.
ЕПС не предусматривает учета интересов России и возникающих вокруг нее интеграционных структур. В частности, поддерживая интеграцию в ЕС Украины, брюссельские стратеги подчеркивают, что "установление общего экономического пространства России, Украины, Белоруссии и Казахстана, может стать тормозом в развитии отношений Украины с Евросоюзом". Поэтому де следует поддерживать создание на Украине независимого демократического открытого общества, "которое одно только и может легитимно избрать направление ориентации этой страны". В качестве средства "поддержки" такого общества Евросоюз призвал к мониторингу состояния демократии в ходе президентских выборов 2004 года. Собственно, расписал полную программу действий Европейской политики соседства, направленной, как это трактуется в преамбуле документа, "на преодоление разделительных линий на континенте" (читай: на перенос еще дальше на Восток границы между ЕС и Россией). Схожий план действий, но с поправкой на проблему Приднестровья и иные сроки выборов, принят Евросоюзом в отношении Молдавии. Не удивительно поэтому, что оттуда были высланы российские наблюдатели.
В стратегии ЕПС России, наравне с остальными государствами-наследниками СССР, отводится место объекта политики ЕС, а не равноправного партнера. Очевидно, в глазах европейского сообщества авторитет России, действительно, достиг нижней отметки. Собственно, ЕПС - это второй акт и третий уровень наступления ЕС на российские позиции, после приема в Евросоюз государств Восточной Европы и Прибалтики, включавшего два уровня: экспансию в зону стратегических интересов России (страны Восточной Европы) и экспансию в исторические земли России (бывшие республики СССР, территория которых не одно столетие входила в состав Российской Империи). Теперь, с принятием ЕПС, речь идет об экспансии в пределы возможного интеграционного образования вокруг Российской Федерации и далее вглубь ее собственной территории.
Итак, что на самом деле представляет собой "политика соседства"?
На наш взгляд, основным смыслом ЕПС является последовательная асимметричная конвергенция "соседей", их адаптация к т.н. "западным цивилизационным ценностям". За ней стоит гигантский финансовый и волевой ресурс, четкий план действий. Россию не может не волновать, что в самое ближайшее время Евросоюзу придется определиться с обретенной вместе с республиками Прибалтики теперь уже "своей" русской диаспорой, однонациональной по отношению к населению центра "пророссийской" интеграции. И естественно, решать эти вопросы Брюссель будет исходя из собственной политической выгоды, на что и направлена рассчитанная на десятилетие "Европейская политика соседства".
ЕПС является составной частью Европейской стратегии безопасности, оформившейся в декабре 2003 года, и состоит из двух направлений: "Средиземноморского" и "Запада СНГ", куда примыкают также кавказские республики бывшего СССР. В общей линии развития восточной политики ЕС "политику соседства" можно оценить как соответствующий новому уровню сложности этап западноевропейской экспансии. Задачи ЕПС поражают территориальным и политическим размахом. Заявленную Брюсселем цель ("не допустить появления разделительных линий между новыми членами ЕС и их соседями", а также "перенести такие преимущества расширения, как мир, стабильность и процветание, на территорию соседних государств") трудно понять иначе, как начало поэтапного политического давления на восточных соседей с целью их адаптации к стандартам западного общества.
Задача ЕПС - это продолжение экспансии Европейского Союза, прежде всего, в восточном и южном направлении. Задача трудная, поскольку здесь ЕС сталкивается с гораздо более крупными и отличными от себя объектами. Вряд ли кто-то может представить, что вслед за странами Магриба Евросоюз окажется способным поглотить весь Африканский континент или вслед за Украиной - всю Россию до Тихого океана. Кстати, сама Украина - крепкий орешек для ЕС по всем параметрам, включая культурологические. Но за фасадом ЕПС - интересы Германии и Франции, этих скрыто соперничающих основоположников ЕС, стремящихся к симметрии своих флангов. Такое стремление к франко-германскому балансу может далеко завести европейское сообщество, особенно ввиду того, что новые его члены, на которых возложено воплощение "политики соседства", все еще интегрированы в ЕС во многом условно. Пройдет не одно десятилетие, прежде чем они достигнут среднего для ЕС уровня экономического развития. Это только, так сказать, видимая сторона айсберга ЕПС; сам айсберг со всеми его очертаниями еще не показался из моря бумаг на брюссельских столах (возможно, это произойдет к 2007 году). Для нас наиболее важно то, что роль главных субъектов ЕПС отведена нашим бывшим союзникам и бывшим советским республикам. А основными объектами, кроме России, станут наши потенциальные партнеры по пост-Союзной (постсоветской) интеграции - Украина, Белоруссия, Молдавия, а также Грузия, Армения и Азербайджан.
Главный акцент политики соседства возлагается на приграничное сотрудничество, на так называемую готовность соседних стран разделить с вновь принятыми странами ценности ЕС: либерализацию торговли, интенсификацию контактов в области науки, культуры, образования, усиление заботы о правах человека, экологии, решение проблем энергетики и т.п. Сами по себе эти цели можно только приветствовать, но средства их достижения предполагают асимметричную конвергенцию если не целых стран, то хотя бы их приграничных территорий.
Сейчас уже речь идет не о полуторамиллионной Эстонии или трех с половиной миллионах жителей Литвы, а о таких "объектах" как 50-миллионная Украина, превышающая по масштабам столь проблемную для ЕС Польшу, а по политической сложности превосходящей ее многократно. На эти цели, названные "формированием дружеского окружения", брошены гигантские деньги из уже известных программ TACIS, PHARE, ISPA, CARDS и совершенно новых, созданных под очень конкретные задачи асимметричной конвергенции.
Нельзя не сказать о критериях соответствия стран, с которыми Брюссель собирается налаживать добрососедские отношения, стандартам ЕС в области свободы, демократии и прав человека. Пока приняты только планы действий в отношении Украины и Молдавии. Но, если учесть, что основными субъектами ЕПС станут государства, ставшие членами Евросоюза в ходе последней волны экспансии ЕС, нетрудно представить ситуацию, когда "высокие стандарты" европейской демократии и прав человека нам будут диктовать Латвия и Эстония. Здесь, как говорится, комментарии излишни: абсурд политики ЕПС в этом случае совершенно очевиден.
Принятые 9 декабря 2004 года планы действий Евросоюза в отношении Украины и Молдавии, по сути, идентичны. Это оказание влияния в "демократическом русле" на выборы парламентов и президентов, а также одностороннее воздействие на все основные стороны жизни абсорбируемых стран. Налицо стремление к эксплуатации недр и производственных мощностей этих республик, превращению Украины в рынок сбыта для ЕС.
Однако, в отличие от предыдущих стратегий новая стратегия ЕС "радует" некоторым вниманием к специфике новых объектов. (Со странами Восточной Европы и Прибалтики было не так: в Брюсселе лишь за несколько месяцев до их принятия в челны ЕС задумались о преимущественно сельскохозяйственной ориентации экспорта этих стран и об остроте проблемы русской диаспоры в прибалтийских государствах. В результате Польшу и Венгрию теперь постоянно потрясают забастовки фермеров, а Латвию и Эстонию - манифестации русских школьников и студентов. О положении в бывшей ГДР Брюссель и вовсе предпочитает не вспоминать). Теперь Европа четко сознает, что на Украине, например, есть самолетостроительная отрасль, а в Молдавии - русское Приднестровье. Несколько утрируя, можно сказать, что различия между планами по двум этим странам состоит в том, что план по Украине делает особый акцент на "освоении" украинского самолетостроения (очевидно, предполагается вытеснение оттуда России), а план по Молдавии - работу по интеграции Приднестровья в Молдавское государство. Причем последней цели, должна способствовать и Украина. Скорее всего, можно ожидать развития сценария, предложенного Президентом Ворониным еще в 2002 году: признать Приднестровье объектом для международной контртеррористической операции, со всеми вытекающими отсюда последствиями. А что Россия? Россия, как видим, опять в позе - позе уважения "целостности и суверенитета" другого государства без учета новой геополитической ситуации, в которой эти понятия сброшены со счетов, а российские целостность и суверенитет не уважаются.
Где стратегия разрешения приднестровского вопроса? Где вообще российская стратегия в "ближнем зарубежье"? Ее как не было, так и нет. Понятна в этом ключе перспектива восточной Украины и Крыма в случае, если они предпримут попытку сопротивляться "западнизации".
Включение в мае 2004 года восьми стран Восточной Европы и Прибалтики в состав ЕС создало для них качественно новую ситуацию, превратив из объекта в субъект политики Европейского Союза. Но все ли страны готовы к этой миссии? Впрочем, Польша и Литва под руководством комиссара Х.Соланы уже выдержали первый экзамен на так называемое "региональное взаимодействие" в ходе выборов на Украине. Действительно, ЕПС помимо трансграничного сотрудничества, намерена руководить и региональным взаимодействием новых членов и западных республик бывшего СССР. Следует ожидать, что подобно тому, как в свое время Финляндия в программе Северного Измерения, Польша и бывшие республики Прибалтики станут локомотивами новых региональных программ ЕПС, таких, как Программа Балтийского моря, Латвия - Литва - Беларусь, а также Польша - Украина - Беларусь. Понятно, что выполнение функций мотора регионального сотрудничества невозможно без пересмотра отношения к партнеру в сторону смягчения претензий. Совладают ли с новыми задачами Польша, Литва и Латвия, покажут уже предусмотренные программой в качестве первого этапа ближайшие три года. Для России важно, на какой основе будет достигнуто взаимопонимание в этих региональных структурах.
Единственная возможность для государств Восточной Европы и Прибалтики не ухудшить при проведении ЕПС свои отношения с Россией - это способствовать ее вовлечению в новую субрегиональную политику. К сожалению, миссия Польши и Литвы в украинских выборах - очевидный пример негативного сценария. Если взглянуть на проблему глазами восточных европейцев, то очевидно, что ее интеграция одному Евросоюзу не по силам. Поднять Украину, которая по параметрам территории, населения, ресурсного потенциала почти равна всем странам "последней волны расширения", - это действительно сверхзадача. Разорвать Украину куда легче, но при этом неизбежен хотя бы поверхностный конфликт ЕС с Россией. Такой сценарий поглощения Украины был бы выгоден исключительно США. Среди европейских стран ему должна противиться Франция, так как подобное развитие событий ломает весь баланс ее отношений с Германией. Может ли устраивать такой сценарий страны Восточной Европы? Думается, что тоже нет. Украина на рубеже 90-х годов уже стала препятствием к осуществлению идеи центральноевропейской федерации, поскольку в силу своей величины не вмещалась в это потенциальное образование. Теперь вновь придется искать "региональную роль" для Украины. Захотят ли европейцы признать ее лидером? Понятно, что на равных союз с Украиной для них столь же маловероятен, как союз с Россией. Следовательно, - нет. Было бы разумнее оставить Украину в ее роли "моста", но этого как раз и не дают сделать США да и политика соседства ЕС.
Есть ли в рамках политики ЕС возможности для формирования между Россией и государствами Восточной Европы отношений, действительно устраивающих обе стороны, - отношений не менторских и иерархических (как это предлагает ЕПС), а подлинно партнерских? Здесь многое зависит от того, какие силы придут к власти в этих государствах, захотят ли они конструктивных отношений с Россией, поймут ли что улучшение экономической ситуации в России и достижение политической стабильности на Востоке жизненно важны для самих стран Восточной Европы и Прибалтики.
Перспектива развития отношений России и ЕС сулит странам региона большие капитальные вложения в строительство транспортных магистралей трубопроводов для экспорта российского сырья. Однако ЕПС не предлагает пока ни одного решения, устраивающего российскую сторону: возьмем ли мы проблему русских в Прибалтике, калининградский транзит или экономическое взаимодействие с Украиной и Молдавией. Поэтому Москве вряд ли следует пассивно ожидать более полного и понятного для нас оформления этой политики: история предоставляет нам последний шанс использовать имеющийся потенциал в отношениях с субъектами и объектами ЕПС как бывшими членами СЭВ и бывшими советскими республиками. России вполне по силам также участвовать в конкретизации ЕПС через диалог с лидерами европейского сообщества. Уравновешенная комбинация этих направлений может действительно открыть путь к преодолению разделительных линий в Европе и сделать "соседскую политику" на самом деле "добрососедской".

Fabrizio Tassinari

"SECURITY AND INTEGRATION IN THE EU NEIGHBOURHOOD.
THE CASE FOR REGIONALISM"
CEPS Working Document N. 226/July 2005

Inside, Outside and the Figure of Europe
In order to unfold the security/integration spectrum, and to problematise the elements of this spectrum, the first step is to reflect on the figure of Europe, and particularly on the distinction between inside and outside in the context of European power dynamics. In the EU-Europe, the inside/outside dichotomy has gradually taken the shape of an identity project. This is because, on the one hand, Europe has been defined by trying to make sense of what has been part of it: the Franco-German reconciliation; Europe's liberal and socialdemocratic roots; and its different layers of governance. More interestingly, however, Europe has also been defined in negative terms: i.e. by looking at what is not part of it and by
identifying what Europe is not: its 'other'.
Security discourses have played a central role in this 'othering' practice. Europe's 'other', initially, was Europe's own past: the two world wars, the Franco-German rivalry and totalitarian ideologies.2 The initial push for integration, in this sense, came from security concerns because it focused on the need to protect Europe from ever again incurring into its own past. Over the decades, this 'othering' practice has taken more geopolitical and civilisational connotations, and reflected the tension between Europe's paramount need to protect all that it achieved in terms of integration on the one hand, and its inherent mission to spread these achievements to the rest of the continent on the other. Europe's vast neighbourhood has thus come to be regarded as the 'other', and as a sort of litmus-test against which to compare that which European integration has accomplished: Turkey, Russia, Northern Africa and the Balkans have taken turns in incarnating in the European imagination examples of what Europe is not: Europe is not authoritarian, not violent, not poor and so forth.
If one takes this inside/outside characterisation of the European power dynamics, a peculiar image of European security and integration emerges. Security practices within the EU have strived to make security no longer an issue, and the integration process has provided the means necessary to achieve this goal. The European experiment has been about dealing with threats and risks in a more politicised manner, rather than by using force; it has been about revisiting the modernist principles of state sovereignty, and thus embedding the values of liberal democracy into 'post-modern' multilevel governance. In this way, European integration has created a 'multi-perspectival polity', pushed transnational socialisation up to uncharted levels and turned the EU into a 'security community'.
The paradox of this otherwise unique experiment is that what has been achieved inside the EU 'freezes' as soon as Europe approaches its normative and spatial borders. Beyond these limits, policies regress - more or less gradually - to being exclusionary; social interaction is re-'securitised', and Europe returns to be a dynamic based on sovereignty, borders and territory. The integration project, in this context, is no longer perceived as an experiment of peace, prosperity and well-being to be shared and spread across the continent, but rather becomes an oasis to be protected. For those who are inside or who have prospects to enter, the EU marks the shift from the modernist phraseology of confrontation and negotiation to the post-modern lexicon of dialogue and socialisation. But for those who are not given a chance to make this shift, for those who are bound to remain outside, the EU-Europe is perceived as an insurmountable wall.
This inside/outside dilemma in Europe comes with one important corollary. This can be portrayed by elaborating on the metaphor of the concentric-circled 'gradated' empire.
According to this representation, the international structure, especially in the European case, is gradually taking the shape of a post-statist formation. It defines a vision of sovereignty and territory that goes beyond the nation-state as the primary unit of international relations, and is characterised by a hierarchical system of progressively decreasing power, where the power of the centre diminishes the farther away an actor stands from it: hence, the image of the concentric circles.
The EU is an outstanding example of this post-statist empire model with its network politics, multi-ethnic diversity and cross-border cooperation. In the EU context, however, state-actors remain a defining component, and their 'distance from the centre' is measured not only in geographical terms, but also, and more importantly, in institutional ones. Institutional and administrative 'distance' is measured on the basis of their degree of integration into the EU, as explained in the table above.
The corollary, therefore, is that, although the power constellation defined by European integration largely subscribes to this concentric circle scheme, institutional and administrative distance defines an inside/outside architecture that is much more exclusionary. On the one hand, states have so far had a reasonable flexibility to choose their own positioning in relation to the 'core' of this quasi-empire. Countries like the UK are EU members, without being part of the eurozone; Denmark and Sweden are integrated in the Schengen system, but are not in the eurozone. Norway is not even an EU member, but it is integrated in the EU single market. The new member states are pro-tempore 'discriminated', but will in due time be given the opportunity to decide their positioning within the EU. Those countries that are not integrated, on the other hand, do not merely occupy the outermost circles of Europe's power constellation.
They are cut out by the institutional barrier, although they are increasingly influenced by policies made in Brussels. For current or prospective candidate countries (circle no. 5), there are reasonable expectations to cross the institutional barrier at some point. Other European neighbours (circle no. 6) may be hopefully waiting for a 'go-ahead' from Brussels in the medium-to-long term. The other non-European neighbours are left out in the cold.

Membership, Partnership and the EU Neighbourhood Strategy
The point, therefore, is that the institutional barrier constitutes the ultimate hindrance in an already rather hierarchical concentric-circled structuration. The EU has devised several, and quite different, policies that reflect this inside/outside tension in Europe's construction. In keeping with this dichotomic rationale, membership' and 'partnership' constitute the two main paths chosen by the EU to address such tension. Admittedly, this dichotomy is not perfect. There are countries, like the EEA group, that are clearly integrated in the EU power constellation, but are not members. Likewise, there are cases in which partnership has undergone major setbacks, like that with Belarus. More often, Brussels has adopted a two-tier strategy, where partnership (and stabilisation before that) precedes membership, as in the case of the new EU members from Central Europe. This notwithstanding, the two approaches remain distinct. Membership and partnership abide by their own separate rules, have their own structures and instruments, and follow different procedures.
The promise of membership has constituted the EU's most powerful foreign policy tool. In the conceptual context proposed here, membership has in fact become a sort of 'internalisation' ritual, in which the enlargement process, with its negotiating mechanisms based on conditionality and its legal set-up based on the Copenhagen criteria, delineates the way in which European norms, values and institutions permeate the domestic realm of prospective members.
Membership, therefore, is not only a foreign policy instrument, but it marks the passage from 'outside' to 'inside' of EU-Europe's power constellation, thus becoming a major crossroads for the dynamics of European security and integration.
What lies behind this passage from the outside to the inside is the tension between the deepening and the widening of the Union. The pro-enlargement argument is built upon security concerns as well as moral grounds. Widening brings security to the EU by making prospective members more prosperous and democratic and thus by 'desecuritisating' potential threats coming from them. On the other hand, because of the perennially fluid state of the integration process, enlargement constitutes also a formidable challenge to the solidity of the European project and to the very legitimacy of the EU as a political entity. New members' poorer economic conditions, or their contrasting domestic and foreign policy postures, may in fact bring insecurity into the EU and impact dramatically on the 'deepening' of the Union.
Current debates on future enlargements are symptomatic of how the integration/security dilemma unfolds in the EU neighbourhood. The Western Balkans constitute a painful remainder of Europe's foreign and security policy failures during the civil war in the former Yugoslavia. In this case, the EU has offered the long-term prospect of membership also because this is the only answer that it can provide against the possibility of renewed instability in the heart of Europe. The dilemma is also boldly present in the passionate debates across Europe concerning the prospects of Turkey's EU membership, which focus on Europe's civilisational roots, on the stability of its secular societies and on the economic implications of Turkey's poor and large population. Even without dwelling on any of these important matters, it is apparent that the security component is central in the question of the EU enlargement to Turkey, which ultimately concerns Europe's ability to deal with a large, moderate Muslim country as an antidote against violent Islamic fundamentalism.
The partnership approach has pursued a different goal and obtained different results from the enlargement, although it shared its conceptual roots. The conceptual rationale of both the membership and partnership approaches is indeed that Brussels is an inherently civilian and 'soft' power: the EU does not aim to impose but to persuade its neighbours; it does not aim to coerce them but to attract them. The major point of difference between partnership and membership is, of course, that partnership has in most cases not aimed at internalizing neighbours, but at stabilising them. The EU has sought stabilisation by devising a variety of unilateral (e.g. the Common Strategies), bilateral (e.g. Association Agreements) and multilateral (e.g. the Stability Pact for South-Eastern Europe) schemes. This remarkable range of instruments is designed to respond to the specific and very different needs and challenges in the neighbourhood. What is common to all these approaches, however, is that partnership has so far
firmly kept neighbours outside the EU-European project. Despite the term, 'partnership' assumes by definition the existence of, and interaction between, more than one party, it is mostly the EU that sets the terms and determines the conditions of the relation. Neighbours (with some notable exceptions, like Russia) may receive rather substantial and attractive offers of cooperation, but are hardly in a position to negotiate them. They may be consulted, but planning and decision-making, as well the conditions for cooperation, are rarely a shared process. In other words, the paradox is that EU partnership programmes aim to engage neighbours but they do so through practices of securitisation and 'othering'. It should thus be apparent why partnership is exposed from the outset to severe shortcomings. A 'soft' power that aims to exert influence in its neighbourhood will need to offer substantial incentives in order to attract their interest, and will need to focus on participation rather than coercion if it has to be persuasive. The EU partnership approach, instead, is understandably composed of numerous 'sticks' - 'othering', veiled unilateralism and a degree of conditionality - while it excludes the main 'carrot' that Brussels has so far been able to offer: integration. In sum, when the EU talks membership to its neighbours, it is inclusive: it sets conditions, offers significant incentives and most of all signals the strength of its integration process. When Brussels talks partnership to its neighbours, it is exclusive: it is often ineffective, rather unattractive and unable to exert influence or to preserve security on the continent. This dichotomic way of presenting the dynamic of European security and integration has the disadvantage of simplifying mightily the fluid nature of European security and integration as well as individual neighbourhood cases. Yet, one can still fit inside this continuum the major trends of European security and integration, or at least the inclusive and exclusive rationale behind them. Focusing on these two sides of this analytical spectrum, on the other hand, has the advantage of underlining the limits of the EU neighbourhood strategy until the 2004 EU enlargement, which is what this study goes on to address.

Europe's Quest for 'Difference' in the Neighbourhood ...
Te dyadic manner in which European security and integration has been introduced thus far is instrumental to identify the major conceptual underpinning of this article. These dichotomies indeed reflect visions of the European reality that are based on different premises and aim at different goals. The construction of Europe, however, does not have fixed goals: the EU is neither aiming at the superstate model, nor at the regional UN one; but it doesn't aim to subsume the two models either. It is an experiment that contains several social and political units but does not quite resemble any of them: the EU is much more than an object, but is still less than a subject of international relations; it has secularist roots co-existing with religious diversity; it has a (growing) neo-liberal 'Anglo-Saxon' component blended into the Franco- German social-democratic tradition. And although one may tip the scale in favour of one option or the other, the EU remains an open-ended process. Open-endedness, however, does not mean formlessness. The EU (and the EEC before that) has been about shaping a new political subjectivity out of the existing political realities, without denying the legitimacy of any of them. Its distinctiveness is enshrined in its 'transformative power',5 in its ability to 'widen the context', as Robert Cooper put it: to contain, rather than resolve, the divisions characterising European social and political reality. This embodies Europe's concern with what French philosopher Jacques Derrida called difference.
This quest for difference is probably nowhere more challenging than in the EU periphery. The EU neighbourhood is the geographical and conceptual lieu where the Union's quest for security and its push for further integration are measured against each other. The neighbourhood is where the EU's ability to exert influence is weaker and Europe's power structuration becomes more fuzzy, a sort of intermediate category between inside and outside, where internal and external security interdependences tend to "become one". The EU neighbourhood is not directly concerned with integration, but is directly linked to the EU political and ethical mission civilizatrice to extend peace and well-being to the whole continent. It may well qualify as an 'other', but its vicinity makes it close to 'us'. It is not inside, but is not firmly outside either, especially in security terms. At the same time, as the analysis above highlighted, the EU periphery is also where the Union's political and normative limits are approached, and the EU's 'post-modern' ability to pursue its 'different' project clashes with the more traditionalist forces of modernity: borders, territory and sovereignty. Here is where Europe's idealism based on the unfaltering optimism vis-a-vis multilateralism, multiculturalism, the rule of law, respect for human rights and free market meets with the very real(ist) need of protecting these values from the broad range of threats arising at Europe's doorstep. As a result, the neighbourhood is where the quest for compatibility between 'inside' and 'outside', between 'widening' and 'deepening', and, ultimately between 'security' and 'integration' becomes a more daunting project.
The argument can be made that, up until the 2004 enlargement round came to a close, the EU chose not to address systematically the interdependence between security and integration considerations in its neighbourhood. It has let the two dynamics unfold in parallel and has postponed facing them. The neighbourhood strategy for countries that were blessed with Brussels' 'go-ahead' saw partnership as a long-term pre-enlargement strategy. All the others were offered somewhat less attractive, and more 'othering', partnership packages. Yet, at the dawn of the 2004 enlargement to Central and Eastern Europe, it became all the more apparent that such a double strategy could not continue to be perpetuated. The 'Big Bang' enlargement, with its outstanding economic, social and political implications, magnified the EU proverbial conservatism in relation to its 'golden' carrot - the promise of membership - and at the same time exposed Brussels to the deficiencies of its partnership programmes.
The launch of a new neighbourhood strategy was thus motivated by the need to come out of the blind alley into which the membership/partnership dichotomy had ended. Already in 1998, the government of Poland, at the time still an applicant country, addressed the neighbourhood conundrum by calling for a new Eastern policy of the Union. In 2002, the pressure became more consistent as Great Britain and Sweden urged the European Commission to think of a more substantial strategy vis-a-vis the EU prospective neighbours. It was then in 2003, that the Commission put forward some concrete proposals for a new approach of the Union towards its prospective neighbourhood, which resulted in the establishment of the European Neighbourhood Policy (ENP). The ENP calls for a comprehensive single strategy for the neighbours of the enlarged EU, which former EU Commission President Romano Prodi referred to as a 'ring of friends' surrounding the Union. The lexicon introduced by the ENP, and even more by the introductory 'Wider Europe' concept before that, was initially hailed by observers and policy-makers as ambitious and even visionary. The reasons for this optimism arguably resided in its innovative approach to Europe's 'difference' and in the strategy devised to address it.
'Difference', in the case of the ENP, means first of all differentiation. The countries addressed by the policy present different social, political and economic patterns and cleavages. The ENP accounts for this diversity by dealing with each of the partners individually, in a bilateral way, negotiating and agreeing upon specific country programmes and 3-to-5 years Action Plans for each of the neighbours. Difference in the ENP, however, is also contained in the very idea of devising a single policy that aims at giving a holistic approach to this diversity characterising the EU new neighbourhood. Despite the irreconcilable differences among EU neighbours, the European Commission argues that "the key cooperation objectives to be addressed are broadly valid for all". This goal is substantiated by the prospective creation of a European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI). The Instrument - whose date of launching is synchronised with the new EU budgetary term in 2007 - will replace existing financial instruments for neighbours (such as MEDA and TACIS) and will grant a progressive increase to the financial means allocated for the ENP until 2013. It will be composed of two windows, one devoted to bilateral and cross-border projects and the other to financing multilateral projects. Most importantly, it will finance actions both inside and outside the Union, which represents a telling signal of the ENP's ambition to move beyond the binary divisions characterising the EU's previous neighbourhood strategies.
Even more revealing of the centrality of difference in the ENP is the wording chosen to introduce the policy that, according to former EU Commission President Romano Prodi, is designed to offer 'more than a partnership and less than a membership', and to share with the partner countries 'everything but institutions' in exchange for internal reforms.11 Such lexicon explicitly signals the novelty of the new approach. The ENP does not quite resemble any of the existing strategies, but picks elements from many of them and attempts to complement their inputs. The ENP aims to introduce elements of the EU enlargement strategy within those of more traditional partnership. It offers a degree of integration but not the promise of membership. In sum, it promises to blur the contraposition between inside and outside, in tune with the overall dynamics of European security and integration.

... and its Perils
Although these ambitious proposals attest to the EU's pursuit of a Europe without dichotomies - and a continent without dividing lines - the reality of the EU neighbourhood strategy is more controversial. One paramount rationale behind the policy indeed remains that neighbours are a source of instability to the Union, which needs to be contained. This automatically retrieves the inside/outside othering practice: quite symptomatically, the very denomination 'European' Neighbourhood Policy suggests that EU partner countries - some of them lying geographically in Europe - are Europe's, and not the EU's, neighbours, thus confirming Brussels' wellestablished practice of 'copyrighting' the meaning of Europe, while othering the outsiders.
The EU's continued inability to tackle Europe's security and integration conundrum is however more substantial than that, and can be observed in three major shortcomings of the ENP. The main peril of the ENP is its ambiguity. The ENP's ultimate goals remain hybrid and the policy can be regarded both as a potential long-term pre-accession strategy and an enhanced partnership framework. As Prodi initially argued, this quest for striking a balance between partnership and membership should not 'exclude the latter'. The European Commission has later played down - and even explicitly excluded - such an option.12 But this formulation is in fact emblematic of the very dangerous oxymoron contained in the ENP. A truly innovative neighbourhood strategy is one that makes enhanced partnership valuable in itself, without needing to wave the membership option. The elusive membership prospect kills the 'difference' of the policy from the outset, quite simply because membership remains, in the eyes of the neighbours, far more appealing than any conceivable partnership proposal. Moreover, such phraseology is in sharp contrast with established historical developments within the EU: it does not ring true to partner countries like Morocco, which saw its membership aspirations turned down in 1987. For other hopeful neighbours, instead, the ENP looks like a temporary substitute for something that the EU will in the long run not be in the position to deny. This is apparent in cases like Ukraine, whose EU membership aspirations have grown exponentially since last year's Orange Revolution, and are legitimate, following Art. 49 of the Treaty of the European Union. And while some analysts acknowledge the long-term nevitability of Ukraine's membership, the EU Commission prefers to stick to a possibly upgraded version of the ENP. As a result, instead of solving the security/integration dilemma, the ENP resembles just another attempt to buy Brussels some time, until the EU will no longer be able to postpone the membership question, e.g. for Moldova or Ukraine.
A second, and not unrelated, peril of the ENP is contained in its very rationale of pursuing holism and differentiation, and most importantly in the interdependence between these two factors. Without a clear finalite, indeed, the ENP risks undermining the value of its own most innovative resources. The idea of a single policy framework for all neighbours is very ambitious since it presupposes a high degree of coordination and harmonisation of the proposed policy instruments. The ENPI constitutes the concrete measure devised to fulfill this ambition, but it remains for the time being a work in progress, whose bill and final structure remain to be defined. And apart from that - and some vague statements by the Commission - the holism of the ENP appears in dire need of more substance: What are, concretely, "the key cooperation objectives that are broadly valid for all"? And is Brussels really "offering the same opportunities across the wider neighbourhood"?13 The task is particularly daunting if one considers that the ENP also pursues differentiation. Given the striking heterogeneity and diversity of the various neighbours, differentiation is as fundamental a goal as holism. Yet, it also, and inevitably so, draws distinctions and calls for a more diversified 'hub-and-spoke' geometry, which may eventually work against holism itself, if it is not reconnected to a policy framework that is unambiguous as far as its ultimate objectives are concerned. A third shortcoming is the veiled unilateralism that pervades the ENP. Instead of being a policy with neighbours, as the initial lexicon seemed to imply, the ENP is a policy for neighbours or, rather, towards them. The mechanism here is that of conditionality, which takes place in two ways. On the one hand, there is the more traditional sectoral conditionality, which is the contractual relation where aid to neighbours is contingent on specific reforms. On the other hand, there is positive conditionality, under which, as Commissioner for External Relations Benita Ferrero-Waldner put it: "the further a partner is ready to go in taking practical steps to implement common values, the further the EU will be ready to go in strengthening our links with them." This, in principle, appears to encourage a sort of virtuous cycle to the partnership, which makes partners masters of their own integration destiny. The reality with positive conditionality, and in fact with conditionality in general, however, is that the EU places itself in a contractual position of almost exclusive control: It is Brussels that decides the meaning of 'common values'; Brussels decides whether or not, and to what extent, partners have taken 'practical steps' towards them; and it decides if and when it is time to strengthen links with them. This form of unilateralism may be justified by political and managerial reasons. After all, the ENP is emanating from, and financed by, Brussels, and conditionality is instrumental to benchmark progress of the partner countries and to facilitate the implementation of the policy. Conditionality, however, also imposes the more subtle quasi-imperial logic, which Brussels sometimes fails to grasp. This not only impinges heavily on the neighbours' progress, but also fundamentally alters the finality of the policy. Indeed, while the Commission stresses joint ownership, reciprocity and enhanced partnership as paramount innovations of the policy, conditionality defines criteria, draws limits and is bound to become the most stringent criterion of the ENP.
These factors help to explain why the ENP in its current format appears inadequate to address the broad array of security and integration challenges that the EU is confronted with in its neighbours. Of no less importance, however, is the fact that this policy also fails to match the expectations of some of its neighbours. For the partners in the South Mediterranean, the Middle East and the Southern Caucasus, the ENP is a largely welcome development, because of their more limited prospects of further integration. Ukraine, Moldova, Belarus and Russia, on the other hand, have met the ENP with less enthusiasm or even open opposition. The cases of Ukraine and Moldova were referred to above when expounding the reasons for the ENP partnership/membership ambiguity. Lukashenka's Belarus is a case to be considered frozen for the time being (if one excludes the EU's promised support for the Belarusian civil society).
Russia, instead, removed itself from the ENP from its outset because, on the one hand, it does not consider itself as 'a' mere neighbour but as a strategic partner, which deals with the EU from a position of equality. Moreover, Russia tacitly opposes enhanced relations between EU and its former Soviet Union neighbours, which Moscow still regards as its traditional sphere of influence.
In keeping with the framework proposed here, most of the neighbours will perhaps agree that the EU is 'different' in the sense that it is neither a powerful superstate (which is how they all regard the United States) nor a looser regional UN-like network of cooperative security (which most of them have joined already through their membership in the OSCE and Council of Europe, not to mention the UN itself). However, they will explain the EU 'difference' less by the conceptual underpinnings of its post-modern power constellation than by the well-being and prosperity that the EU has managed to generate within its borders. The ENP, although it is designed to do so, fails to export this, and rather appears to export Brussels' own security and integration dilemmas. While some conditionality is unavoidable to push implementation, the ENP's vague promise of enhanced cooperation does not seem generous enough to justify painful EU-styled domestic reforms. On the other hand, Brussels' inability (or unwillingness) to
Substantiate the finality of the ENP makes the policy resemble a loose security cordone sanitaire, rather than a strategy. The combination of the policy's quasi-imperial logic with its manifest inconsistency risks becoming a source of alienation from, rather than of attraction to, the EU.

Enter Regionalism: Why?
On the basis of these reflections on the challenges and perils of Europe's difference, this study suggests that the formation and development of transnational schemes of regional security and cooperation at the periphery of the enlarged EU can provide a valuable format to address the shortcomings of the EU neighbourhood strategy. The following sections will explain why this is so, where and to what extent regionalism has emerged in Europe's periphery, and, lastly, how regionalism should enter the EU neighbourhood strategy.
The term 'region-building approach', originally coined by Norwegian scholar Iver B. Neumann,15 is a good reference point to unfold the more conceptual aspects of why regionalism is a valuable format to address the questions posed by the EU neighbourhood strategy. Regionbuilding is to be understood as the practice of actors constructing a region. Regions are generated by a variety of actors carrying out different political projects: they can emerge from outside and above - at the initiative of countries, international institutions, or more generally foreign policy elites or they can form from within and below, as a result of networking by grassroots movements, firms or sub-national authorities. Regions, especially in Europe, have characteristically been multi-level and multi-dimensional phenomena: they can form for unctionalistic, interest-based or community-building purposes, and can pursue goals as diverse as cultural cooperation, civil society development, trade or cooperative security in various sectors. These various options are, on the one hand, a testament to the increasingly post-national character of the European political arena and to the progressive 'de-territorialisation' of social interaction. On the other hand, they are also meant to suggest that, as this more fluid character of political interaction in the era of globalisation eventually 're-territorialises' to tackle practical questions, the regional framework, rather than the nation-state, emerges as a more suitable format of social aggregation in Europe's political space.
Regionalism, in this sense, becomes a paramount example of 'difference'.16 It is a 'different' power representation because it does not necessarily build on the primacy of the nation states, but it defines a constellation that is not diluted in the global dynamic either. Regionalism emerges out of existing units (nation states, sub-national authorities, international organisations, etc.) and yet, it does not quite resemble any of them: it is not merely a functional practice meant to address the needs of its participants. But it is not about building a 'region state' either, because regions do not necessarily need to develop common norms and complex institutional arrangements in order to function. And still, by routinising political practices at the regional level, region-building generates a sui-generis form of political identification among its participants.
For the purpose of this analysis, such 'new' conceptualisations of regionalism (as opposed to the 'old' functional state-centric, balance-of-power type) may thus contribute to overcome the dyadic divisions of European security and integration, as well as the shortcomings of the ENP.
Regionalism is inclusive but not binding; multilevel but not anti-statist; 'European' but not necessarily 'EU-centric'. Going back to the perils that were identified above for the ENP, these features do not make regionalism ambiguous, quite simply because regionalism is a practice and a format and does not have a specific goal, e.g. EU integration. Functioning regionalism, as we will see, may achieve remarkable goals for its participants, but it is not necessarily designed to advance EU membership prospects. It is a henomenon on its own, decoupled from enlargement. The inherent diversity of regionalism favours cohesion and diversification at the same time. It provides the meeting place for variable geometries of social and political interaction; it can create a forum in which the various agendas of its various articipants can be pursued; and it can support the transition of some actors and prevent the exclusion of others, and thus reduce economic and social disparities within the region. Regions are, in other words, platforms that host multi-level, cooperative interdependence in its wider sense (e.g. environmental uestions, energy, migration, economic cooperation, confidence-building measures, etc.), thus becoming what Barry Buzan calls 'security complexes'. Lastly, regionalism is, almost by definition, not unilateral. Its openness contributes to a blurring of the distinction between inside and outside and favour spontaneous bilateral and multilateral interaction. And at the same time, it benefits from the participation of normally 'othering' actors, such as states and institutions - in casu, the EU - which provide strategies, visibility and funding to the regional projects. The EU has largely subscribed to such arguments. The very emergence of the European Communities can be regarded as an elaborated and sophisticated form of egion-building. Regionalism, therefore, has always constituted a remarkable feature of Brussels' neighbourhood strategy over the years, because it represents a way to encourage partners to follow the EU's own integration path. Brussels has thus promoted regional cooperation as an established modus operandi that underlies "the EU's own philosophy that deeper cooperation with neighbouring countries is a route to national as well as regional stability and growth and that such cooperation serves their mutual interests".

Where?
From this focus on the political construction of regions, it follows that the mapping of regionalism in Europe can become a rather contested exercise, since regional actors often identify with several, partly overlapping regions depending on how identity is construed and interests are formed, or on whether more contingent circumstances emerge. Hence, for instance, a country like Lithuania, normally considered part of the Baltic region, is often included by its policy-makers in the Central European region, mostly because of its historical and cultural ties to Poland; or it is attached by some analysts to the Eastern European region (i.e. the Western CIS countries), because of its recent Soviet past and because of foreign policy priorities in Ukraine or Belarus. Likewise, Turkey is at the confluence of the Mediterranean, Middle Eastern and Black Sea regions, and can identify with all of them. While acknowledging the limits of this exercise, therefore, the following sketch aims to map and problematise those regional patterns in the EU neighbourhood that are better established in the European political debate. Accordingly, five regional clusters can be identified in the post-2004 European neighbourhood:
1. Northern Europe
2. Mediterranean
3. Balkans
4. Black Sea Region and
5. Eastern Dimension.

How?
In the March 2003 'Wider Europe' Communication by the Commission, which constitutes the first formulation of the ENP, the EU Commission stated that within the policy, "the EU must act to promote the regional and sub-regional cooperation and integration". More specifically, the Commission stated that "new initiatives to encourage regional cooperation between Russia and the countries of the Western NIS might [be] considered. These could draw upon the Northern Dimension concept to take a broader and more inclusive approach to dealing with neighbourhood issues." Other similar suggestions by the Commission have followed in 2004, together with more specific indications about policy priorities and financing.23 But these documents - and, arguably, a majority of existing analytical works - fail to systematise the considerable regionalist experience that the EU has acquired so far in its neighbourhood and to explain how regionalism should in practice enter the picture of the ENP.
Before the inception of the ENP, EU support for regionalism in Europe's periphery has followed three broad trends:
• The first and more straightforward approach has been that of supporting inside-out regional formations. In cases like the Baltics, Barents Sea region or, to a lesser extent, the Black Sea cooperation, the EU found established practices of regional cooperation. The fact that these regions formed at the initiative of local actors has its advantages and disadvantages for the EU. Most obviously, inside-out regionalism gives the EU opportunity and time to calibrate its role in, and support for, the region (this is testified to by the fact that the Northern Dimension was not formally established until the year 2000, and that the EU still does not participate in the work of the BSEC). In reality, however, with or without a full-scale involvement in the region, the EU is already heavily involved in each of its neighbouring regions in unilateral, bilateral or multilateral ways, and a lack of impetus to support insideout regionalism is often perceived by local actors as a lack of EU interest in the region (again, the BSEC case stands out). On the other hand, the existence of a caucus of regional actors acting in concert, often through regional institutions, may in some cases complicate the EU agenda in a given region. The region is thus no longer a forum of cooperation, but a counterpart, with its own agenda and goals. This has been especially the case in Northern Europe, where the existence of established regional institutions and a 'generous' candinavian core, has often made coordination of regional activities with the EU rather complicated, as the repeated calls for rationalisation and streamlining of cooperation confirm.
• The second pattern of EU support for regionalism has been that of creating dimensions from the outside-in. This has been the case for the Northern Dimension, the Stability Pact for South-Eastern Europe, and the Barcelona process. In these cases, the initiative comes primarily from the EU. The input of member or partner countries (such as Finland in the Northern Dimension) is fundamental and provides the region with a certain legitimacy locally, but the strategic, conceptual and managerial bulk of the work is done in Brussels. Such an approach has several advantages. First, an EU direct action gives the region a remarkable visibility on the European stage: Brussels contributes to put the region 'on the map', brings the discussion on the region right to the centre of the European forum and not least, provides funding. The EU direct involvement, moreover, brings Brussels' expertise and capabilities to the regions, which are important for handling the various tasks that the regional cooperation entails. Finally, the creation of 'dimensions' sends neighbours a clear signal: that, notwithstanding the nature and state of the bilateral relations with the individual states, the EU is committed to the well-being of the area as a whole. The minuses of the 'dimensionalist' approach are equally remarkable: for one, EU-promoted regionalism often risks giving local actors the impression that the establishment of an EU dimension equals a full-scale EU takeover of the region, which renders partners rather 'passive' (to some extent, this is what happened in the Mediterranean and the Balkans). Moreover, if Brussels' impetus in regionalising is more powerful than that of local actors, then the initiative risks becoming empty at its core and unsustainable in the long run. Secondly, the EU-centric regionalist logic often clashes with diverging interests among EU member states. This results in the formation of caucuses within the EU and in a weakening of the regional development. For example, the lack of support among Southern EU member states has limited progress of the Northern Dimension, while one of the reasons for the EU's poor regional involvement in the Black Sea and in the Eastern Dimension is the opposition of some Russia-friendly EU member states to a deeper EU engagement in the CIS space.
• The third type of EU support for regionalism is that of sectoral dialogues. This approach is not exclusive, in the sense that it has most often been combined with one of the other two approaches. This is the case in several aid and financial assistance programmes like CARDS for the Balkans, MEDA for the Barcelona process, PHARE for pre-enlargement Central Europe or TACIS for the CIS countries. In sectoral dialogues, the way regional groupings are organised may be broader than the actual regional formation. Yet, the establishment of regional coordination and dialogue in e.g. energy, environment or various JHA-related fields provides the real substance to the regional framework. Less frequently, these sectoral dialogues constitute an approach on their own, which builds on, and somehow bypasses, other regional initiatives. This is the case for the so-called Northern Dimension 'Partnerships' in the fields of environment, public health and social well-being, and, to a lesser extent, of the INOGATE and TRANCECA networks in the Southeastern periphery. Admittedly, the specificity and technicalities of some of these schemes makes it difficult to regard them as 'dialogues', since the contacts are often limited to (and known by) the specific actors operating in each policy field. This notwithstanding, sectoral dialogues have constituted a major contribution to coordination and effectiveness in tackling EU and partner countries' common challenges at the regional level.
What should the ENP derive from these three models? First, that they all constitute valuable tools to achieve the paramount goal of the EU Neighbourhood Policy. As controversial as Prodi's 'more than a partnership, less than a membership' adage may sound, this is precisely what regional cooperation is meant to contribute. Regionalism does not 'call on' actors, but is about inviting them to decide upon their degree of participation. Regionalism provides a flexible format to blur divisions between inside and outside, and places the onus on the partners to decide the pace of their own transition towards the inside, with no EU conditionality pressuring them to comply. Equally obvious is that all three models have the advantage of bypassing specific, and often sensitive, questions that the ENP is faced with in the hub-and-spoke bilateral dynamic. Regionalism is less burdened by conditionality than the mainstream bilateral component of the ENP framework, and therefore is a good tool to provide aid without compromising the EU's firm stands in some specific bilateral situations.
In other words, no matter which of its three regional recipes the EU should test in the ENP, the basic rationale is that regionalism should be regarded as one part of a three-level strategy for the ENP. First, there is the bilateral Action Plans based on conditionality through which the EU aims to steer the partners' transition to democracy and market economy. Then, there is the overall single ENP structure, which provides cohesion and gives a more strategic outlook to the policy. In between, there is regionalism, which softens the obligations given by conditionality, facilitates their realisation, and constitutes a valuable stepping-stone to enhance the ENP's 'holism'.
There is no ideal model the EU can follow when considering how to support regionalism in the ENP. Each region faces specific challenges and it may well be that a outside-in 'dimensionalist' model proves valuable in one region, while the support for 'inside-out regionalism' is more appropriate in another. For instance, the idea of an institutionalised Eastern Dimension could turn against the very idea of pushing regionalism in the Western NIS, because Russia would most likely oppose the EU-centric logic behind it. There are, however, five broad considerations that can be made to ponder a sound EU regional strategy in the neighbourhood.
1) The region should be as inclusive as possible. The broadest range of actors - nongovernmental, business, local authorities, international institutions and donors - and all potential partners, including those who have normally proven more hostile to EU-centrism, should feel encouraged to participate and not be threatened by exclusion. This is in line with the ENP's original inspiration that stresses the importance of joint ownership and shared values. In this sense, whenever inside-out regionalism emerges, the ENP should substantially put its weight behind it.
2) The EU should support the 'generous core' of member countries willing to push for certain regions. 'Generous' states in a region play a crucial role and usually have the lion's share in: defining priorities and putting issues of common interest on the agenda; gathering consensus among regional players; keeping up the momentum of the cooperation over time; fundraising; supporting the creation of regional institutions; and promoting the 'added value' of the region in and outside Europe. As noted, the problem with these 'leaderships' is that the existence of contrasting local interests within the EU has in the past led member states to obstruct each other: the need to find a balanced consensus or at least a tacit understanding within the European Council that all regions needs EU support, proportional to their needs and their strategic importance, is thus imperative.
3) Regionalism in the EU neighbourhood should value the role of Russia. In the Russian case, what is at stake is not limited to the EU's quest for stability, or to the strengthening of its neighbourhood relations. When it comes to Russia, a strategic dimension is also at stake, because Russia plays a defining role in at least three of our five regions: the Northern, Eastern and Black Sea regions. Despite Moscow's fading influence on what it used to call its 'near abroad', Russia can still heavily affect developments in a number of contexts. Russia still has troops in Georgia and Moldova and claims to play the role of mediator in the frozen conflicts in these two countries; it continues to support Lukashenka's authoritarian
regime in Belarus, and to represent a social and political force in Ukraine, despite the debacle on the occasion of the Orange Revolution; its outpost in Kaliningrad is a source of security concerns for the surrounding countries and the EU; not least, Russia is a major oil and gas supplier to the EU. The combination of these crucial questions naturally makes Russia's role in Europe's neighbourhood very important. The European Commission initially envisaged the ENP as a new pillar of the bilateral strategic partnership. This proposal, however, was rejected by Russia. Russian Deputy Foreign Minister V.A. Chizhov accounted for the reasons of this opposition, explaining that Russia has a neighbourhood doctrine of its own and that the ENP has the 'inherent conceptual deficiency' of grouping very different countries and has a too wide geographical reach.24 Brussels responded to these objections by suggesting that "Russia be offered support for implementing relevant parts of the strategic partnership from the proposed European Neighbourhood Instrument, in addition to existing forms of support." This is a rather common-sensical suggestion, especially because the ENPI will replace TACIS, from which Russia has benefited so far. This proposal, however, does not amount to a satisfactory answer when it comes to understanding ho the EU plans to step up its relations with CIS countries, while ignoring Russia's enduring role in these regions. Brussels could go ahead with enhancing its engagement with Ukraine, Moldova and the Southern Caucasus without involving Russia. Yet, a genuine EU commitment in these countries cannot be achieved without seriously tackling major outstanding issues, especially those relating to conflict resolution. In this context, the creation of well-funded regional dimensions could represent a low-profile, winwin strategy to engage Russia, which declares itself concerned with "the future of existing formats of regional cooperation where the EU is a participant - the Northern Dimension, the Council of the Baltic Sea States, the Barents/Euroarctic Council, the Black Sea Economic Cooperation, just to mention a few - as well as the future EU policy towards them, including the financial aspect".26 An upgrading and further support of regional activities in the ENP could thus provide a further channel of dialogue for the EU-Russia strategic partnership.
4) Regionalism in the EU neighbourhood should initially focus on soft security. The case of Northern Europe is instrumental to explain this fourth recommendation. This case, in many respects, provides a remarkable example of the potential of regionalism, but also suggests that political and military aspects (e.g. the case of Kaliningrad and the question of the Russia-speaking minority in the Baltic States) have not been dealt with at the regional level and have tended to coalesce in the wider European framework. The regional framework of cooperation did remarkably well in defusing tensions, building confidence among actors and 'desecuritising' the handling of the issues at stake. Yet, it has proven fruitless in tackling 'hard' security questions, which have been mainly dealt with in the context of the EU-Russia bilateral cooperation. In this sense, military and political security has somehow perpetuated two of the more traditionalist logical dictums of European security: that of the centralising 'concentric circle' and the EU-Russia 'othering' one. On the other hand, as noted, regional cooperation has proven momentous to tackle soft-security matters like environmental security, public health, organised crime and economic cooperation. The recommendation for the other four regions is to follow the same path. The political and security basket has been the most unsuccessful one in the Euro-Mediterranean partnership.
Likewise, a regional dimension could hardly contribute to resolve the Transdniestria or the Abkhazia questions, and it may well be unproductive to bring about domestic changes in Belarus or Libya. Yet, by providing an inclusive milieu dealing successfully with environmental, economic and civil security matters, regionalism could build the kind of confidence and favour people-to-people contacts also in the rest of the neighbourhood. The Northern European experience suggests that although regionalism may not solve the most sensitive and thorny military and political security issues, it brings about the kind of dialogue and inclusion that is conducive to a more politicised - and less securitised - approach by actors that can in the long run spill over to hard-security matters by other means.
5) The EU should elaborate a new generation of regional Action Plans. Besides the more conceptual considerations on their social construction, it was argued that the existence of common interests is also what drives the emergence of regions. The existence of functional types of regional sectoral dialogues that address these common interests thus constitutes a fundamental pillar on which to structure regionalism in the ENP, especially at the level of management and implementation. In most cases, the EU has already identified in which regions and in which sectors these more functional concerns reside. Financial instruments currently addressing regionalism in the EU neighbourhood, such as MEDA or TACIS, follow such a rationale. The ENP will replace existing financial instruments with the ENPI, which fits nicely with the regional thesis expounded here especially in relation to the possibility to finance both inside and outside the EU. Yet, the Commission has so far not explained in detail how the ENPI will replace the regional component of existing instruments, or create new ones for that purpose. In principle, the so-called 'Second Window' within the ENPI will be devoted to multilateral projects within the ENP. This study recommends that a more marked regional focus is given to this second window.
Susanne Milcher, Ben Slay

"THE ECONOMICS OF THE 'EUROPEAN NEIGHBOURHOOD POLICY': AN INITIAL ASSESSMENT."
Paper prepared for "Europe after the Enlargement" conference (Warsaw, April 8-9, 2005)

Possible impact of ENP
Can the ENP help to replicate the Central European transition successes in the new neighbour countries? Will the 'market access for reform' bargain implied by the ENP lead to dramatic Improvements in market access, export-oriented FDI, restructuring, and modernisation?
Optimists on these points must face two key questions. First, the neighbourhood countries are poorer and more heterogeneous than the Central European countries. This is apparent both in economic issues (per-capita GDP levels, overall size, structural characteristics) and political terms. A successful 'market access for reform' bargain for Moldova would ecessarily look different than one for the Russian Federation. Second, the ENP is unlikely to be seen as a fully satisfactory substitute for eventual EU membership - particularly by reformist governments (e.g., Ukraine after the 'orange revolution') who are most likely to desire accession. Both of these factors are likely to weaken to the stabilising effect of the 'European anchor'.
For the 'market access for reform' bargain to work, the economic benefits of the ENP must be seen to be positive and significant. Previous experiences with the extension of the single market to non-EU countries, such as Norway, Switzerland, or Liechtenstein, offer hope in this respect. However, the neighbourhood countries have lower quality infrastructure, lower per-capita GDPs, and much greater political risk. This increases the importance of other elements of the ENP, particularly financial assistance and infrastructure development especially in the energy and transport sectors)19. Likewise, European integration for these economies could have some downsides, particularly in terms of trade diversion, but also (particularly for Azerbaijan) the possibility of further specialisation in the export of raw materials that can mean heightened vulnerability to terms-of-trade shocks, as occurred in 1998.
Economic policy, trade and the single market
The ENP could bring substantial efficiency and welfare gains to neighbouring countries via liberalized access to the single market. Legal changes in the areas of customs and financial services should promote trade facilitation and business creation. Better market access, ombined with enhanced dialogue and cooperation on social and employment policies, could encourage reforms directed at reducing poverty and increasing the effectiveness of social assistance.
The bilateral EU association agreements concluded with the Central European countries in 1991, which provided asymmetric access to the single market for Central European exporters, may be instructive in this respect. In addition to encouraging rapid growth in trade overall and towards the EU in particular, the association agreements (combined with ambitious privatisation programmes) promoted significant FDI inflows, attracted by 'export platform' possibilities.
While this pattern seems now to be taking hold in Southeast European countries now negotiating for EU membership, it may be less replicable in the countries of the Western CIS and the Caucasus. Thanks to their accession and SAP agreements with the EU, the Southeast European countries already enjoy preferential access to the single market (relative to CIS countries). During the past few years the Southeast European countries have attracted significant FDI inflows, many of which came from EU -focused companies. However, recent increases in FDI in the Western Balkans appear to be largely due to progress in privatisation programmes. This also means that FDI in the Western Balkans is likely to involve restructuring and hence job losses21. By contrast, most FDI in the new EU member states is of the green field variety, and hence more likely to be job-creating. The Southeast European economies have the opportunity to experience this phase in the next few years. In Romania, thanks largely to FDI, the share of machinery and transport equipment in total exports (22%) now exceeds the share of textiles and clothing in total exports (20%)22. On the other hand, intra-Balkan trade remains heavily dependant on local developments, since intra-regional trade accounts for a large share of exports in this sub-region. By contrast (c.f. Figure 5), privatisation in CIS countries has generally been focused on sales to domestic investors, and Russian capital or 'round tripping' domestic capital typically plays a large role in the relatively small FDI that has come in. Perhaps for this reason, significant changes in the commodity composition of exports have yet to be registered. In Moldova, for example, food products and textiles account for almost 50% of total exports, while mineral products and machinery and equipment take up almost 40% of total imports23. The end of preferential access to markets in Poland and other Central European countries that came with their May 2004 EU membership will result in at least some trade diversion: losses for Ukrainian producers are estimated at about 1% of exports in 2004-2005. Whether improved market access and greater support for market reforms that could come with the ENP will be sufficient to generate a breakthrough in this respect remains to be seen.
The ENP's focus on energy safety and security (as is explained in the Communication on the development of energy policy for the enlarged European Union, its neighbours and partner countries) is a potential opportunity for the new neighbours, both energy producers (Russia, Azerbaijan) and energy transporters (Ukraine, Russia, Belarus, Georgia, Azerbaijan). The national action plans will build on existing bilateral or regional energy and transport initiatives, such as the EU-Russia Energy Dialogue, the Inogate Programme dealing with the Caspian basin, the TRASECA transport project, and the South-East Europe Regional Energy Market. These initiatives have helped establish a roadmap for institutionalised partnership, with concrete measures to harmonise the legal and regulatory framework for energy sectors. Increased energy efficiency, the use of renewable energy, and cooperation in energy technologies are also promoted by these programmes.

Cross-border issues
The ENP seeks to improve the transport infrastructure connecting the enlarged Union with neighbouring countries, to develop the information society (in keeping with the Lisbon Agenda), to include the neighbouring countries in the EU's research area, and to promote good environmental governance in neighbouring countries. This is particularly important in the case of river and other ecosystems that overlap the EU's new eastern frontier, and in light of the new neighbours' inexperience in effective trans-border environmental governance. For example, the Tisza river basin, which connects Hungary, Romania, Slovakia, Ukraine and the Union of Serbia and Montenegro, has well-preserved rural landscapes, vast complexes of natural forests, and important biodiversity resources. It also suffers from numerous pollution hotspots, declining heavy industry, lagging economic development, high unemployment levels, emerging patterns of regular flooding, and other tensions linked to the legacies of communism and problems of transition. The ENP could facilitate better trans-national management of the Tisza river basin.
The HIV/AIDS epidemic that is emerging in the Western CIS countries (particularly in Ukraine and Russia) - as well as in Estonia - is another serious cross-border challenge that is not addressed in the ENP.
Prevalence rates by the end of 2001 in these countries were at about 1% of the adult opulations - the level at which the epidemic began to spin out of control in some African countries. (By contrast, prevalence rates in Western Europe at the end of 2001 averaged 0.3%, and were below 0.1% in Central European countries. UNAIDS estimated that some 1 million people were living with HIV in Russia at the end of 2003 and the virus continues to spread rapidly in Belarus and Moldova. In addition to the high prevalence rates already recorded in Estonia, there is evidence that HIV incidence is also growing rapidly in Latvia and Lithuania25. HIV/AIDS trends are trans-boundary and the enlarged EU cannot avoid facing this problem.
Instead, it should promote the same values and reforms that helped the new member states to effectively respond to the HIV/AIDS epidemic. These include democratisation, the modernisation of state structures, and the empowerment of individuals and NGOs, which have promoted the good governance and the grass roots social and behavioural changes needed to combat the epidemic.

Governance
The ENP could help to strengthen political dialogue in the areas of security, conflict prevention and crisis management, border management, migration, visa policies, and organised crime. The ENP offers a possible framework for greater international involvement in Moldova's Transnistria. Likewise, the inclusion of Armenia, Azerbaijan, and Georgia in the ENP could increase the EU's role in the potential resolution of the disputes in the Caucasus.
In addition to political stability, institutional capacity is key to development. The new neighbours still face major challenges in modernising state institutions, particularly in terms of decentralisation and public administration reform. Imperfections in governance in turn prevent the emergence of the market friendly state structures needed for improved business and investment climates. Major obstacles are associated with taxation systems and high corruption levels (cf. Table 1), which generate large informal sectors. Migration, which can be a key engine of European growth, is now receiving growing attention in the European Union. Some studies have found that immigrants in the US produce 4.5 times more in the US than in their country of origin with the same skill level. They benefit from extra and more advanced physical capital and capable institutions that allow them to perform at higher levels of productivity. Remittances from migrants can contribute to development in the home country if they are used locally to start-up small enterprises without providing long-term finances27. Remittances also make major positive contributions to the balance of payments in virtually all the new neighbour and West Balkan countries, rivalling (if not exceeding) levels of official development assistance (and in some cases FDI).

Conclusion
The impact of the European Neighbourhood Policy will ultimately depend on its influence on economic development in the new neighbours. So far, it is easier to find reasons for skepticism than optimism. Although the ENP seeks to ease trade restrictions through the implementation of legislative approximation and convergence with EU standards, prospects of access to the EU's single market seem rather far away. The same would therefore apply to the FDI needed to transform the economies of the Western CIS and the Caucasus. The lack of measures to promote increased labour migration between the new neighbours and the enlarged EU may also be something of a missed opportunity. On the plus side, access to the single market could improve significantly under the ENP. Likewise, the new European Neighbourhood Instrument can add more coherence in technical assistance, and provide more financial support for creating capacities for trade infrastructures and institutional and private sector development. Whether these benefits will be sufficient to push recalcitrant reformers to adopt robustly European policy agendas remains to be seen. Government interest in reforms seems likely to depend largely on eventual prospects for EU membership. The ENP does little to remove fears in this respect. Indeed, its emerging role as substitute for EU membership could make the ENP ineffective-if not counterproductive.
It is not clear that the countries of the Western CIS and the Caucasus will be motivated by prospects of an eventual stake in the single market, or of some easing of visa restrictions.
Fundamentally, the neighbourhood policy has yet to show what it is meant to be. It could be a modest mechanism for mitigating the unfavourable effects of the enlargement for border regions. It could also be an attempt to motivate a serious 'Europeanisation', in the sense of political, economic and societal transformation of neighbouring states. As one observer noted: 'the optimist can say that this is a case of a glass half full, rather than half empty. At least the glass has been constructed, it is reasonably transparent, and more can be poured into the container in due course.


СЕВЕРНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ЕС: КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ ИЛИ РЕГИОНАЛЬНАЯ ВАРИАЦИЯ?
Pertti Joenniemi, Alexander Sergunin

RUSSIA AND THE EUROPEAN UNION'S NORTHERN DIMENSION. ENCOUNTER OR CLASH OF CIVILISATIONS?
Nizhny Novgorod, 2003

Conclusions
The NDI has experienced a relatively slow start. It is still quite far from the initial ideas expressed by the Finnish Prime Minister in the context of launching the initiative. This does not imply, however, that region-building, network governance and various bottom-up type of processes would come to a halt in Europe's northern corner. By contrast, they are quite likely to continue.
This is so, among other things, as the role of the EU and its NDI has been that of enabling rather than one of driving and directing to start with. The European Union stands out as an important co-actor and facilitator being thereby able to link in and make use of the energy and creativeness entailed in the process but there are also significant region-specific actors with policies and aspirations of their own. The contest that has emerged in the context of the recent encounter between the EU and northern Europe has forced the EU to develop various new ideas. Most recently they have emerged, for example, in the form of an e-Northern Dimension, the environmental partnership, schemes for region-wide energy policies, formulating joint terms of trade for Europe's North or ideas pertaining to the transforming of the Baltic Sea into a 'fast lane' in the sphere of shipping. More generally, processes have been set into motion that in the longer run are bound to lead to the creation of a region-specific agenda as well as endeavours to implement it.
The Union has provided encouragement and has worked as a model in the post-bipolar era due to its magnetism and attractiveness, but this does not seem to imply that the Union itself would have had a single policy and a well co-ordinated determination aiming at transforming the previously rather non-regionalised and strictly delineated northern Europe into an increasingly 'fuzzy' or 'postmodern' political landscape. Intermediate spaces abound and there is considerable fluidity in the region, although much of this has seen the light of the day without any distinct EU leadership.
The EU constitutes an important player and one interested in the European North but it may yet be noted that the pursuance of region-building has been challenging also for the Union. There are distinct limits to its actorness in the sphere of 'foreign affairs' in general and in particular in view of developing and pursuing innovative policies of networking governance. An improved performance and the distilling of a distinct line would require, it seems, essential modifications in the very nature of the Union. They include measures such as a co-ordination between the different pillars, settling a variety of institutional rivalries, establishing clearly more horizontal departures and a further blurring of the boundaries between internal and external policies. These are highly difficult matters to sort out, and this notwithstanding that the Union is, as such, based on multilevel governance and it is meant to be a post-sovereign polity. Already the complexities inherent in the cross-pillar formulation require a price, one that is also visible in the pursuit of subregional integration and the shortcomings of the NDI. The institutional rivalries between the Council of the EU and the Commission over competencies in the sphere of external relations imply, in some of their aspects, that the mandate of the Commission is bound to remain unclear, including also the relationship to and actorness in entities such as the Council of Baltic Sea States, the Barents Euro-Arctic Council and Arctic Council. There are restrictions in the delegation of power, establishment of relations beyond the bilateral ones as well as problems entailed in the usage of financial instruments that in some cases hamper rather than promote the spurring of subregional co-operation.
All this provides substance to that the Union's engagement tends to be short term, ad hoc and often inconsistent (Johansson, 2002:390). Instead of a firm visions there appears to different constellations of interests and concerns (Hyde-Price, 2002:58). There is ground for accusations pertaining to passiveness and half-heartedness or the claim that the Union's potential in northern Europe remains underutilized (Haukkala, 2001:20). The list of problems, shortcomings, matters to be remedied and failed endeavours is actually rather long. It purports the image that the Union has fallen short of expectations, and the fate of the NDI might be seen as bringing this out with particular clarity. To a large degree the Union remains built on compartmentalised thinking: the tree pillars, the sectored DCs and the individual programmes devised mainly on regional basis but without engagement in the type of horizontal coordination that would be required by the NDI (Haukkala, 2001:114). In general, it seems that the EU has acquired a significant role in contributing to regionally in the European North but at the same time it remains profoundly challenged by such a development.
Yet the Union has achieved, despite a variety of difficulties, a leading role and Europe's North stands out as an area where subregional cooperation has been taken, over a short period of time, exceptionally far. The development has its ups and downs but the unfolding of intermediate spaces, networking and bottom-up configurations is bound to continue. In a sense, the lack of a coherent policy and the abstention from riding on one logic only are part of the endeavour. Integrating the European North into the Union's normal policies would bring with a number of benefits in terms of clarity, legal status, degree of commitment etc., but it would not suffice and meet the needs of the region itself. The northern 'laboratory' requires and mandates experimentation. It challenges existing institutional, legal, transactional and cultural boundaries within the Union and calls for policies beyond the ordinary. An ability to modify a number of established boundaries - without extending formal membership - would furnish the Union with additional actorness in the sphere of network governance. It would further bolster the ethos underlying the NDI for example in the form of allowing actors external to the EU to participate in various processes in which policies relevant also for the Union itself are being discussed and formed.
In fact, it is possible to argue that network governance has been taken so far in northern Europe that the various boundaries, limitations and constraints also within the EU itself have turned clearly visible. A variety of contradictions and paradoxes stand out. The requirement for success is often -and this comes out with particular clarity in the dealings with Russia and Russia's North-western regions - that there exists an ability to compromise and go beyond departures that are a 'must' seen from the perspective of the EU's standard policies. Without such ability there would be no true dialogue, an encounter between equals, or a subregional form of multilevel governance in any other form than one strictly subordinated to the EU's leadership. The division between policy-making and policy-taking prevails if the EU's only approach would consist of formulating programmes of its own. In some ways, it would be rather tempting to apply to the North the programmes similar to those pursued in the Mediterranean and in the context of the Barcelona process. They would for many observers make more sense than the NDI, an initiative plagued by considerable vagueness.
Yet it is obvious that resorting to a more ordinary strategy would bring with it standardisation, a weakening of a multilevel approach and perhaps also loosing touch with a broad variety of non-governmental actors. It would constitute a projection of pre-set policies and demands of homogeneity placed upon actors and spheres not yet within the EU's domain. This is to say that the lack of coherent policies also has its positive sides. The Union stands to benefit from that it is not perceived as an ordinary political actor and a regional 'major power1 furnished with a ready-made set of interests and policies but one that is more in tune with the special requirements of Europe's North. The 'fuzzy' features of the region may be conducive to the pursuing of a flexible form of integration that allows the application of different policies in different regions, including the transcending of important boundaries by allowing for solutions that are more than association but less than membership applied in a region-specific context. This goes against a modern logic calling for clarity, harmony and unambiguous co-ordination, but it is perhaps precisely this modern logic that has to be dethroned also in sorting out the paradoxes of the EU's policies to the North and in the context of the NDI. The approaching enlargement may imply that the position of regionality is in general strengthened within the Union, and that would in turn imply the Europe's North gains feature's of a region from which to learn about mistakes as well as achievements on the road towards a kind of Europe of 'Olympic Rings'.
It is in any case obvious that the spatial markers defining Europeanness have been blurred. They have turned more dispersed than previously and even peripheral actors seem to be able insert some influence. In addition to two previously dominant markers of the East and the West, space has been opened up for a third one. Markers of space such a northernness are no longer centrally controlled. They are not as strictly predefined as before. It seems that there is no single, dominant authority legitimised to 'draw' the map - or to propose a check-list of criteria that will assure entry into 'Europe'.
Instead there appears to be a miscellaneous polyphony in respect to the "northern sphere" (cf. Jukarainen, 1999). This constitutes the opening that Finland has utilised in launching its Northern Dimension initiative, an opening which also bolsters the position of Russia in allowing to join in, if it so wants, as one of the voices part-taking in the dialogue that frames the post-Cold War Europe. In addition to consolidating its position in the post-Cold War context, Russia is offered the option of contributing and getting engaged in the forging of an increasingly regionality-based politico-economic landscape. This has not been easy, taking into account that Russia has for some time viewed such processes with suspicion. The reading has sometimes been that such endeavours are there to further marginalise Russia's influence and stir difficulties in the relationship between the core and the more peripheral areas. However, more recently a more positive approach to regional co-operation has become apparent. Russia has been able to coin at least some initiatives of its own, and has in general turned into a subject with a variety of views and positions. It clearly endeavours at being engaged and • not excluded from the current that essentially influence the new Europe.
It has turned evident, within that context, that staying with the promise of the EU not to create new borders but to knock down the existing ones, constitutes a rather demanding task. The 'partnership' outlined within the NDI has not been as extensive as it initially sounded, although the initiative operates mainly in an inclusive manner. The previous bifurcated discourse casting the North as something quite different than - and perhaps even opposite to - 'Europe' has by and large come to a halt. Both the concepts of 'North' and 'Europe' are in the midst of considerable change. They have been imbued, in the more recent discourse, with new meanings. Northernness seems - due to a conceptual metamorphosis - to expand, assume a more autonomous position and increase in political relevance as a signifier of 'Europe'.
In being de-bordered, the North may reach beyond its previous boundaries. It may acquire new meanings and turn less entrenched. The dominant images pertain to connectedness rather than isolation. It does not shrink and turn into a image of the more central areas - as might be expected on the basis modernity conquering and covering ever larger parts - but expands by regaining lost ground. It is hence something rather difficult to discipline and co-opt. Images of the North are not just coloured by the short summers and darkness, i.e. some negativities if the conditions are to be compared with those prevailing at the more southern latitudes, but also by long winters with plenty of snow. It is these deviants and somewhat undefined features that now often attract interest and may even invite a positive reading. Being linked to northernness carries with it the promise that there might still be something adventurous, unexplored and new to be discovered also within the EU and Europe itself.
Moreover, northernness does not just qualify some fringe locations. It increasingly stands out, as indicated by the Northern Dimension, as one of the defining elements of europeanness. In doing so, northernness further undermines representations of any strictly unicentred Europe/EU and adds to the credibility of a variegated one. Northernness may be located in the context of a concentric Europe by providing shape to the outer circles and pushing the circles outwards, but it fits even better the figure of a 'Europe of regionalizes'. The marker is elevated into a representation increasingly on par with many others in the struggle about the essence of the European Union, one that is less pre-given, authentic and natural and a Union that seems able to combine a certain uniformity with emphases on diversity, pluralism and difference. It would, in this perspective, be one of the steps taken in order to liberate Europe from the politics of modernity and to set in on a postmodern road.
By operating in terms of inclusion, the NDI challenges images of the EU as a fortress. The issues of connectivity soften the figure of a Schengen- Europe, and various other security-related Europes with strict and tightly controlled external borders. A strictly bordered Europe is complemented - if not contrasted - with conceptualisations of a Europe with a rather fuzzy north-eastern border by strives to open up for a free movement of capital, services, goods and people. The North is, in the context of the EU, depicted as a meeting-ground rather than a marker of outer boundaries and a site of frontier mythology. Instead of marking an outer limit it aims at bridging entities that have been seen as being apart from each other. More particularly, the distinction between members and non-members within the EU gets relativised as the Northern Dimension attaches considerable importance to the Union's co-operation with non-members, among these Russia. However, the concept does not only apply to the Union's external sphere. It also qualifies some aspects of the inside and stands out, more generally, as a representation that could achieve considerable impact on the Union as a whole. It seems to apply particularly to the outer circles but may also be broader in reach. Yet the core seems to accept, as indicated by the approval of the European Council and the various ministerial meeting that have been held since, northernness as one of the parameters for europeanness. Europe-making has obviously moved some steps to the North, but the steps taken may be just the beginning of a longer and more far-reaching process.
The core may find some attraction in adding northernness to the attributes of 'Europe'. A centuries old image is reinvented to organise the post-Cold War Europe. The future is structured with a rather selective and strictly controlled use of labels that pertain to the past. Northernness is thrown into the debate to complement and compete with other images that also aim at utilising the space that has been opened up by the demise of the Cold War and the disappearance of the Soviet Union. It would, however, be an exaggeration to argue that the move has been initiated by the core itself or that it reflects some themes that are close to the heart of the centre. The origin of the NDI hardly resides with the core. The increased centrality of northernness does not seem to stand out as a kind of take-over and a reflection of the power of the core to cover and impose meanings on spheres previously beyond its reach. This would not be a truthful interpretation of the formative phase of the initiative.
It seems to have an even more interesting background. The Northern Dimension appears to be rather unique in having been coined close to the periphery, with Finland having grasped the opportunity to influence the European setting. The move has been carried out by exploiting an unconventional theme and the leverage provided by the Finnish and Swedish memberships, and more particularly the Finnish EU Presidency during the last part of 1999. Instead of utilising discourses already firmly anchored in the centre, Finland has chosen to initiate a new one that rests on a celebration of plurality, variety and de-bordering. A previous negativity has been - after some soul-searching - provided with new and emancipatory meaning. Northernness has been made, by a policy of naming, into an asset to be exploited in the contest between different 'Europes'.
The consequences may be far-reaching despite that the initiative has been introduced in a rather soft and conciliatory manner. Any signs of a frontal clash have been avoided, and instead northernness has been presented as something rather apolitical, innocent and a 'natural' theme to be addressed once the EU gets extended, with the incorporation of two quite northern members. It has been offered as something complementary and purported as a principle applicable in the margins, off-centre. The strategy chosen may yet turn out to be rather significant as the figure of 'Europe' can also be influenced by engaging oneself in a process of defining what it's periphery is about. Finland appears to be able to do this by applying a certain historical legacy of accepting its own position at the fringes and combining an active peripherality with endeavours of getting access to the centre. It is this duality, or playing it double, which makes Finland and its resort to northernness particularly interesting.
By introducing northernness as one of the defining elements of the European configuration, Finland has undoubtedly been able to strengthen images that are to its own liking. Northernness is now used by those within its sphere instead of representing an outsider's view of the other - as has been the case historically. Being part of a European Union with strong northern elements makes membership much more attractive, acceptable and rewarding. The European Union is not just ready-made and western in character. It turns less foreign once it can be credibly argued to contain aspects that one may also recognise - at a closer look - in oneself. This makes it more easy to justify the policies pursued to national audiences in the member countries, but perhaps also in those countries in the Northern part of Europe standing of the threshold of closer relations with the EU as well as Russia which has to link in without the prospect of membership.
An enhanced standing of northernness - if this turns out to be the result that the process initiated yields - in the context of the EU, significantly lowers Finland's threshold to Europe. The same could potentially apply to Russia. The marker also provides linkages that the neighbouring countries may use in approaching Europe and the EU, therewith elevating the importance of region-building in Europe's North. Instead of being just 'there', Europe is also 'here'. It is on the spot. The distance between 'here' and 'there' is made to shrink in the sphere of markers of political space as the EU turns somewhat more de-centred. Consequently, the northern actors may feel that their prospects for being related to the core, and even more importantly, their changes of influencing what the overall configuration is about and how it is thematised, have grown.
An essential aspect of the process entails that Russia is treated in inclusive terms. It is invited to join and change emphasis from a traditional political-military agenda to an economic-commercial one. It is invited to develop its own northern parts as a resource for partaking in European policies - and not due to a contest or power-political antagonism which used to be one of the reasons underlying Russian or Soviet emphasis on the northern areas. The linkages may be restrained, according to some of the interventions, to pipelines transporting oil and gas. However, in the longer run the contacts are bound to deepen in a manner that connects the Russian economy and enterprises with an integrated EU-Europe. This will inevitably open up rather profound questions about the role and significance of the North for Russia and raise questions about models of development. The Russian rather centralised model - based on traditions of geo-strategic and realist modes of thinking - will be challenged by the Nordic, Canadian or US models in approaching northernness and northern areas.
So far there has been little discussion along these lines, but the questions are looming large and will have to be tackled sooner or later. Participation in the reconstruction of 'Europe' in a much more open and diverse ways invites also a discussion on the figure of Russia and the type of 'Europes' preferable from a Russian perspective. So far the interventions have remained, with some exceptions, rather traditional. The aspirations for subjectivity and equality have predominantly been restrained to a realist and geopolitical framework, and this has most often also constituted the background for interpreting and reacting to the NDI. It seems that regionalism and trans-regionalism in a European sense and linking in with more postmodern form of political space still take place in Russia only in some exceptional cases, namely in the regions that are deeply engaged in international co-operation - the Russian Northwest, Moscow, Nizhny Novgorod, Tatarstan, Samara, etc. On the Russian socio-cultural-economic map these regions look as tiny islands of globalisation in the ocean of modernity rather than solid continents (Makarychev, 2000).
There has, however, been some plurality present in the debate and there are voices also in the Russian debate representing interpretations that could furnish, if applied in the formulation of the policies pursued, Russia with considerable subjectivity in the contest between the various 'Europes'. In this regard Russia's Northwest is a special region where new models can be explored and non-traditional solutions can be suggested.
Moreover, one could perhaps argue that the introduction and installation of a marker of northernness implies that Russia is no longer a homogeneous whole defined by a certain co-constitutive relationship between the East and the West (the Russian zeal) but there would be more differentiation with northernness being applicable particularly to the north-western part of Russia, thus signalling the formation of some mega-regions.3 It would be part of a differentiation with the more European parts of Russia defining and distinguishing itself with the help of the northern marker. Perhaps the latter can also provoke a process of redefinition of other spatial markers - eastern and southern ones that seem to acquire both new meanings and importance in present-day Russia. In fact, Russia has already got several faces and identities - European, West Asian, Central Asian, East Asian, an inner-looking one and so on. The northern 'face' is only one of many Russia's identities and such a multiple identity is actually helpful, it seems, in dealing with numerous problems and challenges of a postmodern world.
In general, Europe appears to be less closed and predetermined. Meaning is no longer pre-given in the way it used to be. Aspirations for homogeneity provide - paradoxically - space for heterogeneity. The overall configuration is not to be defined just at the core and by the core alone. There is increased space for some of the more peripheral actors to influence the constitutive rules and frames of reference. These actors may contribute, in their own way, to the establishment of some of the key attributes defining what 'Europe' is about. They can, in the best of cases, interfere with the contest between the major markers and cognitive frames that influence the way their own identity unfolds. They may utilise some of the elements used in that process by imposing their meaning on the broader European constellations. They do not have to restrict themselves to contests about centrality as there is also the option of redefining and using peripherality as a resource. The core may retain - or even increase - its power in some spheres, but the periphery appears to have been able to challenge - as indicated by the NDI - the formation of what constitutes a relevant marker at least in some respects.
This is yet another sign of that the constitutive rules underpinning the formation of political space seem - perhaps due to the end of the Cold War and the demise of the Soviet Union, but also because of some more general factors such as the new power relations of the 'information age' - to be changing significantly. The North could - in an uneasy alliance with the South - become one of the key markers of europeanness whereas the West and the East may lose some of their previous ground.
The latter ones could retreat to positions that they had prior to the Second World War, or their demise could be even more profound. What seems to be at least equally important is that the new spatial markers allow for configurations out of the ordinary. The new could be seen as growing in the cracks of the current, concentric order. It is accepted, maybe even stimulated by the prevailing one because it is seen as a positive kind of difference, one that is bound to remain harmless and insignificant. But at some point quantity may turn into quality, and the driving logic of the configuration may find a new source. The Northern Dimension could, against this background, be seen as being part of a broader set of experimenting with principles that initially co-existed with the prevailing concentric figure, but one that also has the potential to begin to shape the European configuration quite significantly in the direction of a far more de-centred constellation.
Алексей Разумихин

БОЛЬНОЙ СКОРЕЕ ЖИВ, ЧЕМ МЕРТВ. OКОНЧАТЕЛЬНЫЙ ДИАГНОЗ "СЕВЕРНОМУ ИЗМЕРЕНИЮ" СТАВИТЬ ЕЩЕ РАНО
Аналитическая записка БИЦ (27.09.2005)

"Северное измерение" - программа взаимодействия Европейского союза с Россией. Когда-то "Северное измерение" было программой развития сопредельных с ЕС территорий на побережьях Балтийского и Баренцева моря, однако после того, как Польша и прибалтийские страны вступили в ЕС, единственной страной - не членом Евросоюза в регионе осталась Россия.
Однако задолго до 1 мая 2004 года и в России, и в самом Европейском союзе раздавались голоса, критиковавшие "Северное измерение". Критики говорили, что у программы нет конкретной цели, что программа требует денег, а идут они неизвестно на какие проекты, и это притом, что в существуют еще несколько региональных организаций, ставящих своей целью интеграцию в регионе Балтийского моря (Совет государств Балтийского моря) или в арктическом регионе (Арктический совет, Совет Баренцева /Евроантарктического региона).
Признавая справедливость большинства обвинений, следует все-таки заметить, что в рамках "Северного измерения" состоялся ряд таких проектов, которые можно без сомнения признать и значимыми и удачливыми. 22 сентября с.г. в Санкт-Петербурге состоится церемония торжественного открытия Юго-Западных очистных сооружений. Важность этого события будет подчеркнута присутствием в Северной столице премьер-министра Швеции Йорана Перссона, президента Финляндии Тарьи Халонен и Владимира Путина. Лидеры трех государств проведут встречу, на которой будет обсуждаться будущее программы "Северное измерение". Ни Финляндии, ни Швеции невыгодно окончание программы, да и президент России перед очевидным доказательством работоспособности "Северного измерения" будет склонен поддержать его дальнейшее развитие. Так что хоронить программу развития сотрудничества на Севере рано.
Финляндия - родина "Северного измерения"
Авторство программы сотрудничества на севере Европы "Северное измерение" принадлежит председателю финского парламента Пааво Липпонену, бывшему премьер-министру Финляндии. В конце девяностых годов прошлого века Липпонен выступил с циклом статей и устных выступлений о сотрудничестве на европейском севере. Программа действий Липпонена всем понравилась, и под придуманным им названием "Северное измерение" стала частью программ ЕС. Так как авторство бывшего премьер-министра Финляндии в программе "Северное измерение" уже забыто, часто забывают, что именно говорил Пааво Липпонен.
Зато очень много критикуют программу "Северное измерение" как лоббисткий проект североевропейских стран, стремившихся забрать из бюджета деньги, направленные на развитие сопредельных регионов ЕС. У Евросоюза существует программа развития отношений со странами Средиземноморья, по которой значительные финансовые средства получают Испания, Италия, Франция и Португалия. "Северное измерение" в ЕС воспринимали как своего рода справедливый реванш североевропейских стран за то, что в течение 5 лет они были вынуждены субсидировать развитие португальско-марокканских, испано-алжирских и франко-тунисских отношений.
Однако Пааво Липпонен, когда выступал с идеей "Северного измерения", говорил, прежде всего, о том, что для реализации программы сотрудничества не потребуется дополнительных средств. По идее Липпонена, в регионе Балтийского моря уже достаточно было разного рода финансовых программ. Действительно, в регионе ЕС реализовывал достаточно обеспеченные денежными средствами программы сотрудничества ТАСИС и ФАРЕ, в рамках Арктического совета, Совета государств Балтийского моря и Совета Баренцева /Евроантарктического региона деньги также тратились на интеграционные проекты государств. Идея Липпонена была только в том, чтобы все эти программы получили бы единую крышу, и могли бы координироваться из единого центра. Однако все получилось не так, как задумывал премьер-министр Финляндии.
Программу "Северного измерения" взял под свою опеку Европейский союз. И сразу же на программу обрушились все обвинения, которые обычно падают на сам Евросоюз. Брюссель выделил собственный бюджет "Северному измерению", и это оказалось поводом обвинить программу в неоправданных тратах. Решения по выделению средств в рамках программы стали принимать в Брюсселе, и поэтому ее стали обвинять в излишней бюрократизации. При этом заявленная цель "измерения" - интеграция в регионе Балтийского и Баренцева морей стала решаться другим способом - расширением Евросоюза. Сразу же на программу посыпались обвинения в том, что она не имеет конкретной цели. В довершение ко всему в России, первоначально отнесшейся к "Северному измерению" с энтузиазмом, программу также начали воспринимать со скептицизмом.
Причиной российского скептицизма были механизмы распределения финансовых средств в рамках программы. Европейский союз не собирался раздавать деньги россиянам. По программе сотрудничества "Северное измерение" большинство денег оставалось в пределах Евросоюза. Именно финские и шведские фирмы разрабатывали консультационные проекты для российских государственных предприятий, они же становились поставщиками оборудования при осуществлении проектов модернизации. Финские и шведские ученые получали в рамках "Северного измерения" многотысячные контракты на исследования, а до России собственно финансовые средства практически не доходили. Эта ситуация не устраивала Россию, и в итоге в Москве практически потеряли интерес к "Северному измерению". К 2005 году программа подошла в неприглядном виде: в ее продолжении были заинтересованы немногие, а оценки со стороны экспертов были весьма суровы. Было совсем немного сфер, где "Северное измерение" могло заявить о своей состоятельности.
Юго-западные очистные сооружения - муниципальный проект, приобретший общеевропейское значение
Одним из доказательств жизнеспособности "Северного измерения" стало строительство петербургских Юго-Западных очистных сооружений (ЮЗОС). В Санкт-Петербурге с начала девяностых назрела необходимость строительства комплекса предприятий, которые бы осуществляли очистку сбрасываемых городом в Финский залив и Балтийское море сточных вод. Однако самостоятельно Санкт-Петербург не мог завершить начатое в начале девяностых строительство Юго-Западных очистных сооружений, которые очищали бы сбросы весьма населенного и индустриализированного Юго-запада города.
Необходимость защиты Финского залива и Балтийского моря как нельзя лучше вписывалось в концепцию "Северного измерения". Поэтому усилия властей Санкт-Петербурга по поиску иностранного партнера для завершения строительства ЮЗОС увенчались успехом - власти Финляндии заинтересовались проектом завершения строительства и привлекли к участию к нему и шведов, и датчан, и Европейский банк реконструкции и развития. В конце концов, ГУП "Водоканал" подписало соглашение с Министерством охраны окружающей среды Финляндии и Шведским агентством по развитию "СИДА" о завершении строительства очистных сооружений, причем средства на завершение этого строительства привлекались, прежде всего, за счет западных инвестиций.
Меморандум о строительстве ЮЗОС стал самым большим успехом "Северного измерения". Проект был направлен на защиту экологии Балтийского моря, общего моря России и Евросоюза. Проект не был оторван от реальности - строительство очистных сооружений шло постоянно, причем каждый день на стройке происходили конкретные изменения. При этом заработать на проекте зарабатывали и еэсовские фирмы - оборудование на ЮЗОС поставлялось из ЕС. Зато деньги на строительстве получали и российские строители, да и выгода России от проекта строительства очистных сооружений была очевидной. Таким образом, проект ЮЗОС был выгоден всем, позволял и России и странам ЕС выставить себя в выгодным свете. При этом он давал возможность вести и пиар-кампанию "Северного измерения". Казавшаяся оторванной от реальности программа "бюрократического Брюсселя" позволяла улучшить экологию на Балтике, сделав тем самым лучше жизнь конкретных людей. Именно из проекта ЮЗОС выросла программа природоохранного партнерства "Северного измерения" (ПОПСИ), которая на сегодняшний день является наиболее работающей частью программы сотрудничества. Авторам проекта ЮЗОС удалось нащупать самое главное в проекте сотрудничества на Севере Европы - страны, объединенные "Северным измерением", слишком разные. Им не удастся разработать таких проектов сотрудничества в области транспорта, экономики или политики, чтобы они понравились всем. Поэтому остается разрабатывать общие для всех проблемы.
Природоохранное партнерство необходимо всем государствам, и все понимают его важность - вот трюизм, с которым согласны и в Хельсинки, и в Стокгольме, и в Москве, и в Брюсселе. Вот почему в рамках ПОПСИ уже сегодня идет множество проектов, которые получают значительное финансирование.
Авторы проекта строительства ЮЗОС получили признание. Директор ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" Феликс Кармазинов стал популярной фигурой в северных странах и получил несколько премий за сохранение окружающей среды. Строительство Юго-Западных очистных сооружений шло строго по графику, и, наконец, было в общих чертах закончено. На 22 сентября запланировано торжественное открытие ЮЗОС. Губернатор Санкт-Петербурга Валентина Матвиенко сумела собрать на церемонии открытия важных гостей: в церемонии планируют принять участие президент России Владимир Путин, президент Финляндии Тарья Халонен и премьер-министр Швеции Йоран Перссон. После церемонии открытия состоится встреча лидеров трех государств, на которой, возможно, будет вынесен окончательный диагноз проекту "Северное измерение".
Путин, Халонен и Перссон: неравносторонний треугольник
Встреча лидеров трех государств, конечно, будет посвящена не только Юго-Западным очистным сооружениям. Иначе вполне мог бы обидеться Пол Нюруп Рассмусен - Дания также немало вложила денег в строительство ЮЗОС. Возможно, если бы власти Дании и отнеслись бы более внимательно к просьбам российской стороны о предупреждении встреч эмиссаров чеченских террористов вскоре после теракта в театральном центре в Москве, то премьер-министр Расмуссен также был бы приглашен в Петербург 22 сентября.
Отсутствия других глав государств даже скорее сыграло на пользу Путину, Халонен и Перссону. Они могут провести трехстороннюю встречу, не придумывая сложные схемы с "саммитом четырех" и тремя встречами перед ними. Они могут коротко обсудить вопросы двусторонних отношений (благо, Путин с Халонен уже, скорее всего обо всем договорились месяц назад в Турку, а российско-шведские отношения не так богаты событиями, как российско-финляндские) и полноценно сосредоточиться на вопросах общеевропейского сотрудничества.
Открытие Юго-Западных очистных сооружений станет встречей трех сторон, наиболее заинтересованных в продолжении развития "Северного измерения". Финляндии и Швеции нужно, чтобы программа позволяла дальше направлять средства ЕС не в развитие отношений с Алжиром и Марокко, а на развитие отношений с Россией (с помощью шведских и финских специалистов, естественно). А России в программе "Северное измерение" интересна возможность получать от ЕС на безвозмездной основе средства. Поэтому три лидера вполне могут договориться о дальнейших совместных действиях по лоббированию продолжения программы "Северное измерение" в рамках ЕС. Да, Россия не член Евросоюза, но связи с мощными странами-членами вроде Германии у России достаточно хорошие. Если России, Швеции и Финляндии удастся договориться о едином порядке действий в лоббировании программы "Северное измерение", то можно почти не сомневаться, что "измерению" было бы суждено большое будущее. По программе бы выделялись значительные средства, большей частью оседавшие в Финляндии и Швеции, но и доходившие до реализации проектов в России.
Правда, Перссон, Халонен и Путин могут не договориться. Неизвестно, как оценивает российский президент и его советники эту программу сотрудничества. Вполне возможно, что они разделяют общий скептический взгляд на нее. И тогда вряд Финляндии и Швеции удастся самостоятельно пролоббировать программу сотрудничества. При этом, следует учитывать, что экономика России уже ничуть не напоминает экономику образца девяносто девятого года, когда страна с трудом преодолевала последствия кризиса. В 2005 году Россия откладывает значительные средства в Стабилизационный фонд и ничуть не заинтересована в получении лишних миллионов, особенно с теми сложностями, которые предусматривает бюрократическая еэсовская процедура. Таким образом, складывается уникальная ситуация - России, которая по программе "Северное измерение" является средствополучателем, программа сотрудничества нужна меньше, чем Финляндии и Швеции, которые эту программу сотрудничества лоббируют.
Отсюда у российской стороны может возникнуть другая опасная иллюзия - за счет обещания поддержки "Северного измерения" у Халонен и Перссона можно добиться определенных уступок. Действительно, в ответ на обещание поддержать "Северное измерение", Путин вправе рассчитывать на определенные уступки со стороны коллег. Например, непонятно, почему полиция безопасности Швеции СЭПО активно сотрудничает с американцами в вылавливании потенциальных агентов "Аль-Каиды", но при этом весьма неактивно противодействует работе с территории Швеции сайта чеченских террористов "Кавказ-центр". Непонятно, почему Финляндия активно стремится разрешить этнический конфликт в Индонезии, но при этом считает нормальной ситуации с массовым явлением "негражданства" в странах ЕС. Безусловно, Перссон и Халонен готовы пойти на определенные уступки ради продления инициативы "Северное измерение", но попытки добиться слишком многого могут привести к срыву договоренностей.
Но, принимая во внимание опытность Путина как переговорщика, можно рассчитывать на то, что три лидера, воодушевленные таким ярким примером сотрудничества в рамках проекта "Северное измерение" как Юго-Западные очистные сооружения, договорятся о продолжении поддержки программы сотрудничества. Так что пока еще рано хоронить "Северное измерение". У России, Финляндии и Швеции есть вполне конкретные общие интересы, и достижение общих целей трех стран лучше всего происходит в рамках "Северного измерения". И, скорее всего, это подтвердит и встреча двух президентов и одного премьер-министра.
Источник: www.brcinfo.ru
Hiski Haukkala

WHERE HAVE ALL THE FLOWERS GONE?
Writer of the Month -column/ Northern Dimension Advisory Network (October 2004)

An old hippie song from the early 1960s begins with the above quoted words. Sometimes I find myself humming to the melody when I think about the Northern Dimension - an EU policy that was launched by the (then) Finnish Prime Minister Paavo Lipponen in a speech in September 1997. Admittedly there is an element of truth in my sub-conscious feeling to start asking where the Northern Dimension has gone. It seems that the initiative has lost most of its spark. For example, the initiative is clearly much less debated in public. A quick search to the web archives of STT - The Finnish News Agency - reveals that the initiative appears much less frequently in the Finnish media today compared to its heyday in 1999-2000. Also the research community seems to be losing its interest. Articles and publications with the words "Northern Dimension" in their titles are becoming few and far between.
This is all perhaps only natural as the political dealings involved in the lobbying of an initiative make much bigger waves (and headlines) compared to the day-to-day and nitty-gritty implementation of a multi-sectoral sub-regional initiative (writing this sentence alone made me realize one thing that perhaps causes problems for the policy - it is hard to put it into words without using excessive amounts of jargon).
But it seems that I am not the only person in Finland who is looking for the Northern Dimension. In late August the General Secretary for the Finnish Social Democratic Party (SDP) Eero einaluoma wrote a web column on the pages of MTV3 where he voiced his concern over the present state of affairs concerning the Finnish initiative.. In the column he took a swipe at the current government led by the Center Party's Matti Vanhanen. According to Heinaluoma, who uses an agrarian metaphor, the government has loosened its grip from a plough and a promising field has thus been left idle and to the serenity of a wilderness. Heinaluoma's points merit further discussion. Firstly, it is a peculiar thing in itself, that it is Heinaluoma, who is often thought of as Lipponen's trustee, that takes a swing at the government in public. As was already mentioned, he is after all the General Secretary of a party that is currently in a pivotal position in the ruling overnment. Surely there must be better ways for him to seek influence over Finnish policies than an open Internet column?
Nevertheless, Heinaluoma's intervention is a welcome one. It is obvious that since Lipponen departed from the Prime Minister's Office, the government has been unable to formulate any consistent line for further development of the initiative. Or to give the current state of affairs a more kinder interpretation, the government has been preoccupied with more pressing matters, such as finalizing the EU Intergovernmental Conference and preparing for the white book on defence and security policy, to devote much time and energy on an already firmly established EU policy.
But this is to be regretted, as the EU's "Big Bang" enlargement in May 2004 has drastically changed the name of the game within the Union. Nothing that was gained before the May Day can be seen as being secure and almost every policy and initiative has to be thought out and re-linked in new ways in order to fit with the new Union that is now in the making.
What is Heinaluoma's remedy for the current ailment? He urges the government to take initiative and then repeats the original Finnish emphasis on energy, environment and transport infrastructure that should act as the hard core of the initiative. But dissecting his argument shows that it suffers from the same weaknesses as the Finnish government's policy that he seeks to criticize.
The first concerns the question of timing. Heinaluoma repeats the often-heard argument that the accession of Baltic countries and Poland somehow opens a window of opportunity for Finland to reassert the importance of the Northern Dimension on the EU's agenda. But it can be asked, is this really the case? In one way the impression can be deemed correct as the countries are, if not Arctic, then at least Northern European by geography. But maps can be deceiving. One has to look not at the position of the countries per se but at the neighbours they themselves have in order to realize that they have problems of their own and are not going to be the biggest advocates of Northwestern Russia as the focus of future EU endeavours in the region. Poland has Ukraine and Belarus to worry about. Latvia and Lithuania enjoy a border with Belarus. Lithuania and Poland have also Kaliningrad as a source of concerns. Even Estonia, which is often portrayed as a natural ally to Finland, is more concerned with the Pskov oblast east of Narva and Tartu, a region which when viewed from Helsinki is veritable "southern dimension" compared to Murmansk and Karelia where the Finnish interests mainly lie.
Secondly, Heinaluoma proposes that oil and gas should be the lifeline of the Northern Dimension in the future. This suggestion is well in line with the original Finnish thinking concerning the initiative. For example, if one goes through Lipponen's original speech from September 1997, one can see that the real beef and strategic content of it was centered on one hand on the EU's growing dependency on imported fossil fuels and on the other on Russia's ability to act as a reliable source of them. Although the thinking behind this line of reasoning is sound, there is a problem in it, as oil and gas are commodities that do not need an EU policy in order to flow to the European market.
It is the task of multinational oil and gas companies to take care of that and they are not dependent, nor in any need, of an EU umbrella policy to help them in the task. In fact, more important than any EU initiative is the stance of the Kremlin on these issues. The case of oil and gas reveals one of the biggest challenges to the future of the Northern Dimension. Although it has been able to locate some of the crucial elements in the EU-Russia relationship, it risks nevertheless being sidelined by other processes, be they the international big businesses or the wider EU-Russia relationship. In this respect the oil and gas is a case in point in another sense as well, as it was largely snatched from the Northern Dimension agenda to the wider EU-Russia energy partnership initiated in the EU-Russia summit in Paris in 2000. Thus one can conclude that the most dynamic aspects of the Northern Dimension are too important and lucrative to be left to the level of a regional initiative alone.
Finally, one might ask, why worry about the fate of the Northern Dimension? Like all things in life, also the Northern Dimension must have its end. The crucial question is not whether it continues its existence as a separate policy within the EU machinery. The crucial question is, what were the aims of Finland - as well as the other interested countries and parties - with the initiative originally and whether they have been met.
And perhaps more importantly, what are the interests and objectives concerning the region today and how are they best served in the wider European constellation? It could well be that the time for a Northern Dimension as such has passed and the challenge right now is to link the current concerns to the wider EU-Russia relationship that includes the development of so-called common spaces and the European neighbourhood policy. As such, the question boils down once again to the internal EU competition. One area where one would expect to find the synergies is the managing of the severe risks that stem from the fast growth of Russian oil transit in the Gulf of Finland. There you can pinpoint a clear joint interest, firstly, between Finland, Estonia, Latvia and Lithuania, and secondly, between Denmark, Sweden, Germany and Poland who all in one way or another are in danger of becoming the victims of a major oil leakage should one occur in the narrow and shallow Baltic Sea. Thus it is paradoxically in the south that some of the best chances of making Northern Dimension more appealing lie in the post-"Big Bang" era.
Источники: www.northerndimension.net и www.tukkk.fi
Lassi Heinine

NORTHERN DIMENSIONS
Writer of the Month -column/ Northern Dimension Advisory Network
(April 2004)

In the 1990s a Northern Dimension became first as a political term onto the northern academic discourse, then as a policy initiative onto the political agenda of North Europe, and finally as a policy of the European Union and Canada. Indeed the 2nd EU Northern Dimension Action Plan, accepted in 2003, and the Northern Dimension of Canada's Foreign Policy, accepted in 2000, are examples of well defined policy priorities for the North. Although not exactly similar, but a kind of northern, or maybe more European, policy was the North European Initiative, which the US Government launched in 1997, toward the Baltic Sea region and Northwest Russia. In Russia, apart from having a role in both the policies of the EU, Canada and the USA, there has been a more academic discourse addressing a need to redefine the role of the Russian North as more than a geostrategically important resource reserve. It is also possible to interpret that Russia is in a process of formulating its own northern framework. In spite of a short history, a Northern Dimension has been so far attractive since on one hand, several interpretations to define the concept, and on the other hand, different proposals and hopes for the contents have been given by many different actors. By singling out a Northern Dimension, these policies and discourses reflect the growing awareness of the unique opportunities and challenges in the North, and here I discuss on the Northern Dimension policy of the European Union and that of Canada.
While the two Northern Dimension policies have inherent value in organizing their own North-South relationships, little has been done to look at them jointly. What both policy as in common is that the geographic region includes the Arctic and North Atlantic as well as North America and Russia on one hand, and on the other hand, they deal with the northern inter-governmental and regional councils like the Barents Euro-Arctic Council and the Arctic Council (AC). This interesting cooperative context should mean value added to each Northern Dimension policy.
The European Union's Northern Dimension is a policy toward North Europe and the Arctic among the external and cross-border policies of the European Union. What is interesting here is the fact that the contents of the EU's ND has developed in a common process by the EU institutions, EU member states and the ND partner counties each with their particular emphases. In this process the partner countries and Greenland, have been given, or they have earned, a strong, almost equal, position within the EU's ND, although the EU's ND is originally an EU-led initiative. This had an important role to make the attitude among partner countries to support the initiative and policy. Correspondingly, the Northern Dimension of Canada's foreign policy has the same term as that of the EU, but as a policy of one state it includes its own design and procedure. Canada launched the policy after a process which was based on three simultaneous Consultation processes in the Federal Government, between that and territorial and provincial governments and with non-governmental organisations and stake-holders.
The main objectives of the Northern Dimension of Canada's foreign policy are first, to enhance the security of Canadians and northern peoples, second, to ensure Canada's entity, and fourth, to promote the human security and sustainable development. Correspondingly, the main aim of the EU's Northern Dimension is to increase stability and civic security, but excluding traditional security or security-policy, to enhance democratic reforms, and to build up positive interdependence and sustainable development, especially due to the highly vulnerable arctic nature threatened by pollution and health problems affecting people living in the high north. From the point of view of the EU the ND is a framework and process for continuous dialogue on cooperation between the EU and its neighbours, especially the Russian Federation, and for co-ordination, even management, of cross-border cooperation across the EU borders.
The activity of the EU's Northern Dimension is meant to focus on the sectors, where the 'added value' is expected to be the greatest, i.e. the so-called priority sectors within each of them strategic priorities and specific objectives. Comparing to the 1st ND Action Plan there is focus on energy cooperation, human resources and social issues such as education and public health, and the environment - all the sectors which are relevant for the Arctic. Indeed, the priority is also to have the Arctic together with Kaliningrad "as cross-cutting issues, main-streamed within each key priority". The objectives of Canada's Northern Dimension are indicated by the main themes of the recent and current Canadian dialogue and discourse on the North and northern issues such as the role of indigenous governance and geopolitical, legal and economic implications of climate change as a new reality for Canadian sovereignty and interests in the North.
Thus, the Northern Dimension of Canada's foreign policy addresses on one hand, the issues of sovereignty and other national interests in the North, and on the other hand, the expansion to include the strong notion of the circumpolar North as an integrated entity of human security. Its contents has a strong emphasis on the national interests of Canada in and to the North.
If the special northern features, with the exception of natural resources and environmental problems, did not play a relevant role in the 1st Action Plan of the EU's Northern Dimension, then the Arctic 'came back' in the 2nd Action Plan. The Arctic dimension seems to have consolidated its position as a part of the ND, although not all have seen it centrally important, since the EU has adopted it as a new item in the political dialogue with Canada and the USA. Thus, the political focus of the 2nd Action Plan has moved from the Baltic Sea Region more toward Northwest Russia and the Arctic including Greenland. This together with the priority of the Arctic together with Kaliningrad is an interesting choice and opportunity to promote the achievements of the main aims in the North.
Relevant for the Arctic, as well for both the EU, Russia and North America, is that energy cooperation, mostly due to the large and for the most part unexploited energy resources of the Russian North, are among the priority sectors of the ND together with the development of infrastructure and transportation, and a concern of the environment. At the same time, a state policy in the North in general, and especially the EU's Northern Dimension, would, even should, mean more than just the mass-scale utilization of natural resources and a gateway model for the passage of raw materials, labour force or expertise.
As a conclusion of this column a Northern Dimension that includes the Arctic and the North Atlantic, and has keen relations with North America and Russia, is on one hand, an interesting cooperative context for the circumpolar North, and on the other hand, means added value to the European Union. Therefore, it would be interesting and useful first, to have a comparative study of, to search for common grounds and cooperative paths, and to explore policy gaps among the different Northern Dimensions; second, to strengthen circumpolar connections and transnational cooperation between Europe, North America and Russia; and third, to activate Trans-Atlantic contacts by launching a proposal for a linkage between the Northern Dimension policies for example, dealing with the Canada-EU, USA-EU and Russia-EU summits. Thus, at the same time when in the EU's ND there are slowness in progress and some limitations, which might act as a barrier to deeper international cooperation like for example, that it is not clear how it is a regional policy or only for cross-border cooperation, the EU's Northern Dimension has potential in the international northern cooperation in general and especially in the dialogue and cooperation between Europe and North America. Behind is the interpretation that in the beginning of the 21st century it can also be interpreted as a metaphor for a new kind of relationship between the North and the South both European, North American and Russian context.
Источники: www.northerndimension.net и www.tukkk.fi

ВОСТОЧНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ЕС: СТРАТЕГИЯ ВАРШАВЫ ИЛИ ЧАСТЬ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ ПОВЕСТКИ ДНЯ БРЮССЕЛЯ

Филипп Казин

"ФАКТОР ЛИМИТРОФОВ" В ОТНОШЕНИЯХ РОССИИ С ЕВРОПЕЙСКИМ СОЮЗОМ
Международные процессы, N.1, 2004.

Не так давно, в самом начале 90-х годов, в Москве полагали, что крупные европейские проблемы можно решать со "старыми", западными странами Евросоюза "через головы" "новых", восточных. В середине прошлого десятилетия выяснилось, что это не так. Западные европейские страны не стали игнорировать мнения восточных, отнесясь к ним с полным вниманием и уважением. "Голос Востока" внутри Евросоюза был не только юридически, но фактически уравнен с "голосом Запада".
Сегодня, похоже, достигнутое равновесие может быть нарушено. "Новообращенные" государства ЕС не только избавились от "комплекса неуверенности", но и стали развивать в себе нечто, порой напоминающее "комплекс превосходства". Вчерашние "новички" (вроде Польши) смело напоминают "патриархам" (Франции и Германии) о своих интересах, которые могут совпадать, а могут и противоречить тому пониманию будущего единой европейской политики, которое традиционно формировалось в "главных" западноевропейских столицах - Брюсселе, Париже, Берлине, Риме и Лондоне.
Примером "самоутверждения" новых членов Европейского Союза является их стремление не просто оказывать влияние на политику "Единой Европы" в отношении России, но навязывать Евросоюзу собственное видение приоритетов этой политики - часто субъективированное и густо замешанное на специфике историко-политических предубеждений.
За последние годы экспертами Евросоюза был подготовлен ряд предложений по поводу новой политики ЕС в отношении восточных соседей. Ее целью провозглашается обеспечение безопасности ЕС путем формирования устойчивой системы сотрудничества с государствами, которые оказались пограничными по отношению к Европейскому Союзу, после того, как начался процесс его фактического расширения на восток.
Эта линию была разработана в двух основополагающих документах - сообщениях Европейской комиссии № 104 (далее "Концепция соседства" - Ф.К.) и № 393. В обоих конкретизируется стратегия, которую ЕС собирается осуществлять в Восточной Европе, начиная с 2004 года. Параллельно с этими директивами ЕС в руководящих органах Евросоюза имеет хождение подготовленный Польшей неофициальный проект, благодаря которому в международно-политическом словаре появился термин "восточное измерение ЕС". Сопоставление трех документов позволяет составить представление о рамках дискуссии, которая идет внутри Евросоюза по вопросам отношений с Россией в рамках новой восточной политики. Польша активней других добивалась популяризации своего подхода, рассчитывая завоевать признание в качестве ключевой страны, для начала, хотя бы в сфере экспертизы ситуации на восточных флангах Евросоюза. В результате именно документ польского МИД, посвященный политике ЕС в отношении восточных соседей, получил наибольшую известность среди других аналогичных текстов.
Основное сходство брюссельских рекомендаций и польского проекта состоит в том, что те и другой предусматривают подключение новых соседей ЕС к системе "четырех свобод" (перемещения товаров, услуг, людей и капиталов). Этой цели предполагается достигнуть посредством мероприятий в рамках индивидуальных планов действий, которые должны быть разработаны для каждой страны с учетом реального хода проводимых в ней экономических и политических реформ.
Однако польский документ содержит ряд положений, отсутствующих в брюссельских текстах. В ряде случаев, это указывает на то, что руководство Евросоюза, исходя из долгосрочных стратегических расчетов, стремится найти в отношениях с Россией линию, которая исключала бы "избыточные трения". Польша, напротив, склонна отчасти индуцировать последние, стараясь в процессе возникающих хитросплетений множества дополнительных переговоров и согласований, решить часть собственных, сугубо страновых задач в какой-то мере "за счет" общеевропейских интересов.
Следуя этой линии, Варшава продолжает отстаивать "разделительное" понимание европейских реалий в отличие от "объединительного" видения в Брюсселе. Польские эксперты рисуют себе мыслительные границы "Европы" по западным рубежам России. Они избегают пользоваться принятым в Брюсселе "открытым" термином "Большая Европа", который может подразумевать и часто подразумевает его применимость к Российской Федерации в такой же мере, как к Украине или, скажем, Израилю (который тоже рассматривается в Брюсселе как сосед Евросоюза). Можно сказать, что брюссельское понимание реалий строится на концепции "равноудаленности" от Евросоюза всех его новых соседей.
В польском проекте внимание фокусируется исключительно на отношениях с Украиной, Молдавией, Белоруссией и Россией (именно в таком порядке, брюссельские документы учитывают "средиземноморскую перспективу" - еще одно подтверждение узкой, национально-страновой, строго говоря, неевропейской направленности подхода Варшавы.
Польское руководство пытается представить специфику своего сугубо "восточноевропейского" видения политики в отношении стран-соседей как характерную для понимания всех стран ЕС. В отличие от него, брюссельские бюрократы, за предшествующие десятилетия приученные мыслить категориями общеевропейских интересов, и действуют соответственно: им важно найти универсальную схему, приложимую к политике в отношении любых регионов потенциального расширения Евросоюза.
Польшу же тезис о том, что основные цели сотрудничества ЕС с соседями одинаковы, раздражает. Она против того, чтобы ко всем новым партнерам применялся единый подход, с минимальными поправками. Брюссельские политики уже давно избегают говорить о "невозможности" присоединения России к ЕС в будущем. В польском проекте же прямо указано, что перспектива вступления реальна только для Украины, Молдавии и Белоруссии, но не для России.
За этими тонкостями угадываются исторические и политико-психологические предубеждения Варшавы в отношении Москвы. Но еще яснее в них читаются прагматичные (во многом экономические по характеру) расчеты: в Польше надеются, что из экономически слабых Украины, Молдавии и Белоруссии можно будет сформировать некую сферу преимущественного хозяйственного влияния Польши как минимум на этапах их подготовки к вступлению в ЕС. Ни о чем подобном в отношении России с ее несравненно большей экономической мощью Варшава помыслить не может. Отсюда отсутствие ее интереса к России и, одновременно, желание "освободить" три упомянутые страны от российского экономического влияния хотя бы на время их подготовки к принятию в ЕС, когда Польша и имеет шанс (по существу единственный!) реализовать в отношениях с ними свое сравнительное хозяйственное превосходство.
Брюссельские рекомендации более рациональны. Европейская комиссия исходит из того, что в ближайшие годы ни одна из стран-соседей не сможет вступить в ЕС. Поэтому всем им предлагаются единые правила взаимодействия. Но такой подход девальвирует заявка Польши на роль "первоприсутствующей" страны в вопросах выработки политики расширения Евросоюза на восток. Страдает престиж Варшавы в глазах пропольских сил в Киеве, Минске и Кишиневе, которые много лет стремились обосновать принадлежность своих стран к Центральной (а не Восточной) Европе и найти "коренные" отличия украинского и белорусского исторического пути от российского (как "чисто европейского" от "чисто азиатского").
"Польский взгляд" в Евросоюзе пока не возобладал. Однако, это не означает, что борьба вокруг его восточной политики закончена. Серьезные силы заинтересованы в том, чтобы на уровне трактовки максимально приблизить "брюссельские принципы" к "варшавской сути". Существуют даже планы некоего разделения труда: Польша готова "курировать" сотрудничество ЕС с Украиной, Белоруссией и Молдавией на основе принципов "восточного измерения", а Германии предоставить роль куратора сотрудничества с Россией на базе брюссельской концепции "Большой Европы".
До последнего времени в ЕС настороженно относились к региональному сотрудничеству между Россией и ее западными соседями из числа стран СНГ. Только в 2003 году в упоминавшейся выше "Концепции соседства" появилась фраза: "В контексте новой политики соседства ЕС.... могут быть рассмотрены новые инициативы для поддержки региональной кооперации между Россией и западными странами СНГ". Впервые в документах ЕС была высказана мысль о возможности оказания Евросоюзом содействия региональному сотрудничеству между европейскими странами СНГ. Фактически был снят неблагоприятный для России тезис о том, что углубление сотрудничества Москвы с Украиной, Белоруссией и Молдавией автоматически "противоречит европейскому выбору" этих стран и самой России.
Таким образом, теоретически по крайней мере, нет оснований противопоставлять взаимодействие России с ее соседями в рамках Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Белоруссии, Украины и Казахстана, с одной стороны, мероприятиям по развитию сотрудничества в рамках "Большой Европы", с другой. Однако этого недостаточно. Евросоюз на протяжение ряда лет оказывает активную поддержку региональному сотрудничеству в Средиземноморье между странами, не входящими в ЕС. В идеале подобную поддержку со стороны Евросоюза можно было бы ожидать в отношении сходных тенденций в западных частях СНГ. Это предполагало бы трансформацию нынешних отношений по линиям Россия - ЕС, Украина-ЕС и т.д. в единый комплекс связей, основанных на общих правилах и стандартах. Стала бы происходить своего рода "регионализация" отношений Евросоюза с восточными соседями, то есть перевод этих отношений с институционально-страновой на институционально-региональную основу.
Пока практическая работа в направлении "регионализации" строится в рамках узких и политизированных "программ добрососедства". Россия участвует в шести программах из двадцати четырех. Из них лишь одна, да и то при определенном допущении, относится к региону Восточной Европы (Литва, Польша, Россия). Ее содержание будет ориентировано на вопросы Калининграда. Нет ни одной программы, где Россия участвовала бы вместе с какой-либо страной СНГ, кроме программы "Балтийское море", в которой, помимо стран-членов Совета Государств Балтийского моря, участвует еще Белоруссия. Две программы сотрудничества европейских стран СНГ осуществляются без участия России. Первая (Польша, Украина, Белоруссия) - по сути дела способствует укреплению связей обеих стран СНГ с Польшей, а не друг с другом. Во второй участвуют Украина и Молдавия вместе с государствами Центральной Европы (от Польши до Италии и от Украины до Германии). В таком варианте взаимное сотрудничество стран СНГ "размывается" в более широком контексте.
Приходится констатировать, что декларации ЕС о поддержке регионального сотрудничества России со странами СНГ фактически не реализуются. Скорее наоборот, "программы добрососедства" составлены таким образом, чтобы исключить прямое сотрудничество стран СНГ с Россией.
В целом в действиях Европейского Союза просматривается два основных подхода к отношениям с Москвой. Первый - "универсалистский". Он основан на мысли о том, что политика в отношении России принципиально ничем не должна отличаться от политики в отношении других стран-соседей ЕС. Разница может состоять исключительно в конкретном содержании планов сотрудничества с каждым государством.
Второй подход - "партикуляристский". Он строится на идее о необходимости выделять Россию из круга стран СНГ и в отношение нее проводить особую политику: в частности, не рассматривать вопрос о предоставлении ей в перспективе статуса ассоциированного члена ЕС, как предлагают, например, некоторые белорусские, украинские и польские эксперты. "Партикуляристов" немало также среди западноевропейских и российских специалистов. Среди их построений фигурируют причудливая схема - "российско-европейского кондоминиума", например и гипотеза о "Большой Европе" как механизме урегулирования отношений России и Евросоюза по поводу ситуации в зонах взаимоналожения их периферийных интересов (overlapping peripheries).
Полагаю, что увлечение "партикуляризмом" вредит отношениям России с Евросоюзом. Он вреден как в политике Брюсселя, так и в позиции Москвы. Если не гарантировать, что сотрудничество ЕС и России будет строиться на общих и недискриминационных основаниях, то это обернется новыми политическими осложнениями. В России "партикуляризм" вызывает подозрения по поводу очередных попыток Запада "ограничить влияние Москвы в Киеве, Минске и Кишиневе". Для ЕС он не выгоден - например, финансово, так как воспроизводит недостатки TACIS, INTERREG и PHARE в плане дублирования расходов на похожие программы в разных странах и усложняет их аудит. Напротив, "универсализм" позволит более адекватно ответить на ключевую угрозу региональной безопасности - дисбаланс между регионами Бедности и Богатства. Выравнивание ситуации возможно лишь при условии реальной кооперации стран-соседей друг с другом, а не организации очередного соревнования в демонстрации степени приверженности реформам (commitment to reforms).
Россия, как и ЕС заинтересована в преодолении политизированного подхода к сотрудничеству с соседями. Поэтому, несмотря на сохраняющееся недопонимание и сложности, Москве предстоит принять активное участие в разработке планов совместных с Евросоюзом действий по развитию отношений. Для начала необходимо реалистично сформулировать российские предложения.
В Брюсселе и ведущих столицах ЕС укрепляется инстинктивное чувство: стабильность России зависит от ее внутренней консолидации. Вместе с тем, там опасаются, что эта консолидация может произойти на националистической основе. Вот почему сохраняются сомнения по поводу характера сотрудничества России с Украиной, Белоруссией и Молдавией, сближение между которым не во всех случаях будет соответствовать интересам ЕС.
Брюссельские инициативы не стимулируют региональное сотрудничество на западе СНГ, но в отличие от польских, они и не направлены на противодействие ему. Это связано с относительной прочностью оснований концепции "Большой Европы" в западных столицах. Насколько окажется возможным преобразование этой схемы в практическую политику предстоит увидеть. Многое будет зависеть от того, каким окажется образ "России в Европе" после завершения полосы российских выборов 2003-2004 годов.
Леонид Карабешкин

ВОСТОЧНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ПОЛИТИКИ ЕС И РОССИЯ
Восточное измерение Европейского Союза и Россия,
отв. ред. Ф. А. Казин, В. Е. Кузнецов, Санкт-Петербург, 2004.

Причины появления Восточного измерения
Очередной раунд расширения ЕС, в рамках которого с 1 мая 2004 года полноправными членами Европейского Союза станут страны, непосредственно граничащие с Россией, Украиной и Беларусью и имеющие с ними традиционно тесные экономические и культурно-гуманитарные связи, ставит перед ЕС вопрос о формировании политики в отношении восточных соседей. К этому подталкивает целый ряд факторов.
Во-первых, общая граница ЕС и европейских стран СНГ существенно удлиняется. Если до расширения с Союзом граничила только Россия по российско-финской границе, то после вступления в ЕС Литвы, Латвии, Эстонии, Польши, Венгрии и Словакии внешняя граница ЕС со странами СНГ протянется от Балтийского почти до Черного моря. Это создает не только новые возможности для расширения взаимодействия и сотрудничества, но и новые вызовы для Европы. Экономически слабые, социально нестабильные государства СНГ рассматриваются в качестве естественных источников рисков мягкой безопасности - нелегальной миграции, распространения инфекционных заболеваний, трансграничной преступности. ЕС должен определиться с modus operandi своей политики по отношению к восточным соседям. Либо надо максимально отгородиться от "зоны хаоса", либо содействовать улучшению ситуации в европейских странах СНГ.
Во-вторых, страны-кандидаты, по крайней мере, большинство из них, осознают перспективность и приоритетность отношений со своими восточными соседями и стараются лоббировать свою позицию в Брюсселе уже сейчас, формально еще не являясь членами ЕС. С одной стороны, интерес будущих членов определяется стремлением сохранить наработанные экономические и гуманитарные связи со своими восточными контрагентами. Очевидно, что со вступлением в ЕС не все отрасли экономики вновь принятых стран одномоментно окажутся конкурентоспособными на общем рынке, а наиболее перспективные рынки сбыта лежат на востоке Европы. Кроме того, социально-экономическая стабильность приграничных регионов новых членов Евросоюза, как правило, в значительной степени зависит от трансграничного сотрудничества с восточными соседями. Это применимо и к северо-востоку Польши, и к западным районам Литвы, и к северо-востоку Эстонии. Наконец, только при сохранении тесных связей и с Востоком, и с Западом Европы, новые страны-члены смогут реализовать свой посреднический потенциал, в том числе и в плане близости культур и отсутствия языкового барьера. Таким образом, новое дыхание обретает тезис о ЦВЕ как мосте между Востоком и Западом, отброшенный в силу политической конъюнктуры в середине 90-х годов прошлого века.
С другой стороны, будущие страны-члены, особенно Польша и Литва, продвигая инициативы по сотрудничеству ЕС с Россией, имеют в виду возможные политические дивиденды в форме повышения их роли в общей внешней политике ЕС. Например, они уже сумели использовать калининградскую проблематику в своих внешнеполитических целях. Литва стала играть роль посредника между региональными властями Калининградской области и Брюсселем, в то время как Польша пыталась занять нишу связующего звена между Брюсселем и Москвой. Аналогичные задачи ставились и инициаторами Северного измерения, в значительной степени, направленного на преодоление маргинализации географически периферийных регионов Европы, которые в системе концентрических кругов, имеющей центр гравитации в Брюсселе, оказываются в заведомо невыгодном положении.
В-третьих, российско-европейский переговорный процесс по калининградской проблематике выявил недостаточность опыта и каналов взаимодействия между Россией и ЕС. Кроме того, оптимальное решение многих проблем Калининграда (не только визовой) может быть найдено только после достижения договоренностей по более широкой повестке - к примеру, через создание общей российско-европейской безвизовой зоны и общеевропейского экономического пространства. Это вряд ли реализуемо без подключения к системе договоренностей и, как минимум, других европейских республик СНГ, учитывая наличие общего экономического и визового пространства между ними.
В-четвертых, результаты политики ЕС по отношению к Украине, Беларуси и Молдове оказались в целом неудовлетворительными. Отсутствуют эффективные каналы влияния на ситуацию в Беларуси, а страны ЕС зачастую либо просто не воспринимают РБ как независимое государство, либо реализуют конфронтационный путь и стремятся к ее политической изоляции. Молдова превратилась в беднейшее государство Европы. Не смог Евросоюз и эффективно способствовать преодолению политической нестабильности на Украине.
Понимание необходимости выработки новой политики по отношению к восточным странам-соседям проявилось еще в апреле 2002 г. Тогда на заседании Совета по общим вопросам и внешним связям ЕС состоялся обмен мнениями и была одобрена инициатива комиссара Хавьера Соланы о выработке во второй половине 2002 г. конкретных предложений о политике ЕС в отношении ее соседей, в первую очередь - восточных. В дальнейшем Совет неоднократно возвращался к обсуждению основ будущей восточной политики, подчеркивая особую значимость укрепления отношений с Украиной, Беларусью и Молдовой. Заинтересованным странам, в том числе кандидатам на членство в ЕС, было предложено представить свое видение Восточного измерения. В результате, 11 марта 2003 г. вышло Сообщение КЕС Европейскому Совету и Европарламенту "Большая Европа - соседство: новый формат для отношений с нашими восточными и южными соседями". Хотя в документе упоминаются не только восточные, но и южные соседи ЕС, основное внимание уделено европейским республикам СНГ, в то время как опыт Средиземноморского процесса рассматривается в качестве примера.

Контуры Восточного измерения
Анализ Сообщения КЕС позволяет ответить на несколько вопросов, вызывающих особый интерес. Во-первых, будет ли включать новая политика соседства ЕС по отношению к восточным странам Россию? Как эта политика будет сочетаться с уже достигнутым уровнем сотрудничества? Во-вторых, не станет ли новое Восточное измерение конкурентом Северного и не повторит ли его не во всем удачный опыт? И, в-третьих, будет ли инициатива "нового соседства" началом очередной волны вступления в ЕС, либо всего лишь расширенным форматом сотрудничества?
Хотя очевидно, что наибольший интерес ЕС вызывает необходимость интенсификации отношений с Украиной, Беларусью и Молдовой (объединенных коллективной аббревиатурой - "новые западные независимые государства"), Россия не исключена из инициативы. Более того, по многим вопросам внутриполитическое развитие в России и российско-европейское сотрудничество ставятся в пример другим "западным" странам СНГ. Как отмечается в Сообщении, "развитие диалога ЕС/Россия и сотрудничество по политическим вопросам и вопросам безопасности, энергетике, окружающей среде, науке и технологиям в последние годы быстро укреплялось", а по макроэкономическим параметрам Россия вообще оказалась на третьем месте среди всех стран-соседей ЕС, пропустив вперед лишь Израиль и Ливан. В пользу включения России в инициативу "Нового соседства" есть серьезные аргументы. Так, аналитики Центра восточных исследований (Варшава) считают, что отсутствие общего подхода ко всем странам-соседям может привести к доминированию в восточной политике ЕС отношений с Россией в силу разницы экономических потенциалов по сравнению с Беларусью или Украиной. Кроме того, экономические, политические и гуманитарные связи европейских стран СНГ очень сильны, а протекающие в этих странах процессы идентичны. Однако, если сама необходимость включения России в Восточное измерение политики ЕС и не вызывает сомнения, то степень этого участия еще не определена. Очевидно, что с учетом территориальных и людских масштабов России ЕС вряд ли сможет в обозримой перспективе адекватно ее переварить. Не ясно, захочет ли этого и политическая элита в Москве. Ряд польских исследователей считают, что существует два сценария ограничения участия России в Восточном измерении - территориальный и функциональный. Согласно первому, в зону действия инициативы попадают Калининградская область и северо-западные регионы России. Согласно второму, России предоставляется особый статус в отношениях с ЕС в энергетической, политической сферах и по вопросам безопасности.
Как отмечается в Сообщении КЕС, "новая политика соседства станет только дополнительной подпоркой общего стратегического партнерства ЕC и России" при сохранении уже наработанных механизмов взаимодействия.
Вряд ли можно говорить и о конкуренции нового Восточного измерения с Северным. С одной стороны, обе программы направлены на преодоление социально-экономической пропасти и разделительных линий в Европе. Кроме того, заинтересованные страны-участники Северного измерения являются активными участниками дискуссии по Восточному измерению. С другой стороны, последнее не ставит перед собой амбициозных политических целей - формирования пространства, на котором все стороны выступают полноправными партнерами, участвуют в создании общей политики и стремятся к созданию общей идентичности. Как отмечает П. Йоенниеми, "Восточное измерение не нацелено на создание региональной конфигурации со своей собственной динамикой, которая бы в свою очередь оказывала влияние на Союз в целом....Вместо Восточного измерения более обоснованно, возможно, было бы говорить о политике соседства, главным образом, служащей интересам Польши и соседей, не являющихся членами [ЕС - Л.К.]...". Очевидно, что и в Брюсселе не готовы к новым слишком амбициозным внешнеполитическим инициативам. Не случайно в названии уже упомянутого Сообщения КЕС термин "измерение" отсутствует.
Политика соседства предполагает общие рамки, но дифференцированный подход, который ставит реализацию программ сотрудничества в зависимость от успехов восточных соседей в деле строительства рыночной экономики, институтов демократии и прав человека. Естественно, что речь идет о нормах и стандартах, которые уже приняты в ЕС. Таким образом, восточные соседи рассматриваются как объекты политики ЕС, а не равноправные партнеры. Другими словами, политика соседства предполагает распространение "правильной" идентичности ЕС на сопредельные территории, а не синтез новой общей идентичности. Аналитики польского Центра Восточных исследований видят задачу восточной политики ЕС в "продвижении политических и экономических стандартов, принятых в ЕС и его законодательстве". Такой подход был успешно реализован в отношении стран-кандидатов, однако его перспективы для политики по отношению к России или даже Украине (несмотря на провозглашенный ими европейский выбор) выглядят весьма сомнительными.
Естественно, предлагая восточным соседям воспринять традиции рыночной экономики и демократии по европейскому образцу, ЕС должен предложить и какие-то побуждающие стимулы и механизмы, компенсирующие все трудности и издержки. Представляется, что наиболее эффективным средством может стать перспектива членства в ЕС. К примеру, авторы польского доклада "Новое соседство - новая ассоциация. Украина и Европейский Союз в начале 21 века" считают, что "Евросоюз должен поддержать усилия Украины по подписанию соглашения об ассоциированном членстве. Такое соглашение должно содержать возможность, неопределенную во времени, но явно признающую перспективу будущего членства Украины в ЕС". Одним из основных аргументов в пользу предоставления пусть призрачной перспективы членства в ЕС является поддержка проевропейских политических сил в соответствующих странах. Впрочем, a priori подразумевается, что Россия не претендует на членство в ЕС.
Правда, в Сообщении КЕС о долгосрочной перспективе речи не идет, а в среднесрочной перспективе России, Украине, Молдове и Беларуси предлагается ощутить широкий набор преимуществ от привилегированного сотрудничества с ЕС и без формального членства. Сообщение КЕС предлагает следующий набор "адаптационных" инициатив:
Содействие в развитии внутренних рынков; преференциальные торговые отношения и предоставление доступа на рынки ЕС.
До настоящего времени рамочные документы, подписанные Евросоюзом со странами СНГ - Соглашения о партнерстве и сотрудничестве - в отличие от Договоров об ассоциированном членстве со странами Средиземноморья, не предоставляли преференциального статуса в торговле, лишь упоминая о возможности создания зоны свободной торговли в будущем;
Инициативы в сфере миграции, включающие как упрощение выдачи долгосрочных виз и поощрение трудовой миграции, так и развитие малого трафика на приграничных территориях и долгосрочную перспективу развития безвизового режима между ЕС и его восточными соседями;
Сотрудничество в области предотвращения и борьбы с общими угрозами безопасности - терроризмом и транснациональной оргпреступностью, злоупотреблениями в таможенной и налоговой сферах, угрозами, связанными с использованием ядерной энергии, экологией, распространением инфекционных заболеваний;
Более широкое политическое участие ЕС в предотвращении и разрешении конфликтов, предполагающее активизацию роли Союза в процессе урегулирования приднестровского конфликта (наряду с палестинским и западно-сахарским);
Усилия в области прав человека, развитии культурного сотрудничества и взаимопонимания;
Интеграция транспортных, энергетических и телекоммуникационных сетей, а также научного сообщества;
Новые инструменты привлечения и защиты инвестиций; поддержка интеграции в глобальную торговую систему - в первую очередь в ВТО; финансовая поддержка, в большей степени отвечающая реальным нуждам реципиентов; содействие в привлечении финансирования международных финансовых организаций, таких как Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и Европейский инвестиционный банк (ЕИБ).
Признается, что недостаточная координация программ ФАРЕ, ТАСИС и ИНТЕРРЕГ создавала препятствия развитию трансграничного и субрегионального сотрудничества. Еврокомиссия согласилась рассмотреть возможность создания нового "Инструмента соседства", который объединил бы позитивный опыт реализации других программ поддержки внутри ЕС и сконцентрировался бы на развитии трансграничного сотрудничества, региональной и субрегиональной кооперации и устойчивого развития на восточных границах ЕС. Кроме того, речь идет о возможности выделения грантовой помощи и бюджетной поддержки новым западным независимым государствам.
Имплементация предложенных мер поддержки будет осуществляться на дифференцированной основе исходя из конкретных, определенных индивидуально для каждой страны, промежуточных результатов, а не на основе общей оценки прогресса экономических реформ и демократических преобразований, как это было ранее. Основополагающим документом, определяющим цели и служащим для оценки результатов, должен стать среднесрочный план действий для каждой страны, возможно, дополненный и планом действий, носящим общерегиональный характер. Кроме того, КЕС выражает готовность изучить возможности для замены существующих Соглашений о партнерстве и сотрудничестве на Соглашения о соседстве с более широким набором целей и обязательств.
Восточное измерение и новые члены ЕС
Каково видение своего места во внешней политике ЕС у новых стран-членов? Как они будут влиять на формирование и реализацию новой линии Союза в отношении восточных соседей? Наибольший интерес в этой связи представляют позиции Польши как основного двигателя политики соседства, а также стран Балтии, отношения с которыми (в первую очередь, имеются в виду Латвия и Эстония) России далеки от окончательной стабилизации, несмотря на позитивный тренд последних нескольких лет.
Польша заинтересована в нахождении адекватной ниши в Общей внешней политике и политике безопасности ЕС (ОВПБ). Как сказал глава МИД Польши В. Чимошевич, Варшава "стремится взять на себя новую ответственность, что определенно принесет и новые возможности". Развернутое мнение Польши по поводу дискуссии о политике соседства было представлено польским внешнеполитическим ведомством в конце 2002 г. Особый интерес страна традиционно проявляет к развитию отношений с Украиной и Беларусью, которые "должны иметь перспективу отношений с ЕС на уровне и с интенсивностью, равной отношениям ЕС с Россией". Польская политика в 90-е годы определялась геополитическим мышлением и была направлена на поддержку суверенитета Украины как необходимого условия противодействия возрождению империи на востоке. Элементы этой политики сохраняются и сейчас. В Варшаве осознают, что активизация польской внешней политики в рамках Восточного измерения ЕС может быть негативно воспринята в Москве, а это не является целью Варшавы.
С другой стороны, в Польше понимают все возрастающее значение России для ЕС, ее улучшившиеся отношения с НАТО и США, в то время как, к примеру, значение Украины в международной политике имеет тенденцию к снижению. Поэтому в Варшаве бы не хотели, чтобы Восточное измерение сконцентрировалось бы в основном на России в ущерб отношениям с Украиной и Беларусью. Таким образом, современный уровень российско-европейских отношений в Польше находят вполне удовлетворительным, предлагая сконцентрироваться на нахождении практических решений в рамках договоренностей по Калининграду, а также выражая намерение присоединиться к диалогу в политической и энергетической сферах и выработке концепции общеевропейского экономического пространства.
Страны Балтии видят свое место в ЕС по-разному. Внешняя политика Литвы нацелена на капитализацию своих отношений с Россией в рамках ЕС и рассматривает Россию в числе своих первоочередных приоритетов. С избранием президента Роландаса Паксаса линия Литвы на повышение своего статуса в ЕС через сотрудничество с Россией активизировалась. Если раньше литовские внешнеполитические инициативы по России в основном ограничивались соседней Калининградской областью, то в настоящее время обретает очертания "Северо-западная инициатива", нацеленная на укрепление отношений с регионами Северо-запада России. Выступая перед послами Литвы в иностранных государствах, Р. Паксас отметил, что "необходимо использовать ситуацию, когда, с одной стороны, Литва хорошо знает своих соседей на востоке, а с другой, - имеет большой ценный опыт интеграции в ЕС и НАТО....Накоплены немалые наработки с центральной властью России, а также с властями Калининградской области Российской Федерации. Этот опыт необходимо перенести на сотрудничество с другими регионами, в первую очередь, с северо-западной Россией. Этот регион становится пространством особого взаимодействия ЕС и России".
Чего ожидает Литва от инициативы ЕС по отношению к восточным странам? По мнению госсекретаря МИД Литвы Э. Игнатавичюса, "необходимы эффективные форматы сотрудничества, общие проекты и фонды для их осуществления". Очевидно, что собственных средств на осуществление программ сотрудничества с соседними странами у Литвы нет, а риск дискредитации новой инициативы по причине отсутствия денег весьма велик. Впрочем, зависимость от финансовых ресурсов из Брюсселя может привести к тому, что роль Литвы и Польши в реализации программы будет определяться формулой "тихого несогласия и громкого согласия" с решениями ЕС.
Развитие внутриполитической обстановки в Литве и последствия импичмента литовского президента, инициированного его политическими оппонентами, к сожалению, могут замедлить процесс формирования партнерских отношений между Россией и Литвой. Озабоченность вызывает тот факт, что для решения внутриполитических задач некоторые политические силы в Литве вновь взяли на вооружение тезис об угрозе с Востока, а более конкретно - от российских спецслужб и русской мафии. Это свидетельствует о том, что приоритетность российского направления литовской внешней политики пока не стала элементом консенсуса различных политических сил (в отличие, скажем, от интеграции в НАТО и ЕС).
Эстония, так и не достигнув до настоящего времени желаемого прорыва на российском направлении, проводит по отношению к России линию, которая зачастую воспринимается как провокационная. В частности, одним из приоритетов Эстонии является оказание помощи Грузии (наряду с другими закавказскими и европейскими республиками СНГ) в строительстве ее вооруженных сил. С учетом многолетней напряженности в российско-грузинских отношениях и недавних внутриполитических потрясений в этой стране, такая политика вряд ли будет позитивно воспринята в Москве, хотя бывший министр обороны Эстонии Свен Миксер и выражал надежду на то, что "отношения с Россией достаточно прагматичны, чтобы сотрудничество Эстонии с Грузией не воспринималось как антироссийское".
Таллинн по-прежнему пытается строить отношения со своим непосредственным соседом через Брюссель: "С точки зрения безопасности Эстонии и ее экономического развития, одним из существенных вопросов внешней политики и политики безопасности является развитие отношений Европейского Союза с Россией".
Пассивную позицию по отношению к России занимает Латвия. Страна не инициировала конкретных предложений в рамках вновь формирующейся восточной политики ЕС и стабилизации двусторонних отношений с Россией. В Риге дожидаются, что членство ЕС защитит Латвию от всех неблагоприятных для нее действий России.
Россия и Восточное измерение
События в Ираке несколько отвлекли внимание российского общественного мнения и политической элиты от взаимодействия с ЕС. Тем не менее, России предстоит определить свое отношение к новой восточной политике Союза. Представляется, что нашей стране необходимо тщательно взвесить все "про" и "контра" этой политики.
С одной стороны, инициатива ЕС содержит в себе целый ряд позитивных элементов. Во-первых, впервые идет речь о довольно серьезном пакете экономических мер содействия, в том числе доступе на рынки ЕС, финансовых инструментах, подключении России к инфраструктурным программам. Во-вторых, в рамках Восточного измерения смогут найти свое решение проблемы трансграничного сотрудничества и (без)визового режима. В-третьих, Россия заинтересована в стабилизации в государствах, являющихся транзитными артериями в экономических взаимоотношениях с ЕС, в первую очередь, в Украине. Полезным было бы распространение европейского опыта в сферах управления и бизнеса. Наконец, есть надежда, что в рамках общей внешней политики ЕС восточная политика отдельных стран Балтии станет более благоприятной по отношению к России.
С другой стороны, Восточное измерение несет целый ряд угроз российским интересам. Во-первых, Россия выступает в качестве объекта политики ЕС и ей предлагается стать импортером норм и стандартов в экономической и политической жизни, а не партнером по совместной выработке общих подходов. Это чрезвычайно сложно не только с экономической, но и с политической точки зрения для России, претендующей на самодостаточный статус в современной системе международных отношений и свободу рук во внутриполитической сфере, в частности, в решении чеченской проблемы. Во-вторых, реализация Восточного измерения предполагает расширение политического влияния ЕС в "новых западных независимых государствах", например, в урегулировании приднестровского конфликта, поддержке процессов демократизации в Беларуси и т.д. Как показала ситуация с провалом российского плана решения приднестровской проблемы, подходы России и ЕС по этим вопросам не обязательно совпадают. Небеспочвенны опасения, что Восточное измерение может быть использовано для выдавливания России из стран СНГ. В-третьих, нельзя исключать ситуации, когда не в таком далеком будущем Украина, Молдова и Беларусь станут членами ЕС, в то время как Россия, в силу своих масштабов, не будет принята в ЕС никогда. Это чревато целым рядом негативных последствий - потерями для российского бизнеса в этих странах, смертью проекта российско-белорусской интеграции, еще большей "эксклавизацией" Калининградской области.
Различная оценка баланса выгод и издержек от Восточного измерения создает два полюса мнений по поводу оптимальной российской линии. Либерально-проевропейское направление считает, что инициатива ЕС, если она будет принята, будет способствовать повышению инвестиционной привлекательности и демократизации политической жизни России. На другом полюсе - сдержанная настороженность по отношению к прожектам восточной политики ЕС. По мнению калининградского исследователя Г. Федорова, "концепции "прямого соседства" ЕС должна быть противопоставлена аналогичная концепция России и стран евразийского пространства. Она должна носить активный характер, отвечая экономическим интересам РФ, улучшению позиций страны в международном разделении труда". Речь идет об интеграции структур в рамках СНГ.
Представляется, что окончательные выводы можно будет сделать лишь после того, как сформируются основные контуры европейской политики соседства, станет ясным набор конкретных проектов и их финансовое обеспечение. Пока неизвестно, насколько существенные средства будут выделены на реализацию программы. Тем не менее, очевидно одно - противодействие реализации политики соседства в отношении Молдовы, Украины и Беларуси будет контрпродуктивным. Достаточно вспомнить результаты многолетнего противостояния расширению НАТО на восток. Правильнее было бы определить приемлемые формы участия, одновременно формируя свою логичную и последовательную линию в отношении европейских государств СНГ.
Grzegorz Gromadzki, Raimundas Lopata, Kristi Raik

FRIENDS OR FAMILY? FINNISH, LITHUANIAN AND POLISH PERSPECTIVES ON THE EU'S POLICY TOWARDS UKRAINE, BELARUS AND MOLDOVA
FIIA Report, 12/2005

Outlining a proactive EU policy towards Ukraine, Belarus and Moldova
The report emphasises the need to approach Ukraine, Belarus and Moldova as a region where developments in one country have a strong impact on the other two and argues for the integration of all three into the EU. However, it is obvious that there are considerable differences between the current situation in these countries, especially between Belarus on the one hand and Ukraine and Moldova on the other. Therefore the specific features of each country and their relations with the EU are examined briefly below, before we make some general recommendations concerning the region.
Ukraine: The Orange Revolution and beyond Of the three new EU neighbours, the question of offering the prospect of membership is most urgent in he case of Ukraine. The country has been requesting it for many years, but while political and other criteria remained far from fulfilment, it was fairly easy and justifiable for the EU to say 'no'. The Orange Revolution and the victory of democratic forces in the presidential election of late 2004 changed all that. The strong expression of commitment to democracy and the "European choice" made by Ukrainians during the Orange Revolution came as a surprise to the EU and most outside observers. The new president, Viktor Yushchenko, has defined membership of the EU as a top priority under his leadership. He has declared that Ukraine aims to start accession negotiations in 2007.
The EU, for its part, has welcomed the new "strategic choice of Ukraine in favour of democracy and reform"26 which has "confirmed the country's place on the European map".Nonetheless, the Union has so far refused to treat Ukraine as a potential member state. It underlines that the recently adopted Action Plan offers enough substance and concrete goals for the relationship. The main problem, however, is not that of practical substance, but long-term prospects and commitment on both sides. To reiterate what has already been said, only the prospect of membership will provide a strong enough incentive for reform.
As noted above, further enlargement is greeted with suspicion in the EU. It is worth noting, however, that the European Parliament has expressed strong support for Ukraine's membership potential. Furthermore, according to a recent survey, the majority of EU citizens (55%) from the six largest member states are ready to accept Ukraine's membership.28 In comparison with Turkey, whose attachment to Europe is questioned, there is no doubt that Ukraine is a European country. Thus, the key to becoming a candidate country should be adherence to the Copenhagen political criteria: stability of institutions guaranteeing democracy, rule of law, human rights and the protection of minorities. Turkey is the most recent case to have crossed over on this basis, but it is not certain whether this will be enough in future. Ukraine will test the durability of this principle in the coming years. Yet, if the country displays similar determination to Turkey in carrying out domestic reforms, denying Ukraine the prospect of membership will no longer be justifiable from the viewpoint of the underlying principles of integration.
To date, the EU's reaction to the Orange Revolution has been very modest in terms of concrete policy proposals. Notable shifts have taken place, however, with respect to preparing visa facilitation, starting consultations on a new, enhanced agreement, strengthening dialogue on energy issues, and promoting people-to-people contacts. The EU has also called for an increase in the loans to Ukraine from the European Investment Bank. 29 One of the main practical priorities of EU-Ukrainian relations is to move towards a free trade area. In order to advance in this issue, Ukraine will first have to receive market economy status and join the WTO, which should be possible by the end of 2005. The implementation of trade regulations and economic reforms has to go hand-in-hand with administrative reform, since the low level of administrative capacity is a severe obstacle to pursuing the ambitious reform agenda of the government.
It is also important for the EU to recognise Ukraine as a major regional player in relation to other Eastern neighbours of the Union. In particular, the EU and Ukraine need to cooperate closely on the settlement of the Transdnistria conflict and the promotion of democratic transition in Belarus. Both the EU and Ukraine have recently become more active in searching for solutions to the Transdnistria conflict.30 Their working together on this issue is important not only for Transdnistria, but also for the strengthening of relations between the EU and Ukraine. As regards Belarus, Ukraine is, above all, an encouraging example of the possibility of change. Ukraine should also be involved in developing the EU's policy towards Belarus.
The beginning of 2006 will mark a critical time for Ukraine's European integration. It is then that the EU will review the implementation of the Action Plan and possibly decide on new steps in the relationship in accordance with Ukraine's reform efforts. What is more, parliamentary elections will be held in Ukraine in spring 2006, which will test the commitment of the country to its European aspirations. Signals from the EU side prior to the elections will have a considerable impact on the election campaign and the outcome.

Moldova: Not only Transdnistria
Contrary to some expectations, Ukraine's Orange Revolution was not repeated in neighbouring Moldova. The country has not expressed such a strong, fresh commitment to European aspirations as Ukraine. However, Moldova does follow Georgia and Ukraine in the line-up of former Soviet republics that have set European integration as their top priority. The parliamentary elections of March 2005 were won by the ruling Communist Party, but with a new programme: the formerly strong Russian orientation was replaced with an aim to build closer ties with the EU and the US.
Moldova's most renowned problem is the Transdnistria region, which has declared independence and has its own government supported by the presence of Russian troops, but is not internationally recognised. The EU and Russia need to be among the main parties in search of a solution to the prolonged conflict.
Russia, having long refused to cooperate on this issue, has recently expressed its readiness to engage in cooperation with the EU. The process must also involve Ukraine as it borders Transdnistria and has indirectly supported the illegal regime through weak border control. Moldova's integration goals offer the EU the possibility to contribute more actively to the solution of the Transdnistria problem. In March 2005, the EU appointed a Special Representative (EUSR) to Moldova, underscoring its increased commitment to settling the conflict. The main task of the EUSR is to work on the Transdnistria question. The appointment is welcomed, not least because it geographically broadens and balances the network of EUSRs. The EU must continue its efforts to solve the Transdnistria conflict, but must not let this issue get in the way of Moldova's European aspirations and reforms. If the conflict is protracted, the EU should even consider the possibility of the future accession of Moldova, excluding Transdnistria. A precedent has been set by Cyprus, which joined the EU in 2004, excluding the northern part of the island, the so-called Turkish Republic of Northern Moldova has generally complied with minimal rules of democracy during its period of independence since 1991.
The government has not directly put the brakes on political and civic activity. However, the population is largely alienated and passive, the media is mostly controlled by the government, corruption is widespread, and the existing independent NGOs struggle to survive with virtually no domestic resources and a largely apathetic public. The EU should pay more attention to promoting media freedom, combating corruption, partybuilding and independent NGOs. Many of Moldova's problems stem from the fact that it is the poorest country in Europe. The EU should therefore pay particular attention to promoting economic reforms and improving the climate for foreign investments. The probable accession of Romania in 2007 will create new opportunities for Moldova to enhance trade with the EU and attract investments from European businesses. Moldova's ability to capitalise on these opportunities is related to the closeness of its relations with the EU and the success of political, administrative and legal reforms in bringing it closer to European standards.

Belarus: A strategy of ND plus?
The ENP framework does not provide any guidance on developing the EU's policy towards Belarus. The country's authoritarian turnabout in 1996 (when a flawed referendum was arranged by president Lukashenka in order to extend his term) led to relations with the EU being frozen. The PCA treaty between the EU and Belarus that was signed in 1995 has not been ratified. The flawed presidential elections of September 2001 and the parliamentary elections of October 2004 only served to further underpin the authoritarian nature of the regime. In order to prevent the spread of the Orange Revolution to Belarus, the state authorities have recently tightened their control over citizens and the limitations on political and civic freedoms. There have been frequent cases of harassment against opposition politicians, journalists and NGO activists. Nevertheless, the events in Ukraine have already had an impact on Belarus, and rallied the opposition and independent NGOs in their work against the current regime. Overall support for Lukashenka has also diminished.
A far as the EU is concerned, the isolation of Belarus continues under the ENP strategy, which is strictly contingent on the values of democracy and human rights. The EU's position is that it is "willing to deepen its relationship with Belarus, including within the European Neighbourhood Policy (ENP), once the Belarusian authorities clearly demonstrate their willingness to respect democratic values and the rule of law".33 At the same time it has been acknowledged that the EU's policy of isolation and neglect has done virtually nothing to promote change. One may even make assertions to the contrary: it has enabled Lukashenka to use the slogan "Nobody is expecting us in Europe", convincing many Belarusians that their country has no alternatives.
Acknowledging its ineffectiveness to date, the EU has started to develop a more active policy of promoting democratization and civil society in Belarus. The new approach has been strongly promoted by Lithuania and Poland. In the current situation, it is virtually impossible to assist the pro-democratic roups through formal channels. Therefore the EU needs to bypass the Belarus government in allocating democracy aid. The primary aim now is to prepare for the presidential elections of 2006, supporting the pro-democratic opposition forces. One of the main problems is that the opposition is still weak and only exists outside the official political structures, which is one of the main differences between Belarus and Ukraine before the Orange Revolution. Furthermore, the links of opposition groups to the broader public are weak - one can even speak of a "democratic ghetto" of activists who often have closer links to their western donors than the local population. Lack of coordination between donors has exacerbated the situation, but efforts are currently being made to improve this aspect. All these problems were apparent during the presidential election campaign of 2001 when external aid was given to a number of opposition groups working separately and duplicating each other's efforts. It is of crucial importance for foreign donors to aim at supporting a united pro-democratic election campaign. Furthermore, the focus of external aid on election campaigns has been a problem in itself. Apart from short-term aid before elections, there is a need for long-term assistance that supports the continuity of pro-democratic forces. As suggested above, the policy of democracy promotion could be combined with cooperation with Belarusian authorities modelled according to the Northern Dimension. This would create a double-track strategy of "ND plus". The "plus" refers to the democracy promotion just outlined above. The "ND" part would focus on aid allocated through official channels in the fields of the environment, social and health issues, improvement of the infrastructure and other spheres included in the ND. Because of its focus on politically uncontroversial issues, such cooperation is in principle accepted by the current authoritarian leadership. It must be noted, however, that the Belarusian government has even increased restrictions and impediments to non-political external aid.
As part of the ND type of aid, the EU should try to increase contacts with the administration at both the central and local levels. This should be seen as a means of preparing for the post-Lukashenka era that is bound to come sooner or later. Not all the people who work in the current administration are true supporters of Lukashenka by any means, and it would be practically impossible at any rate to replace all the administrative personnel once the regime changes. Through assistance to areas such as the social sector and infrastructure, the EU could also make itself more visible and known among the Belarusian people and debunk the notion that "Nobody is expecting us in Europe". It is important for the EU to reach not only the "democratic ghetto", but also the ordinary people. At the same time, the strategy for supporting the opposition and promoting regime change would constitute a separate EU policy track, adding a crucial 'plus' to the ND model. The strategy should be supported by enhanced activities aimed at spreading information about the EU among the Belarusian population.

General recommendations for EU policy in the region
Although the ENP is trying to remove the membership issue from the agenda, the key question that the EU has to answer within the next few years remains: will it offer the prospect of membership to Ukraine, Moldova, and even Belarus, in the future. As emphasised above, a truly open-door policy is the only effective instrument for promoting reforms in neighbouring countries. Indeed, the EU has to be able to promote reforms, not just react to changes.
A typical indication of the reactive nature of EU policy is the "Let's wait and see what the next election brings" attitude. This way of thinking should be quashed. In order to support democracy in the neighbouring countries, the EU should send clear and positive messages in the early stages of their election campaigns. Whatever the EU does or does not do influences the election results: the more it offers concrete steps and prospects that bring the neighbours closer to the Union, the more successful the pro-European, pro-democratic forces are likely to be. This is a highly relevant point with respect to both the parliamentary elections in Ukraine and the presidential elections in Belarus, both scheduled for 2006. Coming back to the membership prospect, it is worth repeating that it can be offered without discarding the ENP, but by using the empty space that exists within the framework instead. There should be no clear-cut distinction between the ENP and the accession process: in the near future, Ukraine and Moldova could be acknowledged by the EU as potential member states, but they would continue to implement the ENP Action Plans while at the same time preparing for the next steps that would take them closer to membership. For the purposes of comparison, we could take a look at the steps taken by the Baltic states between 1995 and 2000:
• association agreements that state the objective of membership (signed by the Baltic states in June 1995, entered into force in February 1998) (the objective of membership was already stated in the Free Trade Agreements between the EU and the Baltic states signed in 1994),
• submitting applications for membership (late 1995),
• preparing answers to a questionnaire from the Commission concerning the readiness of applicants to adopt EU norms (1996),
• receiving the opinion of the Commission concerning the start of negotiations (in July 1997 the Commission recommended that the EU start negotiations with Estonia, but not Latvia and Lithuania at that time)
• the start of accession negotiations (Estonia in March 1998, Latvia and Lithuania in early 2000)
As we know from the previous Eastern enlargement, the process is a lengthy one and it is likely to take an even longer time for further new candidates. New agreements with Ukraine and Moldova should be signed before March 2008 when the current Partnership and Cooperation Agreements expire; their content will depend of course on the success of domestic reforms in the meantime. In any case, they are lagging more than ten years behind the Baltic countries in their relations with the EU. In order to provide effective and systematic support for its neighbours' reform efforts, the EU should gradually move towards the model of assistance applied to candidate countries. It is worth pointing out that the amount of aid received by candidates is decidedly larger than assistance to neighbouring countries. Moreover, there is currently a huge imbalance between the Eastern and Southern neighbourhood to the disadvantage of
the former, which needs to be addressed. Changing the model of assistance not only means an increase in the volume of aid, however. Even more importantly, candidate states are systematically assisted in adopting EU norms in all spheres of society, which involves extensive changes to the legislation, administrative system, etc. Furthermore, the preaccession model also includes a thorough monitoring mechanism, which has been of great help to candidate states. As stated earlier, the adoption of this model can only take place gradually, reflecting the readiness of applicants to effectively use the assistance, and the political and budgetary realities on the EU side. A good start is the already existing plan to increase socalled twinning of civil servants between Ukraine and Moldova, based on the experience of the PHARE Twinning Programme. It would be particularly useful to develop an exchange of experts with new member states who have fresh experience of preparing for EU membership. Strengthening contacts between the EU and the new neighbours should also be one of the key aims of EU support for civil society.
The cooperation of NGOs with their partners from EU countries, participation in European networks, and study trips to the EU are effective ways of raising the level of awareness about the EU and promoting integration at grass-roots level. Assistance is also needed for developing channels and procedures for NGOs to influence both central and local authorities; promoting the cooperation and networking of NGOs at the domestic level; supporting the NGOs that provide social services and improving their cooperation with the state; and improving the English skills of NGO activists. All in all, better targeted aid for NGOs must be one of the priorities of EU policy towards the new Eastern neighbours.
It is also essential to mention visa facilitations as a matter of great practical as well as symbolic importance for ordinary people in the neighbouring countries. One of the main target groups of facilitated travelling should be students who are accepted by universities or high schools in the EU. At the same time, the neighbours need assistance in bringing their border controls and Customs up to European standards. The experience of the new member states is again very useful: for example, the Baltic countries built up their border controls from scratch in the 1990s and, since the late 1990s in particular, have received indispensable assistance from the EU.

Collision, collusion or open dialogue? - Engaging Russia
One of the most formidable tasks of the EU's Eastern neighbourhood policy is to involve Russia. Russia, being an EU neighbour itself, was initially included in the Wider Europe framework. However, the Russians saw this as a sign of downgrading the relationship and even abandoning the strategic partnership. The special relationship does not, according to the Russian view, fit into the framework of a neighbourhood policy that includes most of the other EU neighbours. The EU has tried to reassure Russia that it is "of course much more than a neighbour. Its geography, its size and potential, and its role in world affairs mean that our relationship with Russia has developed into a far-going strategic partnership". EU documents have remained vague about the position of Russia in the ENP, but in practice EU-Russian relations are not part of the ENP framework. The fact that Russia, seeing itself as a separate regional centre of power, has distanced itself from the ENP is understandable considering the nature of the policy - in spite of the emphasis on "joint ownership" and dialogue, it is after all a policy of a major regional power towards its periphery. As long as Russia remains a separate regional centre of power, the position of countries situated between the EU and Russia is an either-or question: they are integrated with one or the other. A grey zone between the EU and Russia is not a viable long-term option. The extent to which Russia itself is integrated with Europe is crucial for the countries that lie on the border between the two regional powers. It is highly likely that the EU and Russia will continue to be two partly integrated and, to some extent, separate centres of power.
In any case, the involvement of Russia in the ENP is essential. Firstly, it is the only way to work against a "zero-sum game" and competition between spheres of influence between the EU and Russia with respect to their common neighbours. Secondly, one of the aims of the EU's support for democratic reforms in the new Eastern neighbours is to exert pressure on Russia to move in a similar direction. Supporting the European aspirations of Ukraine in particular is a means of encouraging Russia to join the new wave of democratisation started by Georgia and Ukraine.
The inclusion of Russia supports this aim. The uncertainty of Russia's future course has to be seen as one of the main driving forces behind enhanced cooperation between the Eastern member states. The Eastern members - especially the Baltic states and Poland - need to prove that they are not an "anti-Russian" group within the EU but, conversely, the member states that are most concerned about the Union having good relations with Russia. At the same time, these are also countries that are seriously concerned about the development of Russia in the fields of both foreign and domestic politics. It is in their interests to keep Russia high on the EU's foreign policy agenda and to support a common EU policy towards her.
That policy has to include dialogue on the common neighbours of the EU and Russia. The alternatives to dialogue would be collision or collusion; it is essential to avoid both. Russia itself tends to see the position of the common neighbourhood as a matter of collision with the EU: seeking to maintain its control over the CIS countries, it considers their European aspirations as a threat to its own interests. Within the EU, Germany and France stand out as member states that have been most eager to try to avoid confrontation and show respect and understanding towards Russian concerns. Their penchant for avouring bilateral partner relations works against the development of a common EU policy.
It is at least as worrying that the special relations of some member states with Russia have shown signs of collusion over the fate of common neighbours; in other words, negotiating deals with Russia without the involvement of the countries concerned. Collusion in EU-Russia relations - or even worse, in relations between Russia and the large member states - worries the new Eastern member states in particular, and naturally the common neighbours of the EU and Russia as well. The EU must not allow Russia to put a stop to the European aspirations of these countries. Thus, the involvement of Russia may not mean that it would be given the right of veto over the EU's decisions; EU policy has to be decided by the EU itself.
However, in order to avoid confrontation, the EU should aim at open dialogue with Russia over their common neighbours. Good relations with Russia require that the EU consults Russia about its policies towards the new Eastern neighbours. The EU needs to take into account Russian views and interests as far as possible, but without compromising its own central principles.
The dialogue can take place via the existing institutions of the EU-Russian partnership. The message to Russia should be that the EU does not wish to exclude or weaken her, and that the possible European integration of Ukraine, Belarus and Moldova is not against Russia's interests. The degree of inclusion depends to a large extent on Russia's own development. The more Russia adheres to European norms,
the easier it is to engage her in EU policy. However, if Russia continues to distance herself from the values of the EU, the possibility of collision increases and dialogue becomes more difficult.

Conclusion: Towards a common agenda of Eastern and Northern member states
Finland, Poland and Lithuania hold a key position in the EU's Eastern policies as countries that have been particularly active in this field. While Finland has predominantly focused on its own ND initiative, Poland and Lithuania have been the two most active member states in relation to the new Eastern neighbours. In future, the three countries will continue to pursue their specific interests in the East: it is natural for Finland to maintain a leading role with regard to north-west Russia, and for Poland and Lithuania in EU relations with Ukraine, Belarus and Moldova. The ND and the EU's policy towards the new Eastern neighbours will remain separate policies because of the different nature of EU relations with Russia in comparison with other Eastern neighbours. Nevertheless, the ND will be closely linked to the Eastern neighbourhood policy by similar aims and challenges in several practical areas of cooperation (e.g. border controls, visa regimes, the environment and infrastructure) and by the common financial framework (the ENPI) where the Eastern member states should speak with one voice for the Eastern dimension.
Finland, Lithuania and Poland should actively support each other's specific interests and aims and jointly promote the EU's policies in the East. This must be seen as more than a trade-off aimed at gaining support for one's own activities. As they are situated on the Eastern EU border, the three countries share the same basic interests in the Eastern neighbourhood: stability and security, the promotion of European values, functioning relations with Russia, a more coherent EU policy towards Russia, and the EU's interest in and commitment to the variety of countries and issues beyond its Eastern border. Increased cooperation requires Finland to take a more active position in supporting the EU's policy towards Ukraine, Belarus and Moldova, and Poland and Lithuania to contribute to the ND as a regional aspect of EU-Russia relations.
The EU's interest in and commitment to its Eastern neighbours is not only of particular importance for the three member countries that are the main focus of this report. The other most obvious partners are the other Baltic, Nordic and Visegrad countries that have already developed relatively active bilateral relations with Ukraine, Belarus and Moldova and have taken a similar, proactive position towards this area in the EU. Although the other Nordic EU members are not as directly influenced as Finland by developments on the EU's eastern border, the future of the Eastern neighbours is still more important for them than for many other EU members. Moreover, having actively supported the European integration of the Baltic countries, it is natural for the Nordics to turn their attention towards Ukraine, Belarus and Moldova now. It is also in their interests to defend the Eastern dimension of the ENP to the extent that there is competition over resources with the Southern dimension. Other natural partners for the EU's policy towards its Eastern neighbours would be Austria, Romania and Bulgaria. When it comes to the big member states (not forgetting that Poland is one of them), it is crucial to include Germany in the group of countries promoting the EU's policies in the East. Without the backing of Germany, the Eastern and Northern member states would hardly be able to receive sufficient support for their positions in the Union. The dialogue that has taken place so far between Germany and Poland over the EU's policy towards Ukraine is welcomed from the viewpoint of all Eastern member states. However, cooperation with Germany must not be limited to dialogue between the two countries, but should also engage other interested countries - potentially up to 14 member states among 27 (more than a half!) after the accession of Romania and Bulgaria.
It is also important to remember that the EU is not the only western actor in its Eastern neighbourhood. The US is involved in both the ND and the promotion of western-oriented reforms in the EU's Eastern neighbourhood. It is of mutual interest for the Northern and Eastern EU members to support the US involvement in the region and to promote EU-US cooperation and coordination of their activities. At the same time, it is in their interests to help the EU to adopt a leading role in Ukraine, Belarus and Moldova, since it is the EU that can offer the best possible solution for the future of these countries and which has the most suitable instruments for assisting and integrating them. In the end, it is worth emphasising that the prospect of membership and the active support of the EU are not the most important factors that will shape the development of its Eastern neighbours. The success or failure of democratisation always depends primarily on domestic will and commitment. Thus, the domestic efforts exerted in Ukraine, Belarus and Moldova are decisive. Nonetheless, the EU can provide indispensable support and additional motivation. If it fails to do so, it will be a less credible European and international actor, and it would have to deal with the costly negative implications of instability in its immediate neighbourhood.

Kai-Olaf Lang

POLAND AND THE EAST. POLAND'S RELATIONS WITH RUSSIA, BELARUS AND UKRAINE IN THE CONTEXT OF EUROPEAN EASTERN POLICY
SWP Comments, June 2005

The Good, the Bad, and the Ugly
As well as watchfully following developments in the post-Soviet region, Warsaw also works to stabilize and democratize its neighbors. Poland enjoys fundamentally different relations with each of its three eastern neighbors-Ukraine, Russia, and Belarus, or "the good, the bad, and the ugly." Ukraine is regarded as a strategic partner and counterweight to Russia, which Poland sees as posing all kinds of security risk, while Belarus is feared as an unpredictable autocracy on the eastern flank. Poland's hierarchy of foreign policy objectives results from the combination of the following eastern policy interests: Poland endeavors to create and maintain geopolitical pluralism in the post-Soviet region. This means that Poland has an interest in repelling neoimperial tendencies (real or perceived) on the other side of its eastern border and in supporting the establishment of sovereign, western-oriented states in the region, As well as wanting its immediate neighbors to be stable and well-governed, Poland also has an interest in these being states where democracy, the rule of law, minority rights and human rights are solidly established. To that extent, Warsaw has an interest in the "soft" export of democracy and values and in a homogenization of its eastern neighbors.
The Orange Revolution in Ukraine represented Poland's biggest astern foreign policy success, because the creation of a reform-oriented Ukraine striving to join Euro-Atlantic structures, relativizing Russian dominance, and thus guaranteeing a geopolitical reconstruction of the East, has been the foreign policy cantus flrmus of all Polish governments since the democratic transformation fifteen years ago. This also explains why Poland has consistently advocated offering Ukraine a perspective of membership of NATO and the European Union.
Warsaw wishes to avoid new divisions arising on the Polish EU external border following enlargement, and consequently argues for liberalization measures in the border regime (within European Union and Schengen rules) and for a reduction in cross-border wealth disparities.
Poland would like to exploit the potential of the eastern markets. Currently less than 3 % of Polish exports go to Ukraine. Exports to Russia have been systematically increased in recent years (the figure of 4.0% for the first quarter of 2005 was well up on the 2.4% for the same quarter of the previous year), but the Polish balance of trade with Russia remains deep in the red due to energy imports. Although Poland generally aims to intensify economic cooperation with Russia, it would like to reduce what it sees as overdependence in the field of energy. For that reason Warsaw is trying to diversify its oil and gas supplies and create interdependency in its pipeline policies. There are also doubts about involving Russian corporations in the privatization of the energy sector. Involvement in Ukraine has brought Poland closer to its eastern policy goals, but recent months have cast a spotlight on the Achilles heel of Polish foreign policy- Russia. Warsaw has neither formulated an explicit policy toward Russia, nor developed activities at the EU level comparable to those for Ukraine. Poland's policy toward Russia was to put Ukraine first, and the eastern policy euphoria that followed Viktor Yushchenko's election victory has quickly been dispelled by new tensions with Russia and sharp differences with Belarus.
Poland and Russia: New Quarrels
Four factors are responsible for the current trouble in Polish-Russian relations: diverging historical interpretations, Poland's intervention in and for Ukraine, questions of energy policy, and Poland's criticism of Russia's policy in Chechnya.The list of differences over the interpretation of important events of recent history is long. It extends from Moscow's questions about the fate of tens of thousands of dead Russian prisoners of war in 1920, through Russia's ambivalent attitude to the Ribbentrop-Molotov Pact and Moscow's reluctance to allow Polish historians to freely research the mass executions in Katyn in 1940, to Russia's demonstrative idealization of the post-war division of Europe as laid out at Yalta. These irritations gained new momentum through the discussion within Poland about whether President Aleksander Kwasniewski should travel to Moscow for the celebrations of the sixtieth anniversary of the end of World War II. Kwasniewski's participation in the Moscow commemoration served two goals. Firstly, he wanted to use the opportunity to underline Poland's perspective on World War II and the developments in its aftermath through symbolic acts such as laying wreaths for members of the Polish resistance who came to death in the Soviet Union and for other victims of Stalinist terror. Secondly, Kwasniewski also wanted to dispel the accusation that there was an "anti-Russian phobia" in Poland. He cannot have had great success in achieving these goals, because during the ceremonies in Moscow neither Russia nor the international community took much notice of Kwasniewski's message. The main complaint in Poland was that President Vladimir Putin failed to pay proper tribute to Poland's role as a wartime ally against Germany, while General Wojciech Jaruzelski's participation in the ceremonies and his receipt of a medal for services in the Red Army during the liberation of Poland also met with criticism. For these reasons, public approval of Kwasniewski's trip fell sharply following his return. The second major source of conflict is Poland's intervention in Ukraine. Poland's success in mobilizing a certain degree of interest among its European partners, or at least in raising awareness, must have been particularly hard to swallow for certain Russian observers. Kwasniewski's comment that "for any major power a Russia without Ukraine is better than a Russia with Ukraine," to which he added that this also applied to the United States (and not only to Poland), was hardly subtle but it does reveal one of the overriding goals of Polish eastern policy, namely, to ease Ukraine out of Russia's orbit. The sharp responses from Moscow show that Kwasniewski's statement was understood correctly there. Even though the Polish president did not attend the summit of the GUAM group (Georgia, Ukraine, Azerbaijan, Moldova) on April 22- probably as a concession to Russia-Poland must still hold a strong interest in revitalizing this regional formation, which sees it- self as an alternative to Russian integration efforts in the post-Soviet region. Thirdly, Poland finds itself unduly de- pendent on Russia for its energy needs About 95% of Poland's oil supplies and roughly two thirds of its gas imports come from Russia. Brief shortages such as occurred in February 2004, when Gasprom attempted to force the Belorussian Beltransgas to its knees by cutting off supplies, posed no real danger to Polish raw material supplies, but they did arouse great nervous- ness in Warsaw. Although Poland is attempting to diversify geographically, especially in the case of its natural gas imports, plans in the 1990s for a major supply contract with Norway that would have allowed the Poles to break the dominance of Russian imports never came to fruition. Consequently, Poland's strategy is to create interdependency in the supply system by allowing Russian gas to be transported across Polish territory to western Europe. Whereas Warsaw previously supported the construction of a second pipeline parallel to the existing Yamal Pipeline (Russia-Belarus-Poland-Germany), the government now, (together with Latvia and Lithuania) favors the Amber Pipeline project, which would bypass Belarus and run to the west via Latvia, Lithuania, Kaliningrad, and Poland. This project stands in competition to the Baltic Pipeline envisaged by Germany and Russia. The Odessa-Brody-Plock-Gdansk oil pipeline project is designed to transport crude oil from the Caspian Sea region to Poland and western Europe and in the process diversify Polish oil imports and strengthen the Ukraine in geoeconomic and geopolitical terms. Although on the Ukrainian side the pipeline has been completed from the Black Sea to Brody in Western Ukraine, work came to a halt due to supply problems and disagreements over the pipeline's direction of flow. Although Poland supports the project politically, it has not yet been possible to construct the section between Brody and Plock (the central Polish city where the pipeline would meet existing pipelines running to the north and west; also the headquarters of PKN Oiien). When Yushchenko visited Warsaw in mid-April, Poland and Ukraine reiterated their interest in the project, which they would like to see completed by 2008. The Poles are no less skeptical about potential Russian investment in their energy sector. Certainly, the weight of the Russian factor often resonates in Polish energy policy, for example in scandals over the role for Polish politicians and businessmen and Polish and Russian secret services in the planned privatization of the refinery in Gdansk, and in the conclusion of lucrative supply contracts for PKN Orlen, but also in the announced privatization of the state-owned gas supplier PGNiG. The former head of the Polish secret service, Zbigniew Siemiatkowski, summed up Poland's fears in his much-quoted claim that the Russian empire was being restored using the instruments of the energy trade, following the motto "yesterday tanks, today oil." The wrning voices in Warsaw feel vindicated by statements such as that made by the ussian trade attache in Poland, who said in an interview for the Interfax news agency that greater stability of Russian crude oil supplies would only be possible if Russian businesses were included in the privatization of the Polish energy sector.
Fourthly and lastly, Polish criticism of the state of democracy and the rule of law in Russia has also been a source of friction.Poland's stance on the Chechnya conflict, in particular, regularly provokes disagreement. For example, after the Chechen leader Asian Maskhadov was allegedly shot to death by a Russian commando unit in March, a spokesman for the Polish foreign ministry called the action a "crime" and "political stupidity," prompting furious responses in Moscow.
Poland and Belarus: Unforeseen Trouble
To date Polish foreign policy has officially followed a dual strategy toward Belarus,reducing top-level political relations to the greatest possible extent in line with the attitude of the European Union, while maintaining restricted official contacts at the working level-cautious support for civil society and also selective cooperation, for example in the fields of infrastructure, customs, and border security. This pragmatic course was not enough to prevent Minsk from launching fierce verbal attacks on Warsaw, culminating in the speech of April 19 by Belorussian President Alexander Lukashenko in which he openly warned the Polish embassy against turning the heads"of the members of the Polish minority in Belarus. Warsaw reacted with restrained irritation. Another step taken by the Minsk regime had greater consequences. There was uproar in Poland when the Belorussian interior ministry annulled a leadership election of the Union of Poles in Belarus, whose resuits had displeased the authorities. President Kwasniewski said that the actions of the Belorussian authorities were "scandalous" and "unacceptable," while Foreign Minister Adam Rotfeld called the neighboring state an "open-air museum of everything Europe rejects." Rotfeld announced a travel ban on the Belorussian officials involved in the measures against the Polish minority's organization. Subsequently both sides expelled diplomats.
Despite the "diplomatic war" and abundant provocation from Minsk, Poland will continue to follow a patient course toward Belarus, avoiding a total boycott of the country not least with the interests of the Polish minority in mind. Prime Minister Marek Belka said that the Poles wanted to help Belorussian society, but that the government in Minsk had to be kept in isolation.
This suggests that Poland will probably expand its support for Belorussian civil society in order to do everything possible to lay the groundwork for a later democratization of the country. The idea of setting up a radio station on Polish territory broadcasting to Belarus in the Belorussian Ianguage could represent one step in that direction. Polish officials have also emphasized that Ukraine, inspired by Poland, is now also developing numerous initiatives for Belarus.
Poland's Eastern Policy in the European Union
Poland's relations with its eastern neighbors also influence the European Union's cooperation with Russia and other eastern European partners. Warsaw's-absolutely legitimate-intention in the European Union is to bring its own eastern policy ideas into the hierarchy of objectives of the Common Foreign and Security Policy. In that sense, a "double Europeanization" of Polish eastern policy has been under way for several years. On the one hand, Poland would like in particular to make use of the framework offered by European neighborhood policy. Consequently, the Polish foreign ministry has produced numerous suggestions for concretizing neighborhood policy and cooperation programs, especially with Ukraine (e.g. non-papers on the "Eastern Dmension" and neighborhood policy, Polish proposal for the Action Plan for Ukraine, German-Polish Council initiative on Ukraine).
On the other hand, Poland is keen to present its eastern policy interests as European Union matters and to raise the profile of its eastern neighbors in the Union. President Kwasniewski expressed this quite unmistakably when he pointed out that in his mediation mission to the Ukraine he had from the outset worked to Europeanize his crisis management. Poland would also like to see a stronger European Union profile in response to the latest developments in Belarus. According to Kwasniewski, moves to support the Belorussian opposition, for example, should be initiated by the EuropeanUnion. Polish MEPs are particularly active in this respect, especially Bogdan Klich, chair of the European Parliament's delegation responsible for Belarus, and at the Third Council of Europe Summit, which took place on May 16 and 17 in Warsaw, it was the urging of the Polish presidency that put Belarus at the top of the agenda. Poland's intentions here are clear: only if its aims are "Europeanized" will they gain international resonance. And that is the only way to reduce the risk of being perceived on the other side of its eastern border as an east central European regional power pursuing nothing but its own interests.
Poland has discovered the Common Foreign and Security Policy by way of "the East." Polish proposals for the Commission and in the Council, and not least the activities of Polish members of the Strasbourg parliament have made their mark on European neighborhood policy-and Poland has shown that it can influence European . Union foreign policy. As far as Russia is concerned, Poland is keen to integrate its bilateral relations in the web of cooperation between Russia and the European Union. Like other east central European members and smaller member states, Poland sees cooperation between Brussels and Moscow as the heart of Europe's relationship with Russia. Consequently, Warsaw does not welcome the close relations between certain European Union capitals and Moscow. The Poles suspect Russia of attempting to tar them with the brush of Russophobia within the European Union, suspecting that deliberate affronts from Moscow are intended to provoke them into overreacting-and making Poland appear to other EU member states such as France and Germany as a trouble maker that should better be left out of discussion of cooperation with Russia.

Poland's Eastern Policy and the United States
Why is Poland keen to have a strong trans Atlantic component in the formulation of cooperative relations with the East?
Firstly, the United States, like Poland, views developments in the post-Soviet region through a strongly geostrategic prism. Poland welcomes America's intervention in Central Asia, the Caucasus, and eastern Europe as an attempt to build a democratic "ring of friends" around Russia and thus to limit Russian influence in the CIS and the nearby countries.
Secondly, Warsaw believes that the United States takes a realistic attitude to Russia. It certainly has not escaped Polish notice that a new form of pragmatic cooperation between the United States and Russia focused on the shared interest in combating global terrorism has gained ground since September 11, 2001, but, according to the prevailing belief in Poland, Washington has always maintained a healthy skepticism and does not hesitate to denounce curtailments of democratic freedoms.
Thirdly, Warsaw welcomes the American side's open demand for Russia to exercise more self-criticism on historical matters.
Fourthly, Poland appreciates Washington's support for a western perspective for eastern European countries, for example giving Ukraine the chance to join NATO as a matter of principle.
And fifthly, Poland sees the American presence in the dialogue with Russia presence in the dialogue with Russia as a stabilizing counterweight to Russian cooperation with France and Germany in particular, which it views with distrust. Consequently, Poland is interested not just in a platform for cooperation between the European and Russia, but in a wider web of cooperation between "the West" and Russia.
However, although the Poles often conclude from the above points that there is abroad identity of interests between the United States and Poland, some observers maintain doubts as to whether Washington would be willing to risk a lasting deterioration in its relations with Moscow if tensions increased between Poland and Russia. Also, the hard line on Belarus pursued by Washington is not necessarily in Warsaw's interests, because the Poles would like to avoid any escalation in its eastern neighbor. And finally, skeptics point out that ultimately Brussels rather than Washington will be able to give Poland effective backing for its economic interests in Russia and other countries of Eastern Europe.

Poland, Germany, and the East
Although they are both members of the European Union, Germany and Poland view the European Union's eastern partners from extremely different positions. For Poland, developments across its eastern border are a matter of vital importance. Eastern policy considerations shape the fundamental goals of Polish foreign and security policy. For Germany, relations with partners in the east are also important, but they do not determine foreign policy to the same extent.
Poland views developments in "the East" in a strongly geopolitical light, while this perspective is much weaker in Germany. In Poland and Germany eastern policy thinking revolves primarily around Russia, but while Germany sees Russia primarily as a political and economic partner, Polish Russocentrism manifests itself in a "Ukraine first" policy and in efforts to stem Russian supremacy in the post-Soviet region.
Poland regards allowing eastern European countries such as Ukraine to join the European Union and NATO as the best protection against neoimperial tendencies in the post-Soviet region. Polish support for Ukrainian membership of the European Union has been given largely without discussion of the implications such a step would have for the dynamics of European integration, while precisely these worries about unpredictable consequences dominate the debate in Germany.
Poland would like to make Ukraine a "second Turkey," whereas what a majority of Germans would like to prevent precisely that, and instead want bring Ukraine gradually closer to the Union.
In order to prevent European Union enlargement causing exclusion, Poland would like to make its eastern border-an EU external border-as permeable as possible, a plan about which Germany and other EU members have great reservations.
These diverging strategic interests will continue to generate discord in German-Polish relations. Nonetheless, there are many points of agreement. Germany and Poland are both interested in stabilizing and homogenizing the European Union's eastern partners. Both would like to exploit the potential for foreign policy, security, and economic cooperation with Russia, Ukraine, and other eastern European countries. Both are keen to encourage the European Union's eastern European partners to cooperate constructively with Russia, while at the same time ensuring that that process harmonizes with their closer cooperation with the European Union.
For German-Polish relations this means that the respective relationships to Russia bear the potential for new disagreements, but also for new positive stimuli. So Germany and Poland would be well advised enter into a close dialogue in the European framework about their specific relationships to the eastern neighbors. A constructive partnership in eastern policy should be made a central theme of the German-Polish agenda in the enlarged European Union and could give new impetus to the rather meager bilateral relationship. From the German perspective, a discussion and action process of this kind would have the advantage of allowing Polish expertise to flow into the efforts to consolidate the eastern neighborhood. At the same time, Germany could play a role in stabilizing Poland's relations with Russia, the Achilles heel of Warsaw's eastern policy. Neither Germany nor the European Union can have any interest in conflict-laden Polish-Russian relations.
A joint eastern policy discussion should be guided by the idea of creating a German-Polish motor to dynamize European neighborhood policy and cooperation with Russia in the European Union. Depending on the field of cooperation, the following maxims could come into play:
European Neighborhood Policy (ENP).
Germany and Poland should become the hub of an informal coalition working to ensure that the ENP is assigned a permanent high priority within the hierarchy of objectives of the Common Foreign and Security Policy. Such a group of "friends of neighborhood policy" could work to focus ENP by defining priorities for action, develop it by concretizing sectoral initiatives, It is especially easy to imagine such portfolio-related initiatives in the fields of energy, infrastructure, justice and interior, environmental policy, democratization, civil society, EU harmonization, and administrative reform. The preparatory work could be conducted by a permanent working party from the planning staffs in the German and Polish foreign ministries.
Russia.
German-Polish discussions about Russia require special sensitivity. It is doubtful whether Poland will become more receptive to German arguments concerning the relevance of Russia in the foreseeable future. But Germany could at least work to dispel the Polish "Rapallo trauma," by more closely integrating Warsaw in its Russian policy deliberations. If summits involving Spain, France, German, and Russia are held, Poland should be invited too. At the Munich Security Conference, Chancellor Gerhard Schroder said that Germany was "working with Poland towards a truly strategic partnership with Russia." This would require Poland to continue to exercise a high degree of "anger management" where historical issues are concerned. A German-Polish dialogue on Russia could then begin with joint consideration of initiatives in "soft areas," for example the research and education field of EU-Russia cooperation, Here a possible change of government in Warsaw could turn out to represent a great challenge, because the conservative parties that look set to govern from fall 2006 demand a harder line on Russia. They will also follow the motto of "good relations with Russia, but not at the price of the truth" (as journalist Krzysztof Gottesman put it), so they are unlikely to allow today's cooperation to be divorced from the controversies over the past.
Ukraine.
Germany and Poland should intensify their dialogue over Ukraine. Such an exchange of views has already been initiated in the form of consultations, for example over the Action Plan, and will continue in meetings of the two foreign ministers with their Ukrainian opposite number. This format could, guided by the priorities for action, also be applied to other fields. The two countries should concentrate on implementing the Action Plan, which represents a timetable with medium-term targets for developing closer relations between the European Union and Ukraine and identifying a model for association that would function as an attractive incentive for reform in Ukraine. The question of EU membership should remain un-addressed for the moment. Meetings of German, Polish, and Ukrainian members of parliament or parliamentary committees could be established on the model of the Polish-Lithuanian-Ukrainian Parliamentary Assembly. Setting up a German-funded chair or faculty at the European College of Polish and Ukrainian Universities in Lublin would be a first realistic step toward creating a beacon of trilateral cooperation in eastern Poland.
Belarus.
The central concern in Polish-German discussions on Belarus should be the search for effective forms of support for civil society structures and democratization initiatives. In the current situation (and looking ahead to the presidential elections scheduled for 2006 in Belarus) Germany and Poland should discuss how the blend of pragmatic cooperation at the lowest level, selective sanctions in agreement with the European Union and international organizations, and cautious support for NGOs can be fine-tuned. Here it would be particularly important to provide alternative sources of information and to strengthen civil society actors. At the same time, Germany and Poland should think about how the European Union could react to the different possible medium- and longer-term developments in Belarus. The suggestion made by Polish experts of beginning work now on an EU-Belarus action plan should also be taken up in this connection.

ОБЩИЕ ПРОСТРАНСТВА РОССИИ И ЕС:
ПРОГРЕСС ИЛИ ПАУЗА?
Надежда Арбатова, Владимир Рыжков

РОССИЯ И ЕС: СБЛИЖЕНИЕ НА ФОНЕ РАЗРЫВА?
Россия в глобальной политике. N. 1, 2005

В 2007 году истекает срок действующего Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и Европейским союзом - базового двустороннего документа. СПС, вступившее в силу 1 декабря 1997-го, стало первым полномасштабным правовым актом, заложившим фундамент равноправных отношений России с Европой и Западом в целом, позволившим существенно расширить набор форм сотрудничества, создать единую основу для ведения экономического и политического диалога.
Однако в политической области взаимоотношения России и Евросоюза давно перешагнули рамки Соглашения. Что же касается сферы экономического сотрудничества, то обе стороны хотя и продвинулись вперед на некоторых направлениях, но не смогли реализовать весь потенциал СПС: некоторые его положения либо безнадежно устарели, либо вообще не выполняются. А после вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО) несоответствие Соглашения нынешним реалиям проявится еще сильнее.
Что же делать? Продлить действие существующего либо модернизированного СПС или подумать о новом договоре, способном поднять планку в отношениях между Россией и ЕС и содействовать созданию общих пространств в сфере экономики, внутренней и внешней безопасности, культуры и образования, предусмотренному решениями Санкт-Петербургского саммита (май 2003 года)?

КРИЗИС МОМЕНТА ИЛИ КРИЗИС СИСТЕМЫ?
Очевидно, что взаимоотношения Россия - ЕС находятся в состоянии системного кризиса: количество накопившихся проблем переросло в качество, у обеих сторон отсутствуют стратегические цели, нет понимания того, какое место может занять Россия в европейских интеграционных процессах. Расширение Евросоюза еще ярче высветило эту фундаментальную проблему в отношениях между партнерами, каждый из которых переживает период глубокой трансформации.
У Брюсселя нет желания обременять "российским фактором" внешнеполитическую повестку дня Евросоюза, осуществляющего революционные преобразования в связи с расширением и углублением европейской интеграции. Дефицит доверия в отношении России, обусловленный как ходом истории, так и ее сегодняшним развитием, побуждает Европейский союз дистанцироваться от восточного соседа, воспринимать его главным образом как "нефть, газ и ядерное оружие".
Россия по-прежнему еще не определилась со своей национальной и политической идентичностью, не дала четкий ответ на вопрос о том, какое государство сегодня строится у границ ЕС. Если Москва времен президентов Горбачёва и Ельцина декларировала на словах, а в ряде случаев и реализовывала на деле свое стремление к созданию демократического государства и либеральной экономики, то современная Россия все более открыто двигается в сторону новой версии авторитаризма. В частности, государство, преимущественно в лице коррумпированной бюрократии, все более активно вмешивается в экономическую жизнь. Десятилетие назад казалось, что демократические и рыночные преобразования в России относительно быстро приведут ее в круг государств, стоящих на твердом фундаменте общих европейских ценностей, таких, как права человека, уважение прав меньшинств, широкие политические и гражданские свободы, регионализм и самоуправление, приоритет компромисса над силовым решением проблем и т. д. Сегодня Россия все чаще предпочитает иную систему координат, что проявляется повсеместно. Это и растущий государственный контроль над средствами массовой информации, и ограничения деятельности оппозиции, и фактический демонтаж большинства демократических институтов.
В этой связи постановка вопроса об отношениях с Россией приобретает для Евросоюза совсем иное звучание, чем десятилетие назад. Как вести себя с Россией, которая не стремится вернуться в семью европейских народов, а превращается во все более авторитарное государство? Существует противоречие между внешней политикой России, по-прежнему ориентированной на взаимодействие с Европейским союзом и другими западными партнерами (о чем свидетельствуют ратификация Киотского протокола и Протокола к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, стремление вступить в ВТО в 2006-м), и ее внутренней политикой, направленной на централизацию власти, подавление оппозиции, сращивание государства с крупнейшими финансово-промышленными группами. Это несоответствие представляет собой серьезное препятствие для установления подлинно партнерских отношений между Россией и Евросоюзом, обрекая их на ограниченное сотрудничество.
С другой стороны, после краха биполярности стратегия Европейского союза на посткоммунистическом пространстве никогда не предусматривала серьезного сближения с Россией. Это в полной мере относится даже к наиболее благоприятному периоду международных отношений начала 1990-х годов. И ведущие страны ЕС, и Евросоюз в целом сделали крайне мало для того, чтобы помочь России обрести достойное место в Европе, неотъемлемой частью которой она является. Это заслуживает особого сожаления, поскольку именно Москва внесла решающий вклад в прекращение холодной войны, избавив Европу от угрозы глобального конфликта. И хотя Европейский союз поддерживал курс России на демократизацию и признавал важность отношений с восточным соседом, он последовательно обходил вопрос о месте нашей страны в интегрирующейся Европе. Такая тактика европейцев не способствовала ни системной трансформации России, ни формированию у ее граждан представления о своей стране как о европейском демократическом государстве. Если не считать узких проектов сотрудничества по отдельным вопросам, у ЕС отсутствовала общая концепция поддержки демократических преобразований в России. В связи с этим в российском руководстве и, главное, в обществе нет четкого видения того, каким образом европейская интеграция может реально содействовать экономическому развитию, а также обеспечению безопасности и долгосрочной политической стабильности. Расширение Евросоюза, первоначально воспринимавшееся как объективный процесс, сегодня все чаще рассматривается многими в России как источник новых вызовов (таких, как проблема Калининграда или усиление соперничества на постсоветском пространстве - например, кризис, связанный с украинскими выборами).
В 1990-е годы стратегия Европейского союза зиждилась на двух основных направлениях деятельности. Это стабилизация через региональное сотрудничество проблемных стран и регионов Центральной и Юго-Восточной Европы, а также интеграция в Европейский союз наиболее подготовленных государств, с каждым из которых заключалось Соглашение об ассоциации. Однако даже стабилизационные планы предусматривали некую промежуточную стадию - подписание соглашений о стабилизации и ассоциации. Формат Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, предложенный России, Украине, Белоруссии и Молдавии, находился за пределами этой основной стратегии Европейского союза.
Интересно, что в начале 1990-х Россия, взявшая курс на ускоренную интеграцию во все западные институты, добивалась на переговорах с Евросоюзом заключения соглашения, близкого к Соглашению об ассоциации. При этом справедливости ради следует отметить, что российское руководство не имело четких целей и приоритетов на европейском направлении и не осознавало полностью сути европейской интеграции, ее важности для демократизации российского общества. Вместе с тем противоречивость процессов внутренней трансформации России лишь укрепляла желание Брюсселя держать "стратегического партнера" на расстоянии вытянутой руки.
СПС отражало в значительной степени технократический, а не политический подход Европейского союза, не ставило практических задач по системным преобразованиям в тех странах, с которыми оно заключалось, не учитывало эволюции отношений, носило статичный характер и охватывало главным образом сферу экономики и торговли. Иными словами, СПС оставляло те страны, с которыми оно было подписано, за рамками интеграционных процессов, бурно развивавшихся в Европе в прошедшее десятилетие. Именно поэтому страны, взявшие курс на интеграцию в ЕС, стремились перешагнуть планку Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.
В 2004 году стратегия Евросоюза получила новое развитие в "политике добрососедства", направленной на укрепление стабильности. В первом варианте так называемой "концепции Широкой Европы" соседствующие с ЕС страны от Марокко до России рассматривались как единое целое без выделения приоритетов и диверсификации политики по отношению к ним. (Такой подход ЕС к соседям странным образом напоминает политику российского руководства начала 1990-х на постсоветском пространстве. По инерции воспринимая страны ближнего зарубежья как единое пространство, Москва не определила ни приоритетные направления, ни наиболее важные для нее государства-партнеры. Плоды этой политики мы во многом пожинаем сегодня.) Однако в окончательном варианте концепции Россия отсутствует вовсе. Точнее, в документе трижды говорится о том, что "стратегическое партнерство" с Россией будет строиться на основе санкт-петербургских решений, то есть за рамками "политики добрососедства".

ОБЩИЕ ПРОСТРАНСТВА: БОЛЬШЕ МИФОВ, ЧЕМ РЕАЛЬНОСТИ
Несомненно, решения Санкт-Петербургского саммита Россия - ЕС свидетельствуют о желании партнеров переместить сотрудничество России и Евросоюза на новый уровень четырех "европейских пространств". Но насколько реалистична эта идея, может показать только конкретный анализ современной ситуации в сферах предполагаемого сотрудничества.
Общее экономическое пространство - это, по сути, единый внутренний рынок, единая юридическая база, которая регулирует четыре свободы передвижения (людей, товаров, капиталов и услуг), а также позволяет координировать некоторые направления экономической политики (антиинфляционная политика, политика конкуренции, ряд аспектов социального обеспечения).
Исходя из уровня нынешнего развития России и динамики процессов трансформации Европейского союза, можно утверждать: общее экономическое пространство между Россией и ЕС, по самым приблизительным расчетам, реально сформировать только через 20 лет. Сегодня речь может идти о программе действий лишь на начальный период движения в сторону общего пространства. Тем не менее уже сейчас просматриваются положительные тенденции, объективно способствующие этому процессу.
Во-первых, углубление внешнеэкономических связей между Россией и ЕС. Весьма показательно, что торговля с СНГ в структуре товарооборота России составляет только 20 %, в то время как с Европой - около 60 %. В структуре российского баланса импорта и экспорта услуг сдвиг в пользу Европейского союза еще значительнее.
Во-вторых, российская сторона, ориентированная на развитие транспортной инфраструктуры для нефте- и газодобычи и сбыта, в определенных границах готова к европейским инвестициям в свою энергетику. В этой связи можно ожидать не только роста физических объемов добываемых сырьевых ресурсов, но и ускоренного развития производства по их переработке, а также вхождения на европейский рынок российских транснациональных компаний.
В-третьих, Россия сегодня - это пусть и не самый большой, но быстро растущий рынок, что усиливает его значение для транснациональных компаний, стремящихся расширить свое глобальное присутствие. В силу этого вступление России в ВТО представляется чрезвычайно важным - ведь оно способствует формированию общей правовой среды, единых правил игры как для российских компаний, так и для иностранных акторов российского рынка.
В-четвертых, несмотря на отсутствие общей стратегии интеграции, де-факто происходит гармонизация российского и европейского (являющегося для России основным ориентиром) экономического законодательства. Так, внедрение нового таможенного законодательства приведет к легализации "серых" схем движения товаров на российскую территорию. Российские банки и страховые компании уже постепенно переходят на международные стандарты финансовой отчетности.
Признавая нереалистичность создания общего экономического пространства между Россией и ЕС в обозримом будущем, следует констатировать, что растущая российская и интегрирующаяся европейская экономики, безусловно, дополняют друг друга. Вступление России в ВТО и приведение российского законодательства в соответствие с европейским создадут принципиально новые условия для решения проблем, с которыми сталкиваются торговые партнеры.
Общее пространство внутренней безопасности не может быть построено исключительно на совпадении интересов, без единой системы ценностей. Правовое сотрудничество и совместная борьба с организованной преступностью невозможны, если в той или иной стране не соблюдаются законы, отсутствует независимый суд, а правоохранительные органы коррумпированы. Кроме того, необходимо четкое разделение ответственности за безопасность на этом пространстве, а это требует высокой степени доверия между партнерами.
Поскольку все эти препятствия до сих пор не устранены, реальная концепция единого пространства внутренней безопасности на сегодняшний день не выработана. Налицо лишь избирательное сотрудничество - совместное осуществление ряда мер и некоторых акций, фактически воспроизводящих Хельсинкский план действий в борьбе с организованной преступностью.
Сегодня более правомерно говорить о способности России и Евросоюза совместно контролировать явления, угрожающие так называемой мягкой безопасности: наркотрафик, нелегальную миграцию, торговлю людьми. В этих целях необходимо объединить усилия России и ЕС по линии противодействия "спросу и предложению". Именно данный принцип должен лежать в основе не только продвижения к общему пространству, но и практического сотрудничества.
Общее пространство внешней безопасности. Будущее партнерства России и Европейского союза в этой сфере будет зависеть от двух факторов. Во-первых, от того, как расширение и углубление процессов европейской интеграции (в первую очередь институциональные преобразования в расширенном Евросоюзе) повлияют на жизнеспособность и эффективность Евросоюза как основного международного европейского института. И, во-вторых, от того, как будет развиваться сама России. Создание общего пространства внешней безопасности фактически означает установление союзнических отношений между партнерами, а подобные отношения возможны только с демократической Россией.
Несомненно, серьезной проблемой является то, что общая внешняя политика и политика безопасности ЕС находится в стадии формирования, причем в условиях беспрецедентных преобразований. За последние 10-13 лет каждый новый кризис в международных отношениях становился лишь очередным свидетельством разрыва между мощным экономическим потенциалом Европейского союза и его ограниченными возможностями противостоять новым угрозам. Но каждый новый кризис также способствовал прогрессу в развитии военного измерения Евросоюза.
Главная опасность, с которой сталкивается сегодня Россия, - это угроза ее территориальной целостности. Безусловно, очень многое зависит от того, насколько тонкую и эффективную политику Кремль будет проводить в отношении субъектов Российской Федерации, этнических меньшинств и стран ближнего зарубежья. Но, оставаясь за рамками интеграционных процессов, Москва будет всегда крайне болезненно относиться к усилению влияния США, НАТО, а потенциально и ЕС на сопредельном России постсоветском пространстве. Кризис взаимоотношений России и ЕС в связи с выборами в Украине - это тревожный симптом.
Создание общего пространства внешней безопасности России и Евросоюза является отдаленной перспективой. Пока можно говорить только о некоей программе совместных действий по принципиальным вопросам. Первое - это реформирование ООН и создание новой системы безопасности, отвечающей реалиям постбиполярного мира. Второе - теснейшее сотрудничество и взаимная поддержка на пространстве расширенного Ближнего Востока (к нему примыкают Балканы и Кавказский регион) как в области предотвращения распространения ядерного оружия, так и в сфере противодействия терроризму. В связи с этим особенно важно формирование общей позиции России, ЕС и США по Ирану.
Общее пространство в сфере культуры и образования является самой перспективной областью в отношениях между Россией и Европейским союзом. Для России один из важнейших вопросов на этом направлении - взаимное признание дипломов, что станет стимулом для гармонизации систем образования России и Евросоюза.
Что касается фундаментальной науки, то можно говорить о формировании общего пространства исследований в большинстве ее областей. Но существует и коммерческий аспект прикладных исследований и разработок, связанных с военным потенциалом или глобальной экономической конкуренцией. В этой сфере действует строгий режим секретности как в России, так и в ЕС.
Иными словами, на сегодняшний день санкт-петербургские решения остаются красивой идеей, не наполненной практическим содержанием. Претворение их в жизнь требует и нового политического мышления, и особой степени доверия, и времени. К тому же может получиться, что без новой договорно-правовой базы между Россией и Европейским союзом эти действия будут сведены к мелкотравчатому прагматизму, к тактике незначительных шагов.
КАКИМ ДОЛЖЕН БЫТЬ НОВЫЙ ДОГОВОР?
Итак, в сухом остатке - сильно устаревшее СПС и красивая мечта об общих пространствах. Для обретения общей исторической перспективы жизненно необходим новый договор, который, не ставя нереалистичных в обозримом будущем задач (таких, например, как членство России в Евросоюзе), переместил бы отношения на более высокую ступень.
Модернизированное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве лишь подтвердит неизменность прежнего подхода ЕС к России как к стране, остающейся на обочине европейской интеграции. По аналогии с соглашениями о стабилизации и ассоциации новый договор может быть назван Соглашением об особой ассоциации России и Европейского союза. И хотя за последнее десятилетие Россия входила в состав разнообразных "особых" структур с участием и Евросоюза, и НАТО, в данном случае название "особая ассоциация" представляется приемлемым компромиссом. Оно сможет поднять взаимоотношения России и ЕС на новый уровень и зафиксировать их там на период, необходимый для развития и консолидации российских демократических институтов и практики, а также для модернизации экономики России.
Новый договор должен быть нацелен на последовательную демократизацию России через постепенную интеграцию с Европейским союзом. Только в этом случае призывы соответствовать европейским нормам и принципам, звучащие в адрес России, будут иметь практический смысл. Кроме того, Евросоюзу необходим региональный подход ко всему европейскому пространству СНГ, подобный стратегии стабилизации стран Центральной и Юго-Восточной Европы. Лишь такие меры позволят снять угрозу потенциального соперничества и конфронтации на территории бывших советских республик.
На нынешнем поворотном этапе Россия и ЕС должны определить, как строить свои отношения - либо в качестве потенциальных союзников, объединенных общими ценностями и интересами (более значительными, чем взаимные претензии, проблемы и противоречия), либо как принципиально разные политические субъекты, готовые сотрудничать по отдельным вопросам чисто практического характера. Сегодня и в Европейском союзе, и в России все очевиднее стремление строить отношения по образцу отношений Евросоюза с Китаем или Индией: акцент не на общих ценностях, а на общих интересах. Однако именно проект "авторитарной модернизации" России, с которым ведущие страны Запада, по сути, согласились после прихода к власти президента Путина, является ныне одним из источников проблем в отношениях между Москвой и Брюсселем. В отличие от того что происходит в Китае или Чили, модернизация России без ее демократизации не представляется возможной в силу российских исторических традиций и масштабов. Авторитаризм, какими бы эпитетами он ни сопровождался ("мягкий", "просвещенный") и какими бы благими целями ни обосновывался, окажется главным препятствием для реализации планов по собственно модернизации России. Кроме того, есть существенное различие между Китаем, Индией или странами Латинской Америки, наиболее далекими соседями ЕС, и Россией, которая принадлежит к европейской культуре и значительная часть которой расположена в Европе. Расширение на восток не оставило Евросоюзу места для дистанцирования от России.
Потенциал нашей страны огромен как в позитивном, так и в негативном смысле. С этой точки зрения у ЕС, как и у Запада в целом, не так уж много альтернатив: или новая политика вовлечения (neo-engagement), или новое сдерживание (neo-containment) России. Но сдерживание - это путь назад, к политике мирного сосуществования времен холодной войны, не способной ответить на современные вызовы как европейской и международной безопасности, так и всему процессу глобализации. Да и Россия, если она предпочтет самоизоляцию и возвращение к безнадежно устаревшим и неэффективным формам государственного и общественного бытия, вряд ли сохранит шансы стать по-настоящему современной, а значит, сильной и влиятельной мировой державой.
Vadim Kononenko

A ROAD MAP TO NOWHERE
Moscow Times, May 14, 2005

The expected and the only outcome of the recent Russia-European Union summit was the endorsement of the road maps for Russia-EU cooperation in the spheres of external security, economy, justice and home affairs, and education and research, also known as the Four Common Spaces. The idea of "common spaces" was hit upon at the St. Petersburg summit back in May 2003, and it took three biannual Russia-EU summits to draw up and agree on the road maps, or concrete agendas, for each realm of cooperation. The actual endorsement of the four road maps proves that the Russian and the EU bureaucracies are capable of delivering some sort of agreement, albeit a belated one. Yet while this undoubtedly comes as a relief to diplomats, it hardly constitutes a major political success. The truth is that these road maps do not lead Russia and the EU away from the two main problems in their relationship: increasing awareness of each other's differences and failing mutual strategies.
The idea of common spaces emerged at a time when both Russia and the EU were becoming increasingly dissatisfied with the entire architecture of their relationship, including the founding principles, policy instruments and actual results of this interaction. The EU was frustrated by the fact that, during the course of Vladimir Putin's presidency, Russia's trajectory of power has appeared distinctly different from one based on "shared values" and an approximation of EU legislation, as envisaged by the EU-Russian Partnership and Cooperation Agreement, or PCA, of 1994.
By the early 2000s, the EU had come to realize the limits of its engagement in Russia's domestic affairs and, more importantly, the limited leverage it had in the actual policies of Russia's leadership. For its part, Moscow was seeking ways to strengthen its European policy in order to better serve Russia's economic and security interests, without affording the EU an opportunity to interfere in what Russia considered its sphere of sovereignty, in Chechnya, for instance.
It was generally held that both sides would achieve better results if they proceeded in a more pragmatic manner, namely by selecting issues of mutual interest and sweeping other problems under the carpet. Another underlying cause of mutual disillusionment, and also a driving factor in the search for a new formula for Russian-EU interaction, was the EU enlargement of 2004 and the EU's increasing ties with Ukraine, Belarus and Moldova. Moscow did not want to be sidelined by the EU or to be treated like just another of the EU's neighbors. Instead, Russia wanted to be the EU's strategic partner, as befitted a great power. Thanks to these tensions, the idea of four common spaces gained prominence in Russia-EU affairs.
Now, two years later, the notion of common spaces appears to be failing both conceptually and practically. The main conceptual weakness of this approach is that, while it is supposedly the official "vision of the future development of the Russia-EU partnership," in the words of the EU document, it doesn't quite correlate with actual Russia-EU relations. The common spaces had no bearing on the Russia-EU relationship when it cooled during the recent elections in Ukraine and Moldova.
Moreover, there is very little practical coordination between Russia and the EU regarding frozen conflicts in Transdnestr and the South Caucasus. This exposes the limits of the common spaces as a means of accommodating Russian and EU stances toward the former Soviet Union. Despite the formal inclusion of security issues on the common spaces agenda, Russia and the EU will likely remain divided about the future of the region.
The gap between the vision of the common spaces and the real situation is wider than ever when it comes to the economy. Although Russia and the EU have subscribed to the idea of the Common European Economic Space - that is, a free-trade zone and the approximation of EU economic legislation by Russia - there is little evidence that Moscow and Brussels regard it as a relevant or feasible objective. A case in point is the slow development of structural economic reforms in Russia, particularly those concerning state energy and gas monopolies. Moreover, the problems encountered by several big European investment projects in Russia, such as TNK-BP, IKEA and the Siemens-Power Machines deal, reveal that in order to survive in Russia's economy, Western companies have no choice but to adapt their business plans to Russia's unwritten economic laws, and not the other way around. Political centralization, corruption and the uncertainty of decision-making processes in Russia's economy render the idea of a common economic space unfeasible.
While acknowledging the conceptual flaws in the four spaces, it can be argued that the real value of this approach comes from what it may someday accomplish. Yet what emerges from the speeches of Russian and EU officials is that the four spaces represent only a loose framework for Russia-EU cooperation, thus enabling the two sides to cherry-pick issues of mutual interest like transit to Kaliningrad and visas. The wording of the road map documents is a mix of the same old Russian talk of good intentions and the subtle expressions on the "need of harmonization" and "finding a common ground" typical of the EU. Anyone outside the bureaucrats' guild might find it difficult to understand the difference and the practical meaning of such statements as "establishing dialogue," "intensifying cooperation" and "enhancing partnership."
At the same time, the nitty-gritty of bureaucratic diplomacy can only be assessed against the conceptual backdrop outlined above. In many ways, the weakness of Russia's European policy stems from the fact that interaction, not to mention integration, with the EU is only one of the many dimensions of Russia's foreign policy. There are many aspects of its political and economic development that drive Russia both toward and away from the EU. In the end, Russia and the EU are two very different actors, and the current logic of their relationship is determined by their internal differences and not by external arrangements, be they the PCA or the four common spaces.
The four road maps will not lead Russia and the EU toward a genuinely common space. At worst, they may turn into a facade for concealing mutual disillusionment. At best, they can serve as an interface for disclosing the key differences in Russia's and the EU's perceptions until the two sides arrive at a clear decision about their relationship.
Michael Emerson

"EU-RUSSIA: FOUR COMMON SPACES AND THE PROLIFERATION OF THE FUZZY."
Paper prepared for the Hearing of the ALDE Group of the European Parliament, on "Securing a common future - EU-Russia relations", (Strasbourg, 11 May 2005)
*
The new roadmap
On the 10th of May the EU and Russia signed four 'roadmap' documents at summit level in Moscow, on the Common Economic Space, the Common Space of Freedom, Security and Justice, the Common Space of External Security and the Common Space on Research, Education and Culture. This was the culmination of two year's work since the May 2003 summit that decided in principle to create the four spaces as a long-term project. It was intended also to give new momentum to the relationship, after seeing that the Partnership and Cooperation Agreement of 1994 had not become a motor for anything very substantial, while the subsequent phase (in 1999) of swapping common strategy documents also led nowhere in particular. Does this new attempt to give structure and momentum to the relationship do something more substantial? Does it mark a new era in the relationship? Does it bear any relationship to the massive symbolism on display in Moscow the day before, as world leaders joined in the celebration of the 60th anniversary of the end of World War II?
Maybe not so many people will read the 49 pages of the official texts defining the four common spaces.
Some may set out with good intentions, but discover that the first objective reads:1 development of harmonized and compatible standards, regulations and conformity assessment procedures, where appropriate, including through enhanced regulatory dialogue and cooperation between responsible institutions and a reinforcement of the institutional capacities. The average citizen will close the book at this point. Yet the really determined scholar will march on through the texts, searching for the essence with unfailing discipline. He or she will discover that it goes on and on like this, with almost 400 bulleted action points, where the action is mostly phrased in terms of 'cooperation' or 'dialogue', which is becoming the ultimate Euro-Russki diplomatic-bureaucratic borsch. Some among the 400 points are precisely operational - to say that there were none would be to go too far. But the main message is this: the EU and Russia are still in a state of profound mutual ambiguity. They know that they have to try to make the best of living together in the same European home, but do not yet know how to do it. The partners seem to parody the old Soviet joke from the workplace in the factory: 'We pretend to work and they pretend to pay us'. The Euro-Russki variant seems to go like this: 'We pretend to be converging on common European values and they pretend to be helping us do so'.
But let us do our homework seriously. After all, the two parties spent two years in allegedly tough negotiations.
For the EU Council President Jean-Claude Juncker, Prime Minister of Luxembourg, said: "Today we have reached agreement on the four spaces, including the most difficult elements".2 President Vladimir Putin said: "I want to emphasize that this result was achieved through hard work together and an ability to reach mutually beneficial compromises. This work was not easy. Our European partners displayed their best qualities as negotiators and as people who had their sights firmly on getting results."
The common economic space
The Common Economic Space is the longest. It proceeds through the standard agenda of all EU negotiations with its accession candidates and other neighbours and association partners: industrial standards, competition and public procurement policies, investment climate and enterprise policy, cross-border cooperation, financial services, accounting standards and statistics, agriculture and forestry, customs procedures, transport and telecommunications networks, energy, space and environment. There is to be cooperation and dialogue everywhere. But there is not a single mention of the words 'free trade', even as a long-term objective. Since EU imports from Russia are mainly tariff-free oil and gas, the implication is that Russia is not ready to discuss free trade. Russian industrial lobbies are fiercely protectionist, and EU lobbies are the same in the few dustries where Russia has competitive strength, such as metallurgy and chemicals. While there is a liberal use of the terms 'harmonisation' and 'convergence', the texts are evasive on who is harmonising or converging on whom. Russia's proud insistence on the principle of being 'equal partners' seems to have made it impossible to use explicit references to EU law, which leaves the substance on the long catalogue of technical standards and regulatory norms hanging in the air.
Freedom, security and justice
The Common Space of Freedom, Security and Justice (FSJ) is also the subject of a long and detailed text. The common commitments made towards combating international crime, drug trafficking and terrorism have a more vivid content. This second space is sprinkled with quite numerous points for concrete cooperation between Russian security agencies and the growing number of EU agencies, such as Europol, Eurojust and the anti-terrorism special representative. Here the EU and Russia face common threats, and so the search for useful cooperation can proceed. Special mention has to be made of the preamble, which contains a brief symbolic reference to adherence to common values of democracy, rule of law and human rights. A main point about the four common spaces is they are lacking precisely what for the EU should be the most fundamental space of all - that for democracy. The contrast has to be made with the new Action Plans of the European Neighbourhood Policy, all of which give pride of place to democracy, the rule of law and human rights, with comprehensive and detailed action points in this sector. The de-democratising Russia of President Putin manifestly could not embark on negotiations on a common space of democracy. Yet the EU could not ignore the subject. The result is token inclusion of a few lines in this common space for FSJ.
Russia was a demandeur under this second space for facilitating the movement of peoples, aiming in the long run at visa-free travel with the EU. This led to substantial negotiations, with the EU demanding for its part a strengthening of Russia's border management, starting with its proper demarcation, which is not yet done with Latvia. The EU's second demand is for a re-admission agreement, according to which Russia should agree to accept back into its territory any person who had illegally entered the EU from Russia. This presents a serious problem for Russia, given its vast and porous Asian frontiers. There is no conclusion yet to these negotiations, so the texts have had to retain remarks about continuing parallel negotiations on visa facilitation and re- admission. There were frank remarks by President Putin at the press conference in this context: "The Russian Federation has to do a lot. We cannot make excessive requirements to our partners until our neighbours and we have resolved border problems and until we have handled all readmission issues raised by our European partners."
External security
The Common Space of External Security was potentially the most interesting innovation. The agendas for cooperation over terrorism and non-proliferation of weapons of mass destruction are quite rich. In the field of crisis management, however, it is disappointing. There is a reference in the roadmap to "dialogue and cooperation in the settlement of regional conflicts, inter alia in regions adjacent to EU and Russian borders".5 This language had been the subject of long and sensitive negotiations, the EU initially advancing the language of 'common neighbourhood', which was too much for Russia's proprietary attitudes towards its 'near abroad'. The EU presidency's press release talks explicitly about the frozen conflicts of Transnistria, Abkhazia, South Ossetia and Nagorno Karabakh, but the official text could not go beyond the 'adjacent regions' in general. It had been inferred in the press from remarks by President Putin and Foreign Minister Sergei Lavrov in the weeks before the summit that Russia might be moving in some real sense towards cooperation over these frozen conflicts. But here easy diplomatic language has to be sorted out from harsh realities. The latter are that Russia is militarily and politically protecting the secessionist regimes of Transnistria, Abkhazia and South Ossetia, whose leaderships are notoriously undemocratic and deeply engaged in illegal business activity. If Russia wanted to help resolve these conflicts it could, for example, welcome the apparent intentions now of Ukraine and Moldova to control illegal traffic across the Transnistrian frontier, and in the case of South Ossetia cooperate with Georgia over control of the single tunnel route from Russian Northern Ossetia into Georgian Southern Ossetia. But it does not do so, because its foreign policy remains dictated by old-fashioned conceptions of national interest (military presence dominates values such as the rule of law). In these circumstances the third common space about external security with respect to crisis management is empty. Russia's ruling elite appear not to have digested how costly this is for its political reputation - and therefore influence - in the whole of the wider European space.
Research, education and culture
The fourth Common Space of Research, Education and Culture is seemingly the least political and most practical. It is all about two broad activities, first the inclusion of Russian students and researchers in a variety of EU programmes, and second alignment of Russia on common European norms for educational standards. It can be argued, given the political inhibitions over deeper integration between the EU and Russia for the time being, that this 'academic space' is even the most important. At least its time horizon is sound. It will doubtless take a generation or two for Russia and the EU to genuinely converge in terms of mindsets and political values perceived across society as a whole. The negotiators could have gone further in deciding a significant redeployment of EU Tacis resources in favour of educational initiatives such as scholarship, versus expensive technical assistance projects that have been extremely difficult to execute effectively. The document lists a plethora of educational initiatives, yet it is not transparent what resources they are to profit from or whether they amount to something important.
Two unanswered questions
The four spaces and the 400 action points leave nonetheless two unanswered questions. When and how may Russia really converge on modern European values? When and how is the EU going to make up its mind on the definition of its outer geographic and political contours?
Europe now surely enters a new episode in the post-Communist transition politics of virtually all of the European states of the former Soviet Union, except Russia. They all now have, or are being drawn towards, a second attempt at true democratisation and withdrawal from Russia's sphere of political domination. Russia tried in the last few years to make re-consolidation of the CIS space its foreign policy priority. Its clumsy methods were a big failure, even to the point of being counterproductive. Political Russia is not normatively attractive to its neighbours, and will not become so again until it is seen to embrace true democracy. The EU did less than nothing to organise this as a conspiracy. Even today the EU's policies towards Ukraine and Georgia have traces of deference to Russia, at least on the part of some old member states. Will Ukraine's Orange Revolution actually succeed? This is not yet quite clear at the level of government policy, but it does seem that civil society has made the big break. If Ukraine succeeds, one can wonder whether this might help lead Russian society and its political elite to conclude that the time has come for it too to resume the long march towards the modern world of advanced democracies.
For the EU body politik there is also some sorting out to do, as illustrated in a recent article in Le Monde by a French philosopher:
The European Union has manifestly not made up its mind between two visions: the ideal of an entirely democratic Europe, with a continuing process of enlargement for the accession of all European democracies, including notably in due course Turkey and Ukraine if they meet the standards, versus the consolidation of a more politically compact Europe - a Europe-puissance, and one maybe with a closer cultural Christian identity too. The four common spaces are indeed a manifestation of the "proliferation of the fuzzy". They represent the outermost extension of the EU's internal logic. The European Neighbourhood Policy, which Russia does not want to be covered by, is itself a weak and fuzzy derivative of the EU's enlargement process. This neighbourhood policy is embracing the same comprehensive agenda of the EU's internal policy competences and political values, but without the megaincentive of accession. The four common spaces are now a weaker and fuzzier still derivative of the neighbourhood policy, giving only token attention to democracy and excluding explicit reference to EU norms as the reference for Russian-EU convergence. As a result the roadmaps do not really inform us about where the EU and Russia are heading.
Conclusions
An overall assessment might be as follows: • The two sides were keen to have a positive outcome, in particular to stop the slide towards the increasing mutual irritation of the recent period. So there was a set of agreed papers that could be given a spin of strategic content. One can agree there could have been worse outcomes.
• It is manifestly not true, however, that the two parties reached agreement on the most difficult elements, and some press conference declarations (particularly those of the ephemeral EU presidency) are debased political discourse.
• President Putin seems to have acknowledged that the EU had succeeded in setting the terms of engagement, with the four-spaces negotiations effectively testing how far Russia could be brought into convergence with EU norms and values. But the answer to the 'how far?' question is an ambiguous 'thus far, not far'.
• Yet the EU is itself ambiguous. It has worked out for itself a well-identified corpus of law, norms and values. But it does not have a well-defined model for exporting these beyond suggesting weak and fuzzy derivatives of the enlargement process, while it cannot afford to overextend the real enlargement process for vital, even existential reasons.
• These two ambiguities look as though they will continue to dominate the EU-Russia relationship for the foreseeable future. The four spaces are another exercise in a reasonably courteous management of ambiguity.
Paula Lehtomaki

"VISIONS AND STRATEGIES FOR WIDER EUROPE"
in Kari Liuhto and Zsuzsanna Vincze (Eds.), Wider Europe, Esa Print Oy, 2005
EU is the incomparably biggest foreign trading partner of Russia. When dealing with the future prospects of EU-Russia economic interaction, through the very nature of things, EU and Russia must be using big letters. In their very much own interest they are doomed to succeed, too.
By creating the view of four common spaces within the framework of the existing Partnership and Co-operation Agreement the European Union and Russia, at the St. Petersburg summit in May 2003, confirmed their commitment to further strengthen their strategic partnership. As we know these common spaces cover economic relations and environment; issues of freedom, security and justice; external security, as well as research and education.
In general terms, the aim of the Common Economic Space is to put in place the necessary conditions for increased and diversified trading by the way of pursuing economic integration and regulatory convergence, market opening, trade facilitation and infrastructure development.
Together with the main sectors such as trade, investments, industrial cooperation, competition and enterprise policies and so on, the essence of the Common Economic Space will be covering a wide range of more specific areas from intellectual property rights to satellite navigation, just to name some. Co-operation on environmental issues forms a central part of the work. In the beginning Finland proposed the environment to be dealt with as a space of its own.
One of the ultimate benefits of the Common Economic Space should be diversification of the Russian economy. For Russia pursuing an economic widening is very important because a sustainable growth of her national economy cannot be based on energy supplies only. As voluminous as the existing or foreseeable oil or gas reserves in Russia ever might be, in relation to the amount of population and the enormous geographical size of the country, I am afraid, they would not be sufficient as the only generators of income for prosperity and economic growth.
EU needs a fruitful co-operation with a dynamic Russian market corresponding to world standards and committed to a WTO guided integration. For Russia, the path to a sustainable economic growth must be laid down with investments, both domestic and foreign. So far, Russia seems not to have been very successful in solicitation for foreign placements, for example when compared with countries like China or India. One of the implicit tasks of the Common Economic Space, therefore, should be connected with the creation of an inviting investment climate in Russia.
The Northern Dimension became a part of EU policies in 1999 as a response to the challenges and opportunities in the Union's North European neighbouring areas. Finland was one of the main initiators of the project. After the EU enlargement in 2004, the main focus is on North-West Russia representing, as a matter of fact, both socially and economically one of the most promising regions in Russia.
Because of the importance of North-West Russia, the Northern Dimension policy should play a correspondingly visible role in each of the Four Common Spaces, not least in the Economic one.
The Northern Dimension Environmental Partnership together with the Northern Dimension Partnership in Public Health and Social Well-being have made a very promising start. I would like to call them real success stories. As a matter of fact, with the partnership concept, as I believe, we have found the form we need for carrying out the very idea of Northern Dimension with the active support of Russia.
It is also very important that the cooperation be further strengthened between European Union and the Regional Councils like the Barents Euro-Arctic Council and the Council of the Baltic Sea States. There are huge reserves of experience in each of these Councils.
Traditionally, the Northern Dimension Policy of the EU has been conducted through biennial Action Plans. The actual one will expire at the end of 2006. Thanks to these Action Plans the Northern Dimension has established itself as an integral part of the Union's overall foreign relations policy delivering for EU a great amount of valuable experience for a comprehensive vision on the future.
Now EU needs to express that vision with clear objectives and put it down in a long term strategy paper. For that EU needs the participation of her member states as well as the support of the international financial institutions. As much there is a need of Russian engagement.
Finland has given her special contribution to the EU Northern Dimension policy in the form of the bilateral neighbourhood area co-operation with Russia. In the future this traditional form of cooperation, at least to some extent, will be included in the framework of the planned by the EU Neighbourhood Policy Instrument covering cross border cooperation type of activities.
Thus, with the help of the forthcoming instrument EU will be taking up a very important form of practical cooperation with Russia carried out by Finland with success already for more than a decade. By that we Finns can be good advisors.
The Finnish EU-presidency will take place during the latter half of 2006, at a very decisive moment for the EU relations with Russia. That is because in 2007 the Partnership and Cooperation Agreement, forming already for years the contractual basis for the relations between EU and Russia, will partially expire. From 2007 onwards the Agreement could continue being in force one year at a time only. That would be living from hand to mouth.
The European Union and Russia, of course, have changed in many ways since the days the Agreement was negated. Consequently, we need some kind of an update. Finland is ready to give a substantial contribution to that work. Not only because of our EU presidency on the eve of 2007 but according to our experience of Eastern Europe that has been gamed through decades. Finland, I believe, has a lot to offer in the relations of European Union and our eastern neighbour.
??

??

??

??

(c) БАЛТИЙСКИЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ЦЕНТР, 2005

РОССИЯ И ЕВРОПЕЙСКАЯ ПОЛИТИКА ДОБРОСОСЕДСТВА

8

7




СОДЕРЖАНИЕ