стр. 1
(всего 2)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Российско-Европейский центр
экономической политики



В.Л.Тамбовцев




Государственное регулирование государства:
вопросы теории, международный опыт,
российские реформы




МОСКВА - 2004
ОГЛАВЛЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ 3
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ 3
ОРГАНИЗАЦИИ, РЫНКИ И РЕГУЛИРОВАНИЕ............................................................................ 4
ЦЕНОВОЙ МЕХАНИЗМ............................................................................................................. 4
КОМАНДНЫЙ МЕХАНИЗМ ....................................................................................................... 5
ТРАНСАКЦИОННЫЕ ИЗДЕРЖКИ ЦЕНОВОГО И КОМАНДНОГО МЕХАНИЗМОВ........................... 6
СТИМУЛИРУЮЩИЕ КОНТРАКТЫ............................................................................................. 8
СТИМУЛИРОВАНИЕ ПО ЦЕЛЕВЫМ ПОКАЗАТЕЛЯМ.................................................................. 9
РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНУТРИ ГОСУДАРСТВА ............................................................................. 12
АСИММЕТРИЯ ИНФОРМАЦИИ ............................................................................................... 13
ИЗДЕРЖКИ ВЛИЯНИЯ ............................................................................................................ 14
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ 16
ПРИНЦИПЫ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА................................................. 16
ОПЫТ ВЕЛИКОБРИТАНИИ..................................................................................................... 17
ОПЫТ НОВОЙ ЗЕЛАНДИИ ..................................................................................................... 18
ИНДИКАТОРЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ..................................................... 19
ОБЩИЕ ЧЕРТЫ ПРАКТИКИ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА .......................... 21
ВОЗМОЖНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВНЕДРЕНИЯ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА В
СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ .............................................................................. 22

РОССИЙСКИЕ РЕФОРМЫ 24
ОТ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ К РЕФОРМИРОВАНИЮ ГОСУДАРСТВА ......................... 24
РЕФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА ...................................................................... 26
ИНДИКАТОРЫ КОНЕЧНЫХ И НЕПОСРЕДСТВЕННЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ В РЕФОРМЕ БЮДЖЕТНОГО
ПРОЦЕССА ............................................................................................................................. 28
НОВЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ И РЕФОРМА БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА:
РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ ПОЛИТИКИ.......................................................................................... 34




2
Введение
Отличительной чертой последних двух десятилетий для многих стран ОЭСР в
сфере выполнения государством его социальных функций является социально-
политическое движение, получившее название «новое государственный менеджмент»
(New Public Management) как противопоставление традиционному «государственному
управлению» (Public Administration).
Его суть заключается в переносе на государственные учреждения, в той или
иной форме осуществляющие предоставление гражданам общественных или социально
значимых благ, принципов управления коммерческими организациями, ? фирмами.
Для того чтобы такой перенос достиг своей цели, ? повышения эффективности
использования бюджетных средств, ? он должен сопровождаться расширением
свободы соответствующих учреждений (агентств) в расходовании бюджетных средств,
с одновременным усилением ориентации их деятельности на достижение
установленных конечных результатов и переходом от прямых предписаний таким
агентствам со стороны вышестоящих органов государства к косвенному
регулированию их поведения.
Другими словами, в экономически развитых странах государство начало
осуществлять регулирование не только частных фирм (традиционно существующее
государственное регулирование экономики), но и своих собственных подразделений,
т.е. перешло к «государственному регулированию государства» (regulation inside
government1).
Этот феномен исследуется в литературе преимущественно с политологических
позиций и подходов, в то время как его изучение в рамках экономической теории
только начинается2. Именно такой анализ и составляет предмет настоящей статьи. В ее
первом разделе государственное регулирование государства рассматривается с точки
зрения экономической теории, во втором разделе приводятся некоторые обобщения
зарубежной практики «нового государственного менеджмента», в третьем разделе
изучаются вопросы применения обсужденных идей к практике российских реформ, а
именно ? к реформированию бюджетного процесса.
Поскольку данная публикация является первой из серии публикаций,
посвященных анализу и выработке рекомендаций в области реформирования
технологии государственного управления в РФ, в ее теоретическом разделе мы
попытались представить все основные теоретические положения, релевантные
названной проблематике, чтобы не повторять их в последующих аналитических
работах. Тем самым, некоторые из приводимых положений не в полной мере
применяются к анализу реформирования бюджетного процесса, однако будут
«задействованы» при изучении других составляющих реформирования технологии
государственного управления, таких как стандартизация государственных (публичных)
услуг и формирование административных регламентов, реформирование
государственной службы, реформирование межбюджетных отношений.
Вопросы теории
Цель данного раздела ? представить читателю отдельные положения
экономической теории, важные для правильного понимания проблем и путей их
решения в сфере совершенствования взаимодействия государства, экономики и

1
Hood C., Scott C., James O., Jones G.W. and Travers T. Regulation inside government:
waste-watchers, quality police and sleaze-busters. Oxford: Oxford University Press, 1999
2
Akai N., Mizuno K., Osano H. Executive Agencies and Privatization: Economics of New
Public Management. Kobe University of Commerce, 2001 (mimeo)

3
социального сектора. Важно подчеркнуть, что речь идет именно об отдельных
положениях теории, а не о сколько-нибудь систематическом ее изложении, поскольку
последняя задача по своим масштабам далеко выходит за рамки этой работы.
Организации, рынки и регулирование
В современной экономической теории практически общепринятым является
понимание государства как организации, обладающей сравнительными
преимуществами в осуществлении легального насилия на территории, с которой она
способна собирать налоги3.
Организации (или, как их часто называют, иерархии, ? чтобы подчеркнуть
главенство в них вертикальных командных отношений), в свою очередь, традиционно
трактуются как феномены, противоположные рынкам4. Если на рынке координация
действий экономических агентов осуществляется посредством механизма цен, то в
организациях такая координация достигается посредством механизма управления, т.е.
назначения заданий исполнителям и контроля их выполнения со стороны начальника
(поручителя).
Поскольку функционирование рынков может сопровождаться так называемыми
провалами рынка (market failures), а также может приводить к результатам,
неприемлемым для общества (например, чрезмерной дифференциации доходов,
способной вызвать социальные напряжения), типичной практикой является
государственное регулирование рынков, т.е. использование государством юридических
норм для воздействия на поведение рыночных агентов5. По крайней мере, так
утверждает теория государственного регулирования экономики, исходящая из
концепции реализации посредством регулирования общественного интереса.
Альтернативные теории (реализация через регулирование частных интересов
производителей, теория захвата регулятора и др.) иначе объясняют возникновение
регуляций6, что не снижает, однако, четкости связи «рынок – регулирование». Иначе
говоря, регулировать в строгом смысле этого слова возможно только рынок; внутри
организаций осуществляется командное управление.
Поэтому понятие «регулирования государства (правительства)» с точки зрения
экономической теории содержит в себе некоторое несоответствие, которое нуждается в
анализе и объяснении. Для этого рассмотрим более подробно особенности
функционирования как ценового, так и командного механизмов7.
Ценовой механизм
Как известно, на рынке продавцы и покупатели совершают взаимовыгодные
обмены, стремясь максимизировать свое благосостояние. Фирмы максимизируют
прибыль, покупатели максимизируют полезность в рамках своих бюджетных

3
Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики.
М.: Начала, 1997, с. 14
4
Уильямсон О. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки,
"отношенческая" контрактация. СПб.: Лениздат, 1996.
5
Den Hertog, J. A. General Theories of Regulation. – In: Encyclopedia of Law and
Economics, 1999
6
Stigler J. G. The Theory of Economic Regulation // Bell Journal of Economics and
Management Science, Vol. 2, 1971, pp. 3-21. Peltzman S. Toward a More General Theory of
Regulation // Journal of Law and Economics, Vol. 19, 1976, pp. 211-240. См. обзор таких
теорий, например, в: Kahn, A.E. The Economics of Regulation: Principles and Institutions.
Cambridge, MA: MIT Press, 1988
7
Simon, H.A. Organization and Markets // Journal of Economic Perspectives, 1991, 5:
25-44

4
ограничений, работники на рынке труда максимизируют заработную плату,
одновременно минимизируя трудовые усилия. Принимая решения об обменах
(заключая сделки), участники рынка реагируют на информацию, сообщаемую им
изменениями в ценах: рост цены приводит к росту объемов предлагаемого товара и к
сокращению величины спроса на него, а снижение цены ? к сокращению величины
предложения и увеличению объема спроса. В основе такой реакции лежат стимулы
участников, силу которых можно оценить величинами ожидаемой выгоды: чем она
больше, тем сильнее стимулы экономических агентов к деятельности.
Принимая самостоятельные, частные, решения относительно того, что
производить, продавать и покупать, участники рынка координируют свои действия,
поскольку продать можно лишь то, что кому-то нужно, и по такой цене, которая
устраивает покупателя.
Поскольку на рынке вся созданная стоимость распределяется между сторонами
сделки (естественно, за вычетом налогов), ему свойственны наиболее сильные стимулы
к экономической деятельности вообще и к сокращению издержек, в частности.
Очерченная здесь модель относится к рынку совершенной конкуренции и
принимает предпосылку наличия у участников рынка полной информации о нем: о
товарах, ценах, других участниках и т.п. В реальности, естественно, эти предпосылки
не выполняются, прежде всего, не полна информация. Покупатели не знают качества
товаров, не знают обо всех продавцах, схожие товары обладают разным качеством и
разными ценами и т.д.
В этих условиях у продавцов возникает необходимость в привлечении
покупателей посредством сигнализации (signaling)8, т.е. осуществления сопряженных с
издержками (дорогостоящих) действий, несущих покупателям недостающую
информацию. К сожалению, никто не может гарантировать, что эти сигналы не
окажутся ложными, недостоверными. При этом упомянутые выше мощные стимулы,
создаваемые рынком, проявляются чаще всего именно в дезинформирующих сигналах.
Наиболее явный пример ? недобросовестная реклама, приписывающая продаваемому
товару качество, отнюдь ему не присущее9.
Командный механизм
Коммерческая организация (фирма) включает обычно владельцев (principals, или
поручителей), которые являются претендентами на остаточный доход фирмы, т.е.
разницу между валовой выручкой и всеми издержками, включая уплату налогов, и
наемных работников (agents, исполнителей). Работники получают задания от
владельцев10 и заработную плату за их исполнение, являющуюся для владельцев
фирмы издержками. Поскольку работник не самостоятельно, исходя из рыночной
информации, решает, что и как (с какими усилиями и затратами ресурсов) ему
производить, а действует на основании команд, исходящих от владельца, говорят, что
внутри фирмы действует командный механизм координации действий.

8
Spence, M. Market Signaling: Informational Transfer in Hiring and Related Screening
Processes. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1974
9
См., например: Nelson, P. Advertising as Information // Journal of Political Economy,
1974, 82(4), 729-754; Khilstrom, R. and M. Riordan. Advertising As a Signal // Journal of
Political Economy, 1984, 92(3), 427-450; другие примеры сигнализации будут
рассмотрены далее.
10
Разумеется, в современных корпорациях, насчитывающих множество владельцев-
акционеров, задания работникам определяют не сами владельцы, а особый тип
наемных работников ? менеджеры. Мы отвлекаемся в данном разделе от этого
обстоятельства.

5
Определяя задания работнику, владелец исходит, с одной стороны, из
стремления максимизировать прибыль (или остаточный доход), т.е. произвести и
продать ту продукцию, для которой есть рыночный спрос, а с другой стороны, из
технологии производства и продажи товара, отдельные этапы которой распределены
между наемными работниками. Соответственно, он берет на себя издержки принятия
решений, которые в рамках ценового механизма несет каждый из участников рынка.
Если для владельца фирмы стимулы к экономической активности и
эффективному использованию ресурсов остаются столь же сильными, как для
рыночных агентов, то для работников эти стимулы снижаются. Ведь они на фирме
получают не всю созданную стоимость, а лишь заработную плату, которая определена
их трудовым контрактом, и получают ее не за «наилучшую продажу», как на рынке, а
за выполнение «спущенного» им задания11. Поскольку, по предположению, работники
стремятся минимизировать свои трудовые усилия, владелец вынужден создавать для
них дополнительные стимулы к эффективному труду.
Трансакционные издержки ценового и командного механизмов
Действие как механизма цен, так и механизма управления сопряжено с тем или
иным уровнем трансакционных издержек, ? издержек функционирования этих
механизмов, ? так что выбор механизма координации определяется тем, какой из них
обеспечивает минимальный уровень этих издержек в определенных обстоятельствах 12.
Трансакционные издержки, соответствующие рынку и организации (иерархии),
различаются не только величинами, но и своей структурой. Для названных
механизмов координации наиболее существенные различия связаны с такими
компонентами трансакционных издержек как издержки мониторинга и издержки
оппортунистического поведения.
Первые, как известно, представляют собой затраты ресурсов субъекта на
наблюдение за поведением его партнера (партнеров); вторые ? это сумма (а)
фактически осуществленных непроизводительных издержек, направленных
исполнителем для реализации собственных целей, отличных от полученного задания,
которые возможны в связи с тем, что его действия не наблюдаемы для поручителя, и
(б) недополученной поручителем выгоды от использования исполнителем ресурсов не
по назначению.
Издержки мониторинга на рынке сопряжены с контролем исполнения
заключенных контрактов. Необходимо подчеркнуть, что в моделях идеального рынка
совершенной конкуренции фактически допускаются только «мгновенные»
классические и неоклассические контракты13. Дело в том, что долгосрочные, прежде
всего отношенческие, контракты обусловливают возникновение нерыночных,
неконкурентных ситуаций: ведь взаимоотношения сторон в них предопределены на
несколько промежутков времени, в течение которых ценовой механизм рынка
бездействует для них. Для классических и неоклассических контрактов издержки
мониторинга пренебрежимо малы, поскольку сводятся к фиксации фактов исполнения
или неисполнения условий заключенного контракта к установленным моментам
времени. В то же время для отношенческих контрактов, которые на практике, а не в
теории, также присутствуют на реальных рынках и предполагают внутренние


11
Sappington, D.E.M. Incentives in Principal-Agent Relationships // Journal of
Economic Perspectives, 1991(5), 45-66.
12
Коуз Р. Природа фирмы. – В кн.: Коуз Р. Фирма, рынок, право. М.: Дело,1993
Уильямсон О. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки,
13

"отношенческая" контрактация. СПб.: Лениздат, 1996

6
механизмы управления ходом их исполнения, издержки мониторинга могут быть
весьма значительными.
Издержки мониторинга в организации, которая представляет собой сеть
отношенческих контрактов, зависят от размеров организации. В малых организациях,
«обозримых» для их руководителей, эти издержки могут быть пренебрежимо малы,
поскольку сам мониторинг является невычленяемой частью деятельности руководителя
(функционирования организации). Напротив, в больших организациях
соответствующие издержки могут быть велики, поскольку сам мониторинг будет
специализированной деятельностью наемных работников.
Издержки оппортунистического поведения на рынке сопряжены с
неисполнением (или ненадлежащим исполнением) контрактов, заключаемых между
агентами рынка. Средством минимизации таких издержек здесь выступает, прежде
всего, (1) механизм судебного разрешения конфликтов и государственное принуждение
нарушителя к возмещению нанесенных разрывом контракта издержек, а также такие
неформальные механизмы как (2) разрыв отношений с нарушителем и (3)
репутационный механизм. В совокупности они способны создать для потенциальных
нарушителей достаточные стимулы к воздержанию от оппортунистического поведения,
если соответствующий рынок характеризуется достаточно высоким уровнем
конкуренции. Ведь создаваемая ими рыночная дисциплина жестка, если потери
потенциального нарушителя, формируемые этими механизмами, будут превышать
выгоды, которые он достигает вследствие своего оппортунистического поведения, а это
возможно тогда, когда он сталкивается с риском утраты будущих контрактов.
Очевидно, если нарушитель занимает на рынке монопольное положение, такой риск
становится минимальным, поскольку потенциально действенным остается только
судебный механизм (1), обращение к которому для пострадавшего сопряжено с
издержками.
Кроме того, для характеристики оппортунистического поведения на рынке и
соответствующих трансакционных издержек важно отметить, что для сторон
контрактов обычно не имеют значения формы поведения партнеров в процессе
получения определяемого контрактом результата, ? важен лишь сам конечный
результат, обычно являющийся наблюдаемым. Другими словами, если исполнитель
использует ресурсы «не по назначению», но производит при этом продукцию, вполне
устраивающую поручителя (заказчика) и объективно имеющую требуемые свойства, то
это означает, что он совершил некоторую рационализацию производственного
процесса, плодами которой и пользуется, не ущемляя интересов поручителя.
Если же результатом оппортунистического поведения исполнителя контракта
окажется «ненадлежащая» продукция или срыв срока исполнения, заказчик в состоянии
наказать контрагента, используя судебную (или иную) систему, способную принудить
виновника компенсировать нанесенный ущерб. Поскольку выявление
оппортунистического поведения стороны контракта является «стандартной»
мониторинговой деятельностью другой стороны в рамках процесса исполнения
контрактов, то в целом издержки оппортунистического поведения внутри контрактных
отношений можно оценить как относительно умеренные. Кроме того, часть издержек
мониторинга, нацеленного на предотвращение оппортунистического поведения одной
стороны, несет другая сторона контракта. Причиной этого является, как следует из
вышесказанного, наличие повсеместного контроля рынка за результатами действий
сторон контрактов14.

14
Разумеется, это утверждение полностью справедливо только для так называемых
исследуемых благ (search goods); минимизация издержек оппортунистического

7
Издержки оппортунистического поведения в организациях устроены
существенно иначе. Поскольку результаты действий каждого конкретного
исполнителя, как правило, оказываются лишь одной из составных частей товара,
поступающего от имени организации (фирмы) на рынок, то контроль рынка не в
состоянии отследить уровень и качество усилий отдельного исполнителя, он относится
только к товару в целом. Если рыночный контроль отверг товар, свойства которого
оказались неудовлетворительными вследствие оппортунистического поведения
работников фирмы, то издержки этого обращаются на фирму в целом, а не на
работника, действия которого явились причиной такого отвержения. Для владельца
(менеджера) фирмы выявление такой причины может оказаться задачей, издержки
решения которой будут сопоставимыми с издержками отвержения товара. Поэтому
возможности оппортунистического поведения работника организации ограничиваются
только внутриорганизационной системой мониторинга, требующей отвлечения средств
от основной деятельности фирмы.
Поэтому типичным для фирм является сочетание мониторинга с созданием
условий для того, чтобы оппортунистическое поведение стало менее выгодным, чем
действия, соответствующие распоряжениям вышестоящих руководителей. Создание
таких условий ? не что иное, как стимулирование работников к эффективному для
фирмы15 использованию ресурсов (в том числе и потенциала трудовых усилий
работника).
Стимулирующие контракты
Логика и формы такого стимулирования исследуются в экономической теории
контрактов16. Суть любого стимулирующего контракта заключается в установлении
связи между общими экономическими результатами деятельности фирмы (ее
выручкой) и уровнем усилий работника. Если бы этот уровень был наблюдаем, и
существовала прямая связь между ним и выручкой фирмы, соответствующий контракт
был бы весьма прост: работник получал бы тем большую зарплату (как часть выручки
фирмы), чем выше уровень его усилий по исполнению заданий руководителя.
Однако, если уровень усилий ненаблюдаем, или требует запретительно-высоких
издержек мониторинга, такой простой контракт, очевидно, уже не осуществим. Кроме
того, выручка фирмы обычно зависит не только от действий ее работников, но и от
внешних факторов, ? прежде всего, рыночной конъюнктуры. Вместе с тем, если
известна вероятностная связь между уровнями усилий работника, величиной
выручки, получаемой фирмой, и независящими от фирмы (усилий работника)
случайными факторами, то стимулирующий контракт, тем не менее, может быть
разработан. Зарплата работника в нем по-прежнему будет зависеть от получаемой
(случайной) выручки, но не полностью, а лишь в своей части, доля которой зависит от
параметров упомянутой вероятностной связи. Эта переменная часть заинтересовывает
работника в максимальном приложении своих (ненаблюдаемых для менеджера)

поведения при производстве опытных (experience) и доверительных (credence) благ
обеспечивается использованием разнообразных механизмов, сопровождающих
функционирование соответствующих рынков – введение гарантий, минимальных
стандартов качества и т.п. См.: Nelson, P. Information and consumer behavior // Journal of
Political Economy, 1970, 78, 311–329; Darby, M. R. and Karni, E. Free competition and the
optimal amount of fraud // Journal of Law and Economics, 1973,16, 67–88
15
Ведь оппортунизм работника – это использование ресурсов фирмы эффективным
для него способом.
16
Ее основы достаточно детально описаны, например, в монографии: Милгром П.,
Робертс Дж. Экономика, организация и менеджмент. СПб: Экономическая школа, 1999

8
усилий: чем они больше, тем больше и она. Постоянная же часть зарплаты в этом
случае служит средством заинтересовывания работника в том, чтобы не покинул
фирму: ведь работник предполагается агентом, избегающим риска, в отличие от
фирмы, предполагаемой нейтральной к риску.
Применение этого простого, но действенного подхода связано с двумя
ограничениями: (1) наличие одного измеримого «целевого» показателя, на который
настраивается система стимулирования работника (в рассмотренном случае ? выручка
фирмы); (2) наличие знания вероятностной зависимости между уровнями усилий,
величиной целевого показателя и состоянием независимых переменных.
Знание точных параметров такой зависимости в принципе, без ущерба для
реализации самой схемы стимулирующих контрактов, может быть заменено знанием
приблизительным, которое можно получить, экспериментируя с соотношением
постоянной и переменной частей зарплаты и с коэффициентом зависимости
переменной части от изменений в величине целевого показателя. Другими словами,
второе из указанных условий не является жестким ограничением на использование
стимулирующих контрактов для ориентации усилий работника на достижение цели
организации.
Что же касается первого из указанных условий, то оно существенно более
значимо. Дело в том, что в рамках соответствующей теории доказано положение,
смысл которого заключается в следующем: если поручитель не наблюдает
распределение времени и внимания исполнителя между двумя видами деятельности, то
либо необходимо обеспечить равенство их выгодности, либо исполнитель не будет
выполнять ту деятельность, выгодность которой ниже17. Другими словами, если
важные цели оказываются неизмеримыми, а менее важные ? измеримыми, а система
стимулирования учитывает измеримые индикаторы достижения результатов, то
именно важные цели окажутся вне сферы внимания исполнителя.
Относительно легко решаема в организациях проблема минимизации издержек
оппортунистического поведения в тех случаях, когда общая цель организации
разделима на независимые задачи, между которыми нет эффекта взаимодополняемости
или синергетического эффекта. Если результат решения задачи зависит только от
одного работника, использование обычной схемы сдельной оплаты труда (легко видеть,
что это ? ничто иное, как стимулирующий контракт при отсутствии случайных
внешних воздействий) приводит к тому, что у работника возникает стимул к
максимизации его усилий (например, изготовлению максимально возможного
количества каких-то деталей). Естественно, вопрос о том, сколько таких деталей нужно
организации, решается при этом не работником, а его начальником, поэтому, если
соответствующее число ограничено, стимулирующий оптимальные усилия работника
контракт должен иметь другой характер: произвести требуемое число изделий за
минимальное время, или же с минимальным расходом материалов, и т.п., при
соблюдении ограничений на качество изделия (что обусловливает несение
организацией издержек мониторинга качества).
Стимулирование по целевым показателям
Если «попредметная» разделимость цели организации недостижима,
альтернативой может служить установление для работников специфических
целевых показателей их задач, в зависимости от степени достижения установленных
значений которых также можно оплачивать их усилия. Стимулирование работников


17
П.Милгром, Дж.Робертс, Экономика, организация , менеджмент, СПб:
Экономическая школа,1999, т.1, с. 331

9
организаций в соответствии со значениями показателей, характеризующих результаты
работы, сталкивается, однако, с несколькими проблемами.
Во-первых, это валидность показателя, т.е. измерение им именно той задачи,
которая поручена работнику. Если целевой показатель лишь косвенно отражает
содержание задачи, велика вероятность возникновения феномена «работы на
показатель». Суть его известна: ведя себя оппортунистически, работник (или
подразделение фирмы) не столько решает задачу, сколько добивается требуемого
(установленного сверху) значения показателя способом, который представляется ему
наиболее простым, экономящим его время и усилия (для того, чтобы использовать
сэкономленное для своих собственных целей). Так, из опыта плановой экономики
известно, что оценка и стимулирование деятельности предприятий (фактически ?
подразделений единой большой «фабрики», национальной, централизованной
планируемой экономики) по такому показателю как объем произведенной продукции
создавало стимулы к максимизации издержек. Поскольку продукция не поступала на
рынок, определявший стоимость и цену, а распределялась, то «продажная» цена
определялась формулой «издержки плюс нормативная прибыль». Стало быть, чем
выше издержки, тем больше цена, тем проще добиться установленного значения
объемного показателя.
Работа на показатель представляет собой разновидность сигнализации (см.
выше), с той особенностью, что основные издержки при такой ее форме несет не
непосредственно работник18, а фирма (организация), чьи средства и расходуются
работником, стремящимся произвести не то или иное рыночное или нерыночное благо,
а лишь сигнал, т.е. впечатление о благе.
Во-вторых, это проблема измерения непосредственных (output) и конечных
(outcome) результатов деятельности работника. Например, для менеджера фирмы
непосредственные результаты его действий могут быть количественно измерены
такими показателями как число отданных приказаний, число улаженных конфликтов
между подчиненными, число часов фактического рабочего времени в неделю (месяц,
год) и т.п. Конечные же результаты, гораздо более значимые для фирмы, могут быть
выражены в совокупных доходах, полученных от деятельности соответствующего
подразделения (или же в его издержках). Однако непосредственные результаты, как
правило, зависят только от усилий работника, в то время как конечные результаты
зависят и от действий работника, и от внешних (случайных для работника)
обстоятельств. Значит, для показателей конечных результатов, используемых в
качестве оснований для организации системы стимулирования, справедливы все те
положения, которые были сформулированы выше в связи со стимулирующими
контрактами, ориентированными на показатель выручки фирмы. Кроме того, для
целевых показателей, измеряющих конечные результаты деятельности работника (или
подразделения фирмы), если их фактические значения не полностью зависят от
действий последних, весьма вероятно проявление феномена работы на показатель или
же искажения результатов измерения.
Детальный анализ относительной силы стимулов (в том числе и к
оппортунистическому поведению наемных работников) на рынке, в фирмах и
правительственных учреждениях19 показал, что целесообразность использования

18
Как, например, в случае, когда сигналом о высоком качестве человеческого капитала
работника выступает диплом о повышении им квалификации, на получение которого
он затратил свои усилия, средства и время.
19
Acemoglu D., Kremer M., Mian A. Incentives in Markets, Firms and Governments. NBER
Working Paper 9802, June 2003

10
перечисленных форм координации, рассматриваемых как формы организации
производства и предоставления различных благ, существенно зависит от типа
производимого (предоставляемого) блага. Чем выше издержки измерения качества
блага, тем в большей степени стимулы к эффективному использованию ресурсов
трансформируются в стимулы к оппортунистическому поведению, прежде всего ? в
форме сигнализации, т.е. создания видимости высокого качества. Поскольку наиболее
мощные стимулы создаются рынком, а наименее мощные действуют в
государственных учреждениях, последние могут получать сравнительные
преимущества (с точки зрения максимизации общественного благосостояния) даже при
производстве некоторых частных благ, в то время как при производстве некоторых
общественных благ такие преимущества могут иметь место у частных фирм,
действующих на рынке. Введение в рассмотрение такого аспекта, как трансакционные
издержки измерения качества производимых благ, позволило авторам указанной
работы предложить новое объяснение «нарушений» в традиционной связке
«государство ? общественные блага» и показать, что в определенных условиях
коммерциализация (т.е. использование рыночного механизма) может позитивно
сказаться на процессах производства общественных благ. Одновременно это
исследование дает убедительные аргументы в пользу того, что коммерциализация не
должна (с точки зрения максимизации общественного благосостояния) вводиться в
секторах, где издержки измерения качества запретительно-высоки, т.е. прежде всего
при производстве доверительных благ, таких как образование и здравоохранение:
мощные стимулы, создаваемые рынком, легко могут сместить усилия производителей
этих благ в сферу сигнализации, ухудшая при этом реальное качество
соответствующих услуг.
Таким образом, сопоставляя ценовой и командный механизмы, или рынок и
фирму, мы видим, что каждый из них в различных ситуациях имеет свои преимущества
и свои трудности в области создания стимулов экономических агентов к эффективному
использованию ресурсов. При этом командный механизм (организация или иерархия),
способный обеспечить компенсацию провалов рынка, ? прежде всего, производство
общественных благ, которые рынком или не производятся вообще, или производятся не
в оптимальном объеме, ? часто нуждается в использовании специальных методов
стимулирования усилий работников по эффективному использованию ресурсов. Ведь
один и тот же объем общественных благ может производиться командным механизмом
с разными издержками, и эти издержки представляют собой прямой вычет из тех
ресурсов, эффективность использования которых может обеспечить ценовой механизм
(рынок).
В рамках сопоставления ценового и командного механизмов, проведенного
выше, под организациями имелись в виду, прежде всего, фирмы, т.е. коммерческие
организации, нацеленные на максимизацию прибыли. Вместе с тем, большинство
упоминавшихся положений справедливо и для «организаций вообще», включая и
некоммерческие организации. Поскольку государство, в соответствии с его
пониманием в экономической теории, приведенным в начале этой работы, выступает
именно как «организация вообще», без специальной характеристики как коммерческой
или некоммерческой организации, к нему также относится большинство упомянутых
выше положений.
Это означает, что тот факт, что государство (организация) берет на себя задачу
производства общественных благ, не производимых «чистым» рынком, отнюдь не
лишает актуальности задачу повышения эффективности использования ресурсов
государством, поскольку каких-либо априорных преимуществ в этой деятельности у
организаций не существует. Более того, поскольку государство, в отличие от фирм, не


11
погружено в рыночную среду, где потребитель осуществляет конечный контроль
эффективности использования ресурсов, покупая товары и услуги, оптимальные для
него по соотношению цены и качества, то для него как организации вопросы
повышения эффективности использования ресурсов оказываются даже более
актуальными, чем для фирм.
Регулирование внутри государства
Именно этим обстоятельством можно объяснить (с точки зрения экономической
теории; иное объяснение будет приведено в следующем разделе работы) введение
регулирования внутри государства. Точнее, разумеется, речь должна идти о
регулировании государственного сектора экономики, включающего
(1) государственные коммерческие предприятия (фирмы, находящиеся в
собственности государства),
(2) государственные учреждения, производящие и предоставляющие общественные
(public goods) и социально-значимые (merit goods) блага и финансируемые из
государственного бюджета (такие как школы, больницы и т.п.),
(3) учреждения, являющиеся органами государственной власти и управления и,
естественно, также финансируемые из госбюджета20.
Принципиально новым моментом, внесенным появлением феномена
государственного регулирования государства, является распространение регулирования
(как формы воздействия государства на поведение субъектов рынка) на сферы (2) и (3)
из приведенного перечня, т.е. на нерыночных субъектов. Ведь государственные фирмы
в аспекте регулирования практически не отличались и не отличаются от фирм
негосударственных.
Исходя из приведенных выше положений, такое расширение сферы
регулирования можно объяснить тем, что совокупность учреждение типа (2) и (3) стала
неуправляемой (или плохо управляемой) командными методами, применяемыми
внутри иерархий. Издержки мониторинга и оппортунистического поведения,
свойственные функционированию иерархий, начали становиться запретительно
высокими для вышестоящих уровней управления внутри государства, поскольку
уровень и качество выполнения государством его функций в экономике и обществе
снизились настолько, что выборные политики, принимающие решения на этих уровнях,
столкнулись с угрозой замены их оппозиционными политическими деятелями.
Идеология нового государственного менеджмента, предоставляя свободу
государственным учреждениям, создавала для них и новые стимулы к эффективному
использованию ресурсов для выполнения ими социально значимых функций, что
позитивно сказывалось на вероятности переизбрания на новые сроки политических
руководителей государств.
До возникновения нового государственного менеджмента деятельность
государственных учреждений строилась как работа подразделений любой организации,
несмотря на наличие или отсутствие у таких учреждений статуса юридического лица. В
ходе (формального или неформального) переговорного процесса с вышестоящей
организацией для учреждения определялся бюджет и его детальная структура (смета
расходов). Ответственность руководителя учреждения связывалась, прежде всего, с
полнотой и строгостью исполнения сметы расходов и некоторой качественной,
экспертной оценкой уровня исполнения функций21, предписанных данному учреждению

20
В данном случае под госбюджетом мы понимаем совокупность федерального,
региональных и муниципальных бюджетов (для унитарных государств ? совокупность
государственного и муниципальных бюджетов).
21
Осуществляемой вышестоящим руководителем, утверждающим смету учреждению.

12
и зафиксированных в положении об этом учреждении (его уставе или ином
аналогичном документе). Тем самым, активность руководителя учреждения была
строго ограничена рамками сметы расходов.
С точки зрения здравого смысла, оптимально составленный «наверху» и
навязанный («спущенный») учреждению план расходов в случае его неукоснительного
выполнения вполне в состоянии обеспечить наиболее эффективное исполнение
функций и задач учреждения.
Однако результаты, полученные в рамках современной экономической теории,
утверждают нечто иное, в чем-то прямо противоположное.
Асимметрия информации
Первый момент, на который здесь необходимо обратить внимание ? это
асимметрия информации относительно издержек деятельности, существующая между
вышестоящим руководителем и учреждением. Точные значения величин расходов
ресурсов на выполнение функции учреждения известны только непосредственным
исполнителям; вышестоящий руководитель для получения таких данных вынужден
либо использовать данные, поступающие «снизу» (которые могут быть искажены),
либо организовывать собственный мониторинг действий подчиненной организации,
неся соответствующие издержки. Работники учреждения имеют очевидные стимулы к
завышению своих расходов, поскольку это дает возможности для их
оппортунистического использования22.
Проблема с применением принципов менеджмента, свойственных
коммерческим организациям (фирмам), к некоммерческим организациям связана с
двумя обстоятельствами. Во-первых, в некоммерческих организациях (в частности, ?
государственных учреждениях и ведомствах) разница между валовой выручкой
(суммой всех поступлений в бюджет такой организации) и ее расходами, т.е. аналог
прибыли для коммерческих организаций, не распределяется между владельцами
(собственниками, учредителями и т.п.), а должна направляться на уставные цели (для
госбюджетных учреждений ? перечисляться в вышестоящий бюджет). Поэтому
стимулы менеджеров и работников к эффективному использованию ресурсов, ?
минимизации расходов, максимизации упомянутой разницы, ? в некоммерческих
организациях существенно ослаблены по сравнению с организациями коммерческими.
Эти стимулы еще более ослабляются для госбюджетных учреждений, основной,
а часто единственной, статьей доходов которых являются расходы государственного
бюджета. Ведь достигаемая экономия в расходовании этих средств по сравнению с
выделенными, если при этом задачи таких учреждений полностью выполняются,
оказывается для вышестоящей финансирующей организации информацией о том, что
такое учреждение было «чрезмерно» профинансировано в отчетном периоде. Ясно, что
рационально ведущая себя вышестоящая организация, финансирующая несколько
различных учреждений, в следующем периоде сократит в очерченных условиях объем
предоставляемого финансирования (при сохранении тех же задач). Предвидя такую
реакцию, учреждение не будет стремиться повышать эффективность использования
выделенных ему бюджетных средств.



22
Согласно модели Уильяма Нисканена, бюджет любой бюрократической организации
ровно вдвое превышает реальные ее потребности в ресурсах, см.: Niskanen, W. D. Non-
Market Decision Making. The Peculiar Economics of Bureaucracy, in: American Economic
Review, Vol. 58, 1968, S. 293-305



13
Данное явление известно в экономической теории как «эффект храповика»
(ratchet effect)23. Важно подчеркнуть, что в его основе лежит такая общая предпосылка
как рациональность поручителя (начальника) и исполнителя (подчиненного): первый
стремится наиболее эффективно использовать свои ограниченные ресурсы, второй ?
максимизировать свое благосостояние через минимизацию ожидаемых (будущих)
трудовых усилий. Тем самым, во всех ситуациях с повторяющимися взаимодействиями
агентов с неравной переговорной силой (типа «начальник – подчиненный») можно
ожидать, что подчиненные не будут демонстрировать наибольших усилий, если
допускают возможность пересмотра (в сторону увеличения) уровня заданий на основе
продемонстрированной высокой производительности в предыдущем периоде. В связи с
тем, что неэффективное использование ресурсов обусловливается именно такой
возможностью пересмотра заданий, часто говорят, что эффект храповика порождается
недостоверностью обещаний поручителя. Исследования показывают при этом, что
эффект храповика проявляется тем сильнее, чем выше уровень оплаты труда
исполнителя24.
Во-вторых, результаты деятельности некоммерческих организаций, как правило,
невозможно адекватно выразить одним обобщающим, количественно измеримым,
показателем. Если же организация нацеливается одновременно на несколько
показателей, часть из которых измерима, а часть ? нет, то усилия ее работников
неизбежно концентрируются на тех из них, которые измеримы и с которыми
связывается их вознаграждение, хотя неизмеримые цели могут быть значительно более
важными с точки зрения миссии некоммерческой организации (см. выше).
Издержки влияния
Задания и ресурсы, которые можно использовать при их выполнении,
определяются в организациях решениями вышестоящих руководителей. Зная об этом,
исполнители («получатели» заданий) могут предпринимать усилия, направленные на
то, чтобы устанавливаемые им задания были ниже, а выделяемые ресурсы ? больше.
Ведь в условиях ненаблюдаемости их усилий (или существования значительных
издержек мониторинга) это будет означать, что работник сможет направлять на свои
личные цели большее количество ресурсов организации и прилагать меньшие усилия
при исполнении задания, т.е. максимизировать свое благосостояние. Такого рода
действия получили в экономической теории название «деятельность по оказанию
влияния» (influence activity), а сопряженные с ними издержки ? «издержки влияния»
(influence costs)25.
Будучи разновидностью оппортунистического поведения, деятельность по
оказанию влияния может принимать различные формы: от использования
неформальных связей с вышестоящим руководителем до прямого подкупа. Верхней
границей издержек влияния служит ожидаемая дополнительная выгода исполнителя от
установления ему облегченного (или иным способом выгодного) задания: любые
издержки, не превышающие эту величину, оказываются для него оправданными,
поскольку не уменьшают (и даже увеличивают) его уровень благосостояния.

23
Freixas X., R. Guesnerie and J. Tirole. Planning under Incomplete Information and the
Ratchet Effect // Review of Economic Studies, 1985, Vol. 52, pp. 173-191
24
Gersbach H., Glazer A. High Compensation Creates a Ratchet Effect. University of
Heidelberg, IZA Discussion Paper No. 1143, May 2004
25
Milgrom, P. Employment contracts, influence activities and efficient organizational design
// Journal of Political Economy, 1988, 96, pp. 46-60; Milgrom, P., and J. Roberts. An
economic approach to influence activities in organizations // American Journal of Sociology,
1988, 94, pp.154-179

14
Если задания и ресурсы исполнителя определяются не собственником фирмы, а
наемным менеджером, расходующим не собственные средства, то его «положительный
отклик» на деятельность по оказанию на него влияния непосредственно увеличит его
благосостояние, в то время как отдаленные негативные последствия для фирмы от
неоптимального распределения работ и ресурсов внутри фирмы будут сказываться на
последнем в существенно меньшей степени.
Эти обстоятельства создают внутри фирмы условия для возникновения сговоров
между менеджерами и работниками, приводящим к неэффективному с общественной
точки зрения распределению ресурсов. Важно подчеркнуть, что издержки влияния
целиком и полностью являются непроизводительными: если соответствующая
деятельность сдвигает распределение ресурсов от оптимального к неоптимальному, это
очевидно; если же, напротив, в результате деятельности по оказанию влияния
первоначальный неоптимальный план распределения стал оптимальным, т.е. работы
оказались закрепленными за теми работниками, которые в состоянии выполнить их
наилучшим образом, то издержки влияния все равно непроизводительны, поскольку
оптимальное распределение могло быть получено в результате анализа ситуации
менеджером-распределителем, без оказания на него соответствующего влияния
заинтересованным работником.
В не меньшей, а даже большей степени, чем внутри фирм, деятельность по
оказанию влияния распространена внутри государства. Официальный лоббизм и
прямая коррупция ? два полюса разнообразных методов оказания влияния на
правительственные и законодательные решения со стороны бизнеса с целью
обеспечения ему односторонних преимуществ, в форме принятия соответствующих
регуляций, выделения субсидий, получения правительственных заказов и т.п..
Дополнительную «эффективность» деятельности по оказанию влияния внутри
государства обеспечивает тот факт, что практически все современные государства (за
исключением тираний) с точки зрения экономической теории представляют собой
некоммерческие организации, в которых остаточный доход (фактически
складывающийся бюджетный профицит) вовсе не становится чьей-то личной
собственностью, не распределяется между «владельцами» государства как
организации. Это означает, что «отзывчивость» на деятельность по оказанию влияния
со стороны государственных служащих приносит им прямой и непосредственный
положительный эффект, в то время как оптимальное использование бюджетных
ресурсов сказывается на росте их благосостояния весьма опосредованно, лишь через
общий экономический рост в стране (т.е. практически не сказывается, если не
принимается специальных решений по увеличению уровня оплаты государственных
служащих).
Взаимосвязь между эффективностью использования бюджетных средств и в
целом деятельностью государства (введение регуляций и т.п.), с одной стороны, и
персональными выгодами прослеживается только для избираемых политиков, ?
«высших менеджеров» государства как организации. Для них соответствующие
ожидаемые персональные выгоды в форме избрания их на новые сроки на властные
должности могут быть столь велики, что будут перекрывать непосредственные выгоды
от «отзывчивости» на деятельность бизнеса по оказанию влияния.
Вместе с тем, поскольку избрание или неизбрание политика на новый срок
зависит не только (и не столько) от обеспеченных с его участием позитивных
изменений в экономике и обществе, но и от согласованной деятельности «команды»
данного политика, члены которой являются не выборными, а назначенными
(нанятыми) работниками, возникающая зависимость успеха политика от команды
может привести к тому, что он окажется «отзывчивым» на деятельность по оказанию


15
влияния со стороны членов его команды. Ведь для последних как для наемных
работников прямые выгоды от позитивного отклика на «запросы» бизнеса могут
существенно превышать ожидаемые выгоды от будущей (только возможной!) победы
на выборах их патрона, так что вероятность возникновения «вторичной» деятельности
по оказанию влияния со стороны команды на выборного политического руководителя
высокого ранга можно оценить как весьма высокую26.
Итак, в данном разделе мы вкратце охарактеризовали положения современной
экономической теории, относящиеся к проблематике координации экономической
деятельности и организации управления на уровне фирмы и государства. В
последующих двух разделах мы столкнемся с многочисленными ситуациями, в
которых практические приложения этих положений были бы весьма уместны, но не
всегда оказывались и оказываются сделанными.
Международный опыт
Принципы нового государственного менеджмента
Феномен нового государственного менеджмента возник в рамках более
широкого движения за «перестраивающееся правительство» (reinventing government),
которое началось в конце 1970-х годов в экономически развитых странах. По оценкам
многих специалистов, это движение является одним из наиболее существенных
изменений в философии государственного управления, своеобразным «изменением
парадигмы» государственного управления, произошедшее за последнее столетие27.
Новый государственный менеджмент, существуя в разных странах под разными
названиями (предпринимательское правительство28, менеджеризм29), предполагает, тем
не менее, вполне определенный набор компонентов, с разной полнотой реализуемых в
отдельных странах в ходе реформирования государственного управления.
Этот набор включает следующие базовые принципы:
использование в государственных учреждениях типа менеджмента, присущего
частным фирмам, т.е. переход от бюрократического стиля руководства к большей
гибкости и применению новых (электронных) технологий;
введение в государственный сектор конкуренции, понимание состязательности
как ключевого фактора снижения издержек предоставления услуг и повышения их
качества; использование техники проведения тендеров и заключения контрактов с
государственными служащими;
дезагрегация государственных ведомств, создание на их базе подразделений, в
которых интересы производства услуг и их предоставления гражданам и организациям
разделены; повышение эффективности за счет использования контрактных отношений
как внутри государственного сектора, так и с частными организациями;
практичный и профессиональный менеджмент, включающий избирательный
контроль организаций со стороны вышестоящих государственных ведомств и
подотчетность им; подотчетность требует ясного установления ответственности за
предпринятые действия, а не диффузии власти;


26
См. подробнее: Линдблом Ч. Политика и рынки. М.: 2004
27
Moe R., Gilmour R. Rediscovering principles of public administration: The neglected
foundation of public law // Public Administration Review, 1995, v. 55, March-April, pp.135-
146
28
Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is
Transforming the Public Sector. London: Penguin, 1992
29
Pollitt C. Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience.
Oxford: Basil Blackwell, 1990

16
явные стандарты и измерители целей, результатов и эффективности
функционирования подразделений, четкого определения целей, задач и индикаторов
успешности их выполнения, желательно в количественной форме; подотчетность
требует четкого установления целей, а эффективность предполагает рассматривать
последние как точку отсчета;
контроль «на выходе»: оценка результатов, а не процесса их получения; увязка
продвижения по службе, распределения ресурсов и вознаграждений с уровнем
демонстрируемых результатов по достижению целей и повышению эффективности;
повышение дисциплины и сокращение издержек, ориентация на достижение
больших общественных результатов с меньшими издержками30.
Экономическое объяснение введения нового государственного менеджмента
было предложено выше, что же касается политологического объяснения, то оно, по
мнению ряда исследователей31, заключается в том, что высшие (политические) уровни
правительства, стремясь избежать порицаний и обвинений в неэффективном
руководстве, которые могут негативно сказаться на их перспективах переизбрания,
делегировали ответственность на нижние этажи правительственной иерархии, ?
агентства, наемные руководители которых выполнять роль жертвы в ответ на упреки
общественности в неэффективности правительственной политики. Обоснование такого
объяснения связано с ростом в последние десятилетия в развитых демократических
странах тенденций к росту недоверия правительствам32, возникновения в обществе
негативизма по отношению к усилиям правительств33 и объяснения неудач не
воздействием неуправляемых факторов, а наличием избегаемых, но фактически
допущенных государственными служащими ошибок34. Какое из объяснений ?
политологическое или экономическое ? является верным, не вполне ясно, однако факт
широкого распространения принципов нового государственного менеджмента налицо.
Мы рассмотрим только два примера их применения ? опыт Великобритании и Новой
Зеландии.
Опыт Великобритании
Реализация этих принципов для трансформация управления государственными
учреждениями в Великобритании началась в 1982 г., в форме Инициативы
финансового менеджмента (Financial Management Initiative, FMI). Ее смысл заключался
в том, чтобы делегировать и власть, и ответственность за выполнение поставленных
задач, а также оптимизацию издержек их исполнения как можно дальше, на уровень
руководителей среднего и нижнего звена. Такое делегирование призвано было

30
Hood C. A Public Management for All Seasons? // Public Administration, 1991, v. 69, pp.
3-19
31
Fiorina M. Legislator Uncertainty, Legislator Control and the Delegation of Legislative
Power // Journal of Law, Economics and organization, 1986, 2 (1), 133-151; Hood C. The
Risk Game and the Blame Game // Government and Opposition, 2002, 37 (1), 15-37;
McGraw K.M. Avoiding Blame: An Experimental Investigation of Political excuses and
Justifications // British Journal of Political Science, 1990, 20, 119-142; Twight C. From
Claiming Credit to Avoiding Blame // Journal of Public Policy, 1991, 11 (2), 153-186 и др.
32
Nye J.S. Jr., Zelikon P.D. and King D.C. (eds.) Why People Don’t Trust Government.
Cambridge, MA: Harward University Press, 1997
33
Lau R.R. Two Explanation for Negativity Effects in Political Behavior // American Journal
of Political Science, 1985, 29 (1), 119-138
34
Giddens A. and Pierson C. Conversations with Anthony Giddens: Making Sense of
Modernity. Cambridge: Polity, 1998

17
соединить действия чиновников, непосредственно оказывающих государственные
услуги населению и бизнесу и, следовательно, обладающих наиболее полной
информацией об условиях их оказания, с возможность оперативно совершенствовать
этот процесс в условиях предоставленной (относительной) свободы распоряжения
ресурсами. Исходя из накопленного опыта, в Программе Следующих Шагов (Next Steps
Programme) в 1987 г. была поставлена задача преобразования каждого министерства в
совокупность агентств, предоставляющих товары и услуги в конкурентной среде, и
небольшой головной офис, контролирующий проведение ими политики министра.
В результате, к концу 1990 гг. в стране насчитывалось около 130 таких агентств,
в которых было занято 386 тыс. государственных служащих, или 75% их общей
численности35. Каждое из них возглавлял управляющий, представляющий доклады
соответствующему министру и подотчетный Парламенту. Агентство ведет переговоры
по поводу использования его ресурсов с министерством (департаментом) и
Казначейством, при обязательствах отчитываться за их использование перед
Парламентом. Достигаемое контрактное соглашение устанавливает объемы
предоставляемых агентством услуг и объем выделяемых на это финансовых ресурсов.
Функционирование агентства измеряется в терминах его непосредственных
результатов, финансовые задачи и динамика качества предоставляемых услуг
определяются на пятилетний период.
Для агентства устанавливается система стимулов, ориентирующая его на
повышение эффективности его функционирования: все услуги, производимые
агентствами, рассматриваются как возможные «кандидаты для приватизации», т.е.
передачи их предоставления от государственных агентств частным фирмам. Такая
передача может быть осуществлена в рамках процедуры, именуемой «рыночным
тестированием» (market testing), которая предполагает проведение тендера на оказание
отдельной услуги или вида деятельности, которые осуществляются агентством.
Аналогичная схема применяется также и в ряде других стран. Так, в Канаде
специальные оперативные агентства (operating agencies), планируя и предоставляя
услуги правительственным департаментам (министерствам), используют нормы и
правила, применяемые в сфере бизнеса, делегируя значительные полномочия
менеджерам и наемным работникам.
Опыт Новой Зеландии
В Новой Зеландии реформирование госсектора началось в 1984 г., с приходом к
власти вновь избранного лейбористского правительства, в наследство которому
досталась неэффективная, сильно зарегулированная экономика, бюджет с дефицитом в
9% ВВП и государственный долг в размере 60% ВВП. Правительство располагало
раздутым бюрократическим аппаратом, государственные департаменты
характеризовались неэффективностью и плохой управляемостью, стремясь к
постоянному расширению своих бюджетов и создавая подтасовками данных видимость
успешной работы36.
В ходе реформ государственного сектора в Новой Зеландии, во-первых, были
решены вопросы о том, какие из видов осуществлявшейся деятельности могут быть
переданы частному сектору, а во-вторых, для оставшихся направлений были созданы

35
Minogue M. Changing the State: Concepts and Practice in the Reform of the Public Sector.
– In: M.Minogue, C.Polidano, and D.Hulme (eds.). Beyond the New Public Management:
Changing Ideas and Practice in Governance, Cheltenham: Edward Elgar, 1999
36
Bale M., Dale T. Public Sector reform in New Zealand and Its Relevance to Developing
Countries // World Bank Research Observer, vol. 13, no. 1 (February 1998), pp. 103-121

18
исполнительные агентства (executive agencies), конечные результаты и текущая
деятельность которых являются объектом контрактации с министрами
(правительством). Полагая, что неэффективная работа государственных служащих
обусловлена не их персональной некомпетентностью, а неудачной системой
стимулирования их деятельности, реформаторы построили работу правительства с
агентами на основании следующих принципов:
• установление ясных линий подотчетности между правительственными
министрами и их департаментами;
• определение эффективности функционирования департаментов ясным и
измеримым, не допускающим двусмысленных толкований, образом;
• делегирование полномочий главным управляющим департаментов
(исполнительных агентств);
• установление стимулов (поощрений и наказаний) в зависимости от
соотношения фактически достигнутых и зафиксированных в соглашениях
между министром и главным управляющим результатов;
• введение отчетности и мониторинга функционирования департаментов
(исполнительных агентств) независимыми организациями37.
Обеспечение строгой подотчетности предполагало введение новых
взаимоотношений между государственными министрами и главами департаментов. Во-
первых, последние утратили свою бессрочную занятость и стали назначаться на
определенных условиях на срок до пяти лет, с последующим возможным, ? в
зависимости от достигнутых результатов, ? продлением контракта еще на три года.
Главы департаментов, которые стали именоваться главными управляющими (chief
executives), работали на основе особого стимулирующего контракта (performance-based
contract), параметры которого определялись на основе переговоров с соответствующим
министром, ответственным за общее положение дел в сфере деятельности
департамента. Главный управляющий свободен в выборе его департаментом путей,
наиболее успешно ведущих к достижению целей функционирования ведомства
(установленных в заключенном контракте).
Во-вторых, служащие департамента были поставлены в те же условия, что и
наемные работники частного сектора, т.е. подчиняются общим правилам и регуляциям
рынка труда; какие-либо особые правила для государственных служащих отсутствуют.
Главный управляющий каждого департамента действует, тем самым, практичечски в
тех же условиях, что и исполнительный директор частной компании, принимая все
решения о числе служащих, их требуемой квалификации, о назначениях и увольнениях
персонала, ? в соответствии со стимулирующими контрактами для менеджеров и
рядового персонала департамента.
Индикаторы эффективности функционирования
Как видно из приведенного описания новой системы, ее ключевым звеном
выступают индикаторы эффективности функционирования (performance indicators).
При их определении для департаментов в ходе реформ принимались в расчет три
основных момента38:
Разграничение непосредственных и конечных результатов. Главные
управляющие определены как ответственные за достижение их департаментами
непосредственных результатов, т.е. объемов производимых товаров и услуг
установленного качества, а министры выбирают, какие именно непосредственные

37
Там же, с. 106
38
Там же, с. 107-110

19
результаты, производимые различными департаментами, должны быть закуплены для
достижения желаемых конечных результатов, т.е. последствий непосредственных
результатов для общества и экономики.
Это разграничение существенно, поскольку правительство в целом и отдельные
министры заинтересованы именно в высоких конечных результатах (outcomes),
отвечающих нуждам и интересам избирателей, как условии того, что они останутся у
власти. В то же время конечные результаты обычно находятся вне сферы контроля
главных управляющих, так что они не могут отвечать за их достижение. Министры
также не могут непосредственно влиять на конечные результаты, однако они могут и
должны определить, какой именно набор непосредственных результатов (outputs)
способен обеспечить наиболее адекватные конечные результаты. Именно для таких
(отобранных) непосредственных результатов заключаются ежегодные договоры о
закупках с соответствующими главными управляющими. Многие министры в этой
связи приобретают услуги советников (исследователей, экспертов), способных
определить наилучший набор непосредственных результатов, ? товаров и услуг, ?
для заключения упомянутых контрактов.
Начиная с 1990 г., как часть ежегодного бюджетного процесса, правительство
Новой Зеландии анализирует все непосредственные результаты деятельности
департаментов с точки зрения следующего критерия: насколько они в состоянии
помочь достичь желаемых правительством конечных результатов? Такой подход четко
определяет требования к политическим рекомендациям: они должны. В первую
очередь, характеризовать связь между различными формами государственного
вмешательства, включая конечные результаты деятельности департаментов, и
возникающими конечными результатами, попадающими в сферу внимания
правительства, с тем, чтобы на основе таких рекомендаций могли быть сопоставлены и
выбраны наилучшие пути достижения именно конечных результатов. «Хороший
политический советник должен быть в состоянии оценить компромисс между
различными конечными результатами и идентифицировать связи между
непосредственными и конечными результатами»39.
Например, если правительство стремится снизить число дорожно-транспортных
происшествий, оно может закупить такие непосредственные результаты как работа
дорожных патрулей, дорожно-ремонтные работы, деятельность по техосмотру
транспортных средств, или же предпринять такие действия как законодательное
ограничение скорости, введение повышенных налогов на спиртные напитки, введение
различных санкций за превышение скорости или введение обязательных программ
водительской подготовки. Какое из сочетаний перечисленных (и, возможно, иных) мер
будет приобретено правительством, зависит от выявленных связей между ними и
уровнем достижения конечного результата.
Неограниченность выбора источника предмета закупки. Хотя департаменты
находятся в подчинении министров, это не предопределяет возможности выбора
конечных результатов для заключения ежегодного договора о закупке только из числа
таких департаментов. Министр имеет возможность заключать упомянутое соглашение
также и с «чужими» департаментами, а также с частными фирмами и некоммерческими
организациями. Если среди производителей функционально схожих непосредственных
результатов нет коммерческих фирм (т.е. отсутствует рынок и, следовательно,
возможность определения стоимости), проблема с ценой закупки решается
посредством введения специального правила ценообразования (например, по формуле:
фактические издержки департамента минус некоторая величина).

39
Там же, с 109

20
Разграничение ответственности правительства и департамента. Министр,
заключивший договор о закупке с департаментом, выступает в нем в роли покупателя,
но не потребителя соответствующих товаров и услуг. Это, очевидно, может породить
проблему неудовлетворенности приобретенными благами у непосредственных
потребителей. Однако департаменты-продавцы в Новой Зеландии ответственны только
перед своими министрами, а министры ответственны перед налогоплательщиками и
потребителями непосредственных результатов деятельности департаментов.
Такой подход отличается от порядка, принятого в Великобритании, где, в
соответствии с Хартией граждан, департаменты (агентства) подпадают под двоякую
ответственность, ? как перед своим министром, так и перед прямыми потребителями
производимых ими благ.
Такой подход, на первый взгляд, решает проблему оценки качества и
достаточного объема предоставляемых гражданам товаров и услуг, однако неизбежно
создает трудности в том случае, когда запросы граждан по объему или времени
предоставления блага оказываются несовместимыми с теми бюджетными средствами,
которые министр определил в качестве платы департаменту за предоставление
установленного в контракте объема благ. Поскольку агентство не вправе
самостоятельно вводить или изменять плату граждан за оказанные услуги или
предоставленные товары, в случае двоякой ответственности агентство оказывается в
ответе за ошибочное решение министра. Поскольку неудовлетворенность граждан
предоставляемыми им государством благами практически перманентна, легко видеть,
что агентство не будет постоянно виновным только в том случае, если стандарты
предоставления им услуг граданам40 будут результатом совместного, консенсуального
решения правительства и граждан, т.е. государства и гражданского общества,
учитывающего как пожелания граждан, так и ограниченность бюджетных средств.
Система разделения ответственности, принятая в Новой Зеландии, не порождает
указанную проблему, оставляя за «политическими» министрами право определять
объемы, качество, время и место предоставления, а также издержки предоставления
государственной (публичной) услуги, ? одновременно с ответственностью за свои
решения перед гражданами. Такой подход не означает, однако, что для департаментов
вопросы удовлетворенности конечных потребителей их действиями становятся
незначимыми. Поскольку эти действия неизбежно становятся предметом внимания
соответствующего министра, его воздействие на департамент выполняет здесь
функцию обратной связи.
Общие черты практики нового государственного менеджмента
Итак, в качестве черт, общих для различных систем нового государственного
менеджмента, можно выделить следующие:
(1) власть и ответственность децентрализованы и делегированы главным
управляющим каждого агентства, которым предоставлены широкие возможности и
свобода в распоряжении ресурсами для достижения установленных перед ними задач;
конкретные задачи и объемы выделяемых для их решение ресурсов определяются в
ходе переговорного (контрактного) процесса между министром и агентством;
(2) в силу предоставления такой свободы, действенность и эффективность
функционирования агентства оценивается посредством различных инструментов

40
Проблематика разработки и осуществления стандартов государственных
(публичных, бюджетных) услуг, являющаяся важной составной частью идеологии
нового государственного менеджмента, представляет предмет самостоятельной
разработки и не будет анализироваться в данной работе.

21
оценки деятельности (performance appraisal); традиционно такая оценка
осуществляется посредством сопоставления со стандартами процесса выполнения
агентства (input standards)41; принципы же нового
задач государственного
менеджмента требуют введения стандартов конечных результатов (outcome standards)
или по крайней мере стандартов непосредственных результатов (output standards)
предоставления государственных услуг;
(3) для обеспечения продуктивности той или иной оценки деятельности
агентства, их руководители отчитываются перед политиком (Парламентом или
политическим руководителем «материнским» министерством), который может
опираться в ее проведении на независимый оценочный орган, который и докладывает
политику результаты своего анализа деятельности агентства;
(4) каждому агентству для создания мотиваций к эффективному выполнению его
задач предлагается некоторая схема стимулирования; она базируется на том или ином
множестве индикаторов эффективности, связывающих распределение ресурсов
министерства с мерами достижения конечных или непосредственных результатов
предоставления государственных услуг.
Возможные проблемы внедрения нового государственного менеджмента в
странах с переходной экономикой

Опыт использования принципов нового государственного менеджмента в
экономически развитых странах, оцениваемый в целом как успешный, и значительный
интерес к нему со стороны стран с развивающейся и переходной экономиками
обусловили появление ряда публикаций, специально посвященных анализу
ограничений для соответствующего переноса42.
Основные трудности, по мнению исследователей, обусловлены тем, что этим
странам присущи правовые и культурные особенности, отсутствующие в странах, где
реформы в духе нового государственного менеджмента принесли ощутимый успех в
повышении эффективности государства.
Даже в экономически развитых странах, таких как Франция и Германия, такие
реформы столкнулись со значительными трудностями, вызванными спецификой их
правовых систем, а именно ? высоким уровнем правовой защищенности
государственных служащих, занятость которых регулируется совсем иначе, чем в
частном секторе. В результате, в этих странах очень болезненно проходил процесс
сокращения «размера» правительства (downsizing government) путем передачи в
частный сектор функций и публичных услуг, выполнение которых государством
признавалось неэффективным.
Аналогично, если традицией страны является жестко централизованный
механизм бюджетного финансирования государственных ведомств,
трудноразрешимой для нее оказывается проблема передачи финансовых полномочий
на уровень менеджеров среднего звена, являющейся неотъемлемой составной частью
системы нового государственного менеджмента.

41
Типичный пример такого стандарта для России ? соответствие фактических затрат
смете расходов, от которого зависит оценка произведенных затрат контрольными
финансовыми органами как «целевых» или «нецелевых», с соответствующими
«оргвыводами», вплоть до обращения в прокуратуру.
42
Schick, A. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand's Reforms //
World Bank Research Observer (International), 1998 (13), March, pp. 23-31; Allen R. “New
Public Management”: Pitfalls for Central and Eastern Europe // Public Management Forum,
Vol. V, No. 1, 1999

22
Отсутствие развитых традиций «контрактного мышления» создает
значительные трудности для использования на практике основных контрактных
механизмов, практикуемых в рамках нового государственного менеджмента: между
министерствами и агентствами и внутри агентств.
Так, многие из контрактов, существующих в новозеландской модели, не
являются коммерческими контрактами в строгом смысле этого слова, поскольку не
допускают возможности обращаться в суд за компенсацией в случае неисполнения
условий соответствующей договоренности одной из сторон. Контракты, где
«покупателем» услуг выступает министр, а «продавцом» ? глава агентства, судебно не
защищаемы, и гарантом их исполнения оказывается общественное мнение и
политическая ответственность. Если же оба названных механизма в той или иной
стране неразвиты, то соответствующий «контракт» может оказаться вообще не
защищенным.
Активное использование контрактов в такой стране как Новая Зеландия, как
показывает опыт, может негативно сказаться на таких традиционных ценностях
государственных служащих как служение обществу, личная ответственность и
профессионализм. Если же в стране, стремящейся воспользоваться идеологией нового
государственного менеджмента, подобные ценности не очень распространены среди
государственных служащих, то переход к преимущественно контрактным механизмам
способен существенно затруднить формирование в ней современной системы
государственного управления, которая в значительной мере опирается именно на
упомянутые ценности.
Реализация концепций нового государственного менеджмента сопряжено со
значительным ростом трансакционных издержек формирования и управления
контрактами, которые могут оказаться запретительно-высокими для развивающихся и
переходных стран, одновременно не трансформируясь в резкий рост эффективности
государственных расходов.
Наконец, в развивающихся и переходных странах коммерческий (рыночный)
сектор обычно не настолько развит, чтобы служить равноправным конкурентом
государственных учреждениям в рамках конкурсных процедур закупки
министерствами требуемых им услуг. Кроме того, в таких странах обычно отсутствуют
отработанные правовые процедуры проведения государственных закупок и
юридической защиты соответствующих контрактов.
Следующий важный момент, отличающий переходные и развивающиеся страны
от стран, успешно реализовавших идеи нового государственного менеджмента, ? это
неимущественная неформальность государственного сектора. Речь идет о том, что
внутри этого сектора значительная, если не преимущественная роль отдается
неформальным практикам управления и неформальным правилам, регулирующим
бюджетный процесс.
Разумеется, известная доля неформальности присуща и государственному
управлению в западных странах, однако там соответствующие нормы поведения
играют роль своеобразной «смазки», облегчающей движение жестких формальных
процедур, отстающих (именно в силу своей формальности) от изменяющихся условий
принятия решений. Показательно, что успешные неформальные практики достаточно
быстро переходят в разряд формальных, укрепляя этот жесткий несущий каркас всей
государственной машины.
Преобладание в государственном секторе переходных и развивающихся странах
неформальных правил и процедур вырабатывает у государственных служащих навыки
эффективного (для них) уклонения от исполнения имеющихся формальных правил, что
является разновидностью такого типа оппортунистического поведения как «работа на


23
показатель». Как следствие, «издержки неформальности», ? и, прежде всего,
коррупция, ? оказываются весьма значительными, причем частные (для чиновников)
выгоды неформальности явно превышают выгоды от формализации управленческих
практик и процедур. Другими словами, предварительная формализация всего
государственного сектора является важнейшим условием успешности реализации
концепции нового государственного менеджмента.
Исходя из названных выше различий, А.Шик обосновывает следующую
логическую последовательность шагов по реформированию государства в переходных
странах:
1. Приватизировать или приобретать «на стороне» (contracting out) те услуги,
которые могут быть с большей эффективностью предоставляться частными
компаниями, повысить ценность денег в государственных закупках; не
забывать, что развитие государственного сектора требует параллельного
развития рыночной экономики и ее инфраструктуры ? финансовых рынков,
профессионального аудита, сферы деловых услуг и т.п.;
2. Модернизировать государственный сектор посредством установления
системы осуществимых и работоспособных формальных правил, вводимых
как для бюджетного процесса, так и для организации взаимодействий
внутри правительства;
3. Развивать необходимые навыки, знания и социальные ценности среди
государственных служащих и политиков, а также доверие к ним общества;
как отмечает А.Шик, «только научившись ответственно, исходя из
общественной пользы, контролировать ресурсы (inputs), можно переходить к
контролю конечных результатов деятельности ведомств; только научившись
ответственности за денежные потоки, можно переходить к ответственности
за издержки; только научившимся исполнять общие формальные правила
можно доверить формировать такие правила самостоятельно; только
доказав способность эффективно управлять своим подразделением внутри
интегрированного министерства, можно переходить к управлению
автономным агентством»;
4. Реорганизовать, на основе предшествующих шагов, государственный сектор
в соответствии с принципами внутреннего контроля, т.е. ввести такие
процедуры, которые нацеливают каждую организацию внутри
правительства на эндогенные изменения для повышения эффективности
достижения ее целей, повышения уровня законопослушания, улучшения
управления персоналом и другими ресурсами, ? что и будет означать
масштабное применение принципов нового государственного менеджмента.
Рассмотрим под этим углом зрения некоторые из российских реформ.
Российские реформы
От реформирования экономики к реформированию государства
В 2000-2002 гг., после того, как в результате кризиса 1998 г. оказалсь решеными
базовые задачи макроэкономической стабилизации и в российской экономике начался
устойчивый рост, в сферу внимания россйского Правительства вошли задачи
упорядочения институциональных условий функционирования бизнеса.
Соответствующие усилия воплотились в политику дебюрократизации экономики,
исходя из которой был принят так называемый «первый пакет» дебюрократизационных
законов, изменяющих правила правила регистрации юридических лиц и порядок
лицензирования различных видов хозяйственной деятельности, а также процедуры
осуществления контрольно-надзорной деятельности контролирующих ведомств. Кроме


24
того, в течение этого периода был принят также Закон РФ «О техническом
регулировании», революционно меняющий природу и роль стандартов в хозяйственной
деятельности посредством установления принципа, согласно которому на федеральном
уровне как обязательные к исполнению принимаются только те технические
регламенты, которые решают задачи обеспечения безопасности жизни и здоровья
граждан. Эти законы и более широко ? политика дебюрократизации ?
проанализированы в целом ряде публикаций43, так что здесь нет необходимости на них
останавливаться. Влияние уже принятых мер политики дебюрократизации на
эффективность функционирования российских предприятий, судя по имеющимся
наблюдениям, нельзя пока оценить однозначно44, однако и названная политика
продолжает осуществляться, так что можно ожидать новых мер по совершенствованию
воздействия государства на ход экономических процессов.
В 2003-2004 гг. в Российской Федерации начал осуществляться ряд реформ,
нацеленных на повышение эффективности функционирования уже не экономики, а
самого государства45.
К ним можно отнести прежде всего административную реформу, приведшую к
существенному изменению структуры правительства, выделению в ней министерств,
призванных осуществлять функции выработки политики в соответствующей сфере и
подготовки нормативно-правовой базы, адекватной целям этой политики; агентств,
задачей которых становится производство и предоставление государственных
(публичных) услуг; служб, предназначаемых для выполнения функций контроля
исполнения регуляций, действующих в соответствующем секторе или сфере
экономики46. Формирование такой структуры, четко разграничивающей функции
государственных ведомств, в принципе может быть оценено вполне положительно, если
бы не наличие в ней нелогичностей в аспекте подчиненности и подотчетности вновь
созданных структур. Так, службы, призванные контролировать процесс исполнения

43
См., например: Аузан А.А. Дерегулирование и дебюрократизации российской
экономики. Доклад в Общественном фонде «Деловая перспектива» 22.09.2001.
Доступен по адресу: http://www.ofdp.ru/hotline/mns/auzan-220901.shtml;
44
Мониторинг административных барьеров развития малого предпринимательства.
Этапы 1, 2, 3. 2002-2004. М.: ЦЭФИР. Доступны по адресу:
http://www.cefir.org/Papers/admin_rus/admin_rus_frame.html
45
Началу реформирования государства в России может быть дано как экономическое,
так и политологическое объяснение. Первое будет связано с нарастанием тенденций
снижения управляемости в исполнительной ветви власти (в частности, выразившееся в
стремительном росте числа административных барьеров в российской экономике, см.:
Аузан А.А., Крючкова П.В. (ред.) Административные барьеры в экономике:
институциональный анализ. М.: Спрос, 2002) и заключаться в стремлении повысить
эффективность государства. Второе, также базирующееся на снижении управляемости
(так, в статье С.Земляного «Пятьдесят процентов послания», «Политический журнал»,
№ 12, 5 апреля 2004 г., приводятся данные Главного контрольного управления
Администрации Президента РФ, согласно которым установки Послания Президента РФ
Федеральному собранию РФ 2003 года выполнены примерно в половине случаев),
будет заключаться в стремлении перенести ответственность за низкую эффективность
исполнительной власти с политических руководителей на наемных менеджеров
создаваемых агентств и служб. Какое из этих объяснений более корректно, ответить без
специального исследования невозможно.
46
Указ Президента РФ N 314 "О системе и структуре федеральных органов
исполнительной власти" от 9 марта 2004 г.

25
регуляций, создаваемых министерствами, в целях обеспечения достоверности и
действенности такой оценки, должны были бы приобрести статус относительно
независимых ведомств, подотчетных, например, Государственной думе или
Федеральному собранию в целом. Между тем, в своем большинстве они подчинены тем
министерствам, чьи регуляции они призваны контролировать; исключение составляет
Федеральная антимонопольная служба, подчиненная непосредственно Председателю
Правительства РФ, однако «не вышедшая» за пределы исполнительной ветви власти, а
также Федеральная служба государственной статистики, «уведенная» из системы
Министерства экономического развития и торговли непосредственно «под»
Председателя Правительства РФ. В силу этой и других причин, анализ которых
выходит за рамки данной работы, можно ожидать продолжения административной
реформы в части совершенствования структуры Правительства РФ (не говоря уже о
необходимости ее продолжения в части настройки стимулов государственных
служащих, что выделено в РФ в отдельную реформу государственной службы).
Реформирование бюджетного процесса
На повышение эффективности функционирования государства прямо нацелена
реформа бюджетного процесса47, экспериментальное опробование которой началось в
мае 2004г.
В рамках трактовки государства как особого типа некоммерческой
организации48 значимость бюджетного процесса несомненна. Ведь бюджет государства
представляет собой план финансового обеспечения деятельности этой организации по
реализации ее целей. Поэтому от того, как организован этот процесс, в какой мере
влиятельны в нем стимулы участников к эффективному использованию ресурсов, во
многом зависит успешность достижения этих целей. Разумеется, обеспечить в рамках
государства ту же эффективность, как в рамках коммерческих организаций, как следует
из теоретических положений, приведенных в первом разделе, вряд ли удастся, однако
даже относительная небольшая «прибавка» эффективности, имея в виду масштабы
распределяемых бюджетных средств, может существенно и позитивно повлиять на рост
благосостояния граждан.
Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ, целью
реформы «является создание условий и предпосылок для максимально эффективного
управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с
приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении
акцентов бюджетного процесса от “управления бюджетными ресурсами (затратами)”
на “управление результатами” путем повышения ответственности и расширения
самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных
средств в рамках четких среднесрочных ориентиров»49.
Эта цель должна быть достигнута на основе реализации следующих принципов:
(1) Бюджет должен формироваться, исходя из целей и планируемых
результатов государственной политики, бюджетные ассигнования должны

47
Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-
2006 годах. Одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая
2004 г. № 249
48
Напомним, что некоммерческой в экономической теории называют организацию,
остаточный доход которой ? разница между валовым доходом и расходами ? не
распределяется между владельцами (учредителями), а направляется на выполнение
миссии (функций, целей, задач) этой организации.
49
Концепция реформирования бюджетного процесса…, с.3-4

26
получить четкую привязку к функциям органов государственного
управления, объемам оказываемых ими услуг и осуществляемых видов
деятельности.
(2) Должна быть расширена самостоятельность и ответственность
администраторов бюджетных средств, для чего должны быть установлены
долгосрочные переходящие лимиты ассигнований (с их ежегодной
корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана) и
сформирована общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на
выполнение определенных функций и программ; детализация направлений
использования как переходящих лимитов, так и глобального плана должна
осуществляться администраторами бюджетных средств.
(3) Для администраторов бюджетных средств (организации в целом, ее
руководителей, менеджеров и отдельных служащих) должны быть созданы
системы стимулирования их к оптимизации использования ресурсов
(персонала, оборцдования, помещений и т.п.).
(4) Ответственность за принятие решений в рамках такой оптимизации
должна быть делегирована на нижние уровни организаций –
администраторов бюдежтных средств.
(5) В качестве элемента системы стимулирования создается система
мониторинга и последующего внешнего аудита финансов и результатов
деятельности, а оценка деятельности администраторов бюджетных средств
должна вестись по достигнутым результатам.
«Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко
применяемая в мире концепция (модель) “бюджетирования, ориентированного на
результаты в рамках среднесрочного финансового планирования”. Ее суть ?
распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и
(или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой
зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в
соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и
в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных
ресурсов»50.
В Концепции подчеркивается, что новая организация бюджетного процесса
предполагает не только создание системы мониторинга результативности бюджетных
расходов, но и переход к многолетнему бюджетному планирования с установлением
четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением
предсказуемости объема ресурсов, которыми управляют администраторы бюджетных
средств. Тем самым, можно утверждать, что в Концепцию заложен подход, призванный
если не устранить, то компенсировать негативные последствия существования эффекта
храповика.
Наряду с принципами, Концепция реформирования бюджетного процесса
определяет и конкретные его направления:
1) реформирование бюджетной классификации и бюджетного учета;
2) выделение бюджетов действующих и бюджетов принимаемых обязательств;
3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
4) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых
методов бюджетного планирования;
5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

стр. 1
(всего 2)

СОДЕРЖАНИЕ

>>