<<

стр. 3
(всего 5)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

В принятом документе в качестве достижения отмечается создание и укрепление во многих странах так называемых национальных механизмов по улучшению положения женщин -специальных правительственных органов, которые участвуют в определении и проведении политики по улучшению положения женщин, способствуют сбору и обобщению статистических данных о положении женщин, выработке путей решения проблем в данной области и контролю за их осуществлением.
Принятые в Найроби стратегии, явились логическим продолжением Всемирного плана действий и Программы действий, так как исходят из тех же принципов единства и взаимодействия трех лозунгов Десятилетия женщины ООН: равенство, развитие и мир. Основным контрольным органом за осуществлением найробийских перспективных стратегий является Комиссия ООН по положению женщин, куда раз в два года должны представляться доклады об их выполнении соответствующими национальными комитетами.
Проходивший в Найроби Форум неправительственных организаций, в работе которого приняли участие около 15 тысяч женщин практически из всех уголков земного шара, выработал свою программу действий, в которой было подчеркнуто, что дискриминация женщин представляет собой острую социальную проблему, для решения которой необходимы усилия всего общества, а не только женщин и женских организаций.
310
Форум призвал женщин принять активное участие в решении актуальных вопросов современного международного положения и своих национальных проблем, в выполнении намеченных международным сообществом Перспективных стратегий.
Четвертая Всемирная конференция по положению женщин состоялась в сентябре 1995 г. в Пекине (КНР). Это наиболее представительная конференция, в работе которой приняли участие правительственные делегации из 190 стран. Одной из основных задач, стоящих перед конференцией, было проанализировать и оценить проделанную с 1985 г. работу по реализации целей найробийских перспективных стратегий в области улучшения положений женщин на период до 2000 г. и мобилизовать мировое сообщество на достижение этих целей.
В ходе обсуждения было подчеркнуто, что за последнее десятилетие правительства и общественность с большим пониманием стали относится к проблемам женщин, считая их неразрывной частью развития общества в целом.
Отмечалась большая роль, которую сыграли Перспективные стратегии как международно-правовой документ, в котором содержатся не только принципы равноправия и недискриминации женщин, но и конкретные контролируемые международным сообществом обязательства государств по обеспечению уставных положений ООН.
В решениях, принятых на конференции в Пекине, содержится призыв к правительствам гарантировать женщинам равенство по закону и равные возможности для использования прав, предоставленных им международными и закрепленных национальными законодательствами.
Главный итоговый документ, принятый в Пекине, - Платформа действий в интересах равенства, развития и мира включает такие важные проблемы, как образование, здравоохранение, ненасилие, национальные механизмы, беженцы, участие в принятии решений. Особо отмечено, что участие женщин в процессе принятия решений на всех уровнях необходимо для укрепления демократии и обеспечения ее нормального функционирования.
Платформа действий включает также положение о том, что необходимо соблюдать тендерный баланс на всех уровнях правительств администрации, Секретариату ООН проводить так называемую тендерную политику, предусматривающую строгое
311
соблюдение учета пола в политических и социально-экономических программах.
Как выразилась Энн Тейлор, председатель Европейского женского лобби, "в период между конференциями в Найроби и Пекине произошла эволюция женского движения, и во всем мире женщины вошли в другое пространство".
Платформа действий устанавливает приоритеты, которые необходимо учитывать в 1996 - 2001 гг. для осуществления Стратегий в рамках системы ООН.
В рамках Пекинской конференции состоялся Форум женских неправительственных организаций, в котором приняло участие более 20 тысяч человек, представлявших пять континентов. В ходе форума было проведено около 5 тысяч различных мероприятий - рабочих групп, круглых столов, семинаров, симпозиумов и т.д., на которых были разработаны рекомендации, учтенные затем при окончательной доработке итоговых документов Четвертой всемирной конференции.
Конституция РФ констатирует, что мужчины и женщины имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации (п. 3 ст. 19).
Развитие конституционного положения о равенстве прав мужчин и женщин и возможностей для реализации таких прав нашло отражение в указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации. Таковыми были Указы Президента Российской Федерации от 4 марта 1993 года N337 "О первоочередных задачах государственной политики в отношении женщин; от 18 июня 1996 года N932 "О Национальном плане действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года"; от 30 июня 1996 года N1005 "О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; постановления Правительства Российской Федерации от 8 января 1996 года N6 "О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации"; от 26 августа 1996 года N1014 "Об одобрении и внесении на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Конвенции о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями; от 29 августа 1996 года №1032 "Об утверждении Национального плана действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до
2000 года". Анализ указанных нормативных актов показывает, что обеспечение равного участия женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни страны становится одной из главных целей государственной политики.
Вместе с тем проводимая в стране социально-экономическая реформа, переход к рыночным отношениям сформировали следующие негативные тенденции: возрастающая невостребованность женщин при принятии государственных решений; усиление дискриминации прав женщин в социально-бытовой сфере; снижение уровня охраны и здоровья, личной безопасности и т.д.
Безусловно, эти обстоятельства, а также кардинально и быстро меняющиеся общественные отношения, активными участниками которых выступают женщины, требуют существенных изменений практически во всех отраслях права.
Следует признать, что Россия сегодня далека от ситуации обеспечения равных возможностей для мужчин и женщин в реализации их конституционных прав и свобод.
Исходя из принципа равноправия мужчин и женщин, необходимо особо остановиться на проблемах правового статуса женщин, и, в первую очередь, на вопросах обеспечения равноправия в таких сферах, как представительство мужчин и женщин в органах власти; участие в выработке решений; охрана репродуктивного здоровья, материнства и отцовства; предотвращение насилия в отношении женщин; государственный механизм обеспечения равных прав и возможностей мужчин и женщин. Не менее тревожными остаются положение сельских женщин, женщин-мигрантов; реализация их прав на образование; пенсионное обеспечение; не решены вопросы правового статуса женщин - участниц военных действий и женщин-инвалидов среди женщин распространены болезни, проституция, особенно детская и т.д.
В настоящее время из всех занятых в материальном производстве 40 процентов работников (в том числе женщин) трудятся на тяжелых работах либо подвергаются воздействию вредных и опасных производственных факторов. Такое положение сложилось вследствие низкого уровня технической оснащенности производства, применения устаревших технологий, крайней изношенности машин, механизмов и оборудования, недостаточного обеспечения средствами индивидуальной и коллективной защиты, вследствие существенного сокращения возможностей организаций по
312
313
финансированию мероприятий по охране труда, а также вследствие отсутствия должного надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда. В результате около 360 тысяч человек на производстве ежегодно получают травмы, из них 7,6 тысячи погибают, а 14 тысяч становятся инвалидами. Продолжает значительно увеличиваться профессиональная заболеваемость. Наибольший вред воздействие вредных и опасных производственных факторов причиняет здоровью женщин, особенно в период беременности, вызывая рождение детей с глубокой недоношенностью и врожденными пороками развития, что в свою очередь приводит к младенческой заболеваемости и смертности, детской инвалидности.
Сложившаяся ситуация связана также с тем, что не создана соответствующая новым экономическим и трудовым отношениям система управления охраной труда, отсутствуют экономические механизмы, побуждающие работодателей соблюдать требования охраны труда, не действует система обязательного обучения работников безопасным приемам труда, практически не финансируются федеральные, территориальные и отраслевые программы улучшения условий труда, на предприятиях сокращаются или полностью ликвидируются службы охраны труда, и, что очень важно, не введено обязательное страхование работников от несчастных случаев на производстве и от профессиональных заболеваний.
Известно, что существуют специфические проблемы использования труда женщин на тех или иных работах. В законодательстве Российской Федерации предусмотрено существенное ограничение видов работ, на которых может быть использован труд женщин. Не допускается применение труда женщин на работах с вредными и опасными условиями труда, за исключением нефизических работ или работ по санитарному и бытовому обслуживанию. Это делается в интересах сохранения здоровья женщин и их будущих детей, обусловливающего здоровье всего населения и сохранение генофонда.
Однако, несмотря на указанные запреты и ограничения, в неблагоприятных условиях работает 3,5 миллиона женщин, а 285 тысяч - в особо тяжелых и вредных условиях. Из сорока проверенных Генеральной прокуратурой Российской Федерации предприятий, на каждом шестом выявлены нарушения законодательства в отношении беременных женщин, которые привлекались к работе в ночное время,
314
были незаконно уволены с работы. Следовательно, задача усиления охраны труда женщин остается актуальной. Заработная плата женщин в целом по стране гораздо ниже мужской. По официальным данным она составляет 2/3 от мужской, по данным большинства экспертов -менее 50%. При этом разрыв увеличивается, т.к. в отраслях с преимущественно мужской рабочей силой зарплата возрастает относительно высокими темпами (на 32% в 1998г.). В то время как в отраслях, где заняты в основном женщины, зарплата выросла в том де году на 5-7%, т.е. практически уменьшилась.
Такая заработная плата, с трудом обеспечивающая прожиточный минимум, привела к появлению новой категории -"работающих бедных". Эта бедность имеет в основном женское лицо.
Женщины составляют около 80% работников в сфере здравоохранения, образования, культуры, социального обеспечения. В этих областях средняя заработная плата составляет всего 40-60% от средней по стране, причем отставание увеличивается.
Женщины заняты в основном на низкооплачиваемых должностях, хотя по уровню образования они опережают мужчин. Высшее профессиональное образование имеют 22% женщин и только 18% мужчин. Примером служит распределение работников в федеральных органах власти. В целом более 55% государственных служащих составляют женщины. Но лишь 1,3% должностей на уровне принятия решений занимают женщины (категория "А"), среди работников категории "Б" их 14,5%. А вот на должности категории "В" - 56,1%. То есть распределение по должностям повторяет общую тенденцию - чем более престижна и лучше оплачиваема должность, тем меньше на ней женщин.
Усиливается процесс вытеснения женщин из властных структур. В правительстве РФ работает одна женщина, в парламенте: 2 женщины в верхней палате - Совете Федерации и 35 - в Государственной думе. В 1993 году в Государственной Думе было 14% женщин, в 1995 - 11%, в действующей - 7%. Нет ни одной женщины в Совете Безопасности и среди губернаторов. Приблизительно в 1/3 регионов женщин вообще нет в законодательных собраниях. Правда, хоть и медленно, растет число женщин на вторых должностях - заместителей министров, начальников департаментов.
Невыполнение на практике требований Конституции РФ и других правовых актов в значительной степени объясняется тем, что
315
законодательство не предусматривает финансовых и организационных ресурсов для обеспечения этих обязательств. Федеральный бюджет не предусматривает специальных средств на принятие мер по тендерному равноправию.
Для реализации принципов, заложенных в Конституции РФ и в международных обязательствах России должен функционировать национальный механизм по улучшению положения женщин. К сожалению, в последние годы он не развивается.
Благодаря развитию образования в сфере прав человека и активным действиям международных, национальных и общественных правозащитных организаций в последнее время значительно расширились представления и знания о правах человека. Постепенно меняются многие стереотипы и устоявшиеся представления, противоречащие идеям прав и свобод человека и гражданина.
Такими устаревшими представлениями являются некоторые патриархальные обычаи, догмы, стереотипы мышления. Так, и пока еще полностью не изжито представление о том, что насилие в семье в отношении ребенка или женщины, - это внутрисемейное и частное дело, в котором нет места для государственных органов. Между тем, эта острейшая проблема имеет далеко идущие последствия, отнюдь, не частного характера. Поэтому государство не может быть безучастным к тому, что происходит в семье, какую специализацию, какой опыт, какой стереотип общения и поведения внедряют в сознание детей их родители. Должен применяться принцип "соучастия" и ответственности государства и частных лиц в соблюдении прав и ребенка, и женщин, и мужчин.
Насилие в семье нарушает целый ряд прав человека, в том числе право на судебную и иную защиту, принцип недискриминации, право на телесную неприкосновенность, защиту своей чести и достоинства и другие.
В Декларации о ликвидации насилия против женщин, принятой в декабре 1993 года, ООН подтверждает обязанность государств действовать добросовестно, особенно в том, что касается защиты женщин от насилия. Декларация осуждает насилие против женщин, включая насилие в семье, как "нарушение прав и фундаментальных свобод женщин". Она провозглашает, что "государства должны осудить насилие против женщин...и проявить должную добросовестность в отношении профилактики и
316
расследования случаев насилия против женщин и наказание виновных в соответствии с национальным законодательством".
Насилие против женщин в России является, по общему мнению специалистов, занимающихся этой проблематикой, чрезвычайно распространенной. Официальная статистика, ведущаяся органами милиции, не публикуется, что сразу обесценивает ее значение. Кроме того, насилие в семье имеет латентный характер и потому о состоянии дел приходится судить с большими допусками. Объективной картины о насилии в семье нет.
Тем не менее, с использованием различных источников можно нарисовать следующую картину насилия в семье. От 20 до 30 процентов убийств в год совершается в семьях. Около 15 тысяч женщин ежегодно погибает от рук своих близких, а две тысячи кончают жизнь самоубийством. Каждый час в России одна женщина подвергается сексуальному насилию. По официальной статистике в 1996 году 11 тысяч женщин подавали заявление об изнасиловании или попытке изнасилования. По данным активистов женского движения лишь около 10% жертв изнасилования обращаются с заявлениями в милицию. Если принять эту цифру за правду, истинное положение с сексуальным насилием следует признать катастрофическим.
К такому выводу подводят и другие сведения. Каждая вторая женщина в Москве подвергается сексуальным домогательствам 30% старшеклассниц ежегодно подвергаются сексуальному насилию.
Половина всех пострадавших малолетних насилуется либо отцом, либо отчимом. Более 50 тысяч детей ежегодно уходят из семей. 2 тысячи детей кончают жизнь самоубийством.
До 40% всех тяжких насильственных преступлений совершается в семье. Женщины и дети составляют 70% всех жертв тяжких насильственных посягательств, совершенных в семье.1
"Российские правоохранительные органы не обеспечивают обязательное расследование случаев насилия в отношении женщин и передачу дела в суд и фактически порой препятствуют и расследованию, и передаче в суд таких дел. Проявляя терпимость к насилию против женщин, Россия не только не обеспечивает соблюдение прав женщин, но также не обеспечивает равное в отношении всех граждан соблюдение своего собственного законодательства. В общей атмосфере безразличия к жертве насилия и
| ' Российский вестник "Международной амнистии" №16 - апрель 2000 г С 31, 34
317
полного отсутствия заботы о ней, неудивительно, что сотрудники правоохранительных органов в ходе следствия, как правило, не предоставляют никакой защиты потерпевшей и ее семье от преследований со стороны подозреваемого и его близких, стремящихся заставить ее забрать заявление".
Таково отношение нашего государства к проблеме насилия против женщин, к выполнению международных норм права, конституционных гарантий защиты прав человека, с точки зрения международной правозащитной организации Хьюман Райте Вотч.1
Указ журнал С 31

ТЕМА 20
ПРАВА ЛИЦ, НУЖДАЮЩИХСЯ В ПОВЫШЕННОЙ ЗАЩИТЕ:
МАТЕРИНСТВО И ДЕТСТВО. ПРАВА РЕБЕНКА И ИНВАЛИДОВ.
Всеобщая Декларация прав человека определила, что материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь. Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой (п. 2 статьи 25).
Речь, вполне обоснованно, идет о праве на особое попечение и помощь матери и ребенка в их единстве. Здесь важна и биологическая зависимость ребенка от образа жизни матери: чем она питается, как работает и отдыхает, каково ее психологическое и психическое состояние.
Идеи, заложенные во Всеобщей Декларации, получили свое развитие в Международном Пакте об экономических, социальных и культурных правах. Пункт 2 статьи 10 гласит:
"Особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов. В течение этого периода работающим матерям должен предоставляться оплачиваемый отпуск или отпуск с достаточными пособиями по социальному обеспечению".
Следующий пункт этой статьи посвящен детям, где говорится:
"Особые меры охраны и помощи должны приниматься в отношении всех детей и подростков, без какой бы то ни было дискриминации по признаку семейного происхождения или по иному признаку. Дети и подростки должны быть защищены от экономической и социальной эксплуатации. Применение их труда в области, вредной для их нравственности и здоровья или опасной для жизни, или могущей повредить их нормальному развитию, должно быть наказуемо по закону. Кроме того, государства должны установить возрастные пределы, ниже которых пользование платным детским трудом запрещается и карается законом".
Международный Пакт о гражданских и политических правах следующим образом сформулировал права детей в статье 24:
1. Каждый ребенок без всякой дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, национального и социального происхождения, имущественного положения или рождения имеет
319
право на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства.
2. Каждый ребенок должен быть зарегистрирован немедленно после его рождения и должен иметь имя.
3. Каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства.
Существо рассматриваемой проблемы в наибольшей степени раскрывается в статье 17 Европейской Социальной Хартии, которая называется "Право матерей и детей на социальную и экономическую защиту". Она гласит:
"В целях обеспечения эффективного осуществления права матерей и детей на социальную и экономическую защиту Договаривающиеся стороны будут принимать для этого все соответствующие необходимые меры, включая создание и обеспечение деятельности соответствующих учреждений и служб".
Знатоки и комментаторы Социальной Хартии считают, что действие данной статьи распространяется на детей до достижения ими школьного возраста, после чего начинает применяться статья 7, регулирующая конкретные вопросы, касающиеся трудовой деятельности подростков по найму. Предусмотренная статьей 17 экономическая защита матерей до и после рождения ребенка имеет важное значение, поскольку это единственная защита такого рода, предусмотренная Хартией для неработающих женщин.
Наилучшее и расширительное представление о сфере действия статьи 17 можно получить, познакомившись с рекомендацией Комитета независимых экспертов:
"Ввиду весьма общего характера статьи 17, Комитет хотел бы разъяснить, что в докладах правительств должна содержаться надлежащая информация об общих механизмах социальной и экономической защиты матерей и детей, экономической помощи, оказываемой матерям до и после родов, процедурах установления отцовства и материнства, порядке, установленном в отношении незаконно рожденных детей, защите незамужних матерей, системе опекунства над сиротами, защите бездомных детей, мерах в области усыновления и обращении с несовершеннолетними нарушителями".1
Впрочем, статья 17 Хартии перечисляет множество конкретных способов защиты материнства и детства. Там изложены такие обязанности государств-участниц:
a) обеспечить детям и молодым людям с учетом прав и обязанностей их родителей заботу и помощь, образование и воспитание, в которых они нуждаются, в частности, путем создания необходимых для этого служб;
b) ограждать детей и молодежь от пренебрежения, насилия и эксплуатации;
c) обеспечивать защитой и специальной помощью детей и подростков, временно или постоянно лишенных родительского попечения.
2. Предоставить детям и молодежи бесплатное начальное и среднее образование, а также способствовать их регулярному посещению занятий в школе.
К рассматриваемой проблематике относится и охрана материнства, особенно в сфере трудовых отношений. Социальная Хартия решает этот вопрос в статье 8, в которой стороны обязуются:
1. Предусмотреть для работающих женщин отпуск по беременности и родам с оплатой за счет средств социального обеспечения или из государственных фондов общей продолжительностью, по крайней мере, 14 недель.
2. Считать незаконным для предпринимателя предупреждение работающей женщины об увольнении в период с момента, с которого предприниматель узнал о беременности, до конца отпуска в связи с материнством.
3. Предусмотреть, что женщинам, имеющим детей грудного возраста, должны предоставляться достаточные по продолжительности перерывы для кормления ребенка.
4. Регулировать работу в ночное время беременных женщин, в течение определенного периода после родов и кормящих матерей.
5. Запретить применение труда беременных женщин, кормящих матерей на подземных работах и на всех иных опасных, вредных или тяжелых работах и принять необходимые меры для защиты их трудовых прав.
В России материнство и детство гарантируется статьей 37 Конституции РФ. Она звучит скорее декларацией: 1. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства.
1 См. об этом: Донна Гомьен, Дэвид Харрис, Лео Зваак. Европейская Конвенций о правах человека и Европейская Социальная хартия: право и практика. М. 1998. С. 524.
320
И - 2027
321
2. Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей.
Кроме того, права матери и ребенка регулируются самыми различными нормативно-правовыми актами. Так, Трудовой кодекс устанавливает оплачиваемый отпуск по беременности и родам, продолжительностью 140 и более дней. Трудовым законодательством запрещены ночные, сверхурочные работы беременным женщинам во вредных условиях. Такие запреты направлены на защиту здоровья женщин-матерей. В тоже время, странно выглядит такая забота, когда сами женщины-матери категорически восстают против таких ограничений. И идут они на это вынужденно, из-за нищенской оплаты труда, стремясь материально помочь детям ценой ухудшения своего здоровья. В столь драматичной дилемме виновата, конечно, экономическая политика государства, не способного обеспечить достойную жизнь своих граждан.
В стране существует множество видов пособий для женщин-матерей, которые не способны оказать существенного влияния на материальное положение матерей и их детей. Таковы пособия по беременности и родам, единовременное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, ежемесячное пособие на ребенка.
В докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2000 год говорится о значительном распространении инфекционных болезней среди женщин, несущих угрозу здоровью и жизни самих женщин и их детей. В настоящее время, смертность в России почти в два раза превышает рождаемость. Из-за трудностей семейной жизни, экономических и жилищных проблем каждая четвертая женщина вообще не желает иметь детей. Из-за низкого качества жизни, дороговизны и отсутствия перспектив, женщины продолжают прибегать к абортам, по числу которых, Россия занимает одно из первых мест в мире.
В Республике Башкортостан в 2001 году только 14 процентов родов происходило в нормальной форме. По Российской Федерации эта цифра 28%. Таким образом, привычное заклинание медицинских начальников о достижениях в медицине и здравоохранении республики, опровергается объективными данными.
322
Права ребенка.
Этот раздел посвящен в основном автономным правам ребенка и Конвенции ООН о правах ребенка. Но тема, безусловно, является продолжением прав, связанных с материнством и детством, с социальными, материальными и психологическими условиями рождения и развития ребенка.
В расширение принципов Всеобщей Декларации прав человека, Международных пактов, 20 ноября 1989 года ООН приняла Конвенцию о правах ребенка. В преамбуле подтверждается, что дети в силу своей уязвимости нуждаются в особой заботе и охране. Особый акцент делается на защиту прав ребенка со стороны семьи, необходимость правовой и социально-психологической защиты ребенка до и после рождения, важность уважения культурных ценностей народа, к которому принадлежит ребенок. Как жизненно важное средство в деле защиты прав ребенка обозначено международное сотрудничество.
Согласно Конвенции о правах ребенка, все действия государственных или частных учреждений в отношении ребенка должны учитывать, прежде всего, его интересы. Государство должно обеспечивать соответствующую заботу о ребенке, если родители или другие лица, на которых возложена эта ответственность, не выполняют своих обязанностей. Такое же требование и соответствующая ответственность возлагаются на родителей и членов семьи в деле воспитания ребенка. Государство должно уважать эти права и обязанности, но в случае пренебрежения ими не быть сторонним наблюдателем. Особой защите подлежат жизнь, выживание и развитие ребенка.
С самого рождения ребенок имеет право на имя, на получение гражданства, и, насколько это возможно, знать своих родителей, проживать с ними и рассчитывать на заботу с их стороны. Родители совместно несут главную нагрузку и ответственность за воспитание ребенка, государство должно лишь неназойливо поддерживать их в этом процессе. Однако присутствие государства в деле защиты прав ребенка "по умолчанию" должно быть значительным.
Так, государство должно уважать свободу мысли, совести и религии ребенка при соответствующем руководстве со стороны родителей. Государство должно защищать ребенка от любых форм плохого обращения с ним со стороны родителей или других лиц, несущих ответственность за заботу о нем, и создавать
и*
323
соответствующие социальные программы предупреждения злоупотреблений и лечения пострадавших.
Государство обязано обеспечивать социальную защиту ребенка, лишенного семейной среды, и обеспечивать соответствующую альтернативу семейной заботе, либо помещение в соответствующее учреждение по уходу за детьми в таких случаях.
Государственный механизм защиты ребенка в экстремальных случаях: разводе родителей, смерти или уходе одного из них или обоих, должен эффективно защищать или восстанавливать нарушенные права ребенка.
Ребенок имеет право свободно выражать свои взгляды, причем этим взглядам должно уделяться внимание при решении любых вопросов, затрагивающих данного ребенка. Он также имеет право выражать свои взгляды, получать, передавать информацию и любые идеи независимо от границ. Но эти права не абсолютны, впрочем, как и многие другие, ограниченные правами других лиц или интересами общественного развития. Поэтому государство должно обеспечить доступ детей к информации, поощрять распространение знаний, способствующих социальному и культурному развитию ребенка и предпринимать необходимые меры по защите детей от воздействия агрессивных, человеконенавистнических, экстремистских идей.
Дети имеют право на защиту от вмешательства в их личную, семейную и домашнюю жизнь, а также в их переписку, на защиту от клеветы и оговора. Ребенок имеет право встречаться с другими людьми и вступать в различные общественные организации и создавать таковые.
Ребенок-инвалид имеет право на особый уход, образование и подготовку с тем, чтобы общество могло помочь ему в ведении полноценной и достойной жизни в условиях, обеспечивающих максимальную самостоятельность и социальную интеграцию.
Ребенок имеет право на пользование всеми благами социального обеспечения, включая социальное страхование.
Государство должно защищать ребенка от сексуальной эксплуатации и совращения, включая проституцию и порнографию. Обязанность государства заключается в том, чтобы создать эффективную систему предупреждения и профилактики вовлечения детей в преступные группировки и отрицательной социализации.
Ребенок, совершивший правонарушение, имеет право на такое обращение, которое не посягает на его достоинство и честь. Он имеет
324
право на юридическую помощь, справедливое, скорое и гуманное разбирательство его дела.
Государства-участницы Конвенции о правах ребенка обязаны один раз в пять лет предоставлять в Комитет ООН по правам ребенка доклад о реализации принятых обязательств. Такой доклад от России обсуждался в 1999 году, причем кроме правительственного доклада обсуждался и альтернативный доклад одиннадцати общественных правозащитных организаций. Если в первом докладе, как водится в таких случаях, говорится о проделанных делах, реальных и виртуальных, то во втором результаты десяти лет, с момента приема Конвенции, обозначены как неутешительные.
Комитет ООН по правам ребенка вынужден был констатировать, что за прошедшее время Россия не выполнила ни одно из требований, минимальных для реализации на первом этапе. Эти требования были:
создать работающие механизмы рассмотрения жалоб детей
на нарушение их прав;
обеспечить фундаментальное право каждого ребенка на
семью;
принять законы о введении специальной детской
(ювенальной) юстиции.
Комитет ООН констатировал недостатки законодательного обеспечения прав ребенка, государственной политики и механизма защиты прав ребенка, организационной и иной деятельности в этой сфере. Обсуждение продемонстрировало нарушение основных прав детей: права на жизнь, на телесную неприкосновенность, на тайну семейной и частной жизни. В отношении детей допускаются пытки, насилие, истязания, избиения и телесные наказания.
Специалисты в области человеческого поведения, психологии, педагогики вполне убедительно говорят о пользе раннего воспитания. Противоположную позицию некоторые из них формулируют так: у этого ребенка не было первых семи лет, подчеркивая важность раннего воспитания. Та же самая идея содержится в высказывании Л. Толстого, что ребенка надо воспитывать пока он поперек кровати. Есть очень обоснованная шутка, когда специалист на вопрос молодых родителей, когда им следует приступать к воспитанию своего младенца, отвечает, что они опоздали ровно на столько лет, сколько ему исполнилось.
325

Современная медицина уверена, что ребенок чувствует отношение к себе даже в утробе матери, в результате чего формируется его психика и поведение. Все это означает, что воспитание ребенка начинается, по крайней мере, с его появления на свет. Когда такого воспитания не наблюдается, если у ребенка не было нормального детства, с матерью и добрым заботливым отцом, с любимыми игрушками и книгами, с птичками и животными, с родительской любовью и лаской, его жизненный путь заметно осложнится.
Увы, часто бывает наоборот. Окрики и подзатыльники, а то и истязания и побои, казарменная и строгая дисциплина, зачастую бессмысленная, с руганью и матом родителей, беспробудным пьянством и драками... Много всего, что определяет будущее юного
человека.
Всяческие формы ущемления прав ребенка и социального неблагополучия в России можно наблюдать постоянно и повсеместно.
Ежегодно около 150 тысяч детей убегают из дома, спасаясь от жестокого обращения родителей и невыносимой обстановки дома. Медики часто сталкиваются с детскими травмами, которые являются результатом плохого обращения с детьми в семье. В медицине ввели даже специальный термин: "синдром избитого ребенка".
Статистика свидетельствует, что виновниками плохого обращения с детьми чаще всего являются родители (94,2%), из них 85% - родные родители. Из них 60% - женщины, 39% - мужчины Число родителей или лиц, их замещающих, плохо ухаживающих за ребенком составляет 88%, совершающих физическое насилие - 87%. Родные матери виновны в плохом обращении и уходе почти в 2 раза больше, чем отцы (75% против 41%).Ученые считают, что причиной жестокого обращения с детьми являются личные качества родителей, проблемы их собственного развития.
Как правило, насилию подвергаются дети в дезадаптированных семьях, где обострены социальные проблемы. Чаще всего это - неполные семьи, где родители-алкоголики, наркоманы, религиозные фанатики, несовершеннолетние до 17 лет, беженцы или безработные, с физическими недостатками (глухие, слепые), умственно отсталые или с психическими заболеваниями.
Десять процентов детей, переживших насилие в подобных семьях, погибают, у остальных развиваются физические и психические отклонения. Основная часть детей-сирот и детей,
326
оставшихся без попечения родителей, подвергалась в семьях различным видам насилия.
К сожалению, значительная часть этих детей продолжает подвергаться насилию и в интернатных учреждениях. Главной функцией учреждений подобного типа является защита прав, жизни и здоровья воспитанников. Однако система, которая должна защищать ребенка, сама зачастую культивирует насилие. Изуверство или сексуальное насилие совершают порой преподаватели, воспитатели, обслуживающий персонал детских домов, приютов, превращая обделенных и несчастных детей в средство удовлетворение своих садистских наклонностей.
Что касается детей - жертв насилия в семье, то они находятся еще и в правовой зависимости от тех, кто совершает в отношении них насильственные действия. Их истязателями, как правило, являются родители, по закону обязанные представлять и защищать их права и законные интересы. Ежегодно около 2 миллионов детей в возрасте до 14 лет избиваются родителями. Для некоторых из этих детей единственным исходом является смерть.
По исследованиям Центра социальной и судебной психиатрии им. Сербского жестокое обращение в семье терпят в основном дети 6-7 лет; 60 - 70 процентов таких детей, постоянно избиваемых своими родителями, отчимами (мачехами), сожителями матери (отца), отстают в развитии, страдают различными физическими и психоэмоциональными расстройствами. Многие дети являются жертвами "пьяной педагогики", которая подчас приводит к трагическим для ребенка последствиям. Нередко родители не только сами пьянствуют, но и привлекают к этому своих детей, совместно с ними употребляют спиртные напитки или одурманивающие вещества.
Данная проблема требует пристального внимания со стороны государства, и не только внимания, но и разработки определенных механизмов решения. И целесообразнее было бы начинать с искоренения этой проблемы на корню, т.е. изначально не допускать возникновения насилия над ребенком в семье. К сожалению и на государственном уровне, и в деятельности различных общественных правозащитных организаций с данной проблемой начинают работать уже после ее возникновения, когда насилие над ребенком уже совершено, возникли определенные неблагоприятные последствия и нанесен физический и моральный вред ребенку. Практика показывает что, как правило, случаи насилия над ребенком не носят единичный
327
характер, а приобретают черты длящегося и периодически повторяющегося явления.
Десятками тысяч исчисляется сейчас количество детей, не посещающих школу; живущих с родителями, лишенными родительских прав; доставленных в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей, в следственные изоляторы и колонии. На московских улицах бродяжничает около 100 тысяч подростков, а всего их по стране насчитывают до 4 миллионов. Таким образом, количество детишек в стране, о правах которых неуместно даже упоминать, о государственной "защите" которых забыли и родители, и государство, превышает, по самым скромным подсчетам, 5 миллионов.
Как, совершенно правильно, пишет в своем докладе Уполномоченный по правам человека, масштабы этой национальной трагедии еще не осознаны.1
По официальной статистике из 700 тысяч детей-сирот только 5% являются настоящими сиротами, остальные 95% - сироты при живых родителях. Беспризорных детей, по разным данным, от 3 до 5 миллионов. В докладе Уполномоченного по правам человека за 2000 год отмечается ухудшение общего уровня здоровья детей, в том числе психических. Данные Минздрава России показывают, что 66% детей и подростков страдают психическими расстройствами.
Характер нарушений прав ребенка различен: отсутствие регистрации новорожденного, недоступность медико-санитарного обслуживания, подневольный труд, сексуальная эксплуатация и множество других, менее заметных, но от этого не теряющих свое пагубное влияние на ребенка. Для многих отцов и/или матерей ребенок досадная помеха в удовлетворении своих интересов. Для некоторых - ребенок пособник или орудие эксплуатации и/или сексуальных вожделений. Усиливающаяся алкоголизация и наркотизация многих семей ведет к отчуждению детей от родителей, толкает их на беспризорность, безнадзорность, преступность.
Таким образом, ни родители, ни семья, ни государство не выполняют в полной мере своих обязательств в отношении своего подрастающего поколения, а значит и в отношении своего будущего.
Привыкая к равнодушному отношению к ребенку, страна все дальше уходит от понимания истинно гуманного отношения к детям,
1 См. об этом Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 г. Юл. М. 2001. С. 67-68.
328
изложенного в аксиоме Достоевского: "Вся мировая гармония не стоит одной слезинки ребенка".
Права инвалидов.
В России, советской и нынешней, было и остается традиционно отчужденное отношение к инвалидам, как со стороны государства, так и граждан. Государству, строящему новую социалистическую жизнь и формирующему нового человека, не хотелось показывать язвы старого общества в виде нищих, калек, инвалидов. Но поскольку таковые все-таки были, государство предприняло "страусинные" хитрости: инвалиды были помещены в специальные дома-интернаты, а те, кто имел возможность жить в своих семьях, были обречены жить в стенах своего жилища.
Таким образом, исторически было предопределено забвение прав инвалидов, а с этим и развитие какой-либо городской инфраструктуры, предприятий, учреждений, всего того, что облегчает жизнь инвалидов во всем мире.
И мало кто задумывался, что люди, имеющие какие-либо физические ограничения, имеют никак не меньше, а больше потребностей, а права человека и гражданина принадлежат им в полной мере без какого-либо исключения.
Права инвалидов, регулируются рядом международно-правовых документов и национальным законодательством. Когда речь идет о правах человека, во Всеобщей Декларации и обоих Пактах везде и всегда имеется в виду пользование указанными правами всеми и каждым, независимо от каких-либо обстоятельств и без какой бы то ни было дискриминации. Понятно, что основанием для дискриминации не могут служить физические или психические недостатки.
В 1975 году была принята ООН Декларация прав инвалидов, в которой говорится:
"Инвалиды, каковы бы ни были происхождение, характер и серьезность их увечий или недостатков, имеют те же основные права, что и их сограждане того же возраста, что в первую очередь означает право на удовлетворительную жизнь, которая была бы как можно более нормальной и полнокровной".
В первом варианте (1961 г.) Европейской Социальной Хартии упоминаются права на профессиональную подготовку, реабилитацию и социальное обустройство лиц, страдающих умственными или
329
физическими недостатками. Особо подчеркивается, что трудящиеся инвалиды имеют право на профессиональную подготовку, профессиональную и социальную реадаптацию, независимо от причин и характера инвалидности.1
В России с 1995 года действует закон "О социальной защите инвалидов в РФ", в котором предусматривается целая система социально-экономических, психологических и медицинских мер, направленных на адаптацию и реабилитацию инвалидов, максимальную интеграцию их в социум и общественные процессы. Закон гарантирует инвалидам соответствующую медицинскую помощь, полный доступ к информации и объектам социальной инфраструктуры; обучение, образование и обеспечение занятости.
В настоящее время, в России насчитывается более 10 млн. инвалидов и имеется устойчивая тенденция увеличения этого количества. Ежегодно в стране рождается около 50 тысяч детей-инвалидов с детства. Огромное число производственных травм ежегодно пополняет число инвалидов, множество людей получает инвалидность в результате автотранспортных происшествий. Немало участников последних воин получили инвалидность в результате ранений. Прогнозы развития инвалидности рисуют печальную картину. К 2010 году число инвалидов в России может достигнуть 17 млн.
В специальном докладе Уполномоченного по правам человека в РФ, посвященном соблюдению прав инвалидов говорится, что "инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, оказались в числе беднейших слоев населения. Пенсии инвалидов варьируются от 627 до 716 рублей, что в 10 раз меньше их прожиточного минимума. Очень острым остается вопрос обеспечения инвалидов жильем. Инвалиды должны не на бумаге, а в жизни пользоваться всеми льготами, предусмотренными российскими законами", - говорится в докладе.
В настоящее время это нереально и обречено оставаться на бумаге. Разве инвалид в России может воспользоваться железнодорожным транспортом (как и любым другим, впрочем), если для колясочника не предусмотрены ни автобусы, ни въезды-выезды из дома, ни лифты, ни пандусы. О правах или даже нуждах наших
1 См. об этом. Н.В. Колотова. Комментарий к Европейской социальной хартии. Донна Гомьен, Дэвид Харрис, Лео Зваак. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М. 1998. С. 537.
330
инвалидов не помышляли, когда делали тротуары, уличные переходы, туалеты, публичные здания, станции и вагоны метро.
В результате все наши инвалиды оказываются в роли отверженных, они отчуждены от множества социальных ролей, не могут активно отстаивать свои права и участвовать в общественной жизни.
В развитых странах гораздо внимательнее относятся к проблемам инвалидов, а на удовлетворение их потребностей работает целая инфраструктура. Так, в Англии колясочники имеют все возможности свободного передвижения в пространстве. Лифты в домах вмещают коляски и приспособлены для управления ими, городские улицы и остановки транспорта, в том числе метро имеют пандусы, въезды и выезды на тротуары, обеспечен доступ в транспорт, в места общего пользования, в театры и библиотеки. Они могут ездить из города в город, в гости, на работу и т.д. Недавно в Англии создали специальные вагоны для колясочников и для слепых. Там нет углов, но есть возможность крепко держаться при передвижении по вагону, вокзалу, платформам. Скоро такие вагоны пойдут по всей Европе.
В докладе Комиссии по правам человека при Президенте РФ за 1999 год, говорится об ограничении законных социальных льгот инвалидам, ветеранам Великой отечественной войны и войны в Афганистане, ликвидаторам Чернобыльской катастрофы и иных радиоактивных аварий органами власти Северной Осетии. Приводится пример Курганской области, где более 100 тысяч ветеранов труда не могут воспользоваться льготами, предусмотренными законом "О ветеранах". Стоимость питания в стационарных учреждениях социальной защиты, то есть в домах инвалидов, ветеранов, в различных интернатах и приютах составляет только '/з от предусмотренных в них нормах. В Хабаровском крае, говорится в докладе, лишь 40% инвалидов и ветеранов смогли воспользоваться льготным лекарственным обеспечением.1
Весь драматизм ситуации заключается в том, что в перечень регионов, имеющих недостатки различной степени в соблюдении и обеспечении прав людей, имеющих физические и психические недостатки, можно смело отнести любую республику, область, город или село необъятной России.
О соблюдении прав человека и гражданина в РФ в 1999 году. Доклад Комиссии по правам человека при Президенте РФ. М. Юл. 2000. С. 27-28.
331
И тут приобретает важнейшее значение знание инвалидами своих прав (впрочем, это важно для любой категории граждан), умение их отстаивать и защищать. Эта способность нужна и общественным правозащитным организациям.
РАЗДЕЛ III МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Национальный механизм защиты прав человека составляют законодательная база, правовой порядок, а также система государственных и негосударственных органов и учреждений, практически осуществляющих влияние на состояние и соблюдение прав человека, защиту и восстановление нарушенных законных прав и свобод человека и гражданина.
Понятие механизма защиты прав человека более привычно звучит применительно к тому или иному государству и с точки зрения функционирования его элементов, их набора и эффективности каждого в отдельности; они имеют свои особенности в каждой стране.
Поэтому употребление этого понятия во множественном числе вполне оправдано. В России, например, кроме федерального механизма защиты прав человека, функционируют и региональные механизмы, отличающиеся один от другого. Так, в 20 субъектах Федерации действуют Уполномоченные по правам человека (омбудсманы) представительного органа государственной власти. Кое-где создаются локальные омбудсманы, в школах, университетах, или по защите интересов локальных групп, например, по правам ребенка.
В ряде регионов созданы Комиссии по правам человека при главах исполнительной власти. Количественно и качественно отличаются региональные негосударственные правозащитные организации (НПО), превратившиеся в некоторых регионах в надежный элемент механизма защиты прав и свобод человек и гражданина.
В тоже время на функционирование национального механизма оказывает влияние, все расширяющийся в последнее полстолетие объективный процесс глобализации прав человека. Этому способствует множество факторов, но главными из них является осознание того, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина в современном мире не может считаться внутренним делом отдельного государства, а также признание правомерности "вмешательства" наднациональных, континентальных органов в проблемы беженцев, мигрантов, жертв катастроф, или непродуманных действий правительств.
333
Процесс глобализации прав человека самым естественным образом требует и глобализации усилий по их соблюдению, выполнению, контролю, ибо разрешение конфликтов, прекращение войн и насилия, возникающих то тут, то там, требует объединения сил, исповедующих гуманизм и ценность человеческой личности.
Международные организации и международное законодательство в области прав человека и гражданских свобод и были естественными формами глобализации прав человека. Таковы ООН, Совет Европы, Евросоюз и другие международные органы. О глобализации прав человека неоднократно высказывался Генеральный Секретарь ООН Кофи Ананн: "Организация Объединенных Наций -это воплощение воли человечества, которое стремится к тому, чтобы разум победил насилие,... и в мире торжествовали право и справедливость... Когда перед человечеством возникает все больше и больше вызовов, коллективные интересы совпадают с интересами национальными".
И нам в России давно надо понять, что в наибольшей мере национальным интересам нашего государства отвечает его заботливое и отеческое обращение со своими гражданами, уважение их достоинства и чести, защита слабых и неимущих.
Первым международным договором, ставившим своей целью всеобщее признание, уважение и защиту прав человека, стало решение о создании ООН и его Устав. Именно с этим фактом связано создание международного механизма защиты прав человека и гражданских свобод. Элементами этого механизма являются все международные нормативно-правовые акты: декларации, пакты, принципы, конвенции, воззвания и прочее; Экономический и Социальный Совет, Комиссия по правам человека, Комитеты по контролю за исполнением пактов некоторых Конвенций, подкомиссии и группы по отдельным видам нарушений прав человека. От имени ООН действует Верховный комиссар по правам человека, Международный трибунал.
Об актуализации прав человека и необходимости совершенствования механизмов их защиты свидетельствует создание, наряду с международными и национальными, континентальных органов и учреждений.
Ранее всего началась интеграция европейских стран. Уже в 1950 году государства-участники Совета Европы приняли Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Для контроля за исполнением положений и требований Конвенции и иных решений
334
Совета Европы были созданы Комиссия по правам человека и Европейский Суд, позднее объединивших свои функции в одном Европейском Суде. Через 19 лет странами Американского континента была выработана Межамериканская конвенция о правах человека (1969 г.), африканскими странами была создана Организация африканского единства, полностью копирующая Европейский Союз, а в 1981 году на восемнадцатой Конференции глав государств и правительств ОАЕ (теперь АС) была принята Африканская Хартия прав человека и народов. Странами Исламского мира была выработана и принята Исламская декларация прав человека (1990 г.), а арабскими государствами Арабская Хартия прав человека (1994 г.).
В рамках Европейского Союза в 2000 году принята Хартия Европейского Союза по правам человека.
В последующих темах будут рассмотрены Международный, Европейский и национальный механизмы защиты прав человека.
ТЕМА 21 РОЛЬ И МЕСТО ООН В ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.
Устав Организации Объединенных Наций (ООН) обязывает Организацию содействовать "уважению прав человека и основных свобод для всех, без различия рас, пола, языка и религии" и объявляет их уважение основой для достижения целей Организации (п. 3 статьи 1 и статья 55).
Для лучшего понимания механизма деятельности ООН, рассмотрим вкратце структуру этой организации. Главным органом ООН является Генеральная Ассамблея, компетенция которой очень широка, так как она может "обсуждать любые вопросы или дела" в пределах Устава ООН. Согласно статье 13 Устава, Генеральная Ассамблея организует исследования и дает рекомендации в целях "содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии". Рекомендации Ассамблеи не являются юридически обязательными для государств, однако обычно имеют значительную силу благодаря авторитету самой организации.
Совет Безопасности - орган, ответственный за поддержание мира и безопасности на земле. Статья 34 Устава гласит, что Совет Безопасности "уполномочен расследовать любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора ли ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности". В некоторых случаях Совет может определить, что ситуация, характеризующаяся серьезными нарушениями прав человека, является "угрозой миру", в этих случаях ООН принимает меры в соответствии с Уставом. Решение Совета по этим вопросам является окончательным.
Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) - проводит исследования и выносит рекомендации по широкому кругу вопросов "в области экономических, социальных, культурных, образовательных, здравоохранительных и других сопредельных сфер, в духе уважения и соблюдения прав человека... для всех".
Международный Суд ООН состоит из 15 избираемых Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности судей, и является судебным органом ООН, сторонами процесса в котором могут быть
только государства. Этот Суд рассмотрел лишь несколько дел связанных с правами человека.
Международный суд следует отличать от Международного Уголовного Суда, созданного в рамках ООН в 2000 году с полномочиями проведения расследования и приведения к ответственности отдельных лиц, совершивших наиболее серьезные преступления против человечества, военные преступления и преступления "связанные с агрессией".
Международный Суд ООН не следует также отождествлять с международными трибуналами, представляющими собой важнейшую составную часть механизма уголовного правосудия ООН. Такие трибуналы создаются специально для суда над лицами, совершившими наиболее серьезные преступления против человечества и/или военные преступления, а также преступления геноцида или иные нарушения международного гуманитарного права. С исполнением своих функций трибунал прекращает свою деятельность. В дни, когда пишется эта книга, действуют трибуналы по бывшей Югославии и по преступлениям, совершенным в Руанде.
Строго говоря, все структуры ООН являются элементами международного механизма и служат одному делу: защите прав человека и гражданских свобод, демократии, ненасилию, взаимопониманию. Этим целям служат и деятельность Генеральной Ассамблеи, и совета Безопасности, и ЭКОСОС, и ЮНИФЕМ (Фонд ООН для развития в интересах женщин), и ЮНИСЕФ (Детский Фонд ООН), и ВОЗ, и ЮНЕСКО, и МОТ, и иные структуры ООН.
Наряду с этими органами существуют специализированные органы по правам человека.
Комиссия по правам человека, основной орган ООН, занимающийся правами человека, была образована в 1946 на основании статьи 68 Устава ООН Экономическим и Социальным Советом. Комиссия состоит из 53 членов, избираемых на трехлетний срок, и собирается ежегодно в Женеве на шестинедельные сессии. Комиссия представляет собой форум, на котором государства, межправительственные организации и неправительственные организации обсуждают проблемы прав человека.
В первые годы своего существования, Комиссия обладала правомочиями только в области поддержки прав человека - она готовила проекты конвенций и резолюций, касающихся прав человека.
336
337
ЭКОСОС, в частности, уполномочил Комиссию по правам человека формулировать рекомендации, предоставлять информацию и выполнять другие функции по просьбе Совета.
Так, Комиссией были разработаны, рассматриваемые в первой главе, международные декларации и конвенции: Всеобщая Декларация прав человека, Международный Пакт о гражданских и политических правах, Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция по предупреждению преступления геноцида и наказаний за него и другие документы. С течением времени она получила правомочия в области контроля за исполнением конвенциональных обязательств по защите прав человека.
Комиссия уполномочена представлять ЭКОСОСу предложения, рекомендации и доклады по следующим вопросам:
а) международный билль о правах человека;
б) международные декларации или конвенции по гражданским свободам, положению женщин, свободе информации и аналогичным вопросам;
в) защита меньшинств;
г) предупреждение дискриминации по признаку расы, пола, языка или религии;
д) все другие вопросы, касающиеся прав человека и не относящиеся к другим пунктам.1
В 1998-1999 годах в рамках Комиссии ООН по правам человека работало тринадцать рабочих групп, созданных Комиссией, по следующим вопросам:
принудительные исчезновения;
апартеид;
право на развитие;
поощрение прав и свобод (правозащитники)
произвольные аресты;
факультативный протокол к конвенции против пыток;
ситуации с правами человека;
факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка , и о вовлечении детей в вооруженные конфликты;
1 Бутрос Бутрос-Гали, "Организация Объединенных Наций и права человека", Информационный центр ООН в Москве, Департамент общественной информации, ООН. С. 21.
338
факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка
о торговле детьми, детской проституции и детской
порнографии;
коренные народы;
права переселенцев;
программы структурного урегулирования;
пересмотр механизмов.1
Система периодических докладов.
По предложению Комиссии по правам человека ЭКОСОС, своей резолюцией 624 В (ХХП) от 1 августа 1956 года, ввел систему периодических докладов о положении в области прав человека. Резолюция предполагала, что
государства-члены ООН и специализированные учреждения должны "препровождать Генеральному Секретарю каждые три года доклад о новых обстоятельствах и прогрессе, достигнутом за три предыдущих года в области прав человека, .... с тем, чтобы эти доклады касались прав, перечисленных во Всеобщей декларации прав человека и права народов на самоопределение". В 1965 году система предоставления докладов была изменена.
В 1967 году Экономический и Социальный Совет принял Резолюцию № 1235, которая расширила компетенцию Комиссии по правам человека по осуществлению контрольных функций за исполнением государствами правозащитных конвенций ООН. Был также создан вспомогательный орган Комиссии - Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. Она рассматривает сообщения и изучает ситуацию с нарушением прав человека и докладывают об этом Комиссии по правам человека. Подкомиссия уполномочена изучать все нарушения прав человека, которые носят массовый и систематический характер, предоставляет по ним доклад Комиссии по правам, человека и вносит на рассмотрение Комиссии замечания и рекомендации.
В 1970 году ЭКОСОС принял Резолюцию № 1503 "Процедуры рассмотрения сообщений, касающихся нарушений прав человека и основных свобод" ("Процедура 1503"). Согласно установленной процедуре, из состава Подкомиссии по предупреждению
А. Азаров, В. Ройтер, К. Хюфнер "Защита прав человека, Международные и Российские механизмы. Московская школа прав человека. 2000. С. 44. Бутрос Бутрос-Гали. С. 49.
339
дискриминации и защите меньшинств была создана рабочая группа, в задачу которой входит анализ всех сообщений о нарушениях прав человека и ответов правительств на эти сообщения; составление и представление доклада об имеющихся нарушениях Подкомиссии. На основании доклада, Подкомиссия выделяет наиболее серьезные нарушения и предоставляет их вниманию Комиссии по правам человека. Контрольное разбирательство может завершиться обсуждением Комиссии, которая в случае серьезного случая может принять резолюцию о тщательном изучении всех или некоторых из представленных ей фактов. Результатом такого изучения является доклад, представляемый Комиссией Экономическому и Социальному Совету.
Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств разработала общие рамки контрольной процедуры.
Подавать сообщения об имеющихся нарушениях может широкий круг лиц:
а) лица или группы лиц, о которых есть все основания предполагать, что они являются жертвами нарушений прав человека;
б) лица или группы лиц, имеющие непосредственные и достоверные данные о нарушениях прав человека;
в) международные неправительственные организации, которые имеют непосредственные достоверные данные о совершаемых нарушениях прав человека, и действуют добросовестно, согласно общепринятым принципам прав человека, не руководствуясь при этом политическими мотивами, несовместимыми с Уставом ООН.
г) отдельные лица, знающие о нарушениях прав человека опосредованно, факты нарушений должны подтверждаться свидетельствами не вызывающими сомнений.
Согласно правилам, не рассматриваются сообщения, исключительно основанные на материалах средств массовой информации; не принимаются анонимные обращения. Сообщение должно указывать на систематические грубые нарушения прав и основных свобод человека. Условием допуска сообщения к рассмотрению является наличие повторяемых нарушений, доказательств модели поведения, эталона политики государства в области прав человека. Сообщение должно содержать описание существующего положения, указывать на нарушение прав и на цель обращения.
340
Приемлемость сообщения определяется следующими требованиями:
исчерпание внутренних средств правовой защиты; сообщение должно поступить в разумные сроки после момента завершения разбирательства внутри страны; не рассматриваются сообщения, содержащие грубые или оскорбительные замечания в адрес государства на которое подается жалоба.1
Особенностью данной процедуры контроля является то, что она стремится урегулировать существующее нарушение прав человека согласительными методами. Она предусматривает анонимность государства во время рассмотрения жалобы против него (то есть носит конфиденциальный характер) и, в некоторых случаях, требует согласие самого государства.
Кроме контрольных процедур, учрежденных в соответствии с Резолюциями 1503 и 1235, Комиссия располагает тремя видами специальных процедур по контролю за соблюдением прав человека:
1. Экспертный анализ: с целью сбора материалов, необходимых для применения процедур 1503 и 1235, может осуществляться анализ ситуации с правами человека в конкретном государстве экспертом или группой экспертов;
2. Помощь и консультации государства с целью содействия защите и уважению прав человека. Помощь организуется в области образования, информации и обеспечения материальных и институциональных гарантий прав человека;
3. Тематический анализ: специальные докладчики или рабочие группы составляют анализ проблем, вызванных нарушениями конкретных прав в глобальном масштабе (территория анализа охватывает более одного государства). Число специальных докладчиков, занимающихся постоянным анализом ситуации с основными правами человека значительно. Так, в рамках ООН функционируют специальные докладчики по вопросам пыток, по вопросам произвольных казней, по вопросам положения правозащитников во всех частях мира, по вопросам религиозной нетерпимости. Есть специальный докладчик по вопросам наемных солдат, по вопросам торговли детьми, по вопросам расизма и ксенофобии, по вопросам свободы слова, по вопросам независимости
ООН-овская Система Защиты прав человека. Жаклин Кацишак. Материалы Хельсинского фонда по правам человека. Варшава. 2001.
341
судебной власти, по вопросам насилия в отношении женщин, по вопросам токсических отходов.
Специальные докладчики обладают следующими полномочиями:
а) обращаться и получать информацию от правительств, специализированных органов, межправительственных и неправительственных организаций;
б) обращаться к правительствам настоятельными обращениями с целью выяснения положения отдельных лиц, права которых могут быть нарушены;
в) передавать правительствам информацию о возможных нарушениях прав и о необходимых правовых или административных мерах по предотвращению нарушений;
г) совершать с разрешения заинтересованного государства поездки и инспекции на местах.
Во исполнение международных конвенций, деклараций и других межгосударственных соглашений в рамках ООН созданы специальные Комиссии и Комитеты. Они обладают правом рассматривать периодические доклады государств-участников вышеупомянутых договоров, в соответствии с положением которых государства-участники должны периодически отчитываться в исполнении своих обязательств. Полного контроля за исполнением Пактов нет, но периодические проверки, доклады и даже изучение индивидуальных жалоб проводится.
Для контроля исполнения Пакта о гражданских и политических правах в соответствии со ст. 28 этого Пакта был создан Комитет по правам человека, а Комитет по экономическим, социальным и культурным правам был создан для проверки соблюдения Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах.
Оба Комитета изучают доклады государств, формируют заключения общего характера, толкуют и разъясняют положения Пактов. Все государства-участники обязаны прислушиваться к данным рекомендациям и требованиям. Оба комитета состоят из 18 членов, которые должны обладать высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека. Члены обоих комитетов работают в личном качестве, а не как представители своих правительств. Однако, комитет по правам
342
человека обладает более широкой компетенцией, чем комитет по экономическим, социальным и культурным правам.
В случае нарушения Пакта о гражданских и политических правах и Первого Факультативного протокола о признании компетенции Комитета по правам человека, им принимаются для рассмотрения письменные жалобы от отдельных лиц. По словам представителей Комитета по правам человека, он функционирует как "консультативный и наблюдательный" орган, "примирительный и орган по установлению фактов и расследованию". Важным по отношению ко всем функциям комитета является сотрудничество с государствами-участниками с целью осуществления указанных в пакте прав.1
Его главные функции:
осуществлять мониторинг исполнения Международного Пакта о гражданских и политических правах и Факультативного протокола к нему;
получать и рассматривать отчеты государств-участников во время публичных заседаний, принимать замечания по их отчетам и делать имеющие к делу замечания; получать и рассматривать жалобы государств-участников Пакта и Факультативного Протокола во время закрытых сессий;
получать и рассматривать жалобы одного государства на другое. Если принятые меры не дают результатов, Комитет может в экстренном порядке учредить комиссию с целью выработки мирного решения; получать и рассматривать отчеты и другую информацию от неправительственных организаций.
Статья 2 Факультативного протокола дает возможность направить в Комитет индивидуальные жалобы от лиц, права которых, зафиксированные в Пакте, были нарушены, при условии, что они исчерпали все имеющиеся внутренние средства правовой защиты.
Согласно статьям 1-3 и 5 Факультативного протокола, жалобы, поданная в комитет должна соответствовать следующим требованиям: а) жалоба должна касаться нарушения одного или нескольких прав, изложенных в Пакте о гражданских и политических правах;
Бутрос Бутрос-Гали. Указ. соч. С. 65.
343
б) обычно, жалоба должна быть представлена самой жертвой нарушений прав человека или ее представителем. Однако, Комитет может принять решение о рассмотрении жалоб, представленных другими лицами, если существует вероятность, что жертва не имеет возможности действовать самостоятельно, или поручить кому-либо выступить от ее имени;
в) государство, против которого направлена жалоба, должно быть стороной Факультативного протокола;
г) жалоба может быть подана лицом или лицами, которые находятся под юрисдикцией государства, против которого подается жалоба;
д) Комитет может принимать жалобы только на действия или факты, возникшие со дня вступления Протокола в силу. Это правило не касается продолжающихся нарушений;
е) необходимо исчерпать все доступные согласно национальному законодательству средства обжалования. Это правило не действует, если применение таких средств неоправданно затягивается;
ж) Комитет не может рассматривать жалобу, если этот же вопрос одновременно рассматривается в другом международном органе.
После получения и регистрации жалобы Комитет исследует ее допустимость. Если жалоба приемлема, происходит ее рассмотрение по существу - Комитет выносит заключение о том, действительно ли в данном случае произошло нарушение прав, гарантированных Международным Пактом о гражданских и политических правах. Комитет выносит свое решение в форме мнения, которое публикуется в ежегодных документах ООН. Комитет не располагает никакими санкциями или средствами принуждения в отношении государств. Официальная публикация мнения Комитета часто является единственной санкцией, которой Комитет может отреагировать на нарушение права государством. Комитет может порекомендовать государству изменение законодательства или практики, и\или выплатить автору жалобы компенсацию.
Главное различие между процедурой, установленной в соответствии с резолюцией 1503, описанной выше, и процедурой, • изложенной в Факультативном протоколе к Международному Пакту о гражданских и политических правах, заключается в том, что первая предусматривает рассмотрение ситуаций, а вторая касается рассмотрения частных жалоб. Кроме того, "Процедура 1503"
344
применяется в отношении тех государств, которые присоединились к Пакту и Протоколу или ратифицировали их.
"Процедура 1503" охватывает рассмотрение нарушений всех прав человека, а вторая процедура касается лишь прав, провозглашенных в Международном Пакте о гражданских и политических правах. На "Процедуру 1503" могут ссылаться любое лицо, группа лиц или НПО, если они располагают непосредственными или косвенными данными о предполагаемых нарушениях. Обращения, поданные в соответствии с Факультативным протоколом, должны подаваться жертвой предполагаемого нарушения.1
Во многих отношениях, Комитет по экономическим, социальным и культурным правам столкнулся с большим количеством трудностей, чем Комитет по правам человека. Это связано с различным содержанием прав, закрепленных в пактах - гражданские и политические права были признаны ранее в закреплены в большинстве национальных правовых систем мира. Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах закрепляет более спорные права, менее развитые в законодательстве, теории и практике. Поэтому перед Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам стоит более трудная задача по определению нормативного содержания прав, закрепленных в Пакте.2
Комиссия по правам человека и комитеты ООН поощряют деятельность неправительственных организаций и просят их подавать альтернативные доклады и информацию. Они рассматривают межгосударственные и индивидуальные жалобы, принимают альтернативные доклады и информацию от НПО и приглашают авторов на их обсуждение.
Комитет против пыток (CAT).
В соответствии с Конвенцией по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания (1984) был учрежден Комитет против пыток.
Комитет против пыток контролирует соблюдение Конвенции, главным образом с помощью следующих методов:
См. подробнее в А. Азаров, В. Ройтер, К. Хюфнер "Защита прав человека, Международные и российские механизмы. Московская школа прав человека. 2000. С. 57-58. Бутрос Бутрос-Гали. Указ. соч. С. 66.
345
получает и рассматривает отчеты государств-участников
во время публичных заседаний Комитета;
получает и рассматривает индивидуальные жалобы на
государство, если данное государство признало
компетенцию Комитета;
получает и рассматривает жалобы одного государства на
другое; может учредить экстренную комиссию для
расследования фактов нарушения;
получает и рассматривает на закрытых заседаниях отчеты
по систематическим нарушениям Конвенции;
может предпринимать конфиденциальное расследование
на предполагаемом месте совершения нарушения
Конвенции;
получает и изучает информацию от неправительственных
организаций.
Комитет по ликвидации расовой дискриминации (CERD). В 1965 была принята Конвенция по устранению всех форм расовой дискриминации. Контроль за выполнением положений осуществляется Комитетом по ликвидации расовой дискриминации.
Согласно Конвенции, Комитет обладает следующими функциями:
получать и рассматривать отчеты государств-участников
Конвенции на открытых заседаниях;
получать и рассматривать индивидуальные жалобы, если
государство, на которое подается жалоба, признает
компетенцию Комитета;
получать и рассматривать жалобы одного государства на
другое; может учредить экстренную комиссию для
исследования фактов.
Комитет по ликвидации дискриминации женщин (CEDA W)
Во исполнение Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979) был создан Комитет по ликвидации дискриминации женщин. В 1974 году был создан Фонд ООН для развития в интересах женщин (ЮНИФЕМ). Фонд активно сотрудничает с Управлением Верховного Комиссара ООН по делам беженцев.
Комитету даны следующие функции:
получать и рассматривать отчеты государств-участников
Конвенции на открытых заседаниях;
выносить общие рекомендации по вопросам борьбы с
дискриминацией женщин;
получать и рассматривать индивидуальные жалобы. Это
право возникло с вступлением в силу Факультативного
Протокола к Конвенции о ликвидации всех форм
дискриминации в отношении женщин, которая вступила в
силу 22 декабря 2000 года;
получать и рассматривать информацию о соблюдении
конвенции, предоставляемую неправительственными
организациями.
Комитет по правам ребенка (CRC).
Комитет по правам ребенка создан в соответствии с Конвенцией о правах ребенка и обладает следующими функциями:
получать и рассматривать отчеты государств-участников конвенции;
консультировать правительства по вопросам прав ребенка; сотрудничает с неправительственными организациями по вопросам прав ребенка.
Кроме того, еще в 1946 году ООН создала Детский Фонд (ЮНИСЕФ), который до настоящего времени остается главным органом по оказанию помощи детям.
Верховный Комиссар по правам человека. Пост Верховного Комиссара по правам человека был учрежден в 1993 году в целях координации и усиления роли ООН в сфере защиты прав человека. Комиссар назначается на четырехлетний срок. В его обязанности входит:
содействие защите и результативному использованию
всех прав человека;
поощрение международного сотрудничества в области
защиты прав человека;
активизация и координация работы по защите прав
человека в рамках системы ООН;
содействие принятию новых нормативных документов по
защите прав и свобод;
346
347
содействие ратификации договоров по проблемам прав человека.
Верховный Комиссар наделен полномочиями предпринимать шаги по предотвращению нарушения прав человека; он может оказывать консультативную и техническую помощь правительствам.1
Управление Верховного Комиссара по правам человека является руководящим центром всей деятельности ООН по правам человека. Под руководством и при содействии Генерального секретаря ООН, Верховный комиссар представляет отчет о своей работе в Комиссию по правам человека и через ЭКОСОС выносит вопросы на Генеральную Ассамблею ООН.
В рамках ООН также проходят Международные конференции по правам человека. Первая из международных конференций правительств, посвященная исключительно защите прав человека состоялась в 1968 году в Тегеране, в связи с Международным годом прав человека.
Следующая Всемирная конференция по правам человека состоялась в 1993 году в Вене. В ней участвовали представители более 170 государств. На конференции были подтверждены универсальность Всеобщей Декларации и центральная роль проблемы прав человека, и отмечен прогресс с момента принятия декларации в 1948 году, а также обсуждены препятствия на пути к их полной реализации. В Венской декларации было отмечено, что "права человека стали законной заботой международного сообщества". Далее декларация провозгласила, что "демократия, развитие, уважение прав человека и основных свобод дополняют друг друга и находятся в тесной взаимозависимости".
Акцент на конференции был сделан на защите прав наиболее уязвимых групп населения, включая расовые, религиозные и этнические меньшинства, коренные народы, женщин и детей, жертв войн, беднейшие слои населения и инвалидов. В Венской декларации и Программе действий, принятых на Всемирной конференции, государства подтвердили, что права человека остаются приоритетной целью ООН.
ТЕМА 22
ЕВРОПЕЙСКАЯ СИСТЕМА ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД.
Впервые, идея Хартии прав человека обсуждалась по инициативе Международного комитета движений за Европейское единство на Конгрессе Европы в 1948 году в Гааге. Это положение нашло отражение в статье 3 Устава Совета Европы подписанного в Лондоне 5 мая 1949 года:
"Каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соответствии с которым, все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами..."
В 1950 году с принятием Европейской Конвенции были сделаны "первые шаги" для создания механизма защиты прав человека и основных свобод на Европейском континенте. За прошедшее время принято 12 протоколов, из которых 4 (1,4,6,7) расширяют содержание прав, а остальные регулируют процессуальные вопросы.
Структура контрольных органов Совета Европы.
Как указано в Европейской Конвенции, для обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами, были образованы Европейская Комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека. Впервые в мире гражданам было предоставлено право подачи индивидуальных петиций по защите своих прав в эти органы.1 Также в рамках Совета Европы создан Директорат по правам человека, а при Комитете министров - постоянный комитет по правам человека.
Таким образом, защита прав человека с самого начала была важнейшей движущей силой Совета Европы. В статье 8 Устава Совета Европы даже предусматривается приостановление членства из членов Совета Европы стран, где допускаются серьезные нарушения прав человека. Но данная норма никогда не применялась, но кандидатами на исключение были Греция и Турция, а в 2001 году обсуждался вопрос о приостановлении членства России в Совете Европы.
1 Организация Объединенных Наций. Основные Факты. Издательство "Весь Мир". М. 2000. С. 275.
348
Более подробно об этом см.: С.А. Глотов, В.Д. Мазаев. Современная Концепция Прав Человека в принципах и нормах Совета Европы.
349
Реорганизация Европейского суда, Протокол №11.
Право подачи индивидуальной петиции в Европейский Суд в его теперешнем виде возникло значительно позже принятия самой Конвенции и начала работы Европейского Суда. В середине прошлого века, во время принятия Европейской Конвенции и создания механизма защиты, государства-члены Совета Европы еще не были готовы к отказу от части своего суверенитета и признанию верховенства наднационального органа - Совета Европы. Так, каждое государство должно было дать согласие на рассмотрение жалоб его граждан Европейской Комиссией и Судом, таким образом, признав юрисдикцию Суда. Была создана Европейская Комиссия, промежуточный орган между заявителями и Судом, куда поступали все жалобы и которая решала вопрос о приемлемости жалоб.
Протокол № И к Европейской Конвенции предоставил индивиду, неправительственным организациям и группам лиц возможность направлять петиции непосредственно в Суд. Этот Протокол, упразднив Комиссию, вступил в силу 1 ноября 1998 году. Теперь Суд действует на постоянной основе и может получать индивидуальные жалобы независимо от отношения к ним государства-участника (ст. 34).
Много нареканий вызывала старая двухступенчатая система и чрезмерная продолжительность рассмотрения дел в Европейском Суде. В среднем срок рассмотрения дел составлял свыше пяти лет.' Одной из целей реорганизации было сокращение сроков рассмотрения дел, упрощение процедуры подачи жалоб и усиление эффективности контрольного механизма. Также реорганизация была связана со значительным увеличением числа участников и числа жалоб, а также желанием и необходимостью устранить промежуточный орган между индивидом и судом, надобность в котором отпала.
Структура и процедура Суда.
Судьи Европейского Суда по правам человека избираются сроком на 6 лет. Судья не может быть отстранен от должности, кроме случаев, когда прочие судьи большинством в две трети голосов принимают решение о том, что он перестает соответствовать предъявляемым требованиям. (Статья 24 Протокола № 11). Суд
серьезные вопросы переданные ей по
образует комитеты в составе трех судей палаты в составе семи судей и Большую Палату в составе семнадцати судей. (Статья 27 протокола №11).
Вопросы о приемлемости заявлений решаются комитетами из трех судей. Комитет объявляет о неприемлемости жалобы единогласным решением. Если комитет считает жалобу приемлемой, то дело передается в палату, которая решает дело по существу. Приемлемость межгосударственных жалоб решается Палатой. Большие палаты обсуждают наиболее интерпретации конвенции, а также дела, требованию участвующих в споре сторон.
Эффективность Европейского Суда видна по постоянно увеличивающемуся количеству поступающих жалоб. До 1985 года регистрировалось около 600 жалоб в год и только дважды это количество было превышено. Затем число обращений постоянно возрастало и в 1999 году превысило 5500.'
Судебные расходы обычно несет заявитель, но иногда суд выносит решение о возложении расходов на счет Совета Европы, ответчика или третьей стороны. Если в этом есть необходимость, решением суда предоставляется справедливая компенсация потерпевшей стороне. Процедура рассмотрения жалобы Судом бесплатна. При определенных условиях суд может оказать бесплатную юридическую помощь заявителю, который не располагает средствами на оплату адвоката.
Официальными языками Европейского Суда, также как и Совета Европы в целом, являются английский и французский. Однако подача жалоб допускается на языках всех государств-участников.
Европейский Суд применяет как устное, так и письменное судопроизводство. Судебное разбирательство обычно начинается с письменного этапа, в ходе которого подаются меморандумы и прочие документы, предварительные возражения по имеющим отношение юридическим и процедурным вопросам. Устная процедура заключается в слушаниях, на которых выступают стороны и третьи лица.
В своей практике Европейский Суд следует англоамериканской системе права и функционирует на основе так называемого прецедентного права, когда предыдущие решения суда
А. Азаров, В. Ройтер, К. Хюфнер. Защита прав человека. М. 2000. С. 127.
350
А.Азаров, В.Ройтер, К.Хюфнер. Указ. соч.
351
имеют обязательную юридическую силу, им должны следовать правоприменители, судьи и юристы, работающие в национальной системе права. Именно по этой причине, для того чтобы адекватно следовать практике и теории правозащитных норм Совета Европы, российским юристам необходимо тщательно изучать и анализировать прецеденты Европейского Суда.
Выполнение постановлений Суда контролирует Комитет Министров Совета Европы. Если государство не выполняет постановления Суда и не соблюдает обязанности, принятые на себя во время подписания Конвенции, Комитет может принять решение о приостановлении членства государства в Совете Европы (статья 8 Устава) или даже исключить его.
Жалобы государств и индивидуальные жалобы.
Согласно статье 32 Конвенции в ведении Суда находятся вое вопросы, касающиеся толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней.
Кроме того, любое государство-участник может передать в Суд вопрос о любом предполагаемом нарушении положений Конвенции и Протоколов к ней другим государством-участником. Чтобы подать жалобу необязательно быть гражданином одного из государств-участников или государства-участника против которого подается жалоба. Государство может подать жалобу в связи с нарушениями в отношении лиц, которые не являются гражданами государства-участника, или даже в связи с нарушениями в отношении граждан государства-ответчика. Так, наряду с разбирательствами между Ирландией и Великобританией, Кипром и Турцией о состоянии с правами человека в Ирландии и на Кипре соответственно, были также поданы жалобы от скандинавских стран и Нидерландов на Грецию в связи с положением дел в этой стране. В 1982 году скандинавские страны, Франция и Нидерланды подали жалобу на Турцию в связи с положением, сложившимся в этой стране при военном режиме.1
Тем не менее, по сравнению с количеством индивидуальных жалоб, количество обращений государств в Европейский Суд и Европейскую Комиссию незначительно.
1 Более подробно см.: Д. Гомьен и другие. С. 53-56.
352
В соответствии со статьей 34 Протокола № 11, Суд может получать жалобы от любого физического лица, неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения одной из стран-участниц прав, предусмотренных положениями Конвенции и Протоколов к ней. Страны-участницы обязуются никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права.
Суд рассматривает дела, касающиеся отношений между гражданином и государством, только дела, за которое ответственно государство, в случае если оно не обеспечило гражданину соблюдение его прав и свобод.
Европейская Конвенция поощряет мировое соглашение между человеком и государством. Согласно Статье 47 Суд может принять дело к рассмотрению только после того, как Суд удостоверился в безрезультатности усилий по дружественному урегулированию дела в течение трехмесячного срока, предусмотренного статьей 32.
Условия приемлемости индивидуальных жалоб.
Согласно правилам Европейского Суда жалоба принимается к рассмотрению, только если пройдены все национальные судебные инстанции (за исключением тех, обращаться в которые не имело смысла, из-за их неэффективности, что должно быть доказано заявителем); все факты, являющиеся предметом иска должны иметь место после ратификации страной Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (для России право обращаться в Европейский Суд возникло 5 мая 1998 года); а также между решением высшей национальной судебной инстанции и подачей заявления в Страсбург не должно пройти более 6 месяцев; а сама жалоба должна быть в пределах компетенции Европейского Суда.
Суд не принимает к рассмотрению:
а) анонимные жалобы;
б) жалобы по существу аналогичные тем, которые уже были рассмотрены Судом, или уже являются предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования и не содержат новых фактов;
Суд может объявить неприемлемой жалобу, если сочтет ее несовместимой с положениями Конвенции или протоколов к ней, явно недостаточно обоснованной или неправомерной.
12 - 2027
353
Требования исчерпания всех средств внутренней защиты диктуется желанием дать государству возможность исправить совершенные ошибки, связанные с нарушением их международных обязательств, в данном случае нарушения прав человека, через внутригосударственные правовые каналы.
При толковании формулировки "исчерпание всех средств защиты" Суд поясняет, что заявитель должен использовать все средства судебной защиты в соответствии с внутригосударственным правом. Выдвигать возражения, что заявитель не исчерпал внутренние средства защиты и нести бремя доказательства наличия имеющихся и достаточных внутренних средств должно государство-ответчик.1
Вопрос о том, какие средства защиты должны быть исчерпаны, определяется внутригосударственным правом и разрешается государственными органами. Если для устранения нарушений того или иного права имеется несколько возможных средств защиты, то заявитель волен выбрать средство по своему усмотрению. При рассмотрении дела во внутренних судах государства, непосредственно ссылаться на Европейскую Конвенцию не обязательно.
В условиях Российской Федерации внутренние средства считаются исчерпанными, если решения вынесены судами общей юрисдикции, в которые не входит надзорные инстанции. Таким образом, высшим органом, завершающим иерархию необходимых средств защиты, к которым должен прибегнуть гражданин до обращения в Европейский Суд, является Верховный Суд РФ. Обращение в Конституционный Суд, к Уполномоченному по правам человека, прокуратуру или другие органы не требуется.
При рассмотрении вопроса об исчерпании средств защиты, Суд рассматривает вопрос об эффективности этих средств. Комиссия установила, что имеющиеся внутренние средства защиты могут быть неэффективны на основании того, что установленные в правовой системе страны прецеденты не отвечают интересам заявителя (например, дело Киган против Ирландии 26.05.95, Series A. N0 290). Если, как свидетельствует распространенная внутренняя практика, определенное средство защиты бесполезно, заявитель может оставить это средство не использованным, поскольку его можно рассматривать как неэффективное.
1 Более подробно см.: Д. Гомьен и другие. С. 73.
354
Правило шести месяцев - дата, с которой начинается отсчет времени, когда было принято внутреннее решение по делу, или дату, когда заявитель узнал об этом решении и в результате смог подать заявление.
Необходимо заметить, что все факты, составляющие предмет жалобы в Европейский Суд прав человека, должны быть изложены в ходе судебного разбирательства в национальных судах. Европейский Суд не может принимать в расчет новые факты, которые не были упомянуты во время судебного разбирательства в стране-ответчице.
Председатель Суда, в интересах надлежащего отправления правосудия, может пригласить представителей любого государства-участника, не являющегося стороной в деле, или любое заинтересованное лицо, не являющееся заявителем, представить письменные замечания или принять участие в слушаниях (статья 36).
Понятие жертвы нарушения права.
Согласно Статье 25 Европейской Конвенции, жалобы могут быть поданы от любого лица, неправительственной организации или группы лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения прав, изложенных в Конвенции. Это значит, что нарушение Конвенции должно быть связано с нанесением личного вреда заявителю. Таким образом, не принимаются абстрактные заявления на нарушения международных стандартов или внутригосударственного права не связанные с лицом, подающим заявление лично, а также касающиеся других лиц. Европейский Суд неоднократно подчеркивал, что и неправительственная организация может считаться жертвой, согласно Конвенции, только если нарушение прав совершено против самой организации.
Согласно прецедентному праву Европейского Суда, важнейшими характеристиками "жертвы" является то, что акт или мера действительно, или в потенциале нарушает ее права, непосредственно, или в некоторых случаях, косвенно.
В деле Норрис и Национальная Федерация Гомосексуалистов против Ирландии Комиссия постановила что федерация гомосексуалистов не была прямо затронута ирландским законодательством, запрещающим гомосексуальные связи и, следовательно, не являлась жертвой, согласно 25 Статье Конвенции. В другом деле, "Открытая дверь" и "Дублинские повитухи" против Ирландии, Комиссия также решила, что организация "Открытые
12'
355
двери" не может подать жалобу от имени своих клиентов и женщин в целом, потому что непосредственно не затронута принимаемыми мерами в отношении женщин, которым не предоставлялась информация о возможности сделать аборт в других странах (в Ирландии аборты были запрещены, также запрещалось предоставлять информацию о возможности сделать это в других странах).
Согласно Конвенции, в некоторых случаях, наличие угрозы ущерба, который может быть нанесен в будущем, достаточно для установления статуса жертвы. Это может случиться тогда, когда закон или практика еще не применяются к жалующейся стороне, но при этом у государства имеется возможность поступить так в будущем. Так в деле Даджен против Великобритании гомосексуалисты были признанны потенциальными жертвами законодательства, запрещающего гомосексуальные акты, совершаемые с согласия партнеров в интимной обстановке, несмотря на то, что эти положения не применялись в отношении заявителей. Нависшая над ними угроза преследования была реальной.
Косвенными жертвами могут признаваться близкие родственники непосредственной жертвы или лица тесно связанные с жертвой, а также те, кто понес ущерб, вследствие нарушения прав другого. Производство по ряду дел продолжалось после смерти первоначального заявителя. Комиссия и Суд разрешали прямым родственникам заявителя объявить себя "жертвами" предполагаемого нарушения в качестве законных наследников и при определенных обстоятельствах вести дело от собственного имени.'
Процедура подачи и рассмотрения заявления. В Статье 37 Конвенции оговариваются условия исключения жалоб из списка. Жалоба может быть исключена их списка подлежащих рассмотрению дел, если обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что:
a) заявитель не намерен добиваться рассмотрения своего заявления; или
b) вопрос был урегулирован; или
- с) по любой другой причине, установленной Судом, когда дальнейшее рассмотрение жалобы является
неоправданным.
1 Более подробно см.: Д. Гомьен и другие. С. 61.
356
Суд продолжает рассмотрение жалобы, если этого требует соблюдение прав человека, как они определены положениями Конвенции. Суд может принять решение о восстановлении жалобы в списке подлежащих рассмотрению дел, если сочтет, что обстоятельства оправдывают такой шаг.
Если Суд объявляет жалобу приемлемой, он:
a) продолжает рассмотрение дела с участием заинтересованных сторон и, если это необходимо, осуществляет расследование, для эффективного проведения которого заинтересованные государства создают все необходимые условия;
b) предоставляет свои услуги заинтересованным сторонам с целью обеспечения дружественного урегулирования дела на основе уважения прав человека, как они определенных в Конвенции и Протоколах к ней.
В случае, если достигнуто дружественное урегулирование, Суд должен исключить дело из своего списка. Он выносит постановление, в котором дается краткое изложение фактов и достигнутого решения (статья 39).
После вступления в силу Протокола № 11, в 1998 году был принят новый Регламент Европейского Суда. Также был введен обязательный бланк заявлений, который может быть получен по запросу из Секретариата Совета Европы. В жалобе должны быть указаны:
а) заявитель, дата его рождения, гражданство, пол, род занятий, адрес;
б) представитель (если имеется), его род занятий и адрес;
в) государство или государства-участники Конвенции, на действия которых подана жалоба;
г) краткое изложение фактов;
д) краткое изложение предполагаемого(ых) нарушения(ий) Конвенции и соответствующих доказательств;
е) подтверждение, что соблюдены условия приемлемости .
ж) информация о требуемой компенсации,
з) к жалобе должны быть приложены копии судебных и иных решений связанных с предметом жалобы, а также другие имеющие отношение документы;
и) информация о том подавалась ли данная жалоба в другие международные контрольные или судебные органы.
357

ТЕМА 23
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И КОНСТИТУЦИОННОЕ
ПРАВОСУДИЕ
В НАЦИОНАЛЬНОМ МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.
Элементами российского механизма защиты прав человека и гражданских свобод являются:
1) Национальное законодательство, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации (ст. 15 Конституции РФ). t
2) Судебные органы: Конституционный Суд;
Суды общей юрисдикции; Арбитражные суды.
3) Административно-правовые способы защиты прав человека органами исполнительной власти.
4) Уполномоченные по правам человека (Омбудсманы) представительных органов власти.
5) Комиссии по правам человека при главах исполнительной власти.
6) Неправительственные (общественные) правозащитные организации (НПО).
Законодательную основу соблюдения прав и свобод человека и гражданина составляют Конституция РФ и Конституции или Уставы субъектов РФ, федеральные законы, законы субъектов РФ, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Эта очень важная правовая новация создает хорошую возможность приблизить национальное законодательство к международным стандартам в сфере прав человека.
В иерархии судебных органов впервые в истории России ведущее место занял Конституционный Суд. Потребность в создании независимого конституционного правосудия возникла с крушением ' изжившей себя политической системы. Особую значимость этому институту придавало то, что Конституционный Суд России с самого начала получил правомочия для рассмотрения индивидуальных заявлений граждан о нарушении прав и свобод человека. Важной новацией является возможность Конституционного Суда
360
осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и гражданских свобод. Правда, это может быть расценено как вторжение в область публичной политики, что, впрочем, не противоречит функциональному назначению этого органа. Более того, Конституционный Суд может выполнять стабилизирующую роль, погашая конфликтогенный характер нарушений прав человека, столь распространенных в реформируемых обществах.'
Впервые в Конституции Российской Федерации в полном объеме закреплен приоритет прав и свобод человека и гражданина, их защита и гарантия. В статье 2 отмечается: "Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Вводится также запрет на принятие правонарушающего закона "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина" (ч. 2 ст. 55). Закреплены принципы разделения властей, верховенства закона, в той или иной мере влияющие на соблюдение и защиту прав человека. Контроль за исполнением этих принципов лежит на Конституционном Суде РФ В федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ, принятом в июле 1994 года, определяются главные задачи Конституционного Суда - защита Конституции и защита прав и свобод человека и гражданина. Статья 3 Закона определяет цели конституционного правосудия, это - защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина и обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ
Первая попытка установления конституционного контроля в России была предпринята в 1989 году, когда был учрежден Комитет конституционного надзора Выводы и рекомендации комитета имели ограниченную силу, но в делах, связанных с нарушением прав человека ему были даны широкие полномочия.
В 1991 году был принят первый российский Закон о Конституционном Суде. Появление нового судебного органа было воспринято общественностью с большим воодушевлением. Особое значение имело то, что Конституционный Суд принимал индивидуальные обращения граждан. В Суд поступало огромное
Медушевский Кельзеновская модель конституционного правосудия и изменение онституций в странах Восточной Европы // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах М 1999 С 24
361
количество жалоб, в основном от частных лиц. Суд по своему усмотрению решал рассматривать дело или нет, и рассмотрел лишь несколько жалоб, непосредственно связанных с нарушением прав человека. Но плодами этих решений Конституционного Суда могли и могут воспользоваться неопределенно большое число граждан, ибо заключение Суда обязательно для всех и каждого и данный прецедент может рассматриваться как источник права.
Конституция РФ 1993 года в статье 125 закрепила следующие полномочия Конституционного Суда: Суд может определять конституционность федеральных законов, нормативных актов Президента, Конституций республик и не вступивших в силу международных договоров. Суд на основании жалоб о нарушении гражданских прав "проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом".
В соответствии с новой Конституцией в июле 1994 года был принят федеральный конституционный закон о Конституционном Суде. Новый Суд решает только вопросы права - таким образом, вводится принцип того, что правосудие должно быть вне политики. Суд не располагает правом законодательной инициативы в неограниченном объеме, а только по вопросам, отнесенным к его ведению. Суд лишен права рассматривать вопросы по собственной инициативе - это должно стать гарантом объективности и беспристрастности его деятельности.
Конституционный Суд не вправе контролировать конституционность применения правовых норм. Согласно закону, Суд может рассматривать только нормативные акты властей, а не отдельные решения, основанные на этих актах. Так, статья 84 Закона гласит: "Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности...нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации".
362
Согласно статье 97 Закона о Конституционном Суде РФ правом подачи индивидуальной или коллективной жалобы на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане или объединения граждан, чьи права и свободы нарушены законом. Этим правом также обладают иные лица и органы, указанные в федеральном законе. Таким образом, круг субъектов, имеющих право подать жалобу, может быть расширен.
Статья 97 определяет допустимость жалобы на нарушение действующим законом конституционных прав и свобод граждан по двум основаниям. Если:
1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан;
2) закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
Приняв к рассмотрению жалобу на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан, Конституционный Суд РФ уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Уведомление не влечет за собой приостановления производства по делу.
Суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон, вправе приостановить производство по делу до принятия решения Конституционным Судом РФ (статья 98).
Обычные суды могут обращаться в Конституционный Суд для установления конституционности не всех нормативных актов, а только законов - то есть нормативных актов, изданных высшими представительными органами государства.
Статья 101 Закона о Конституционном Суде РФ гласит: "Суд при рассмотрении дела любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона".
Сила решений Конституционного Суда РФ совершенно уникальна по сравнению с иными судебными решениями. JJHjL общеобязательны. "Решения Конституционного Суда обязательны на территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов
363
государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений", - гласит статья 6 Закона о Конституционном Суде. Они окончательны и обжалованию не подлежат. В связи с возможностью обращения граждан России в Европейский Суд возникла дискуссия об исчерпаемости внутренних средств защиты и является ли Конституционный Суд необходимой инстанцией. Условию исчерпанности внутренних способов отвечает прохождение дела в иерархии только судов общей юрисдикции. Они действуют непосредственно и не нуждаются в каком-либо утверждении или одобрении какого бы то ни было органа или должностного лица. Они вступают в законную силу немедленно после их провозглашения.
В целях обеспечения неуклонного исполнения решений Конституционного Суда, Закон устанавливает юридическую ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда (статья 81). Однако практика Конституционного Суда свидетельствует, что в области исполнения решений имеется много трудностей и проблем. Они связаны с неурегулированностью, нестыковкой некоторых конституционных положений.
1. Одним из них является положение статьи 80 Конституции РФ о том, что Президент является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В Конституции РФ подчеркивается принцип разделения властей и в то же время устанавливается институт президентства, причем один из самых сильных в Европе. Главный аргумент в пользу этого нововведения в том, что широкие полномочия президента необходимы для обеспечения стабильного развития России в переходный период. Однако, как показывает ситуация в Чечне, никаких гарантий стабильности в России нет, а сильная президентская власть становится объектом все более широкой и резкой критики.
Оказалось, что полномочия Президента могут быть использованы как для защиты прав человека, так и для их нарушения. ' Согласно приведенному положению Конституции, функции Президента как гаранта Конституции и прав человека, связаны главным образом с его правом отлагательного вето на законы, противоречащие Конституции и правом издавать указы и распоряжения. Указы и распоряжения "гаранта Конституции" не
364
должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Указы Президента должны учитывать подписанные Россией международные соглашения по правам человека. Конституция ставит международные договоры, подписанные страной, не только выше президентских указов, но и выше федеральных законов.
Кроме права издавать указы и распоряжения, Президент имеет и другие возможности в области нормотворчества, и важнейшая из них - право вето применительно к законам, принимаемым Федеральным Собранием. Правда, президентское вето не абсолютно и может быть преодолено большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов обеих палат парламента (статья 107 Конституции РФ). Президент Российской Федерации имеет также право законодательной инициативы (статьи 84, 104 Конституции РФ). Все эти возможности главы государства создают прочную основу для строгого соблюдения в стране всех конституционных прав и гражданских свобод, быстрого восстановления нарушенных прав и защиты граждан всеми органами исполнительной власти и системой правосудия.
Для того, чтобы Президент не злоупотреблял своими широчайшими полномочиями, введены специальные механизмы контроля. Важнейший из них - Конституционный Суд. Он обладает правом проверять конституционность всех нормативных актов Президента (статья 125 Конституции РФ). Федеральное Собрание, в свою очередь, имеет право выразить недоверие Президенту -объявить импичмент. Из сказанного вытекает, что Президента трудно признать гарантом Конституции. Таковым, скорее, является Конституционный Суд РФ.
2. Статья 85 Конституции РФ дает Президенту право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они противоречат конституции, федеральным законам, международным обязательствам или "нарушают права и свободы человека и гражданина". Это положение Конституции, также дающее Президенту прекрасную возможность отстаивать интересы граждан и права человека, пока никак не используется. В стране принимается несметное количество необоснованных, неквалифицированных, противоречащих
Конституции актов, нарушающих и умаляющих право и свободы человека и гражданина, и ни одно из них еще не было отменено или
365
приостановлено и ни один "автор" такого "законотворчества" не был наказан за грубое нарушение Конституции РФ.
При Президенте РФ создано несколько Институтов, чьи функции имеют отношение к механизму защиты прав и свобод человека и гражданина. Основной из них - Комиссия по правам человека при Президенте РФ. Она наделена полномочиями проверять жалобы о нарушениях прав человека и публиковать отчеты о своей деятельности или о состоянии с соблюдением прав человека в стране.
Указом от 31 декабря 1993 года президент учредил Судебную палату по информационным спорам. Она должна защищать конституционные нормы свободы слова и разрешать конфликтные ситуации в сфере средств массовой информации.
3. Защита прав и свобод личности посредством уголовного судопроизводства предусматривается в положениях статьи 52 Конституции РФ: "Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба".
Провозгласив в Конституции гарантированную государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, Российская Федерация приняла на себя обязанность силами органов государственной власти защищать эти права и свободы. Этой обязанности соответствует право каждого требовать от органов власти защиты своих прав и свобод.
В развитие этого Конституционного положения, статья 7 Закона "О судоустройстве РСФСР" определяет право на судебную защиту от неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, а также от любых посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество, иные права и свободы, предусмотренные Конституцией и другими законами.
В защите своих прав в сфере уголовного процесса нуждаются множество людей.
1. Лица, прямо или косвенно понесшие ущерб от преступления. Это - потерпевший, гражданский истец, а также их представители и правопреемники.
2. Субъекты права на защиту от обвинения или подозрения: обвиняемый, подозреваемый, а также оказывающий тому или другому юридическую и моральную помощь защитник.
366
3. Защита прав и свобод может понадобиться и тем, кого не обвиняют, не подозревают, но привлекают к участию в следственных и судебных действиях для получения от них или с их участием информации об обстоятельствах дела: свидетели, владельцы обыскиваемых помещений.1
Статья 46 Конституции Российской Федерации предусматривает, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В статье 11 Гражданского Кодекса установлено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляют в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд (общий или арбитражный) либо третейские суды. В случаях, предусмотренных законом, устанавливается защита гражданских прав в административном порядке.
4. В 1991 году Верховный Совет принял Декларацию прав человека и гражданских свобод. Этот документ предусматривал существование в России института омбудсмана: "парламентский контроль за соблюдением прав человека и гражданских свобод в РСФСР будет осуществляться парламентским Уполномоченным по правам человека" - гласил этот документ.
В новой Конституции институт омбудсмана был окончательно закреплен. Согласно статье 103 Конституции Государственная Дума назначает Уполномоченного по правам человека.
16 апреля 1996 года Государственная Дума в третьем чтении приняла Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". В Законе определено, что должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты конституционных прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Основными функциями Уполномоченного являются: восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в
1 Подробнее см. "Общая теория прав человека" под ред. Лукашевой Е.А. Глава 5.
367
области прав человека, а также правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Такие широкие полномочия дают возможность Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации не только осуществлять правозащитную и контрольную деятельность в области прав человека, но и по результатам ее оказывать влияние на процесс совершенствования законодательства и соблюдение международных стандартов по правам человека.
Важное значение для определения места государственных органов в обеспечении, соблюдении и защиты прав человека имеет статья 18 Конституции РФ, которая гласит: "Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельности всех органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
Таким образом, важнейшей функцией государственных и судебных органов является правозащитная деятельность. Одни из ни* могут заниматься этим наряду с исполнением иных функций, но есть и специализированные органы, основное назначение которых ˜˜ осуществление правосудия и соответственно защита прав человека и гражданина.
ТЕМА 24
СУДЫ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.
Извечной мечтой гуманистов было введение суда справедливого, скорого, независимого от какого бы то ни было внешнего влияния, беспристрастного, осуществляемого равными в отношении равных же людей.
Международные нормы права современности определили весьма высокие стандарты деятельности национальных судебных органов и систему международных судов.
Всеобщая Декларация прав человека в статье 8 регулирует то, что можно назвать правом на правосудие. Она гласит: "Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, представленных ему конституцией или законом".
Из этого права четко вытекает обязанность государства создать эффективную судебную систему, способную восстановить нарушенное право.
Всеобщая Декларация также определяет общие задачи судебных органов в защите прав человека. Каждый человек, -говорится в статье 10 - для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом.
В этой формулировке четко выделяется возможность защиты прав как в гражданском судопроизводстве, так и в уголовном судопроизводстве. Требования соблюдения равенства сторон, гласности разбирательства, справедливости, независимости от какого бы то ни было вмешательства и давления, относятся к деятельности всей судебной системы.
В Международном Пакте о гражданских и политических правах идеи и принципы справедливого правосудия еще более детализированы, особенно с целью обеспечения прав граждан в уголовном судопроизводстве. Статья 14 подробно регламентирует права обвиняемого и осужденного за уголовные деяния.
369
Статья 16 закрепляет право каждого человека на признание его правосубъектности. Это понятие означает, что каждый человек является носителем объективных прав и юридических обязанностей.
В статье 26 излагается еще один аспект права на судебную защиту - запрет на какую бы то ни было дискриминацию, по какому бы то ни было основанию. Она гласит: "Все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В этом отношении, всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального и социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства".
Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод так определяет задачи судебных органов: "Каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Судебное решение объявляется публично, однако пресса и публика могут не допускаться на все судебные разбирательства или его часть по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, а также, если это требуется в интересах несовершеннолетних, или для защиты частной жизни сторон, или в той мере, в какой это, по мнению суда, совершенно необходимо - при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия".
Положительным примером, которому должны следовать и национальные суды, является деятельность Европейского Суда. В толковании Конвенции и выносимых решениях, Суд постоянно и последовательно отстаивает гуманистические принципы судебной деятельности, проявляя справедливость и приверженность принципу верховенства права.
Так одним из принципов Суд сформулировал необходимость установления благоприятного баланса между индивидуальными правами и государственными интересами. В доктрине, названной "предельные возможности оценки", Суд отказывается от возможности
370
быть выше национального суда и стать по отношению к нему неким апелляционным органом. Этим самым за государством сохраняется широкое дискреционное право. В тоже время "это не означает, что осуществляемый Судом надзор ограничивается удостоверением того, осуществляет ли государство-ответчик свое дискреционное право разумно, осторожно и добросовестно. Даже договаривающееся | государство, действующее таким образом, подлежит контролю со стороны Суда в том, что касается соответствия его поведения обязательствам, взятым им на себя по Конвенции".1
Другим критерием, которым должны руководствоваться суды в своей деятельности, можно назвать соблюдение требований и "предусмотренности законом" и "необходимости в демократическом обществе".
В юридических документах часто употребляется понятие "предусмотрено законом". Эта отсылочная формулировка часто применяется формально и без проверки. Понятие "необходимое в демократическом обществе" относится к деятельности государственных органов, которые суд оценивает или как необходимые в условиях демократического общества, или как неправомерные.
Первым и от того наиболее значимым путем к правосудию следует признать его доступность. В наших условиях, обстоятельства, мешающие гражданам обращаться в судебные органы могут быть банальными и примитивными. Судебные органы есть не во всех населенных пунктах, а ехать туда, где они есть, особенно больным, престарелым, да еще по нашему бездорожью не каждому по силам. Судья может отсутствовать, а здание суда прийти в ветхое и аварийное состояние.
В практике Европейского Суда встречаются более сложные и принципиальные проблемы правосудия, и Суд, расширительно толкуя обязанности государства по созданию эффективного механизма судебной защиты, как правило, выносит решения в пользу граждан.
В деле Голдера против Соединенного Королевства заявитель, находившийся в тюрьме, был назван офицером тюремной службы в числе предполагаемых участников беспорядков и нападения на него. Через некоторое время офицер выразил сомнение в противоправном поведении Голдера. Министром внутренних дел Голдеру было
Донна Гомьен, Дэвид Харрис, Лео Зваак. Европейская Конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М. 1998. С. 277-279.
371
отказано в консультации с его адвокатом, чтобы предъявить иск в защиту чести и достоинства к офицеру тюремной администрации. Ответчик - Правительство Соединенного Королевства, заявило, что препятствия для обращения в суд фактически не было, так как Голдер мог обратиться в суд в любое время после освобождения из тюрьмы.
Суд подчеркнул, что статья 6 п. 1 Европейской Конвенции направлена на защиту "права на само надлежащее отправления правосудия", "право на то, чтобы правосудие осуществлялось". "Голдер совершенно ясно выразил свое намерение "предъявить гражданский иск в защиту чести и достоинства" и вступить в контакт с адвокатом именно с этой целью, что само по себе является нормальным предварительным шагом, а в положении Голдера единственно возможным по причине его нахождения в тюрьме".
Таким образом, препятствие, созданное для обращения Голдера в суд Министром внутренних дел, Суд признал равносильным нарушению "права на доступ" к правосудию.1
В деле Эйри (Airey) против Ирландии заявительница жаловалась, что ей не предоставили бесплатную юридическую помощь. Правительство выдвинуло тезис, что заявительница могла обратиться в суд без помощи адвоката, если она не имела возможность оплатить его услуги и это не должно считаться нарушением ее прав.
Суд категорически отверг такие рассуждения, заявив, что даже не рассматривает этот вариант как аргумент, решающий дело. "Конвенция направлена на то, - указал Суд, - чтобы гарантировать не теоретические или иллюзорные права, а права, осуществляемые на практике и эффективные". Право выбора правового инструментария (в данном случае воспользоваться помощью адвоката или нет. М.У.), -отметил Суд, - принадлежит заинтересованному лицу и то, что она предпочла воспользоваться помощью адвоката, не имеет никакого значения. Кроме того, по мнению суда, было бы нереалистично полагать, чтобы заявитель могла эффективно вести свое дело, даже с учетом помощи, которую, как подчеркивал представитель Правительства, судья оказывает сторонам, которые действуют . лично".2
Из процитированного видно, как настойчиво и последовательно Европейский Суд проводит линию на повышение
1 Европейский Суд по правам человека. Изб. решения в 2-х т. М. 2000. Т. 1. С. 43, 41.
2 Указ, сборник решений. С. 272-274.
ответственности государств за функционирование национальных судебных систем.
Что касается требования справедливости судебного разбирательства, следует подчеркнуть, что это многоаспектное требование, оценка которого зависит от мировоззрения каждого человека, самооценки, понятия чести и собственного достоинства.
Показательно в этом смысле дело Колоцца против Италии. Гражданин Италии был подвергнут судебному преследованию за мошенничество. Так как он не проживал по адресу, указанному в адресной книге, окружной суд в Риме посчитал его лицом, скрывающимся от правосудия, и судил его заочно. Назначив для представительства заявителя официального адвоката, этот суд приговорил его к шести годам заключения. Так как адвокат не подавал апелляционную жалобу, приговор суда вступил в силу. Вскоре Колоцца был арестован, и тут же стал обращаться с заявлениями во все судебные органы, считая судебное решение несправедливым. Национальные суды не удовлетворили жалобы заявителя.
Европейский Суд отверг все доводы правительства в оправдание национальной судебной системы и заявил, что предоставленные ему материалы не свидетельствуют об отказе господина Колоцца от осуществления своего права предстать перед судом и защищать себя, равно как и о стремлении уклониться от встречи с правосудием". Таким образом, суды Италии лишили господина Колоцца многих прав, гарантированных статьей 6 Конвенции, которые можно реализовать, лишь участвуя в судебном разбирательстве лично.1
Безусловно, несправедливыми должны считаться решения суда, базирующиеся на ложных или незаконно полученных доказательствах. Причем незаконно полученными считаются доказательства, если они получены не только правоохранительными органами, но и частными лицами.
В деле Шенка против Швейцарии, рассмотренном Европейским Судом, заявитель оспаривал справедливость вынесенного в отношении его приговора. Среди доказательств его вины важное место занимала магнитофонная запись его телефонных переговоров, полученная незаконным путем.
372
I
' Указ. сб. решений. Т. 1. С. 494-495.
373
Европейский Суд подчеркнул, что все судебные инстанции Швейцарии, рассматривавшие заявления Шенка, констатировали, что магнитофонная запись, предложенная в доказательство вины, была получена "без согласия или разрешения компетентных властей, т.е. незаконно". Тем не менее, три национальных суда допустили использование данной магнитофонной записи в качестве доказательства.'
В деле Саундерса против Соединенного Королевства, заявитель оспаривал справедливость судебного решения, основанного на его объяснениях, которые он давал инспекторам Министерства торговли и промышленности. Суд подчеркнул, что инспекторские расследования не являются судебными ни по форме, ни по существу. Их цель состоит в установлении и фиксации фактов, которые могут быть в последующем использованы следственными органами. Но такие данные не могут заменить следственных материалов, ибо их сбор и получение имеют свою процессуальную форму. Так, общепризнанными международными нормами, которые лежат в основе понятия справедливой процедуры, является право не давать показаний против самого себя, право молчать, незаконным является сбор данных вопреки воли обвиняемого или получение их с помощью принуждения или давления. Суд определил в данном случае нарушение права не свидетельствовать против самого себя.
К понятию справедливого разбирательства дела прямое отношение имеют независимый и беспристрастный характер процесса, разумный срок рассмотрения дел, публичность судопроизводства.
В деле Пьерсак против Бельгии Европейский суд указал, что для того, чтобы суды могли внушать общественности необходимое доверие, следует учитывать также и вопросы их внутренней организации. Если судья по характеру прежней работы... мог иметь дело с данным случаем и впоследствии принимает участие в его рассмотрении, общественность вправе опасаться отсутствия достаточных гарантий беспристрастности.3
В деле Финдли против Соединенного Королевства заявитель, осужденный военным трибуналом, утверждал, что военный трибунал не является "независимым и беспристрастным судом", он не провел
1 Указ. сб. решений. Т. 1. С. 604.
2 Указ. сб. решений. Т. 2. С. 316.
3 Указ. сб. решений. Т. 1. С. 419.
374
"публичного разбирательства дела" и что он не был судом, "созданным на основании закона". Эти пороки военных трибуналов хорошо известны и в современной России, за упразднение которых выступают наиболее гуманные юристы.
Европейский Суд скрупулезно отметил все процессуальные особенности военных трибуналов и отметил множество противоречий, могущих повлиять на его "независимость и беспристрастность" в судебном разбирательстве.
1. Все члены военного трибунала, назначенные созывающим офицером, были ниже его по званию. Многие из них, включая председателя, так или иначе находились под его командованием. Более того, полномочия созывающего офицера позволяли ему даже распустить военный трибунал. Поэтому сомнения обвиняемого в независимости и беспристрастности суда объективно оправданы.
2. Офицер, созывающий трибунал, действует и как офицер, утверждающий его решение. Приговор военного трибунала вступает в силу лишь после такого утверждения, причем офицер вправе изменить приговор так, как посчитает целесообразным. Это противоречит представлению о "независимости" суда.
3. Принципиальные пороки организации военных трибуналов не устраняются наличием такой гарантии, как участие консультанта по военному судопроизводству, который в состав военного трибунала не входит, и чьи рекомендации не подлежат огласке; не может служить гарантией и клятва, которую приносят члены военного трибунала.
Таким образом, сомнения господина Финдли относительно независимости и беспристрастности суда, который занимался его делом, были вполне обоснованны, что противоречит статье 6 п. 1 Конвенции.1
Что касается сроков рассмотрения дел, то, очевидно, наиболее справедливым должно считаться незамедлительное разбирательство. В то же время, необходим срок для подготовки дела к рассмотрению и порой возникают некие объективные причины, мешающие скорейшему проведению процесса. Поэтому Европейский Суд согласно статье 6 Конвенции считает справедливым рассмотрение дел в "разумные сроки".
В деле Экле против Федеральной Республики Германии заявитель жаловался на проволочки и длительность рассмотрения
1 Указ. сб. решений. Т. 2. С. 408.
375
национальными судами уголовных дел в отношении его самого и его жены, обвиненных в мошенничестве.
Суд уточнил, что в уголовных делах "разумный срок" начинает течь с момента, когда лицу предъявлено обвинение. И оно, это время, не совпадает с началом рассмотрения дела в суде. Что касается времени окончания, то в уголовных делах период, на который распространяется положение статьи 6 п. 1, охватывает все время прохождения дела, включая апелляционную процедуру.' Европейский Суд констатировал по этому делу, что компетентные власти Германии не действовали с необходимой степенью старания и рациональности. Особо Суд отметил срок в три года, между предъявлением обвинения и начала суда, явно превышающий "разумные сроки" разбирательства дела.2
В деле Гинчо против Португалии Суд посчитал, что рассмотрение гражданского дела в течение трех лет десяти месяцев и 18 дней было неразумным и неоправданным, не укладывающимся в "разумные сроки", а значит, имело место нарушение статьи 6 Конвенции.3
Еще один аспект "справедливого судебного разбирательства" связан с принципом гласности, открытости судопроизводства. Совершенно очевидно, что вести открытый процесс, с доступом граждан и представителей прессы намного сложнее. На него отваживаются только высоко профессиональные судьи, стремящиеся к выяснению истины, к справедливости к защите законных прав граждан.
Закрыть процесс под разными предлогами стремятся многие судьи, чтобы уйти от возможной критики, обвинений и разоблачения неправедных решений.
В деле Претто и других против Италии, Европейский Суд об этом сказал так: "Публичный характер судопроизводства, о котором говорится в статье 6 п. 1, защищает тяжущихся от тайного отправления правосудия вне контроля со стороны общественности; он служит одним из способов обеспечения доверия к судам, как высшим, так и низшим. Сделав отправление правосудия прозрачным, он содействует достижению целей статьи 6 п. 1, а именно, справедливости судебного разбирательства, гарантия которого
является одним из основополагающих принципов всякого демократического общества в смысле настоящей Конвенции".1
Европейский Суд неоднократно подчеркивал, что гласность в деятельности национальных судов, это способ обеспечения публичного контроля за судебной властью. Примеров прозрачности национальных судебных систем в Европе множество. Так, в Италии каждый (!) может ознакомиться с судебным решением по любому делу, а также получить с него копию. В Швеции Закон о свободе прессы и Закон о секретности предусматривают публичный доступ к официальным документам, в том числе к судебным досье.
Нам такие примеры могут показаться фантастичными и нереальными, что свидетельствует только о нашей закрытости и неподконтрольности государственных структур, в том числе судебной власти, от гражданского общества, социального контроля и общественного мнения.
Приведенными примерами мы продемонстрировали практику Европейского Суда и его требования к национальным судебным системам. Высочайшие стандарты Совета Европы в защите прав человека и гражданских свобод способны благотворно повлиять и на повышение эффективности в деятельности национальных судебных систем.
В России, как впрочем, и в любом другом государстве, обеспечение правосудия, эффективное функционирование судебной системы возлагается на самостоятельную и независимую судебную власть. В конституционном принципе разделения властей она, наряду с законодательной и исполнительной властями, имеет четко очерченную функцию - обеспечение правосудия. Статья 18 Конституции РФ устанавливает, что права и свободы человека и гражданина...определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Следует обратить внимание на то, что в этой конструкции правовой нормы главным назначением всех трех ветвей власти, смыслом их деятельности и существования провозглашаются и определяются права человека и гражданские свободы. Это в наиболее полной мере демонстрирует всю социальную ценность индивидуальных прав и свобод. Но это также доказывает и то, что вся
1 Указ. сб. решений Европейского Суда. Т. 1. С. 388-389.
2 Указ. сб. решений Европейского Суда. Т. 1. С. 393.
3 Там же. С. 473.
376
Там же. Т. 1. С. 431.
377
юридическая деятельность, все законотворчество, действия властей всех уровней должны рассматриваться через призму обеспечения этих прав. Таким образом, развитие юридической науки и практики в последующие годы приобретет тенденцию к рассмотрению всех общественных явлений, социальных конфликтов, социально-политических, экономических, этнических и культурных проблем с точки зрения соблюдения прав человека. Защиту прав и свобод гражданина государство в полной мере взяло на себя, заявив, что каждому гарантируется судебная защита (статья 46 Конституции РФ).
Правосудие - это деятельность судов, направленная на рассмотрение и разрешение конфликтов путем урегулирования их с применением норм конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Человечество начало формировать такой способ разрешения споров и конфликтов на заре цивилизации и достаточно усовершенствовало за прошедшие века. И сейчас во всех странах судебная защита прав и свобод, разрешения споров и конфликтов, установления истины и достижения справедливости является наиболее развитой формой.
Конечно, такому высокому и гуманному назначению соответствуют не все суды, не все судьи, не каждый судебный процесс. Постсоветские российские суды пока несут неизгладимую генетическую предрасположенность к "борьбе", то ли с преступностью, то ли с "тунеядством" то ли со "шпионажем", то ли с "врагами народа" из числа граждан своего государства. Наши суды далеки от роли справедливого и праведного арбитра, в задачи которого входит не "борьба", а мудрое и взвешенное решение по делу.
В докладе уполномоченного по правам человека в РФ за 2000 год говорится, что в районных судах России с нарушением процессуальных сроков разрешается 25 процентов уголовных дел; 20 процентов оконченных дел находились в производстве судов свыше 3 месяцев, почти треть из них - свыше 6 месяцев.
В следственных изоляторах только 30% содержащихся под стражей лиц числится за органами следствия и дознания, а 57,3% - за , судами. В отдельных регионах число последних доходит до 74 процентов. Это означает, что в ужасающих условиях наших СИЗО, которые приравниваются к пыткам, бессрочно сидят люди в ожидании справедливого суда, ибо срок такого ожидания зависит только от усмотрения судьи и ничем не регламентируется. На начало 2001 года
378
ожидали судебного производства от 1 до 3 месяцев более 23 тысяч человек, а более 7 месяцев - 3,3 тысяч лиц, содержащихся под стражей.1
Из года в год по стране увеличивается число жалоб, заявлений и обращений в квалификационные коллегии судей. Если в 1995 году их было 4000, в 1996 - 7500, в 1997 - 10800, в 1998 - 14400, в 1999 -17545. Впрочем, этот рост объясняется, видимо, не только возрастанием числа судебных нарушений на доступ к правосудию и права на справедливое судебное разбирательство, но и ростом правового сознания россиян, не мирящихся с ущемлением своих прав.
Наиболее распространенными нарушениями являются нарушение "разумных сроков" судебного разбирательства, нарушение процессуального законодательства, грубость судей по отношению к участникам процесса.
В свете доброжелательного, справедливого и гуманного отношения к участникам судебных процессов, которое можно вывести из рассмотренных и цитированных нами дел, из практики Европейского Суда, трудно даже представить себе судью грубящего гражданам, которые пришли в государственный орган, единственной функцией которого является осуществление правосудия.
Это критическое замечание, как впрочем, и множество других вполне заслуженных и справедливых в адрес судебной системы, ни в коей мере не направлены на отрицание или принижение огромной роли судов в защите прав человека. Знание этих недостатков должно вызывать стремление к совершенствованию их деятельности, повышению эффективности, проведения настоящей судебной реформы. Надо просто видеть и знать причины того, почему наши суды так и не стали "Дворцами правосудия", как в большинстве стран мира, почему наши судьи не вызывают восхищения сограждан своей мудростью и справедливостью, почему так широко распространены злоупотребление правом, мздоимство, взяточничество, простые судебные ошибки.
Современный кризис правосудия, правосознания, судебных органов является частью системного кризиса. В судебной системе, в правоприменительной практике, в законодательстве отражается кризис всей политической и правовой системы. С сожалением и
' Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 году. М. Юл. 2001. С. 131,133. 2 Указ, доклад. С. 140.
379
совсем не для самоуспокоения следует признать, что в России никогда не было истинно независимой и самостоятельной судебной власти. Как в монархической России, так и в ее новейшей истории, суды всегда подчинялись то властям, то партии, то Министерству юстиции. Советский суд вообще был орудием пролетариата, выполнял, якобы, волю рабочего класса и относился к числу "правоохранительных", главным назначением которых всегда были борьба с преступностью.
В последние годы сделаны значительные усилия по реформированию судебной системы России. Одним из первых "ласточек, делающих весну", стал закон "О статусе судей в Российской Федерации", принятый в июне 1992 года. Многие положительные новации этого закона были позднее закреплены в Конституции РФ. Это запрет на создание чрезвычайных судов (и внесудебных органов), а также независимость, несменяемость, неприкосновенность судей. Трудно однозначно определить, какие плюсы и минусы в деятельность судей внесут эти новации, но то, что такие качества судейского корпуса распространены и неплохо зарекомендовали себя во множестве других стран, не вызывает сомнения.
По-новому решается вопрос и о назначении судей на свои должности. Судей высших инстанций: Конституционного Суда, Верховного Суда, Арбитражного Суда, по представлению Президента РФ назначает Совет Федерации. Все другие судьи, кроме мировых, назначаются Президентом РФ. Мировых судей утверждают региональные представительные органы.
Еще одним крупным шагом в реформировании судебной системы стало принятие в 1996 году закона "О судебной системе Российской Федерации".1
Безусловно, положительное значение имеет создание института мировых судей, в компетенцию которых входит рассмотрение менее сложных дел, ранее подолгу пылившихся в судейских столах и раздражавшие массу людей, ожидавших судебного разбирательства.
Теперь судьям, чтобы быть на высоте положения, которое создало им законодательство, необходимо "переродиться", стать защитником человеку и гражданину, чьи права нарушены или
См. об этом. В.М. Савицкий: Зигзаги судебной реформы//Конституция и закон-стабильность и динамизм. М. 1998. С. 116-118; Его же: Судебная защита прав и свобод человека и гражданина//Права человека. Учебник. М. 1999. С. 309-316.
380
ограничена свобода. Суд гарантирует защиту "каждому" без каких-либо ограничений или исключений. Принцип недискриминации -важнейшее правило, уравнивающее в суде всех, независимо от пола, национальности, расы, религии, образования, служебного положения или толщины кошелька. Такая трактовка отвечает требованиям Всеобщей Декларации прав человека и Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Право на обращение в суд (правосубъектность) есть у всех и каждого, и это право относится к числу естественных и неотчуждаемых. Но прибегать к судебной защите, к внесудебным способам или вообще смириться с нарушением своих прав и не требовать их восстановления, дело сугубо личное. Таков принцип диспозитивности, который означает возможность лица самостоятельно, по собственному усмотрению располагать своими субъективными правами.1 И вот в этом заключается особенность любых прав, но в особенности права человека. Индивид больше кого бы то ни было заинтересован в защите своих прав, чести и достоинства, и он сам, прежде всего, должен отстаивать их нерушимость.
Ранее мы говорили о возможности защиты своих прав в Конституционном судопроизводстве. Защищать права человека можно в арбитражном суде, в административном судопроизводстве и у мирового судьи.
Но наибольший удельный вес восстановления нарушенных прав либо урегулирование конфликтов приходится на гражданское или уголовное судопроизводство в судах общей юрисдикции.
В уголовном судопроизводстве участвуют две главные фигуры - подсудимый и потерпевший. Все судопроизводство, в том числе права всех участников процесса, регулируются Уголовно-процессуальным кодексом. Заметим сразу, что стереотип мышления рисует нам непривлекательный образ преступника и достойного сожаления потерпевшего. Их цели, интересы, взгляды на происшедшие события совершенно противоположные, и ведут они себя тоже по-разному. Но с точки зрения прав человека это выглядит несколько иначе.
Во-первых, справедливость и закон требуют только законного наказания виновного, то есть человек может быть наказан только за
I
1 Савицкий В.М. Указ. соч. С. 322.
381
виновное поведение и обязательно указанное в законе, как преступное. Nullum crimen, nulla pocna sine lege, - как сформулировали этот принцип римские юристы, - нет преступления, нет наказания без указания закона.
Во-вторых, наказание должно быть соразмерным тяжести деяния.
В-третьих, наказание не должно сопровождаться действиями, унижающими достоинство личности или жестокостями. Кара за содеянное никак не должна быть местью, направленной лишь на удовлетворение потерпевшего. И тем более, наказание не может быть вынесено для острастки, с пресловутой формулировкой "чтобы неповадно было другим", или для нагнетания страха, или с прочими "назидательными" или "воспитательными" целями.
Самое страшное во всех этих проявлениях - это циничная "целесообразность", которая может превратить правосудие в инструмент расправы, подавления прав и свобод, в способ угнетения и подчинения. Тогда правосудие превращается в свою противоположность - в злоупотребление правом!
Итак, суд стремится к истине и потому должен быть беспристрастен. То есть, если с одной стороны есть обвиняемая, то с другой должна быть и защитная функция. И обе они должны быть в равных условиях.
Вот до такой справедливой позиции наша судебная система подошла только сейчас, и обвиняемому разрешено иметь защитника с момента предъявления обвинения. Этим же правом пользуется и подозреваемый, если он задержан или арестован.
А ведь 50 лет тому назад в наших уголовных процессах защитник мог принять участие только на стадии судебного разбирательства. Это означало, что на самой ранней стадии предварительного следствия^ когда допускается самое большое количество ошибок, а еще хуже злоупотреблений - защитник не участвовал и потому не мог повлиять на нарушение законности.
Позднее его права расширились, и он знакомился с делом, завершенным предварительным следствием. Обвинительный и репрессивный уклон нашего уголовного судопроизводства долгие годы не позволял свободно знакомиться обвиняемому и его защитнику с делом, не разрешал им свидания и разговоры и т.д.
Все это было антигуманно и репрессивно. Мы уж не говорим о состоянии наших СИЗО, о гигиене, о порядках, о медицинском
обслуживании в колониях и тюрьмах. И уж совсем недавно наша система доросла до того, чтобы признать за каждым обвиняемым общепризнанные принципы и нормы международного права, как-то безотлагательно предстать перед судом, который проверил бы законность ареста или задержания и продления срока содержания под стражей.
Другое важнейшее право обвиняемого - право на рассмотрение дела в суде присяжных. Особенно это важно по делам, по которым обвиняемому может быть вынесен самый жестокий приговор.
Презумпция невиновности, провозглашенная Конституцией, в статье 49 звучит так:
1) "Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (!);
2) Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (!);
3) Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого".
Огромный пласт вопросов возникает в уголовном судопроизводстве по поводу прав потерпевшего.
Во-первых, надо помнить, что он - активный участник процесса со всеми вытекающими отсюда последствиями. Во-вторых, его права не могут быть менее значимы, чем права обвиняемого, поэтому он дает показания, представляет документы, имеет право на ознакомление с документами, может заявлять отводы и ходатайства, задавать вопросы экспертам и другим участникам процесса.
В-третьих, у него имеются имущественные права, возникающие в связи с совершенным преступлением. И, наконец, самое главное - имущественный ущерб, не могущий быть восполнен преступником, теперь восполняется государством (!). Пока об этом мало кто осведомлен, а суды, верные своим ложным и несправедливым "принципам" служения государству, а не гражданам, помалкивают о правах граждан на компенсацию причиненного ущерба. Между тем, статья 52 Конституции, где записано, что "государство обеспечивает
382
383
потерпевшим... компенсацию причиненного ущерба", не исполняется.
Правосудие в гражданском судопроизводстве является массовым способом обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Правда, здесь, в отличие от уголовного судопроизводства, сюжеты зачастую менее драматичны, нарушения прав менее выпуклы и общественно значимы. Здесь рассматриваются конфликтные ситуации, преимущественно между гражданами, возникающие в сфере производства и потребления. Если раньше эта сфера была вообще слабо развита, то теперь значение соблюдения прав человека в гражданском судопроизводстве будут постоянно возрастать.
В этом процессе главные действующие лица называются истец и ответчик, и оба они, впрочем, как и остальные участники процесса, имеют свои законные права и интересы^
Истец обращается в суд за защитой своих прав, указывает ответчика, отстаивает свои права, но совсем не обязательно, что в заявлении истца все обосновано, правильно и справедливо. Поэтому и в гражданском судопроизводстве суд обязан искать истину, определить права и обязанности сторон, установить ответчика и степень ответственности его.
Таким образом, суд не связан иском и не выполняет поручение или просьбу истца. В правовом отношении суд беспристрастен, а стороны равны перед судом.
Стороны действуют в рамках Гражданско-процессуального кодекса: они имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки, снимать копии, заявлять ходатайства и отводы, задавать вопросы другим лицам, свидетелям, экспертам, представлять свои доводы и документы, обжаловать действия и решения суда...
В резолюции Всероссийского чрезвычайного съезда в защиту прав человека "Об обеспечении и защите прав граждан в органах правосудия", дается суровая оценка деятельности отечественной судебной системы. Современная судебная власть в России, - говорится в резолюции, - стремится в первую очередь к защите своих корпоративных интересов и не ориентирована на защиту прав , граждан. Судебная власть, в силу возрастающей зависимости судей от власти исполнительной, зачастую сама становится источником нарушения прав граждан. В связи с этим необходимо принятие срочных мер, направленных на судебную защиту и обеспечение прав человека.
Среди множества мер, съезд рекомендовал, в частности, и такие:
Вместо бесконечного реформирования судебной системы и ее размножения почкованием и делением следует укреплять суды общей юрисдикции, обеспечив, чтобы на каждые 10-15 тысяч жителей приходилось не менее одного судьи. Вместо создания административных судов, а также мировых судов... направить запланированные ресурсы на развитие судов общей юрисдикции.
В целях обеспечения реального участия граждан в отправлении правосудия необходимо не упразднять институт народных заседателей, а преобразовать его в институт общественных судей. Они должны обладать правом, при наличии особого мнения направлять его в кассационную и надзорную инстанции. Общественные судьи должны участвовать в осуществлении правосудия также в кассационной и надзорной инстанциях. Правом принесения протеста на вступивший в законную силу судебный приговор, решение или определение, наряду с лицами, указанными в законодательстве, должен обладать также Уполномоченный по правам человека в РФ.
Следует реформировать систему органов прокуратуры, исходя из недопустимости совмещения следственных и надзорных функций в одном ведомстве. Общественным организациям должно быть представлено право беспрепятственно обращаться в судебные органы с заявлением о защите, как отдельных граждан, так и в общественных интересов.
Такое реформирование судебной системы, считают участники съезда, отвечало бы принципам правового государства, верховенства права, независимого, гласного и справедливого судебного разбирательства и в конечном счете наиболее эффективно способствовало бы защите прав человека и гражданских свобод.
384
13 - 2027
ТЕМА 25
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ (ВНЕСУДЕБНЫЕ) СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.
Соблюдение и обеспечение прав и свобод человека настолько многогранная, многоаспектная и разносторонняя деятельность, что ее реализация должна осуществляться на всех уровнях социума. От местного самоуправления до правительства страны. Но в том-то и состоит особенность прав человека, что они настолько универсальны, настолько имплицитно содержаться во всех общественных отношениях, что любая властная деятельность в той или иной мере содержит проблематику прав человека, гражданина на определенные притязания. Это убедительно видно из сопоставления статей 71 и 72 Конституции РФ.
Согласно разделения предметов ведения РФ и субъектов РФ к полномочиям Федеральной власти отнесены: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств.
Но ведь конфликтогенными, вызывающими нарушение прав человека могут быть любые сферы деятельности Федеральных органов власти, перечисленные в статье 71.
В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
Но, как и в первом случае, мы можем сказать, что и во всех иных предметах совместного ведения содержаться права человека, которые обнаруживают себя при неправомерной деятельности чиновников исполнительной власти. Таковыми могут быть предметы совместного ведения: по владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в охране окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в защите семьи, материнства, отцовства и детства; .социальная защита, включая социальное обеспечение и все остальное, чем занимаются исполнительные органы власти. Наконец, органы местного самоуправления всей своей деятельностью призваны решать человеческие проблемы, удовлетворять потребности и интересы
386
граждан, то есть соблюдать и исполнять права человека и гражданские свободы.
Именно эта роль органов власти исчерпывающе четко изложена в статье 18 Конституции РФ, которая гласит: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
Структура исполнительной власти в нашей стране весьма развита и имеет множество форм деятельности.
Мы разделяем точку зрения тех ученых, которые относят российскую президентуру к исполнительной ветви власти. Поэтому иерархию исполнительной власти России возглавляет Президент РФ, который назначает председателя Правительства, ответственного прежде всего перед Президентом, а также имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации.
Функции Правительства РФ весьма обширны, а его задачи в сфере соблюдения и защиты прав человека изложены в такой формулировке: "осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью".
Президент РФ, согласно Конституции, является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (статья 80 п. 2). Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (статья 85 п. 2).
Президент осуществляет контроль за деятельностью правительства, министерств и ведомств, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министерств, то есть оценивает деятельность исполнительной власти во всех сферах жизни: политической, экономической, социальной, культурной и т.д.
Кроме федеральных органов исполнительной власти в стране действуют органы субъектов Федерации, организующие деятельность
13*
387
всех государственных структур в регионах, тем самым решающие проблемы обеспечения и защиты прав человека и гражданских свобод.
Напрямую с деятельностью исполнительной власти связан второй административно-правовой способ защиты прав человека - это внесудебный порядок обжалования неправильных, неправовых, нарушающих права граждан актов или решений в вышестоящий орган исполнительной власти.
Поскольку исполнительная власть теснейшим образом связана с потребностями и интересами граждан, то и от добросовестного отношения служащих разного уровня к рассмотрению и решению насущных обращений граждан во многом, или даже полностью зависит состояние с соблюдением гражданских прав и свобод. Ведь нарушения прав человека и связанные с этим конфликты часто провоцируются грубостью, черствостью, формализмом, бездушием чиновников.
С другой стороны, граждане плохо знают свои права и обязанности, не готовы к грамотному диалогу, основанному на высоком правосознании, чувстве собственного достоинства, на знании законов и т.д.
Поэтому следует подчеркнуть, что, исходя из широкой направленности деятельности исполнительной власти, в различных нормативно-правовых актах могут встречаться нормы, направленные на защиту прав человека в той или иной области. Вернее сказать, почти во всех нормативно-правовых актах есть эти нормы, расширяющие и уточняющие права граждан и ставящие преграды на пути административного произвола. Вот почему гражданам весьма полезно знать эти законы. Рассмотрим несколько примеров:
1. Известно конституционное право на равный доступ к государственной службе (некоторые неправильно говорят о праве на государственную службу). Федеральный Закон "Об основах государственной службы в РФ" конкретизирует это право, указывая, что при наличии необходимого образования, квалификации, опыта работы, т.е. при поступлении и прохождении государственной службы недопустимы различные ограничения по признакам пола, расы, национальности. Правда, эти причины установить очень сложно, почти невозможно, но бывают иногда прямые или косвенные доказательства. С другой стороны, в Законе указывается, что в обязанность государственных служащих вменяется признание соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
388
2. Как известно, у граждан России есть конституционное право на объединения в общественные организации: в профсоюзы, кооперативы, в спортивные, научные и прочие сообщества.
Но есть законы, углубляющие и расширяющие эти возможности граждан. В них можно найти важнейший принцип равноправия граждан: участие в общественных организациях не может служить основанием для ограничения прав человека. Закон разумно не допускает отказа в регистрации таких организаций по мотивам нецелесообразности, но очень часто чиновники позволяют определять, что нужно гражданам, а что - нет.
3. Конституционное право граждан на проведение демонстраций, митингов, шествий, собраний часто нарушаются чиновниками по надуманным причинам. Между тем, незаконный запрет можно обжаловать в суд в соответствии с Законом РФ от 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Этот Закон определяет широкий спектр возможностей обжалования.
4. Очень актуальны для россиян и проблематичны в исполнении права на свободу и личную неприкосновенность, право на частную жизнь, личную и семейную тайну, тайну переписки, неприкосновенность жилища. Исполнительные органы власти должны осуществлять свои функции, прежде всего, соблюдая указанные права.
На деле случается так, что все эти права человека, прежде всего, нарушаются органами государственной власти.
Поэтому, в Законе о милиции весьма подробно регламентируются и функции милиции, и права граждан.
Но в том-то и тонкость этих прав, что они нарушаются самими служащими правоохранительных органов. Незаконные
подслушивания, проникновения, наблюдения, вскрытие почты, связи, Интернет-адресов. Все это делается теми, кто призван защищать граждан от таких нарушений их прав. Только за один 1997 год в России в дисциплинарном порядке было наказано 30 тыс. работников органов внутренних дел и свыше 1500 сотрудников привлечено к уголовной ответственности за такие нарушения. Но еще большее количество злоупотреблений остаются невыявленными. Имеются факты избиения, пыток, сведения личных счетов. Остановить такие нарушения можно, только зная свои права и защищая их упорно и последовательно, не боясь, не ленясь, опираясь на законные средства.
389
Законы "Об оперативно-розыскной деятельности", "О почтовой связи", "Об органах ФСБ" и другие выделяют все права человека и отмечают их неприкосновенность, но отстаивать и защищать свои права должны, прежде всего, сами граждане.
5. Одно из важнейших прав человека на свободное передвижение, свободно выбирать местожительства закреплено в Конституции. Однако, эти права часто нарушаются. Между тем, защищать и защищаться можно, как и в других случаях, зная свои права и отстаивая их.
Сейчас по старинке многие говорят о прописке, и мало кто знает о правилах регистрации граждан, закрепленных в законе РФ от 1993 года "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ". Ограничения, налагаемые на граждан, строго ограничены законом: таковые допускаются только в пограничной полосе, в закрытых военных городах, в закрытых административно-территориальных образованиях, на территориях, в которых введено чрезвычайное положение, санитарный карантин в связи с инфекционными заболеваниями, в зонах экологического бедствия.
За пределами этих ограничений не могут быть запрещены свобода передвижения, выбора места жительства и места пребывания.
В случае незаконных ограничений этих прав гражданин может обжаловать их или защищать свое право в суде.
Право на въезд в Россию и выезд из страны регулируется законом от 1996 года "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ". Въезд по закону запрещен лицу, задержанному по подозрению в совершении преступления или привлеченному в качестве обвиняемого, до вынесения решения по делу или вступления в законную силу решения суда. Этот же запрет относится, естественно, к лицу отбывающему наказание (до отбытия) или до освобождения от наказания. Выезд лица может быть ограничен в связи с уклонением его от исполнения обязанностей, наложенных на него судом - до исполнения обязательств или до достижения согласия сторон. Ограничение на выезд действует на время службы в войсках или на время альтернативной службы.
Ограничение указанных прав может быть только временным, и с изменением оснований - ограничение отпадает.
Права граждан на получение, передачу, производство, распространение информации, закрепленные в статье 29 Конституции,
390
тоже часто становятся причиной многих острых конфликтов. Органы исполнительной власти зачастую ущемляют права граждан, ставя различные преграды и препятствия для реализации этих прав. А в силу статьи 18 Конституции РФ должно было бы быть наоборот. Исполнительная власть должна преследовать и наказывать тех, кто препятствует осуществлению этих прав.
Законом РФ от 1991 года "О средствах массовой информации" запрещена цензура (!), но попробуйте опубликовать критический материал. Более того, государственные органы и должностные лица обязаны (!) представлять СМИ сведения о своей деятельности, а также рассылать справочные и статистические материалы.
В Законе "О государственной тайне" (1997 год) закрепляется право публиковать о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах нарушения законности органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а эти органы и лица не имеют права засекречивать такие факты (!).
А сколько тумана напускают чиновники, когда журналисты пытаются придать огласке их неблаговидные дела. Их обвиняют чуть ли не в государственной измене.
Множество обязанностей возникает у исполнительной власти в сфере социально-экономических прав: они обязаны обеспечивать право на частную собственность, право на землю, на труд, на отдых, на социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинское обслуживание, на благоприятную окружающую среду, право на образование, право на жилище.
Реализация этих прав регламентируется множеством законов и подзаконных актов, и фактически все три ветви власти обязаны активно отстаивать права человека в этих сферах.
Наконец, остановимся на возможности оспорить неправильные акты и решения исполнительных органов власти в судебных органах. Этот способ защитить права человека регламентируется Федеральным Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 годы. Согласно ему, каждый гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.
391
Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Действия государственного служащего могут быть обжалованы, если:
нарушены право и свободы гражданина;
созданы препятствия осуществлению гражданином его
прав и свобод;
незаконно на гражданина возложена какая-либо
обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо
ответственности.
Самостоятельной формой защиты прав и свобод гражданина является прокурорский надзор. По действующему в настоящее время закону "О прокуратуре Российской Федерации" она осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Кроме того, прокурорский надзор осуществляется за исполнением законов органами, ведущими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также за соблюдением законности в органах, исполняющих наказания и также в местах содержания заключенных под стражей.
Так называемый "общий надзор" прокуратура осуществляет в отношении органов исполнительной власти, контролируя соблюдение ими Конституции РФ и действующих законов.
В настоящий момент идет обсуждение роли прокуратуры в правовой системе России, и выдвигаются различные варианты реорганизации или даже упразднения этого "ока государева".
ТЕМА 26
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
При рассмотрении механизмов защиты прав и свобод человека необходимо учитывать то, что защита прав человека является правовой обязанностью абсолютно всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц. Каждый из этих органов, действуя в пределах своих полномочий, обязан решать проблему защиты прав и свобод человека своими собственными методами. Именно для того, чтобы убедиться и проконтролировать, что все государственные органы выполняют свои функции усердно и добросовестно, учитывая личные интересы граждан, и был создан институт омбудсмана или уполномоченного по правам человека.
История появления института омбудсмана.
Институт Уполномоченного по правам человека или омбудсмана является новым и необычным способом защиты прав человека для России. Идея правозащитника или народного заступника, независимого от государства и стоящего на стороне простого народа, человека, который восстанавливал бы справедливость во взаимоотношениях людей с государством, была популярна в народе во всех странах и во все времена. В наиболее яркой форме идея была осуществлена Римлянами республиканского периода, которые создали институт народных трибунов для защиты и поддержки угнетаемых плебеев со стороны патрицианских магистров. Обладая правом остановить любое решение, которое на его взгляд вредит народу, трибун сделался блюстителем его интересов, хранителем его прав и достоинства, сторонником демократического законодательства.
Должность парламентского омбудсмана в нынешнем виде возникла в 1809 году в Швеции. После этого омбудсман получил распространение во многих странах мира. В 1919 году ввела подобный институт Финляндия, в 1952 году такая должность была учреждена в Норвегии, в 1953 в Дании, а в дальнейшем омбудсман был создан во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. В тех или иных вариациях данный институт (посредник или
393
медиатор во Франции, Парламентский Уполномоченный по делам администрации в Великобритании, Комиссии по правам человека, различные специализированные омбудсманы) существуют более чем в 100 странах мира. Специалисты замечают, что институт омбудсмана является самым значительным национальным вкладом Швеции в зарубежное и международное право.
Популярность института омбудсмана в мире привела к тому, что часто создаются учреждения, построенные по его типу. В США и Канаде были учреждены не только службы исполнительных омбудсманов, но и омбудсманы городов, газет, банков, страховых компаний и университетов.
Омбудсман - это независимое, достойное доверия должностное лицо, чаще всего управомоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями и представителями, но без права изменения принятых ими решении.'
Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсман" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады".2
Так же, как различаются правовые системы и законодательство разных стран, различаются компетенция и полномочия омбудсманов в национальных правовых системах. Однако везде одинаковыми остаются основные черты, присущие этому институту. Этот орган является дополнительным средством защиты прав человека, он не подменяет и не замещает существующие средства защиты, не является ни органом власти или государственного управления, ни судебным органом. Путем обращения в компетентные инстанции омбудсман старается добиться
1 Хаманева Н.Ю. "Роль омбудсмана в охране прав граждан в сфере государственного управления".
В.В. Бойцова "Омбудсманы для Университетов?". Правововедение. №4. 1994.
394
рассмотрения или пересмотра дела в соответствии с законом, принципами справедливости, таким образом, защищая права человека.
Принципиальное отличие института омбудсмана от других правовых средств защиты заключается в том, что в большинстве случаев омбудсман рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации. Он может выносить решение о человечности, справедливости, целесообразности действий государственных органов.
Так международный институт омбудсмана выделил четыре характеристики, которые должны быть присущи каждому омбудсмана в мире и которые характеризуют этот институт наилучшим образом. Это: справедливость, беспристрастность, эффективность и независимость.
Институт омбудсмана относится к высшим органам государства. Он независим при исполнении своих функций и располагает большими полномочиями в проведении расследований. Независимость - важнейшая черта института омбудсмана. Она обеспечивается тем, что в большинстве стран он избирается парламентом и отчитывается только перед ним. Более того, во многих странах порядок назначения омбудсмана таков, что он имеет дело с двумя различными составами парламента.
Омбудсман рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
При обнаружении нарушения прав человека и гражданина омбудсман вправе направить органу, допустившему нарушение прав личности, рекомендации по восстановлению справедливости. Результатом рассмотрения обращения и контрольных мероприятий, прежде всего, являются реализация прав граждан и исправление нарушений в деятельности государственной администрации. Главным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ работы. Он связан с непосредственным доступом населения к омбудсману и принципом бесплатного производства.
Поскольку омбудсман не обладает принудительной силой исполнения своих решений, многие считают, что ему не хватает властных рычагов. В настоящее время все омбудсмановские службы в
395
мире являются так называемыми "магистратурами убеждения", так как она использует лишь оружие гласности, критики и убеждения. Когда омбудсман находит нарушение прав гражданина, он отправляет рекомендацию о восстановлении нарушенного права органу, ответственному за нарушение. Чаще всего администрация прислушивается к данным рекомендациям, в первую очередь благодаря престижу, которым обладает омбудсман в большинстве стран мира. Как отмечает Бойцова, "Омбудсманы одерживают победы тогда, когда они в состоянии убедить своими доводами административные органы, оказать морально-правовое воздействие на администрацию".1 Сама "философия омбудсманства" предполагает, что благородная цель деятельности омбудсманов - устранение административного насилия, произвола и бессердечия - не может достигаться принудительными мерами. В большинстве стран они работают, во многом, на улучшение качества государственной службы, путем убеждения администрации в их ошибках и повышения правовой культуры и правового сознания.
В мире существует две основные модели омбудсмана -законодательная и исполнительная. Несмотря на то, что более распространено мнение, что существенной характеристикой омбудсмана является независимость его от исполнительной власти, многие государства учредили службы исполнительных омбудсманов, когда он назначается исполнительной властью и подотчете ей же. Во Франции, институт омбудсмана - это назначаемый исполнительной властью административный чиновник, на которого возлагается обязанность осуществлять посредничество между аппаратом управления и управляемыми. Таким же образом, ряд штатов США отказался от понимания омбудсмана как агента законодательной власти, установив омбудсмановские службы при губернаторах штатов либо предусмотрев подотчетность их исполнительным органам власти штатов. Исполнительные омбудсманы существуют также в Италии, Австралии, Канаде.
Законодательная или парламентская модель омбудсмана
считается классической. Первый в мире шведский омбудсман был, и
, сейчас остается, парламентским учреждением. В Российской
Федерации избрана именно парламентская модель Уполномоченного
по правам человека.
1 Бойцова В.В. "Службы защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт". М. 1996.
396
Кроме того, специалисты выделяют несколько моделей института парламентского омбудсмана в мире. Наряду с классической шведской моделью, где четыре парламентских омбудсмана наделены широкими полномочиями, в том числе контролировать судебные решения и выносить рекомендации ко всем органам власти, кроме парламента страны, существует, по крайней мере, еще две модели этого учреждения. Модель Парламентского Комиссара для Администрации Великобритании кардинально отличается от шведской модели, так как она была адаптирована к англоамериканской системе общего права. Парламентский Комиссар занимается не защитой прав человека, а улучшением качества государственной службы. Его главная цель не восстановление нарушенного права или интереса, а расследование обстоятельств дела и рекомендации государственному органу по улучшению его работы. Модель уполномоченного по правам человека Российской Федерации была создана по образцу польского Комиссара по правам человека (Commissioner on human rigts), учрежденного 1 января 1988 года - этот омбудсман занимается непосредственно правами человека. Так мы можем видеть эволюцию системы омбудсманства - от широких контрольных полномочий к заботе об улучшении государственной службы и затем к правам человека.
Надо отметить, что в последнее время создается все большее правозащитных омбудсманов. Как отметила первый уполномоченный по правам человека Польши Эва Лентовская, этот институт обладает уникальным свойством изменяться под правовую систему страны, которая его учреждает. Он заполняет пробелы, существующие в правовой системе, будь то качество государственной службы или права человека. В посткоммунистических странах институт омбудсмана пришелся очень кстати и заполнил существовавший недостаток государственных средств защиты прав человека. Все возрастающее значение и роль этого института во всем мире, а не только в посткоммунистических странах говорит о возрастающем внимании к правам человека как основной ценности человечества.
В 1994 году при Европейском Союзе был создан омбудсман Европейского Союза, юрисдикция которого построена по примеру англо-американской системы, и который занимается преимущественно контролем за работой органов Европейского Союза. Граждане ЕС могут подать заявления и жалобы на работу институтов Европейского Союза, если они считают, что те выполняют свои
397
функции недобросовестно и в результате нарушаются их права и интересы.
Также в мире существуют европейский и мировой Институты омбудсмана, занимающиеся изучением и обобщением практики работы омбудсманов в мире, работающие над общими стандартами их работы. В какой-то степени институты омбудсмана также стараются оградить данный пост от непрофессиональных и некомпетентных организаций, претендующих на данное имя.
В Европейский Институт омбудсмана входит более 170 европейских национальных и региональных омбудсманов. В 2002 году российский Уполномоченный был избран членом Совета Директоров Европейского Института омбудсмана.
История создания института омбудсмана в России.
В Советском Союзе "буржуазный" институт омбудсмана, как практически все западные правовые механизмы, всячески осуждался. В Большой Советской Энциклопедии по этому поводу написано следующее: "Омбудсман (от шведского ombudsman - представитель чьих-либо интересов), в буржуазных государствах лицо, уполномоченное конституцией или специальным законом контролировать деятельность правительств, учреждений, министерств и ведомств. В большинстве стран омбудсман действует формально от имени парламента по инициативе обратившихся к нему физических или юридических лиц. В большинстве стран его контроль очень ограничен...1
С течением времени, с происшедшими изменениями в общественной и правовой жизни, в общественном сознании, появилась и возросла уверенность в необходимости независимого органа, который рассматривал бы обращения граждан о нарушении их прав и свобод. Отдельные предложения по введению института омбудсмана в правовую систему России стали высказываться в конце 80-х - начале 90-х годов. Э.М. Аметистов в 1989 году сформулировал предложения об учреждении союзного омбудсмана в форме парламентского комитета, занимающегося разрешением жалоб. Н.Ю. , Хаманева неоднократно выносила на обсуждение научной общественности идею омбудсмана как ценную и неотложную задачу. В 1991-1992 годах она ставила вопрос об обсуждении возможности
Большая Советская Энциклопедия. Том 18. 1974. С. 392.
398
создания института омбудсмана в нашей стране, предлагая использовать парламентские механизмы контроля за соблюдением прав граждан.
В первоначальных вариантах российский омбудсман именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека. Парламентским Уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека.1
В 1991 году Верховный Совет принял Декларацию Прав Человека и Гражданских Свобод. Этот документ впервые на законодательном уровне закреплял существование института омбудсмана в правовой системе и предусматривал его создание в России. "Парламентский контроль за соблюдением прав человека и гражданских свобод в РСФСР будет осуществляться парламентским Уполномоченным по правам человека" - гласил этот документ.
В Конституции Российской Федерации 1993 года институт омбудсмана или Уполномоченного по правам человека закреплен в статье 103 Конституции. Там зафиксировано положение, согласно которому Государственная Дума назначает Уполномоченного по правам человека. Хотя это единственное упоминание об институте парламентского правозащитника в Конституции Российской Федерации, введение данного механизма защиты прав человека в разряд конституционных является доказательством возросшего внимания к проблеме защиты прав человека в России, признания обществом важности роли человека во взаимоотношениях с государством.
Уже на начальной ступени существования данного механизма защиты прав человека в России он вызывал горячие споры, разногласия и дискуссии. На всех этапах - от конституционного закрепления данного института, и назначения Сергея Ковалева первым уполномоченным, до его снятия, принятия закона об Уполномоченном и назначения в 1998 году, после продолжавшейся более года поиска подходящей кандидатуры Олега Миронова, новым Уполномоченным - этот институт сопровождали трудности.
17 января 1994 года Государственная Дума назначила первого в России омбудсмана - Уполномоченного по правам человека Российской Федерации Сергея Ковалева. Как и введение самого
В.В. Бойцова, "Формирование института омбудсмана в России". Известия вузов: Правоведение. № 5-6. 1994.
399
института Уполномоченного, множество споров вызвала деятельность первого российского Уполномоченного по правам человека. Его действия получили горячее одобрение и признание одних и осуждение других. Высказывалось мнение, что он дискредитировал идею омбудсманства в России. Ковалева обвиняли в слишком активном занятии политикой. Вместе с тем есть совершенно противоположные оценки деятельности Сергей Ковалева в качестве Уполномоченного по правам человека Российской Федерации. Авторы склонны согласиться с мнением, что причиной смещения Ковалева с должности стал именно тот тип поведения, к которому должны стремиться омбудсманы в любой стране мира - независимое, открытое и честное оповещение общественности о нарушениях прав человека.
Смысл создания и функционирования рассматриваемого института может быть оправдан только в том случае, когда критический настрой Уполномоченного, защита им прав граждан как самоценности, бескомпромиссно и без оглядки на пресловутую "целесообразность", должны рассматриваться как приоритетная задача в числе всех иных государственных задач. Ведь защита прав человека никогда не может быть чрезмерной. Она может быть только недостаточной. Государственному интересу должна соответствовать защита индивидуальных интересов, гражданских свобод и прав человека.
После долгого периода обсуждения и согласования, закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят Государственной Думой 25 декабря 1996 года, одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 года и подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 года в седьмом чтении.
Сущность института Уполномоченного по правам
человека/омбудсмана.
Главная цель, преследуемая обществом и государством, при учреждении службы омбудсмана - это создание дополнительных гарантий против нарушения гражданских прав административными органами, бюрократического отношения к интересам индивида. В споре гражданина с администрацией омбудсман должен становиться на сторону гражданина, таким образом, ослабляя ощущение беззащитности человека перед бездушной системой органов и учреждений. Этот институт должен отличаться высокой степенью

открытости и публичности. Он призван уравновешивать противоречивые интересы государственной власти и граждан страны.
Уполномоченный по правам человека дополняет существующие средства правовой защиты. Но, в отличие от них, он менее формален и имеет ряд других, не менее важных преимуществ. Суды связаны множеством формально-юридических требований и условий, они рассматривают дела по принципу законно - незаконно. Органы прокуратуры традиционно выступают как представители государства, и не всегда бывают беспристрастными. Уполномоченный по правам человека не в такой степени связан формальными рамками, и как уже подчеркивалось, может руководствоваться соображениями не только законности, но и своими представлениями о справедливости.
Еще одним преимуществом института Уполномоченного по правам человека является то, что заявление или жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной. Он является беспристрастным и квалифицированным органом, который действует неформально, безотлагательно, бесплатно.
Рекомендации Уполномоченного не обладают обязательной силой для органов государственной власти. На наш взгляд, эта черта является одной из значительных преимуществ института, а не его недостатком, как считают некоторые ученые.
Уполномоченный может рекомендовать и советовать органам государственной власти как исправить некорректную практику, так и с большим вниманием относиться к правам и интересам граждан. Выполнение или невыполнение рекомендации зависит непосредственно от критикуемого органа, давая ему возможность добровольно исправиться. Таким образом, не представляя никакой угрозы для независимости государственного органа, омбудсман развивает правовую культуру, сознательность и добрую волю среди государственных служащих министерств и ведомств. Вот как описывает свои взаимоотношения с государственными органами области Уполномоченный по правам человека в Саратовской области А Ландо: "В случае игнорирования рекомендаций и просьб Уполномоченного каким-либо чиновником, я заявляю об этом на заседании правительства области. Следующим шагом может стать "представление губернатору о служебном несоответствии какого-либо чиновника". Такая мера дважды применялась против министров
400
401
областного правительства. И оба, в конце концов, расстались с занимаемыми должностями".1
С точки зрения эффективности функционирования Уполномоченного, интересным представляется вопрос его независимости от государственной власти, и способы ее достижения. Для того чтобы Уполномоченный стоял выше экономических, политических и других интересов, согласно закону он не может являться депутатом государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели (ст. 11 Закона РФ, ст. 12 Закона РБ).
Гарантией независимости Уполномоченного является наделение его неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности.
Закон РФ об Уполномоченном по правам человека.
Согласно статье 1 Федерального конституционного закона РФ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", должность уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
В 3 статье закона подчеркивается, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и
Совет Европы и Россия. Информационный бюллетень. Спец. выпуск. 2002. С. 50.
402
свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
В компетенцию Уполномоченного по правам человека входит рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Обязательным условием является предварительное рассмотрение обжалуемых решений, действий (бездействий) в судебном или административном порядке (Статья 16).
Уполномоченный не наделен правом рассмотрения жалоб на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Статья 12).
Кроме письменных жалоб, граждане могут обратиться непосредственно в приемную заявлений аппарата Уполномоченного в Москве. Граждане могут встретиться с Уполномоченным, работниками его аппарата, получить необходимые консультации по телефону.
В федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" существует временное условие, ограничивающее возможность подачи жалобы Уполномоченному. Согласно статье 17 заявление или жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. По закону жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. В законе не определена возможность подачи устной жалобы, но на практике уполномоченный не исключает принятие устных жалоб. Обязательным условием рассмотрения Уполномоченным жалобы является предшествующее рассмотрение обжалуемого решения или действия (бездействия) в судебном или административном порядке (Статья 16). Но рассмотрение дела судебным или административным органом может затянуться, и годичный срок подачи жалобы в этом случае будет трудно соблюсти.
403
Исходя из этого, на наш взгляд, необходимо расширить сроки, в течении которых обращения принимаются к рассмотрению. Получив жалобу, Уполномоченный имеет право:
1) принять жалобу к рассмотрению;
2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. Уполномоченный должен уведомить заявителя о решении принятом по его жалобе или заявлению в десятидневный срок. Уполномоченный также должен уведомить орган, действия или бездействие которого обжалуются. Отказ в принятии жалобу должен быть мотивирован, отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.
Уполномоченный вправе осуществлять проверку по собственной инициативе при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина, либо в случаях, имеющих особое общественное значение, либо в защиту интересов лиц умственно отсталых, престарелых, страдающих физическими или психическими недостатками, а также иных лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты (Статья 21 Закона РФ).
Уполномоченный обладает широкими правами во время проведения расследований и проверок по жалобам, такими как право беспрепятственного посещения органов государственной власти, запрашивать и получать информацию от государственных органов, знакомиться с уголовными и гражданскими делами, проводить совместные проверки и так далее (Статья 23). Уполномоченный обязан предоставить органу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по вопросам, подлежащим выяснению, а также мотивировать свою позицию (Статья 25).
Уполномоченный направляет государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых мер восстановления прав и свобод (Статья 27). Он также может направлять государственным органам свои замечания и
предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур. Он также может обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального и регионального законодательства, восполнении пробелов в законодательстве (Статья 31).
Согласно статье 29 федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа. Органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Согласно закону, Уполномоченный ежегодно отчитывается перед Государственной Думой о результатах работы за истекший период. (В странах, где учрежден правительственный омбудсман, он отчитывается перед правительством. Частные специализированные омбудсманы, такие как омбудсманы банков и университетов, соответственно отчитываются перед советом директоров банков или ученым советом университета). В Российской Федерации ежегодный доклад Уполномоченного представляется на заседании Государственной Думы и публикуется для общественного пользования в газетах и юридических журналах. Известно, что во
404
405
многих странах омбудсманы озабочены преданием большей гласности своей работы и следовательно доведении своих докладов и отчетов о своей работе до широкой публики. Так, первый омбудсман Польши Эва Лентовская взяла за правило еженедельно вести колонку о своей деятельности в одной из центральных газет. Уполномоченный по правам человека в РФ кроме подробной и доступной интернет-страницы, с информацией о его деятельности и правозащитными документами,1 издает сборники документов2 и Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, с материалами о правах человека, формах и методах их защиты.
Кроме ежегодных докладов, омбудсман, в случае необходимости, составляет специальные доклады по той или иной теме. Так, за 1998-2000 года Уполномоченный по правам человека в РФ опубликовал специальные доклады "О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами", "О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности", "О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в РФ", "О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД РФ и уголовно-исполнительной системы Министерства Юстиции РФ". Также Уполномоченный прослеживает выполнение Россией обязательств пред Советом Европы, результатом этой деятельности явился доклад "О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы" (2002 г.).
Уполномоченный по правам человека в РФ самостоятельно утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях. В настоящее время численность сотрудников аппарата Уполномоченного - 200 человек. При Уполномоченном существует консультативный орган - Экспертный Совет, в состав которого входят ученые, квалифицированные юристы, признанные специалисты и общественные деятели, в том числе представители российских правозащитных организаций.
Практическая работа Уполномоченного по правам человека в РФ.
Деятельность Уполномоченного по правам человека хорошо иллюстрируется данными его очередного доклада в Государственной
www.ombudsman.gov ш
2 См. Защита прав человека. Сборник документов 1998-2000 М. Юридическая литература. 2001.
406
Думе. Проанализируем доклад за 1999 года с точки зрения его функций, полномочий и эффективности деятельности.
В адрес Уполномоченного и рабочего аппарата ежемесячно поступает около двух тысяч обращений и жалоб. В 1999 году поступило около 23 тысяч обращений и жалоб. Из них 31% касался гражданского права и жилищного законодательства, почти столько же по криминогенным проблемам. 14% обращений были вызваны трудовыми спорами и т.д.
Согласно данным, предоставленным в докладе, около 19% жалоб, принятых к рассмотрению, удовлетворяются. Уполномоченный подчеркивает, что это является европейским стандартом: "я общаюсь со своими коллегами, и, по их статистике где-то 14-18% поступивших к ним жалоб удовлетворяются".'
В 2000 году Уполномоченный рассмотрел около 25 тысяч обращений и жалоб. 45,8% всех полученных жалоб касались уголовной проблематики. 24,7% обращений было связано с вопросами гражданского права и жилищного законодательства, 10% обращений касались трудовых отношений, 6,2% - социальных и пенсионных проблем, 5,3%- нарушений в области конституционных процедур и административного права. Проблемы военнослужащих и членов их семей составили 4,3%, беженцев и вынужденных переселенцев - 1,5%, вопросам международного права было посвящено 1,6% всех обращений.2
Практика работы Уполномоченного показывает, что в случае обнаружения нарушения конституционных прав и свобод граждан, Уполномоченный составляет заключения на нарушение прав и свобод, которые впоследствии публикуются в прессе. Так, Уполномоченный составляет заключения на проекты законов и на действующие законы, которые, по его мнению, противоречат Конституции и международным обязательствам России, заключения на распоряжения и положения министерств и ведомств, и на нарушающую права граждан практику этих органов.
Второе направление деятельности Уполномоченного, после рассмотрения жалоб и заявлений граждан - это совершенствование законодательства РФ в области прав человека и приведение его в соответствие с европейскими стандартами.
; Вестник прав человека. № 1. 2000. С. 7.
" Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2000 год.
407
Значительные усилия Уполномоченного по правам человека в РФ были направлены на введение института гражданского контроля за соблюдением прав лиц, находящихся под стражей и осужденных. Эти меры, отвечающие интересам общества, считает Уполномоченный, приблизят Россию к выполнению рекомендаций Совета Европы по обращению с лицами, содержащимися под стражей и лишенными свободы.1 Введение института гражданского контроля, как и вообще расширение социального контроля в стране и гражданских инициатив, было бы движением в нужном направлении. Появление в местах лишения свободы гражданских лиц, посещение СИЗО, колоний и тюрем могло бы оздоровить обстановку в этих учреждениях.
Другой важнейшей функцией Уполномоченного является правовое образование, и не только правовое образование граждан, предоставление консультаций и рекомендаций нуждающимся лицам, но, в первую очередь правовое образование чиновников и государственных служащих. Вот как высказался на эту тему Уполномоченный по правам человека в Астраханской области В. Виноградов: "...зачастую некоторые чиновники осуществляют свою деятельность не с точки зрения интересов населения и отдельного гражданина, а с точки зрения того, как это выгодно, удобно, привычно им".2
Ему вторят столь же высокопоставленные государственные правозащитники: Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области М. Таранцев и Уполномоченный по правам человека в Саратовской области А. Ландо. Первый из них пишет: "...многие руководители государственных, правоохранительных органов весьма скептически относятся к правозащитной тематике, недопонимают важности соблюдения прав и свобод граждан, зафиксированных в основном законе страны. Как результат постоянные жалобы на действия государственных, муниципальных служащих, представителей силовых структур".3 Второй продолжает эту тему: "...государственные и муниципальные служащие, правоохранительные органы при принятии решений мало, когда руководствуются положениями основополагающих прав и свобод человека... указанные органы и лица чаще всего не несут
1 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 году. М. Юридическая литература. 2001. С. 99.
2 Совет Европы и Россия. Специальный выпуск. 2002. С. 43.
3 Там же. С. 44.
408
ответственности за нарушение прав и интересов граждан". Именно с этой проблемой федеральному и региональным уполномоченным по правам человека в России и предстоит бороться.
Противники учреждения служб уполномоченных ссылаются на то, что часто омбудсман исполняет роль "пересылочного пункта" жалоб и обращений граждан переправляя их судам, прокуратуре или другим министерствам и ведомствам по подведомственности. Это и правда временами является недостатком деятельности уполномоченного. Однако, полностью избежать этого нельзя, и, даже в случае, когда омбудсман пересылает жалобу или заявление в другой орган, он привлекает внимание государственных чиновников к той или иной проблеме или региону. Согласно мировой практике, омбудсман подчас выполняет роль посредника, промежуточного звена между гражданином и организацией ответственной за устранение нарушения. Это означает, что омбудсман не рассматривает заявление непосредственно, а просит какой то орган обратить внимание на проблему. В этой области значительно взаимное сотрудничество омбудсмана и органов прокуратуры. В виду этого, Уполномоченный по правам человека РФ заключил "Соглашение о формах взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и Генеральной прокуратуры РФ" в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан от 6 июля 1998 года.
Специализированные Уполномоченные.
В недавнее время Уполномоченный по правам человека в РФ Олег Миронов высказал предложение о введении специализированных уполномоченных, действующих в различных сферах общественной жизни, так называемой "деконцентрации на центральном уровне": создание уполномоченных по военным делам, национальным вопросам, защите прав потребителей, охране частной жизни. Дискуссия по этой теме была поднята В.В. Бойцовой и В.А Карташкиным ранее. Бойцова высказывалась за создание специализированных уполномоченных, следуя примерам большинства зарубежных стран. В.А. Карташкин, не соглашаясь с ней, писал, что является нецелесообразным вводить уполномоченных по отдельным вопросам. Достаточно создать различные отделы - по национальным делам, охране частной жизни, защите прав потребителей и т.д.,
Там же. С. 48.
409
которые будут готовить соответствующие материалы для Уполномоченного.
Следует отменить, что во многих странах парламентский (или правительственный) уполномоченный обладает универсальной юрисдикцией (Польша, Франция). В то же время существуют парламентские специализированные уполномоченные, например, по здравоохранению, делам тюрем (Великобритания), делам детей и так далее. Наряду с государственными (парламентскими или правительственными) омбудсманами, существует большое количество частных омбудсманов, созданных различными службами -университетами, банками, страховыми компаниями, пенсионными фондами и т.д. - для улучшения качества их работы.
Несмотря на то, что на федеральном уровне специализированных уполномоченных еще не существует, регионы учреждают такие посты. Так, в 2002 году г. Москве, в соответствии с законом "Об Уполномоченном по правам ребенка в г. Москве" учрежден уполномоченный по правам ребенка. Согласно закону, приоритетами его деятельности является защита прав детей-сирот, детей, оставленных без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Большим опытом работы обладают, учрежденные ранее уполномоченные по правам ребенка в Волгограде, Новгороде, Калуге и других городах и регионах. В Уфимском педагогическом университете на протяжении ряда лет действует университетский омбудсман.
Уполномоченный по правам человека в регионах РФ.
При всей важности федеральных органов правозащитной деятельности и при всем значении федерального законодательства, наибольшее количество возникающих нарушений прав человека должно решаться на региональном уровне. В связи с этим, представляется важным исследовать учредить институты региональных уполномоченных по правам человека.
В настоящее время региональные Уполномоченные по правам человека существуют в 20 регионах страны. Учреждают Уполномоченных также и города. Так, рассматривается проект закона об Уполномоченном по правам человека в Москве.
Одной их первых институт Уполномоченного был учрежден в Республике Башкортостан. Закон Республики Башкортостан об "Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека"
410
был принят 29 апреля 1996 года. Статья 15 Закона гласит: "Уполномоченный рассматривает заявления и жалобы граждан Республики Башкортостан на нарушение или ненадлежащее соблюдение их прав и свобод действиями, бездействием или решениями органов государственной и местной власти и их должностных лиц.
Уполномоченный может принять к рассмотрению заявления и жалобы на действия или решения негосударственных организаций и их должностных лиц, если заявителями исчерпаны все предусмотренные законом возможности защиты своих прав".
Положение, изложенное в этой статье, на наш взгляд, способно ограничить возможности личности к обжалованию действий, нарушающих их права и свободы, так как требует исчерпания всех предусмотренных законом средств защиты.
Уполномоченный Республики Башкортостан по правам человека выступил с интересной инициативой. В число его помощников входят специальные региональные представители Уполномоченного в городах и районах республики. Они работают на добровольной основе и способствуют рассмотрению жалоб и заявлений граждан в районах республики, а также ведут мониторинг ситуации с правами человека в данном регионе.
В соответствии со статьей 39 Закона Уполномоченный вправе назначать доверенных представителей на общественных началах в городах и районах Республики Башкортостан. Это делается для осуществления большей осведомленности Уполномоченного о положении дел, касающихся прав человека в районах республики, о случаях нарушения прав человека на местах. Доверенные представители назначаются Уполномоченным по рекомендации представительных органов местной власти. При выполнении своих функций они наделены довольно широким кругом полномочий. При исполнении своих обязанностей и поручений Уполномоченного РБ по правам человека они независимы и неподотчетны никаким государственным органам и должностным лицам. Основными правами и обязанностями доверенных представителей являются:
анализ информации районной и городской прессы, содержащей факты массовых или грубых нарушений прав человека и гражданина на своей территории и информирование об этом Уполномоченного;
411
lllllll
ведение работы по правовому просвещению населения района, города по вопросам прав и свобод человека;
проведение проверок по фактам нарушений или несоблюдения прав и свобод граждан в районе, городе самостоятельно или в составе комиссий, а также по поручению Уполномоченного. По результатам проверок доверенные представители подготавливают сообщения Уполномоченному. Также они обязаны ежегодно представлять отчет о проделанной работе.
В 74 регионах республики были назначены доверенные представители Уполномоченного, чаще всего по 2 человека в регионе. Их общее количество - 143 человека.
Перспективы развития института Омбудсмана в РФ.
Как отмечет Уполномоченный по правам человека в РФ, "несмотря на общие цели институтов государственной защиты и наличие общих принципов стратегического подхода к решению стоящих пред ними задач, существует определенное качественное различие самих задач институтов омбудсмана западноевропейских и восточноевропейских стран. В странах переходного периода, там, где институт омбудсмана не имеет глубоких исторических традиций, вопрос повышения эффективности его работы лежит в области основания и упрочения этого института как такового, вплетения того образования в ткань формирующегося гражданского общества. Успешная работа института омбудсмана восточноевропейских стран, наверное, как нигде более зависит от личности самого омбудсмана, его умения сочетать организаторские способности, принципиальность защитника прав и свобод человека, смелость занимать последовательную, независимую, понятную каждому позицию".1
Проводя линию различий между восточноевропейскими и западноевропейскими омбудсманами немного дальше, мы хотели бы вновь сделать ударение на правозащитном аспекте работы восточноевропейских омбудсманов. Есть все основания полагать, что данное различие в юрисдикции омбудсманов сохранится.
Всероссийский Чрезвычайный Съезд в защиту прав человека, прошедший в Москве 20-21 января 2001 года, составил ряд интересных рекомендаций по поводу дальнейшего развития института
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Среди рекомендаций Съезда:
а) наделение Уполномоченного правом принесения протестов по гражданским и уголовным делам и участия в надзорном рассмотрении дел судом;
б) создание института представителей Уполномоченного в субъектах федерации. Кроме того, Съезд настаивал на учреждении должностей федеральных уполномоченных по правам детей и по правам военнослужащих.
Также Съезд видит необходимость в форсировании создания институтов уполномоченного по правам человека в регионах России.1 Сам Уполномоченный видит необходимость принятия федерального закона об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. № 2 2002. С. 75.
412
Правозащитник. Январь-март. 1-2001. С. 17.

ТЕМА 27
ОБЩЕСТВЕННЫЕ (НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ)
ОРГАНИЗАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.
Исторический опыт продемонстрировал, что самоограничение государственной власти вполне возможно, а известная формула Линкольна, характеризующее демократическое государство, как "правление народа, посредством народа, для народа" не прекраснодушная фантазия, а вполне реальное явление. И такое государство обоснованно считается правомерным или правовым. Именно в таком государстве расцветают гражданские инициативы, граждане свободно и добровольно объединяются в гражданские институты, берут на себя решение множества проблем, в которых заинтересованы сами граждане.
Гражданское общество - это деполитизированное пространство свободы, основу которого составляет Человек. Однако в правовом государстве в практике современных цивилизованных стран, границы между государством и гражданским обществом размываются, эти институты проникают друг в друга.
К институтам гражданского общества относятся неправительственные правозащитные организации. Продвижение России по пути формирования правового государства, вступление ее в Совет Европы предполагает укрепление связей между государством и гражданским обществом.
В настоящее время в мировой правовой литературе все больше внимания уделяется роли и деятельности неправительственных правозащитных организаций (НПО). Начиная с 1980-х годов неправительственные организации - и в России создаются и развиваются очень быстро. Кроме численного роста НПО возрастает их роль. Они получают доступ к сотрудничеству с национальными и международными органами, становятся участниками принятия важных для мирового сообщества решений, с ними советуются международные и национальные парламенты и правительства. Многие общественные организации участвуют в работе международных организаций и конференций. Отношения между НПО и правительствами быстро меняются в лучшую сторону и двигаются по направлению к мировому (глобальному) гражданскому обществу,
развитию гражданственности, более активному участию граждан в политической и социальной жизни.
Разнообразные и децентрализованные НПО обладают различными приоритетами. Они часто работают в сферах, где бюрократические и строгие правительства и правительственные организации не могут действовать. В сфере защиты прав человека общественные организации играют чрезвычайно важную роль. Иногда говорят даже, что без участия НПО мировое правозащитное движение не смогло бы сделать такой внушительный прогресс в первые полвека своего существования. Они играют важную роль в провозглашении и поддержке норм международного права прав человека. НПО, работающие в сфере прав человека, часто сравнивают с мифическим Сизифом, который сознательно толкает тяжелый камень вверх по склону высокой горы... Вершина может быть никогда не достигнута. Тем не менее, идя вверх по дороге, преодолевая препятствия, он делает дорогу легче для других.
Общественные неправительственные правозащитные организации играют немалую роль в повышении правовой культуры, защите прав граждан в политической, экономической социальной сферах. К сожалению, их количество, роль, эффективность работы в России нельзя сравнить с аналогичными структурами и механизмами защиты, сложившимися в демократических странах с развитым гражданским обществом.
Понятие неправительственной организации впервые было использовано при образовании ООН. До этого использовалось словосочетание "добровольческое агентство". Эти агентства работали задолго до образования Лиги Наций (1919). Как отмечалось в заявлении Генеральной Ассамблеи ООН "Деятельность неправительственных агентов стала важнейшим отражением общественной жизни во всех частях мира,... образовалась новая международная система активного участия, отвечающая на силы глобализации".
Первые НПО были образованы на Западе. В странах коммунистического блока независимая и неподотчетная государству деятельность была подавлена и всячески запрещалась; в странах третьего мира также было очень немного НПО. Некоторые международные НПО, работающие в сфере прав человека, активны на международной арене уже долгое время, например, Международный Комитет Красного Креста (Женева, 1863), Французская Лига защиты
414
415
I
прав человека и гражданина (Париж, 1902), Общество против рабства (Лондон, 1909), Международная Лига за права человека (Нью-Йорк, 1942) и Международная Комиссия Юристов (Женева, 1951).
Более широко международные неправительственные организации начали действовать в сфере прав человека сразу после Второй мировой войны. Многие были созданы для поддержки гуманитарных целей, развития социального и экономического благосостояния и прав человека, главным образом, чтобы помочь восстановлению послевоенной Европы.
Увеличение числа НПО видно из следующих цифр: В 1974 году Ежегодная Книга Международных Организаций содержала перечень 4,310 организаций различного рода. А в 1995 в отчете ООН о мировом (глобальном) управлении (правительстве) упомянуто около 29.000 международных НПО. Журнал "Экономист" подчеркивает, что число национальных НПО растет еще быстрее. Существует-более 2 миллионов в Америке, большинство возникли в последние 30 лет. В России, по сравнению с почти не существовавшими НПО во время Советского Союза, в 2000 году насчитывалось, по меньшей мере, 65.000 организаций.
В написании Всеобщей Декларации прав человека участвовало 15 неправительственных организаций с консультативным статусом. В 1993 году около 1500 НПО участвовало во Всемирной конференции по правам человека в Вене.
Признание важности НПО на международной правозащитной арене видно по признанию их заслуг при вручении 1997 Нобелевской Премии Мира коалиции НПО, организовавшей Международную Коалицию за запрет противопехотных мин, а также присуждение премии за 1999 год организации "Врачи без границ" за их правозащитную деятельность.
Часто деятельность НПО бросает вызов традиционным понятиям государства и суверенитета. И с этой точки зрения логичным кажется то, что государства часто пытаются блокировать деятельность НПО, как они часто делали в коммунистических странах и в развивающихся демократиях Восточной Европы и Латинской Америки.
Международные НПО уверены, что общественность имеет право быть обеспокоенным состоянием с правами человека в других государствах и тем, как государство обходится со своими гражданами. Более того, наблюдение за правами человека и выполнение странами
принятых на себя гарантий в области прав человека, рекомендации и когда нужно вмешательство, не только право, но и обязанность международного сообщества. Это и необходимо, и правомерно для НПО.
Активисты НПО рассматривают "рассасывание" суверенитета в позитивном свете. Это дает людям, страдающим от нарушений прав человека и от произвола государства, средство против их собственного государства. Когда люди отчаиваются быть услышанными своим собственным государствами, вступает в действие так называемый эффект бумеранга, который может быть использован, когда национальная правозащитная группа должна выйти на международных партнеров, чтобы оказать давление на правительства с тем, чтобы изменить внутреннею практику. Нет сомнений, что это вмешательство в национальный суверенитет, но ради блага граждан.
Важность ценностей, принципов и идей, вера в то, что человек может изменить ситуацию к лучшему, творческий подход к информации и применение неправительственными агентами искушенных утонченных политических тактик в своих кампаниях являются характерными для сетей НПО.
Для того, чтобы считаться правозащитной, организация не обязательно должна основывать свою критику государства на международных актах по защите прав человека - Всеобщей Декларации прав человека, Международных Пактах по правам человека. Более убедительной, чем формальные источники норм, к которым апеллирует группа, в этом случае является природа предъявляемых требований и преследуемых целей. Выбор, на какие документы ссылаться в работе: на международные нормы о правах человека или на внутреннее законодательство, является больше вопросом стратегии. В случае ссылки на внутренне законодательство НПО избегает опасности быть обвиненным в восприятии чужеродных неприменимых для страны концепций. С другой стороны применение международных норм также может оказать неоценимую помощь.
Неправительственные организации, действующие на международной арене, представляют собой весьма существенную силу в сфере обеспечения и защиты прав человека в национальных государствах. Это говорит о том, что международная деятельность, направленная на осуществление мероприятий по соблюдению прав человека, также играет важную роль, наравне с чисто национальными
416
14 - 2027
417
г
правозащитными мерами. Это укрепляет получивший развитие в международных отношениях принцип "обязанности вмешаться" во внутренние дела какого-либо государства, если права человека оказываются под угрозой. Международные организации обладают в этом отношении большим преимуществом - они могут подвергнуть ситуацию с правами человека в конкретной стране более глубокой критике, чем это может позволить себе государство из политических соображений, то есть они обладают большей политической автономией для беспристрастных занятий проблемами прав человека на международной арене.
Классификация НПО.
Общественные организации можно классифицировать по нескольким признакам. Можно классифицировать НПО по степени институализации: четко организованные по структуре, руководящим органам, фиксированному членству и так называемые "народные" организации - местные организации без определенной структуры. Так Программа Развития ООН упоминает народные и неправительственные организации. НПО - добровольческие организации, которые работают очень часто от имени и ради других. Их работа и деятельность заострены на вопросах и группах людей за пределами собственного членства и аппарата. Народные организации - демократические организации, которые представляют интересы своих собственных членов и подотчетны им. Они могут быть небольшими, локальными (местными) и без определенной структуры.
Все неправительственные организации можно разделить на национальные (внутригосударственные) неправительственные организации, ограничивающие свою активность рамками собственной страны, и международные НПО, которые действуют в двух и более странах, а также местные и народные организации.
По сфере занятий они могут делиться на НПО, занимающиеся женскими проблемами, проблемами детей, рабочих, национальных меньшинств и так далее. По проблематике они также разнообразны: сугубо правозащитные, природоохранные и экологические, работающие в сфере развития образования, защищающие права потребителей, отдельных уязвимых групп населения. Другие делят НПО на те, что занимаются демократизацией общества, правами человека и развитием экономического благосостояния.
418
В соответствии с определением поколений прав человека, Дэвид Кортен выделил три поколения стратегий НПО, которые в настоящее время упоминаются как поколения НПО. Это: помощь и социальное обеспечение (благосостояние); развитие самоуправления и самостоятельность и независимость в принятии решений; сбалансированное развитие. А также солидарность и народное движение. Первое поколение НПО сначала фокусировало внимание на предоставлении материальной помощи для того, чтобы помочь в краткосрочных нуждах, используя так называемый подход помощи? Организации первого поколения родились в поствоенной Европе.
Второе поколение возникло из-за того, что оказание кратковременной помощи не всегда оказывалось действенным в борьбе с бедностью и нищетой. Так развилась стратегия развития самостоятельности в борьбе регионов за лучшие условия жизни. Третье поколение стратегий возникло в качестве попытки изменить национальную политику для сбалансированного развития, оказания технической поддержки и развития локальных инфраструктур. Эти стратегии более всего могут быть отнесены к практике правозащитных НПО.
Роль НПО.
Деятельность правозащитных НПО по защите прав и свобод человека может варьироваться от простого документирования нарушений и мониторинга проводимого сотрудниками организации до активного лоббирования, участия в судебных процессах, сотрудничества с международными структурами. Первоначально международные и национальные правозащитные НПО были вовлечены, главным образом, в сбор информации, впоследствии их стало больше интересовать, как различные правовые нормы применяются в разных странах. Лори Визеберг перечисляет следующие функции правозащитных НПО:
1. сбор информации, ее оценка и распространение; мониторинг;
2. непосредственная защита прав человека, усилия по устранению злоупотреблений и возмещение убытков
3. развитие норм права, участие в развитии правозащитных стандартов;
4. правовая помощь, медицинская и гуманитарная помощь и научная экспертиза;
14*
419
5. поддержка и укрепление солидарности (развитие-гражданского общества);
6. моральное осуждение или восхваление;
7. лоббирование национальных, межнациональных и международных властных структур, оказание влияния на политику;
8. образование, развитие самосознания;
9. оказание услуг;
10. общественный контроль над управленческими структурами, поддержка открытой политической системы.
Преимущество международных неправительственных организаций в том, что они поддерживают непосредственные контакты с жертвами нарушений прав человека, а также прочные связи с другими неправительственными правозащитными организациями в странах, где нарушаются права человека. НПО умело распространяют информацию по вопросам прав человека и организовывают подготовку активистов-правозащитников. Они опытны в оказании давления на правительства в связи с проблемами прав человека. Некоторые правительства оказывают содействие таким группам, однако финансовая поддержка со стороны правительств обычно не приветствуется ими, так как в этом случае независимость организации может быть поставлена под сомнение. Но могут производиться регулярные обмены информацией и идеями, суммирование знаний о ситуации в определенных областях.
Существенная роль, которую выполняют международные неправительственные правозащитные организации, заключается в сборе надежной информации со всего мира о нарушениях прав человека. Цель этого - обеспечение населения всего мира доступной информацией о ситуации с правами человека в разных странах мира. Неправительственные организации играют существенную роль в формировании общественного мнения, включая мнение в других странах.
НПО часто служат альтернативными источниками информации. Они часто предоставляют достойную большего доверия информацию- о состоянии с правами человека в стране, чем правительственные или ангажированные средства массовой информации.
Важное достоинство НПО в их ценностной ориентации, в мотивации того, что побуждает их организовываться и действовать. Большинство из них создается из гуманистических, человеколюбивых
420
устремлений людей неравнодушных к бедам и заботам социально уязвимых и непривилегированных групп населения. Они часто выполняют функцию посредников между властями и гражданами, играя ключевую роль в отношениях между государством и гражданским обществом.
Методы работы.
Типология способов и методов, которые НПО и их коалиции используют для правозащитного убеждения, принято подразделять на следующие формы деятельности:
1. Информационная тактика, или способность быстро и достоверно собирать и политически выгодно использовать информацию; предоставлять ее там и в таком виде, где она окажет наибольшее влияние;
2. Символическая тактика, или умение использовать символы, события, факты, истории, которые могут воздействовать на ситуацию и аудиторию;
3. Тактика использования рычагов, или способность призывать влиятельных игроков, в ситуации, где менее влиятельные члены не могут оказать влияние;
4. Тактика отчетности, или способности призывать влиятельных акторов к отчетности и приверженности к предварительно объявленным принципам или политике.1
Тактика правозащитных НПО часто фокусируется на защите индивидуальных жертв произвола с помощью:
1) выявление случаев произвола и нарушения прав человека и мобилизация общественного негодования с целью прекратить злоупотребления и улучшить ситуацию. Это наиболее часто применяемая тактика;
2) сотрудничество с ответственными лицами на национальном и международном уровнях, проведение кампаний и лоббирование;
3) оказание услуг, таких как правовая помощь, обучение навыкам общественной защиты, и более широкая образовательная работа.
Отношения между властью и общественными организациями.
Государственная власть является главным "гарантом" прав по своему определению и назначению, но, обладая монополией на
Дебора Эйд и Эрнест Лайтеринген.
421
применение силы, часто становится их нарушителем. Когда это случается, общественные организации должны высказаться против этих злоупотреблений власти и призвать к соблюдению прав человека. Отношения между правительствами и правозащитными организациями часто проходят через несколько ступеней -первоначально они просто игнорируются государством, затем, по мере становления гражданских институтов, предпринимаются усилия по их подавлению и приручению, в результате демократизации и частично в результате развития социального контроля, правомерное правление осознает важность и значение сотрудничества с гражданскими институтами, вследствие чего считается с их деятельностью.
Вопрос, должны ли НПО в государствах с практикой нарушений прав человека бросать вызов правительствам, или они могут работать и сотрудничать с ними, является очень важным. Согласно многим специалистам, идеальные отношения между НПО и правительствами можно назвать "конструктивным конфликтом" (или творческое напряжение). Это включает вид конструктивных отношений, который дает НПО право критиковать правительство, без риска подорвать правомерную власть государства. Некоторые НПО способны и имеют желанию бросить вызов государству, другие предпочитают не быть в оппозиции государству. С другой стороны организации, которые тесно сотрудничают с государством, имеют возможность работать над реформами, и могут преследовать более широкие цели как изменение политических структур и тактик. С другой стороны партнерские отношения с государством делает общественные организации зависимыми от государства.
Во многих случаях отношения между государством и НПО зависят от реакции государства на инициативы НПО: это или готовность принять НПО, их советы и рекомендации или неспособность признать свои ошибки. Это зависит от готовности государств признать пробелы и недостатки в деятельности собственной администрации. В случае если государство готово и желает признать свои ошибки и бороться за их исполнение вместе с гражданским обществом, они могут сотрудничать с целью достижения единой цели. Но если государство отрицает свои обязанности, притворяется, что проблемы прав человека не существует, или на самом деле не видит их наличия, то оно часто ведет себя враждебно
1 Чарлтон. С. 30 ссылка на с. 21.
422
по отношению к НПО и игнорирует их усилия. Таким образом, если государство развито, демократично и цивилизовано, оно готово к диалогу и сотрудничеству с гражданскими институтами, они могут быть включены в национальную правозащитную систему и тем самым, усилить весь механизм защиты прав человека.
В недемократичном государстве всегда остается возможность граждан, НПО в оппозиции к власти. Без сомнения, какой-либо контроль за деятельностью исполнительной властью, факты ограничения гражданских свобод и мониторинг прав человека, критика недостатков государственного управления не могут рассчитывать на понимание и помощь со стороны государственных чиновников и бюрократов. Но если они, как им предписано, озабочены именно этими проблемами, то они смогут с благодарностью принять и помощь общественных организаций.
НПО и Международные организации.
Организация Объединенных Наций была первой международной организацией, которая начала официально сотрудничать с НПО. Лига Наций и Международная Организация Труда и другие агентства сотрудничали с частными организациями, но строго на неформальной основе. Впервые в истории представители общественных организаций присутствовали на конференции ООН в Сан-Франциско в 1945 году. В частности, их вклад заключался во включении в Хартию ООН упоминания о правах и свободах человека, которые не были упомянуты в предыдущих черновых вариантах этого документа.
Статья 71 Хартии ООН перечисляет возможности сотрудничества между НПО, ООН и ее специализированными агентствами, особенно ЭКОСОС. Она разрешает для ЭКОСОСа "принимать необходимые меры для консультаций с неправительственными организациями, которые занимаются проблемами, входящими в компетенцию Совета". Если ранее возможность сотрудничества между ООН и НПО относилась только к одному агентству - Экономическому и Социальному Совету и соответственно только по экономическим и социальным вопросам, то с 1996 года разрешено участие НПО во всей деятельности ООН. Например, Детский Фонд Организации Объединенных Наций по делам детей ЮНИСЕФ предоставляет статус консультантов неправительственным правозащитным организациям, занимающимся
423
проблемами детей. ЭКОСОС дал определение неправительственной организации как "любой международной организации, которая не образована с помощью межгосударственного соглашения". Согласно параграфу 27 Резолюции 288 (X) от февраля 1950 года, НПО, сотрудничающие с ЭКОСОСом, делятся на организации с общим консультативным статусом (большие международные организации, сфера деятельности которых покрывает большинство проблем, с которыми работает ООН), специальным консультативным статусом (организации, сфера компетенции которых включает некоторые вопросы интересующие ООН) и организации, входящие в Регистр (организации, компетенция которых может быть время от времени полезной для ООН и, которые могут дать консультацию по просьбе ООН). В 1996 году консультативный статус впервые был дан не только международным, но и национальным неправительственным организациям, в случае, если они демонстрируют международный размах своей деятельности.
Со времени первых лет деятельности ООН число НПО, имеющих консультативный статус с ЭКОСОСом, значительно возросло. От 41 организации в 1948 и 377 в 1968 году, число организаций с консультативным статусом в настоящее время возросло до 1,350.
Подчеркивая важность прав человека в мире, 9 декабря 1998 года ООН приняла Декларацию о правах и обязанностях частных лиц, групп и общественных органов по поддержке и защите всеобще признанных прав человека и фундаментальных свобод (Декларация Защитников). В декларации заявлена обязанность государства поддерживать и защищать права человека, что включает возможность формировать, присоединяться и участвовать в работе неправительственных организаций.
НПО и Совет Европы.
Совет Европы активно сотрудничает с организациями, работающими в сфере защиты прав человека. Представители Европейского Суда по правам человека подчеркнули три сферы в деятельности Совета Европы, где сотрудничество с неправительственными организациями особенно важно:
1. в усилиях по борьбе с расизмом и нетерпимостью;
2. в распространении информации о международных стандартах в области прав человека и о том, как они могут быть выполнены, а
424
также влияя на правительства в имплементации стандартов в национальное законодательство;
3. о сотрудничестве с Парламентской Ассамблеей Совета Европы, так как парламентарии очень заинтересованы в правдивой информации о состоянии соблюдения и защите прав человека, а неправительственные организации обладают такими данными
Сейчас более 360 неправительственных организаций имеет консультативный статус в Совете Европы. Правила, регулирующие эти отношения, содержатся в Резолюции (93)38, принятой Комитетом Министров в 1993 году. Согласно этой Резолюции, "консультативный статус может быть предоставлен международной организации, активной на европейском уровне, обладающей особой компетенцией в сфере своей деятельности и, которая своей деятельностью может поддержать выполнение целей, изложенных в статье 1 Статута, с помощью поддержки деятельности Совета Европы и информировании европейского общества о деятельности Совета Европы".
Все органы Совета Европы могут консультироваться с организациями, обладающими консультативным статусом. Чтобы получить этот статус, организация должна быть международной, иметь значительное членство среди государств-членов Совета Европы. Национальные и местные НПО могут сотрудничать с этими, более крупными НПО, и через них сотрудничать с Советом Европы. В 1998 году Мемориал стал первой неправительственной группой из СНГ, которой был дан консультативный статус.
Три неправительственные организации России -Международная Амнистия, Международный Комитет Юристов, Международная Федерация Правозащитной Лиги, имеют специальный статус наблюдателей при Руководящем Комитете по правам человека Совета Европы, что позволяет им участвовать в дискуссиях о развитии правозащитных стандартов и процедур, проходящих в Комитете.
Участие неправительственных организаций в правосудии.
Степень участия неправительственных организаций в судебных заседаниях может быть различным. Они могут возбуждать дела, участвовать как стороны дела, назначаться судом как эксперты суда или сторон для установления фактов или правового анализа, представлять свидетельские показания и участвовать в судебном заседании как amicus curiae (AC).
425
Обычно, для вступления в дело, сторона должна иметь прямой личный интерес в деле, интерес, который подразумевает приобретение или потерю права при вступлении решения суда в силу. Интерес необходимый для выступления в качестве amicus curiae намного меньше. Часто суды разрешают amicus curiae участвовать на основе общего интереса, включая желание предотвратить встречный иск, защитить непредставленное лицо или общественный интерес или указать на ошибку суда.
АС или друзья суда были известны еще в римском праве. Использование этого термина в современной юриспруденции пришло из английского дела Green v. Biddle (1821). Как пишет Дина Шелтон "развитие участия amicus может быть рассматриваться во многом, как результат влияния процедур общего права, которые делают участие третьих лиц трудным, если не невозможным. В отличие от общего права, континентальное право предоставляет более широкие права вмешательства в дело, благодаря чему организации могут участвовать в процессе как третьи лица, служа той же цели как amicus curiae.
Amicus могут представлять свой собственный интерес, отличный от интересов сторон, или общественный интерес. Почти все суды требуют, чтобы они попросили разрешения участвовать, они должны объяснить причины их желания участвовать, показать, что вопрос, которого коснется организация, не был адекватно представлен до этого и показать, что их участие сослужит интересам правосудия. Суд может сам попросить любую организацию помочь в заседании, он также может попросить поддержать тот или иной аргумент, слабо представленный сторонами или представить новый аргумент. Иногда в судебной процедуре Европейского Суда по правам человека, Суд может попросить НПО поднять вопрос, который ни стороны, ни государство не считают возможным поднять. Одним из примеров участия неправительственный организаций как АС является дело Пиночета в Английской Палате Лордов.
Многие международные суды подчеркивают в своих правилах судопроизводства, что только государства могут быть сторонами процесса, таким образом, ограничивая свободу НПО участвовать в процессе. Например, Международный суд правосудия ограничен рассмотрением дел только между государствами, Европейский суд правосудия предоставляет право участия в определенных категориях дел неправительственным организациям и частным лицам. Компетенция Интер-Американского Суда ограничена делами,
426
инициированными Интер-Американской Комиссией или государством. Таким образом, во многих случаях amicus curiae становится единственной возможностью для участия неправительственных организаций в судопроизводстве.
Неправительственные организации не могут участвовать в процессе Международного Суда Правосудия, судебном органе ООН. Статья 34(2) Статута суда однако допускает, что суд может просить общественные международные организации предоставить информацию, имеющую отношение к рассматриваемому делу и должен прислушаться к информации, предоставленной организацией по ее собственной инициативе.
Неправительственные организации часто участвуют как amicus curiae в процессе Европейского Суда Правосудия, органе Европейского Союза. Согласно Протоколу Статута Суда Правосудия Европейского Экономического Сообщества, параграф 17 1957 года "частные и юридические лица, имеющие интерес в любом деле, перед Европейским Судом могут участвовать как amicus curiae". Статья 37 гласит, что информация, предоставленная организациями должна содержать аргументы в пользу одной из сторон.
Активисты НПО могут дать ценный совет, представлять интересы истца, осуществлять иную правовую помощь гражданам, которые хотят обратиться в Европейский Суд. Они помогают в составлении исков и в последующих стадиях процесса.
Неправительственные организации занимают важное место в национальном механизме защиты прав человека. Они наряду с экологическими НПО были наиболее многочисленными и на гражданском форуме, на котором составляли по 10% участников. Всего по стране в момент написания этой книги было создано около 70 000 некоммерческих организаций, в деятельности которых принимали участие 2,5 миллиона человек. Изучение общественного мнения показывает, что 63% россиян согласились бы участвовать в деятельности правозащитных организаций, и это показывает большие потенциальные возможности развития таких гражданских институтов. В то же время около половины россиян (48%) не знают о такой важной форме участия граждан в управлении общественными
делами.
Правозащитник. № 4. 2001. С. 83-84.
427
Неправительственные Правозащитные Организации в Советском
Союзе.
В СССР, как во всех тоталитарных, авторитарных и иных недемократических государствах, тему прав человека было принято замалчивать и не замечать или делать вид, что требования соблюдения прав и свобод человека относятся к внутренним делам государства.
Движение за права человека началось в Советском Союзе во второй половине 1960-х годов и было начато небольшой группой московской интеллигенции. Первые требования правозащитных групп были исключительно негативные права и требования гражданских свобод. Этот период российского движения за права человека теперь иногда называют "классическим". Требования первых активистов-правозащитников или диссидентов называют элитистскими, так как только небольшая группа людей была озабочена исполнением гражданских прав и свобод. Немногие в Советском Союзе понимали важность гражданских прав и свобод.
Начало правозащитного движения в Советском Союзе многие связывают с процессом над советскими писателями Андреем Синявским и Юлием Даниэлем в 1966 году и с первыми демонстрациями правозащитников в Москве 5 декабря 1965 года. Синявский и Даниэль были обвинены в написании и распространении книг содержащих антисоветскую пропаганду. Оба были признаны виновными и приговорены к семи и пяти годам лагерей, соответственно.
Как пишет известная наша правозащитница Глава Московской Хельсинской Группы Людмила Алексеева в книге "История правозащитного движения" "во время 1966-1968 годов сформировался круг правозащитных активистов. Он был основан не на симпатии к либеральным или демократическим идеям, было много тех, кто разделял эти мнения и идеи, но на основе готовности и желания объявить и открыто высказать эти мнения и бороться за них, и как последствие быть готовым страдать и быть сосланным и заключенным в тюрьму за это".1
Как пишет Сергей Ковалев, один из активных
. правозащитников страны: "моя жизнь также как и жизни многих
людей моего поколения и биографии, была решена в 1968. С чувством
стыда и бессилия, которое мы почувствовали после советского
1 Л. Алексеева. "История правозащитного движения". М. 1996.
428
вторжения в Чехословакию, родилось другое чувство. Мы поняли, что мы не можем отделять себя от того, что происходит в Чехословакии, мы не могли согласиться с тем, что делалось от нашего имени. Необходимо было перестать спрашивать себя беспомощно "но что мы можем сделать?", мы должны были спросить себя "что я должен сделать? После августа 1968 года я начал участвовать в деятельности, которую теперь называют правозащитной". Когда он начал правозащитную деятельность, Ковалев был кандидатом наук по биологии, имел хорошую работу и семью. К 1969 году он потерял работу и в 1974 был приговорен к 7 годам тюрьмы и 3 годам ссылки. Он был освобожден в 1984 году и продолжил правозащитную деятельность. Он был избран первым российским омбудсманом и первым председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ.
Даже в то время, когда было очень опасно создавать организации по правам человека, с 1968 года неофициальное правозащитное движение обладало своим собственным печатным органом - самиздатовским листком, который назывался "Хроника текущих событий", который проводил мониторинг ситуации с правами человека в стране, придавал гласности нарушения политических и гражданских прав и распространял информацию о жертвах коммунистического режима. Копии Хроники отправлялись заграницу, и в 1971 году Международная Амнистия начала публиковать регулярные англоязычные выпуски. Эти репортажи были главным источником информации о положении диссидентов в СССР. Андрей Сахаров принимал участие в составлении Хроники и называл ее "самым большим достижением правозащитников".
Первая правозащитная организация в Советском Союзе появилась в 1969 году. В этом году небольшая группа правозащитников, которые до тех пор в большинстве своем были против объединения в группу, занимаясь каждый индивидуальной деятельностью, адресовали в Организацию Объединенных Наций письмо с протестом против нарушений прав человека, допускаемых в Советском Союзе. Группа назвала себя "Инициативной группой защиты прав человека в СССР". В дальнейшем обращения Инициативной группы в ООН и другие международные организации продолжались.
Л. Алексеева "История правозащитного движения". М. 1996.
429
В ноябре 1970 года был создан Комитет прав человека в СССР. Эта организация впервые в истории советских правозащитных организаций имела свой учредительный договор, членство, разработанный регламент. Главной деятельностью Комитета было изучение состояния дел с соблюдением прав человека в Советском Союзе и разработке проблем защиты прав человека в советском законодательстве. Эта организация в 1971 году первой в СССР получила международное признание, стала членом Международной Лиги прав человека - неправительственной организации, имеющей консультативный статус при ООН.
В мае 1976 года была создана "Группа содействия выполнению Хельсинских Соглашений в СССР", ставшей известной под названием Московской Хельсинкской Группы. Эта группа получила признание и поддержку мирового сообщества. В цели группы входило и входит принятие информации от граждан о нарушении норм Хельсинских Соглашений, содержащих статьи о правах человека подписанных в 1975 году, знакомить с фактами нарушения прав человека общественность и правительства стран, присоединившихся к Заключительному Акту Хельсинских Соглашений.
Первые правозащитные организации в СССР были немногочисленны. Этот факт только подчеркивает самоотверженность и смелость людей, которые явились пионерами правозащитного движения в Советском Союзе. В 1978-1979 годах в Москве появилось несколько новых негосударственных организаций. Они, в отличие от своих предшественников, имели специализацию, то есть занимались защитой и отстаиванием конкретных прав личности или прав определенных групп населения, например, Христианский Комитет защиты прав верующих, Инициативная группа защиты прав инвалидов в СССР, Свободное межпрофессиональное объединение трудящихся, группа "Право на эмиграцию", которая выступала за принятие законодательства об эмиграции и помогала желающим выехать на постоянное местожительство за границу.
Судьба первых в Советском Союзе правозащитных организаций была отлична от судьбы большинства неправительственных правозащитных организаций в мире, где правительства и частные фонды оказывают материальную и иную поддержку и помощь в организации и работе подобным организациям. В нашей стране всякие виды негосударственных организаций были
430
под подозрением, инакомыслие не допускалось, всячески искоренялись попытки правозащитных групп привлечь внимание к массовому нарушению прав человека в стране. Деятельность правозащитных организаций запрещалась, их участников арестовывали и осуждали по надуманным обвинениям.
С приходом к власти М.С. Горбачева и началом перестройки, началось возрождение уничтоженного было в конце 70-х правозащитного движения. Началось обновление прежних и создание новых правозащитных неправительственных организаций. Сейчас только в Москве насчитывается от 30 до 50 правозащитных организаций, как указывает А. Кива в статье "Блеск и нищета движения правозащитников", множество правозащитных организаций создано в целом по России. 13 июня 1996 года Президент подписал Указ "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в российской Федерации". Это говорит об усилившемся внимании и интересе к защите прав человека в нашей стране. Существующий в России механизм обеспечения прав и свобод граждан до сих пор не был акцентирован на защиту прав человека и гражданина, он скорее был призван защищать устои государства. Из-за этого наблюдался и наблюдается рост массы нарушений конституционных прав граждан. Однако, сейчас ситуация меняется. С развитием гражданских институтов люди берут защиту своих прав в свои руки, лучше разбираются в правах.
Перед региональными неправительственными
правозащитными организациями стоят проблемы финансирования, взаимоотношений с государственными структурами, проблема исполнения заключений и рекомендаций. Недостаток профессиональных кадров для работы в неправительственных организациях является также существенным препятствием для эффективной работы таких организаций. Квалифицированные специалисты требуют высокой оплаты за свои услуги, которую НПО не всегда в состоянии предоставить, а студенты-юристы и практиканты, порой не в состоянии разобраться в житейских хитросплетениях и судебных коллизиях возникающих у граждан дел.
Для решения указанных проблем необходима выработка рекомендаций по повышению эффективности работы неправительственных правозащитных организаций, на основе изучения опыта зарубежных и российских неправительственных организаций. Необходимо отметить, что такого рода рекомендации по
431
работе НПО существуют в зарубежных странах, но они не всегда применимы к специфическим российским реалиям.
О значении и формах социального контроля,1 задачах общественных организаций (НПО) много говорилось на Всероссийском Чрезвычайном Съезде в защиту прав человека, состоявшемся 20-21 января 2001 года в Москве, а также на Гражданском Форуме 2002 года.
На гражданском Форуме было сформулировано множество рекомендаций по повышению роли общественных организаций в правозащитной деятельности. Одна из таких рекомендаций касалась создания экспертных советов при МВД, Министерстве Юстиции, Генеральной прокуратуре, ФСБ, верховном Суде и объединения их в единую общественную палату по вопросам правосудия и правопорядка. Такие же палаты следовало бы создать и в субъектах РФ. Авторы книги уже высказывали идею создания экспертных комиссий по анализу российского и регионального законодательства, с точки зрения его соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права и Конституции РФ. В состав экспертных советов следовало бы ввести представителей правозащитных и иных общественных объединений, адвокатов, ученых юристов и журналистов.
Общественный (гражданский) контроль за соблюдением прав и свобод личности в деятельности органов государственной власти, в особенности таких публичных структур как суд, милиция, прокуратура, армия и специальные службы, является выражением непосредственного народовластия и одним из основных видов правозащитной работы НПО.
Несмотря на то, что Конституция РФ и федеральное законодательство гарантируют гласность и "прозрачность" деятельности многих из них и запрещает закрытый характер их деятельности в определенных сферах, чиновники разного уровня ограничивают законные требования и нарушают права граждан. Это касается, прежде всего, доступа к полной и достоверной информации, ее распространению, создания условий для свободы выражения мнений, а также сокрытия сведений о состоянии окружающей среды и т.д.
Еще хуже обстоит дело в закрытых ведомствах. Там гражданский контроль должен сочетаться с парламентским контролем, с участием депутатов различного уровня в комиссиях и
432
проверках, в совместных действиях специалистов различных ведомств: медицинских, педагогических, юридических и других.
В подавляющем большинстве нарушения прав человека вызываются бездушием, волокитой, формализмом, правовым нигилизмом работников государственных и правоохранительных структур. Но чиновники не несут в современной России никакой ответственности даже за нарушение прав и гражданских свобод или законодательства в отношении инвалидов, детей, родителей погибших военнослужащих, беженцев и вынужденных переселенцев и других уязвимых групп. Они не несут ответственности за пытки и избиение задержанных, за незаконные задержания и аресты, неправомерные действия, ограничивающие права и свободы граждан. Они стали в большинстве случаев безответственными перед обществом, и только этим объясняется множество нарушений прав человека.
Статус НПО в Российской Федерации.
Статья 30 Конституции Российской Федерации закрепляет право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Гражданский Кодекс, в статье 50.3 гласит, что некоммерческие организации могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах предусмотренных законом. Согласно федеральному закону от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" с изменениями от 17 мая 1997 года и 19 июля 1998 года, иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права на объединение с гражданами Российской Федерации.
Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться отступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления. Общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном законом, и приобретать права
433
юридического лица, либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (статья 3).
Под общественным объединением, согласно статье 5 закона, понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Общественные объединения могут создаваться в форме: общественных организаций; общественных движений; общественных фондов; общественных учреждений и органов общественной самодеятельности (статья 7).
Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни (Статья 16). Вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений не допускается. Государство должно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывать поддержку из деятельности, которая может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по их заявкам; заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг, социального заказа на выполнение различны государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе (Статья 17).
Статья 27 перечисляет права общественного объединения. Для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право:
свободно распространять информацию о своей
деятельности;
участвовать в выработке решений органов , государственной власти и органов местного
самоуправления;
проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и
пикетирование;
434
учреждать средства массовой информации и осуществлять i издательскую деятельность;
представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях;
выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти; участвовать в избирательных кампаниях; выдвигать кандидатов (списки кандидатов) при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В действительности неправительственная сфера России такова, что многие группы не имеют юридического статуса, официального адреса, телефона, банковского счета и не зарегистрированы в Министерстве Юстиции. Как показывает отчет НПО Волго-Вятского региона, средняя продолжительность жизни НПО составляет один или два года. Приводимые данные совпадают с информацией из других источников, в том числе исследованием, проведенным авторами данной книги среди НПО Республики Башкортостан летом 2002 года и поэтому рассматриваются нами, как адекватно представляющие ситуацию по стране. Причина короткой жизни НПО в том, что созданная энтузиастами, группа или организация, не может выживать и функционировать только на одном энтузиазме. Рост НПО происходит за счет большого количества молодых НПО, но часто они прекращают свою деятельность через один-два года из-за нехватки средств, иных трудностей, создаваемых государственными органами или давления на них. Таким образом, большинство существующих НПО молоды - три и менее года, и статистические данные по ним быстро устаревают и неадекватно отражают реальность.
Характерной чертой этих маленьких и часто непрофессиональных НПО является то, что их деятельность непосредственно связана с личностью их лидера, который часто является создателем и душой организации, а также причиной ее
435
существования. 26% лидеров НПО уверены, что организация прекратит свое существование, если они ее покинут. В организациях с более длительной историей существования, ситуация другая - 70% лидеров этих организаций не сомневаются что организация продолжит свою деятельность и без них. В этих организациях директора организации чаще всего не являются их создателями, такие организации, обычно, более профессиональны.
Для 47% лидеров НПО их работа является единственным видом деятельности. Среди тех, кто занимается другой деятельностью, большинство приходит из сферы социальных наук. И это не случайно, люди, выбравшие своей специальностью социальные науки, обычно более склонны к восприятию гуманитарных и гуманных идей прав человека, демократии и участия. Большинство лидеров НПО мужчины.
Примерно одна треть организаций принявших участие в опросе не нанимают работников, а располагают только волонтерами, работающими на добровольной основе. Только небольшое количество организаций (около 15%) имеет 10 и более работников.
Наиболее частый источник финансирования для российских НПО это средства их фирм и организаций. Треть своего финансирования НПО получают от частных лиц; затем идут местные и федеральный бюджеты; каждая пятая организация выполняет услуги для населения того или иного рода. Важным источником финансирования являются гранты различных международных иностранных фондов и ассоциаций. Российские фонды не играют значительной роли в финансовой поддержке российского неправительственного сектора. Большой процент российских НПО наладил сотрудничество с международными, иностранными партнерами. Контакты с российских НПО с организациями из бывшего Советского Союза, напротив, редки.
Хотя количество неправительственных организаций в Центральной и Восточной Европе в настоящее время увеличивается, в своей деятельности они все еще встречают множество трудностей и препятствий. В основном, эти трудности вызваны недостатком образования, знаний и опыта у работников неправительственного сектора. Например, восточно-европейские НПО плохо знакомы с методами лоббирования парламента, слабо влияют на процесс принятия решений, ощущают недостаток уважения и строгости в отчётности в государственных структурах. Парламентарии и
436
правительственные чиновники все еще не считают себя подотчетными электорату и не проявляют уважения к неправительственным организациям, занимающимся защитой прав человека. Также существуют трудности на начальном этапе образования неправительственных объединений - частично из-за недостатка понимания важности роли неправительственного сектора среди членов общества и правительственных чиновников. НПО необходимо убедить публику и правительства в важности своей роли для развития гражданского общества и демократизации. Они должны заслужить уважение и доверие общества, а также убедить людей в своей полезности и необходимости.'
Несмотря на то, что в восточноевропейский странах и России в настоящее время НПО и правительства заявляет о своем тесном сотрудничестве друг с другом в борьбе с единым врагом -непрофессиональными и злоупотребляющими своим положением бюрократами и коррупцией, часто правозащитники подвергаются преследованиям и давлению.
В начале 2002 года, неправительственная группа называющаяся "Правозащитная Сеть" провела исследование среди НПО и правозащитных групп, спрашивая их мнение о преследовании активистов в России. Результаты исследования показали, что 33% опрошенных думают, что проблема преследования и давления на правозащитников в России является актуальным вопросом, одной из пяти наиболее важных проблем, стоящих перед правозащитным сектором России. Другие 33% опрошенных рассматривают проблему преследований и давления как одну из 10 наиболее важных. Еде 30% считали ее важной, но не первостепенной.
Подавляющее большинство участвовавших в опросе активистов неправительственных организаций (41%) подтвердили, что в последние 5 лет ситуация значительно ухудшилась. 26% опрошенных утверждали, что ситуация стала немного хуже, а еще 21% считал, что ситуация осталась такой же как и пять лет назад. И только 6 % считают, что ситуация несколько улучшилась.
Среди фактов преследования/давления на активистов-правозащитников было перечислено следующее:
насильственное психиатрическое обследование;
Более подробно см.: International Conference of nn-govermental Human Rights Organisations from Central and East European countries. November 1994, Council of Europe. 1999.
437
избиение милицией;
незаконное задержание;
объявление "неблагонадежной" личностью, персоной нон
грата;
угрозы физической расправы, в том числе убийства. 17% респондентов на вопрос, сталкивались ли они с фактами преследования и давления на активистов правозащитных неправительственных организаций в своем регионе в прошлом году (2001), ответили, что в их регионе это является установленной и постоянной практикой. 31% ответил, что они встретились с несколькими случаями преследования правозащитников; 25% знали об одном-двух случаях подобного рода; и 21% не слышал о подобных случаях.
13% участвовавших в опросе активистов НПО подтвердила, что их организация за время своей правозащитной деятельности много раз подвергалась преследованиям. В 23% случаев они подтвердили, что, скорее всего, преследование было связано с их правозащитной деятельностью. 32% опрошенных никогда не сталкивались с фактами преследования непосредственно.
В постперестроечное время, было несколько попыток уменьшить эффективность правозащитного движения, а также уменьшить количество правозащитных организаций в России. Так, например, новые правила регистрации неправительственных организаций в Министерстве Юстиции были введены в 1999 году. Многим НПО было отказано в регистрации, а правозащитные и экологические НПО встретили особые трудности.
В число трудностей, которые встречают НПО в процессе своей деятельности, также входят: недостаток добровольцев, трудности в аренде помещения и другие организационные трудности, трудности с финансированием, отсутствие помощи от местных и федеральных властей и общества. В настоящее время, для того чтобы справится с этими трудностями, существует много проектов повышения эффективности работы НПО, улучшения их управленческих навыков и менеджмента. Признано, что для НПО важно улучшить 1 менеджмент, организационную структуру и планирование, для того чтобы повысить шансы их выживания, опираясь только на собственные силы.
В течение десятилетий люди представляли НПО в качестве периферийных агентов, предоставляющих гуманитарную помощь и
438
выполняющих небольшие проекты по помощи, развивающимся странам. Около десяти лет назад они боролись с бедностью, теперь выступают как представители гражданского общества, они стремительно движутся к глобальному гражданскому обществу, активному участию в принятии решений. Это важные институты гражданского общества потенциальные участники процесса демократизации и социального равенства. Участие общества и местных коммун в проектах НПО усилит как местные организации, так и индивидуальную самооценку, таким образом, усиливая гражданское общество и долгосрочное политическое развитие. Активисты гражданского общества являются важными составляющими процесса демократизации. Даже если они не работают в сфере демократизации непосредственно и не ставят демократизацию как свою непосредственную задачу, они помогают этому процессу лишь только своим существованием.
1111
ТЕМА 28
ОБРАЗОВАНИЕ В ДУХЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА, ГУМАНИЗМА, ТЕРПИМОСТИ И НЕНАСИЛИЯ.
В наш, считающийся просвещенным, и даже кичащийся этим век, в мире 880 миллионов абсолютно безграмотных людей и 4,5 миллиарда безнадежно отставших от современных знаний. А если правда, что знания на планете обновляются каждые 6 лет, то вероятно 99 процентов землян безнадежно отстало от современных знаний и не способно выйти на этот уровень.
К чему ведет недостаток знаний многократно предупреждали гуманисты. Всякий изучающий историю народных бедствий, - писал Клод Гельвецкий, - может убедиться, что большую часть несчастий на земле приносит невежество. И причины современных народных бедствий: войн, межнациональных конфликтов, ксенофобии, взаимной нетерпимости, терроризма, тирании и деспотизма - кроются в невежестве масс. И потому приоритетная задача - это развитие знаний, расширение образования.
"Первое слагаемое политической стабильности -информированный гражданин, первое слагаемое экономического прогресса - квалифицированный работник, первое слагаемое политической справедливости - просвещенное общество. Образование - это строительство мира, оно же является и наиболее эффективной формой его защиты".
Все исследования фондов и институтов ООН, проводящиеся в последние годы, демонстрируют тесную связь между доступом людей к образованию, поддержкой образовательного уровня населения и показателями социально-экономического развития страны. Так, образованная женщина, как правило, здоровее, имеет меньше детей и больше возможностей для увеличения семейного дохода. У ее детей, в свою очередь, ниже уровень смертности, лучше питание и в целом крепче здоровье. Поэтому девочки и женщины повсеместно являются объектом многих образовательных программ международных и национальных органов.3
1 Е.М. Малитиков. Учимся жить в XXI веке// Право и образование. №4. 2000. С. 15.
2 Там же. С. 17.
3 ООН. Основные факты. М. 2000.
440
В этом же ракурсе следует рассматривать и резолюцию Генеральной Ассамблеи о проведении десятилетия образования в области прав человека. Такое образование призвано укреплять в людях чувство чести и собственного достоинства, поощрять их к познанию своих прав и обязанностей, гражданских свобод, а главное обучать способам и методам защиты своих интересов и потребностей, умению восстановить свое нарушенное право. Ведь именно воплощению и торжеству прав человека служат все юридические аксиомы: равноправие, справедливость, демократия, верховенство права, иные устремления людей.
Поэтому и государства должны поощрять образование в области прав человека, ратифицировать важнейшие международные документы, регулирующие сферу гражданских прав и свобод, публиковать и распространять общепризнанные принципы и норма Всеобщей Декларации прав человека, Международного Пакта об экономических, социальных и культурных правах, Международного Пакта о гражданских и политических правах, Европейской Конвенции, Европейской Социальной хартии и т.д.
На деле эти документы и до сего дня остаются во многом неизвестными для большинства россиян. Уже более полувека международное сообщество в своих действиях руководствуется положениями Всеобщей Декларации прав человека, документа, являющегося особой вехой в истории человечества. Декларация поистине стала Великой Хартией вольности, в которой излагаются гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права, принадлежащие каждому человеку повсюду в мире. Декларация послужила отправным пунктом для создания двух Международных пактов о правах человека, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и около 200 документов, касающихся почти всех аспектов человеческой деятельности. Однако, наличие даже очень полных законодательных актов и более совершенного механизма для их осуществления недостаточно для пользования правами человека в полном объеме.
Все должны знать, что представляют собой их права, прежде чем они смогут пользоваться ими. Вот почему информация и правовое просвещение составляют существенный элемент всеобщей реализации прав человека. Об этом многократно напоминали Генеральная Ассамблея и другие законодательные органы, неоднократно
441
подчеркивая необходимость полной информации и систематического образования в области прав человека на всех уровнях.
В том же году важные шаги были предприняты в этом направлении правительствами и многими неправительственными организациями и ООН. Кульминацией этих усилий стало единогласное провозглашение Организацией Объединенных Наций 10 декабря 1988 года всемирной кампании за соблюдение прав человека. Задача кампании:
донести информацию о правах человека до населения каждой страны мира;
содействовать пониманию вопросов прав человека и основных свобод;
обратить внимание на доступный каждому человеку международный механизм поощрения и защиты его прав и свобод;
распространение информации об усилиях ООН, направленных на реализацию прав человека.
Конечная цель кампании - создание всеобщей культуры прав человека, в основу которой положено совершенно определенное признание: права человека и основные свободы присущи человеческой личности как таковой без какого бы то ни было различия.
Определенные сдвиги в этом направлении происходят и в Российской Федерации. Сюда следует отнести, прежде всего, Конституцию РФ, которая гарантирует защиту прав и свобод всем своим гражданам почти на уровне мировых стандартов. Этому же служит создание Конституционного Суда РФ и введение должности Уполномоченного по правам человека Российской Федерации. Некоторое изменение в этом направлении претерпевает судебная система страны. Наконец, в стране идет активный процесс создания неправительственных организаций по защите прав человека и оказание правовой помощи социально слабо защищенным категориям населения.
В связи с намерением вступить в Совет Европы и во исполнение Итогового документа Венской встречи глав государств Европы, Россия обязалась привести свое законодательство и судебно-правовую систему и практику в соответствие с положениями, предъявляемыми к членам Совета Европы. Во исполнение этих обязательств наблюдается открытость и желание России объективно
442
оценить состояние дел в этой некогда табулированной и запретной проблеме.
Вместе с тем, положение дел с соблюдением прав и свобод человека в Российской Федерации, особенно в социально-экономической сфере, вызывает обоснованную тревогу. Наиболее общими причинами складывающейся обстановки на взгляд членов Комиссии по правам человека при Президенте РФ являются:
а) спад общественного производства и ухудшение материального положения широких слоев населения;
б) недостаточная разработанность правовой базы по регулированию и защите прав и свобод человека на федеральном и местном уровнях. Принимаемые нормативные акты не всегда учитывают приоритетное значение прав человека, не соответствуют новым экономическим отношениям, не подкрепляются финансовой силой государства, в результате чего остаются нереализованными. Российской Федерацией не ратифицированы некоторые необходимые международные конвенции в области социально-экономических прав, немало законов расходятся с общепринятыми международными стандартами. Недостаточно четко в законодательстве прописываются предусмотренные Конституцией обязанности и ответственность государственных органов по обеспечению прав граждан, особенно в вопросах защиты собственности, финансовых обязательств, контроля за соблюдением законности в деятельности правоохранительных органов. В правоприменительной практике не отработан механизм прямого действия конституционных и международных норм о правах человека. Не изжиты рецидивы издания закрытых нормативных актов, касающихся прав и свобод;
в) медленное и непоследовательное проведение реформы существующей системы правоохранительных органов и формирование новых национальных структур государственных и неправительственных органов по контролю, надзору и защите прав человека. В настоящее время органы прокуратуры, адвокатура и суды имеют ограниченные возможности для более эффективной защиты прав личности;
г) отсутствие реального механизма защиты прав человека в рамках СНГ и в отношениях с другими государствами, республиками бывшего СССР;
д) правовой нигилизм и правовая безграмотность, проявляющиеся в деятельности государственных органов и
443
должностных лиц; стремление решать в сложный переходный период многие проблемы без учета конституционных требований уважения к соблюдению прав человека; безнаказанность за нарушения законов и бездушное отношение к нуждам и интересам людей; порочная практика некоторых учреждений по применению вступивших в силу законов только после получения ведомственных указаний и приказов свыше;
е) отсутствие в стране системы просвещения по правам человека.
Из анализа проблемы Комиссия по правам человека при Президенте РФ предлагает следующие меры;
разработать и осуществить мероприятия федеральной
программы по обеспечению прав и свобод человека и
гражданина в Российской Федерации;
безотлагательно восстановить контроль за
конституционностью законов, нормативных актов и
действий федеральных органов государственной власти и
органов государственной власти субъектов федерации;
ускорить последовательное проведение судебной
реформы;
предусмотреть меры по укреплению и развитию системы
государственных органов и оказанию помощи
неправительственным организациям, занимающимся
проблемами прав человека;
для укрепления основ гражданского общества установить
и усовершенствовать систему вневедомственного и
общественного контроля за соблюдением прав человека в
деятельности спецслужб, пенитенциарных учреждений,
вооруженных сил и других закрытых структурах
государственного механизма;
провести ревизии законодательства и другого
нормативного материала, касающегося прав человека, на
предмет их соответствия Конституции РФ и
международным нормам;
сделать, доступной для всеобщего сведения моральную
статистику, характеризующую нравственное состояние
общества и обеспеченность прав человека (данные о
преступности, судимости, безработице, положения в
пенитенциарной системе и т.д.);
444
принять меры к завершению реабилитации и восстановлению справедливости в отношении жертв политических репрессий и депортированных народов; создать систему просвещения по проблемам прав человека с использованием мирового опыта и возможностей специализированных международных организаций. Права человека имеют не только национальное, но и региональное измерение. Если на федеральном уровне есть некоторые подвижки в защите прав человека в организационной работе в этом направлении и в образовании в сфере прав человека, то в субъектах федерации эта работа или не ведется совсем, или ведется лишь для отвода глаз и очень редко ведется эффективно и грамотно.
Ни для кого не секрет, что в российские университеты и институты приходят выпускники средних школ, которые не обладают даже минимальными представлениями о гражданственности и правах человека. Более того, они заканчивают ВУЗы, получают диплом о высшем, в том числе гуманитарном, образовании, но при этом в своем подавляющем большинстве остаются столь же неграмотными в указанном отношении. Именно поэтому образование в области прав человека представляет собой необходимую сторону как вузовского, так и школьного образования.1 Обучение правам человека и гражданским свободам должно отличаться критичностью, смелостью I анализа и обобщения существующей практики.
Обучение правам человека и гражданским свободам, если оно I настоящее, а не формальное, отвергает ангажированность, сервильность, консерватизм мышления и поведения. И, наоборот, образование в духе прав человека представляет собой неизбежное и естественное восприятие идей гуманизма, терпимости, ненасилия, j демократии.
Процитированный выше автор приводит замечательный I пример из истории США середины прошлого века, когда власти этой страны сделали попытку предписать определенные стандарты | поведения преподавателям колледжей и университетов, особенно в области гуманитарных наук. Верховный Суд США, рассмотрев такие попытки обуздания прогрессивных преподавателей, указал: "Дело образования не может процветать в атмосфере подозрения и недоверия. Учителя и учащиеся должны всегда пользоваться свободой
А.К. Мороз Образование в области прав человека: нетрадиционные формы обучения// Право и образование 2000. С. 82
445
I
исследовать, изучать, оценивать, приобретать новый опыт и понимание явлений. Иначе наша цивилизация зачахнет и умрет".1
"План действий на Десятилетие образования в области прав человека ООН на 1995-2004 годы" установил на этот срок задачи мирового сообщества, которые включают:
a) укрепление уважения к правам человека и основным свободам;
b) всестороннее развитие человеческой личности и чувства человеческого достоинства;
c) содействие взаимопониманию, терпимости, равенству полов и дружбе между всеми нациями, коренными народами и расовыми, национальными, этническими, религиозными и языковыми группами;
d) обеспечение для всех людей возможности эффективно участвовать в жизни свободного общества;
e) содействие мероприятиям Организации Объединенных Наций, направленным на поддержание мира.
Когда пишется этот учебник, Десятилетие образования в области прав человека подходит к концу, и применительно к ситуации в России эти годы не принесли тех результатов, на которые они были рассчитаны. Даже наоборот. В стране растет социальное напряжение, увеличивается количество конфликтогенных факторов, учащаются факты насилия, ксенофобии, терроризма, коррупции и иных антиобщественных проявлений.
Но и без той печальной констатации можно было бы без опасности впасть в ошибку сказать, что обычные россияне просто не заметили какого-либо десятилетия или иного срока заметного оживления образования в области прав человека и уж тем более улучшения дел с их соблюдением или защитой.
Так что молодым юристам, неравнодушным людям, прогрессивным политикам и общественным деятелям остается постоянно из года в год, изо дня в день заниматься защитой прав человека и гражданских свобод.
Приложение 1
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОНВЕНЦИЯ О ПРЕСЕЧЕНИИ ТЕРРОРИЗМА
1 Указ. соч. С. 82-83.
446
Страсбург, 27 января 1977 г.
Государства-члены Совета Европы, подписавшие настоящую Конвенцию,
учитывая, что целью Совета Европы является достижение более тесного единства между его государствами-членами,
осознавая растущую озабоченность, вызванную увеличением числа актов терроризма,
стремясь к принятию эффективных мер, с тем чтобы обеспечить неотвратимость преследования и наказания лиц, совершивших подобные акты,
будучи убеждены в том, что экстрадиция является особенно эффективным средством для достижения этой цели,
согласились о нижеследующем:
Статья 1
Для целей экстрадиции между Договаривающимися Государствами ни одно из нижеуказанных правонарушений не квалифицируется в качестве политического правонарушения, или правонарушения, связанного с политическим правонарушением, или правонарушения, совершаемого по политическим мотивам:
a) правонарушение, подпадающее под действие положений Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, вписанной в Гааге 16 декабря 1970 г.;
b) правонарушение, подпадающее под действие положений конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, подписанной в Монреале 23 сентября 1971 г.;
c) тяжкое правонарушение, связанное с покушением на жизнь, физическую неприкосновенность или свободу лиц, пользующихся международной защитой, включая дипломатических агентов;
447
d) правонарушение, связанное с похищением, захватом заложников или незаконным насильственным удержанием людей;
e) правонарушение, связанное с применением бомб, гранат, ракет автоматического стрелкового оружия, взрывных устройств, вложенных в письма или посылки, если подобное применение создает опасность для людей;
f) покушение на совершение одного из вышеуказанных правонарушений или участие в качестве сообщника лица, которое совершает подобное правонарушение или покушается на его совершение.
Статья 2
1. Для целей экстрадиции между Договаривающимися Государствами Договаривающееся Государство может принять решение квалифицировать в качестве политического правонарушения или правонарушения, связанного с политическим правонарушением или правонарушения, совершаемого по политическим мотивам, иное, не указанное в статье 1, тяжкое, насильственное правонарушение, направленное против жизни, физической неприкосновенности или свободы личности.
2. Те же положения также относятся к тяжкому правонарушению, связанному с иным, не указанным в статье 1, актом нанесения ущерба имуществу, если они создают коллективную опасность для людей.
3. Те же положения также относятся к покушению на совершение любого из вышеуказанных правонарушений или участию в качестве сообщника лица, которое совершает подобное правонарушение или покушается на его совершение.
Статья 3
Положения всех договоров и соглашений об экстрадиции, применяемые между Договаривающимися Государствами, включая Европейскую конвенцию о выдаче, подлежат пересмотру в отношениях между Договаривающимися Государствами в том случае, если они несовместимы с настоящей Конвенцией.
Статья 4
Для целей настоящей Конвенции и если любое из правонарушений, указанных в статьях 1 или 2, не приводится в
соглашении или любой конвенции о выдаче, действующих между Договаривающимися Государствами, в качестве правонарушения, влекущего экстрадицию, то такое правонарушение считается включенным в такие соглашения или конвенции.
Статья 5
Ничто в настоящей Конвенции не может толковаться в качестве положения, устанавливающего обязательство об экстрадиции, если запрашиваемое государство имеет веские причины полагать, что просьба об экстрадиции в связи с правонарушением, указанным в статьях 1 или 2, была направлена с целью преследовании или наказания лица на основании его расы, религии, национальности или политических взглядов или что положение этого лица может быть ухудшено по любой из этих причин.
Статья 6
1. Каждое Договаривающееся Государство принимает меры, необходимые для установления своей юрисдикции в отношении правонарушения, указанного в статье 1, если лицо, подозреваемое в совершении правонарушения, находится на его территории, и это государство не осуществляет его выдачу после получения просьбы от другого Договаривающегося Государства, юрисдикция которого основана на принципе юрисдикции, в равной степени существующем в законодательстве запрашиваемого государства.
2. Настоящая Конвенция не исключает никакой уголовной юрисдикции, осуществляемой согласно национальному законодательству.
Статья 7
Договаривающееся Государство, на территории которого обнаружено лицо, подозреваемое в совершении правонарушения, упомянутого в статье 1, если оно не выдает данное лицо другому государству после получения просьбы об экстрадиции на условиях, указанных в п.1 статьи 6, без каких-либо исключений и необоснованных задержек передает дело на рассмотрение своих компетентных органов для судебного преследования. Эти органы принимают решение в том же порядке, какой предусмотрен в законодательстве этого государства для всякого тяжкого правонарушения.
448
15 - 2027
449
I
Статья 8
1. Договаривающиеся Государства оказывают друг другу широкую взаимную правовую помощь по уголовным делам в связи с судебным преследованием за правонарушения, указанные в статьях 1 или 2. Во всех этих случаях применяется законодательство о взаимной правовой помощи по уголовным делам запрашиваемого государства. Вместе с тем в просьбе о такой помощи не может быть отказано только на том основании, что она касается политического правонарушения, или правонарушения, связанного с политическим правонарушением, или правонарушения, совершенно на основании политических мотивов.
2. Ничто в настоящей Конвенции не может толковаться в качестве обязательства об оказании взаимной правовой помощи, если государство имеет веские причины полагать, что просьба об экстрадиции в связи с правонарушением, указанным в статьях 1 или 2, была направлена с целью преследования или наказания лица на основании расы, религии, национальности или политических взглядов, или что положение этого лица может быть ухудшено по любой из этих причин.
3. Положения всех договоров и соглашений о взаимной правовой помощи по уголовным делам, применяемых между Договаривающимися Государствами, включая Европейскую конвенцию взаимной правовой помощи по уголовным делам, в отношениях между Договаривающимися Государствами подлежат пересмотру в том случае, если они несовместимы с положениями настоящей Конвенции.
Статья 9
1. Европейский комитет по проблемам преступности Совета Европы следит за применением настоящей Конвенции.
2. Комитет делает все необходимое для содействия полюбовному разрешению трудностей, которые могут возникнуть при ее применении.
Статья 10
1. Любой спор между Договаривающимися Государствами, относящийся к толкованию или применению настоящей Конвенции, который не был урегулирован в рамках п.2 статьи 9, передается на
450
арбитражное разбирательство по просьбе одной из сторон в споре. Каждая из сторон назначает по одному арбитру, которые назначают третейского судью. Если в течение 3 месяцев после подачи просьбы об арбитраже одна из сторон не назначит арбитра, он назначается по просьбе другой стороны председателем Европейского суда по правам человека. Если председатель Европейского суда по правам человека является гражданином одной из сторон в споре, то назначение арбитра поручается заместителю председателя Европейского суда по правам человека, а если заместитель председателя является гражданином одной из сторон в споре, назначение производится старейшим членом Европейского суда по правам человека, который не является гражданином ни одной из заинтересованных сторон. Подобная процедура применяется и в том случае, когда два арбитра не могут прийти к соглашению при выборе третьего арбитра.
2. Третейский суд устанавливает свою процедуру. Решения принимаются большинством голосов. Решение суда является окончательным.
Статья 11
1. Настоящая Конвенция открыта для подписания государствами-членами Совета Европы. Она подлежит ратификации, принятию или одобрению. Ратификационные грамоты или документ о принятии или одобрении сдаются на хранение Генеральному секретарю Совета Европы.
2. Конвенция вступает в силу через 3 месяца после даты сдачи на хранение третьей ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении.
3. В отношении любого подписавшего Конвенцию государства, которое впоследствии ее ратифицирует, примет или одобрит, Конвенция вступает в силу через 3 месяца после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении.
Статья 12
1. Любое государство может при подписании или сдаче на хранение своей ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении указать территорию или территории, на которых будет применяться настоящая Конвенция.
15*
451
2. Любое государство при сдаче на хранение своей ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении, или в любой последующий момент может путем направления заявления на имя Генерального секретаря Совета Европы распространить действие настоящей Конвенции на любую другую территорию или территории, указанные в заявлении, за международные отношения которых оно несет ответственность, или от имени которых оно уполномочено заключать соглашения.
3. Любое заявление, сделанное в соответствии с предыдущим пунктом, может в отношении любой территории, указанной в таком заявлении, быть аннулировано путем направления уведомления на имя Генерального секретаря Совета Европы. Такое аннулирование вступает в силу немедленно или с более поздней даты, указанной в уведомлении.
Статья 13
1. Любое государство может при подписании или сдаче на хранение своей ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении заявить о том, что оно оставляет за собой право отказать иностранному государству в просьбе об экстрадиции в отношении любого правонарушения, указанного в статье 1, которое оно квалифицирует в качестве политического правонарушения, или правонарушения, связанного с политическим правонарушением, или правонарушения, вызванного политическими мотивами, при условии, что оно надлежащим образом будет учитывать при оценке характера правонарушения любые особо тяжкие аспекты этого правонарушения, включая случаи, когда: а) оно издало коллективную опасность для жизни, физической неприкосновенности или свободы людей; б) оно было направлено против лиц, не имеющих отношения к мотивам его совершения; в) при его совершении были использованы жестокие или циничные методы.
2. Любое государство может полностью или частично аннулировать оговорку, сделанную им в соответствии с предыдущим пунктом путем направления заявления на имя Генерального секретаря Совета Европы, которое вступает в силу с даты его получения.
3. Государство, которое сделало оговорку в соответствии с п. 1 данной статьи, не может требовать от другого государства применения статьи 1, однако если его оговорка является частичной
452
или условной, оно может требовать выполнения этой статьи в том объеме, в каком оно само согласилось выполнять эту статью.
Статья 14
Любое Договаривающееся Государство может денонсировать настоящую Конвенцию путем направления письменного уведомления на имя Генерального секретаря Совета Европы. Любая такая денонсация вступает в силу немедленно или с более поздней даты указанной в уведомлении.
Статья 15
Конвенция теряет силу для любого Договаривающегося Государства в случае его выхода из Совета Европы или прекращения его членства в Совете Европы.
Статья 16
Генеральный секретарь Совета Европы уведомляет государства-члены Совета Европы о:
a) любом новом подписании;
b) любой сдаче на хранение любой ратификационной грамоты или документа о принятии или одобрении;
c) любой дате вступления в силу настоящей Конвенции в соответствии со статьей 11;
d) любом заявлении или уведомлении, полученных в соответствии с положениями статьи 12;
e) любой оговорке, сделанной в соответствии с п.1 статьи 13;
f) аннулировании любой оговорки, осуществленном согласно п. 2 статьи 13;
g) любом уведомлении, полученном в соответствии со статьей 14, и дате, с которой денонсация вступает в силу;
h) любом прекращении действия Конвенции в соответствии со статьей 15.
В удостоверение чего нижеподписавшиеся, должным образом на то уполномоченные, подписали настоящую Конвенцию.
Совершено в Страсбурге 27 января 1977 года на английском и французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу, в
453
одном экземпляре, который сдается на хранение архивы Совета Европы. Генеральный секретарь Совета Европы направляет заверенные копии каждому государству, подписавшему Конвенцию.
(Документ официально
опубликован не был. Конвенция встутпа в силу 4 августа 1978 г. Конвенция подписана Российской Федерацией 7 мая 1999 г. - Распоряжение Президента
Российской Федерации от 31 января 1999 г. № 25-рп)
Приложение 2
КОДЕКС ПОВЕДЕНИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ ПРАВОПОРЯДКА
от 17 декабря 1979 г.
Статья 1
Должностные лица по поддержанию правопорядка постоянно выполняют возложенные на них законом обязанности, служа общине и защищая всех лиц от противоправных актов в соответствии с высокой степенью ответственности, требуемой их профессией.
Комментарий
a) термин "должностные лица по поддержанию правопорядка" включает всех назначаемых или избираемых должностных лиц, связанных с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание правонарушителей;
b) в тех странах, где полицейские полномочия осуществляются представителями военных властей в форменной или гражданской одежде или силами государственной безопасности, определение понятия "должностные лица по поддержанию правопорядка" охватывает сотрудников таких служб;
c) имеется в виду, что служба обществу включает в себя, в частности, оказание услуг и помощи тем членам общины, которые по личным, экономическим, социальным или другим причинам чрезвычайного характера нуждаются в немедленной помощи;
d) имеется в виду, что это положение не только охватывает все насильственные, грабительские или вредные акты, но и распространяется на все виды запрещений, установленных в соответствии с уголовными законами. Оно распространяется также на поведение лиц, неспособных нести уголовную ответственность.
Статья 2
При выполнении своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка уважают и защищают человеческое
455
достоинство и поддерживают и защищают права человека по отношению ко всем лицам.
Комментари и
a) указанные права человека устанавливаются и защищаются национальным и международным правом. К соответствующим международным документам относятся Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Декларация Организации Объединенных Наций о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Международная конвенция о пресечении преступления апартеида и наказании за него, Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, Минимальные стандартные правила обращения с заключенными и Венская конвенция о консульских сношениях;
b) в национальных комментариях к этому положению должны указываться региональные или национальные положения, устанавливающие и защищающие эти права.
Статья 3
Должностные лица по поддержанию правопорядка могут применять силу только в случае крайней необходимости и в той мере, в какой это требуется для выполнения их обязанностей.
Комментарий
a) в этом положении подчеркивается, что применение силы должностными лицами по поддержанию правопорядка должно носить исключительный характер; хотя оно подразумевает, что должностные лица по поддержанию правопорядка могут быть уполномочены на применение силы, какая является разумно необходимой при данных обстоятельствах в целях предупреждения преступления или при проведении правомерного задержания правонарушителей или подозреваемых правонарушителей, или при оказании помощи при таком задержании, не может применяться сила, превышающая необходимые для этих целей пределы;
b) национальное законодательство, как правило, ограничивает применение силы должностными лицами по поддержанию правопорядка в соответствии с принципом пропорциональности. Это
456
следует понимать таким образом, что при толковании этого положения должны уважаться эти национальные принципы пропорциональности. Это положение ни в коем случае не толкуется таким образом, будто оно уполномочивает на применение такой силы, какая является несоразмерной законной цели, которую нужно достичь;
с) применение огнестрельного оружия считается крайней мерой. Следует приложить все усилия к тому, чтобы исключить применение огнестрельного оружия, особенно против детей. Как правило, огнестрельное оружие не должно применяться, за исключением случаев, когда подозреваемый правонарушитель оказывает вооруженное сопротивление или иным образом ставит под угрозу жизнь других и когда другие меры, имеющие менее исключительный характер, недостаточны для обуздания или задержания подозреваемого правонарушителя. О каждом случае применения огнестрельного оружия должно быть незамедлительно сообщено компетентным властям.
Статья 4
Сведения конфиденциального характера, получаемые должностными лицами по поддержанию правопорядка, сохраняются в тайне, если исполнение обязанностей или требования правосудия не требуют иного.
Комментарий
По характеру своих обязанностей должностные лица по поддержанию правопорядка получают информацию, которая может относиться к личной жизни других лиц или потенциально повредить интересам таких лиц и особенно их репутации. Следует проявлять большую осторожность при сохранении и использовании такой информации, которая разглашается только при исполнении обязанностей или в целях правосудия. Любое разглашение такой информации в других целях является полностью неправомерным.
Статья 5
Ни одно должностное лицо по поддержанию правопорядка не может осуществлять, подстрекать или терпимо относиться к любому действию, представляющему собой пытку или другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания, и ни одно должностное лицо по поддержанию
457
правопорядка не может ссылаться на распоряжения вышестоящих лиц или такие исключительные обстоятельства, как состояние войны или угроза войны, угроза национальной безопасности, внутреннюю политическую нестабильность, на любое другое чрезвычайное положение для определения пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания:
Комментарий
a) этот запрет вытекает из принятой Генеральной Ассамблеей Декларации о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, согласно которой:
"(такое действие является) оскорблением человеческого достоинства и осуждается как нарушение целей Устава Организации Объединенных Наций и нарушение прав человека и основных свобод, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека (и других международных документах, касающихся прав человека)";
b) Декларация определяет пытку следующим образом: "пытка означает любое действие, посредством которого
человеку намеренно причиняется сильная боль или страдание, физическое или умственное, со стороны официального лица или по его подстрекательству с целью получения от него или от третьего лица информации или признаний, наказания его за действия, которые он совершил, или в совершении которых подозревается, или запугивания его или других лиц. В это толкование не включаются боль или страдание, возникающие только из-за законного лишения свободы, ввиду состояния, присущего этому, или вследствие этого, в той степени, насколько это совместимо с Минимальными стандартными правилами обращения с заключенными";
c) выражение "жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания" не было определено Генеральной Ассамблеей, но его следует истолковывать таким образом, чтобы предоставлялась, по возможности, наиболее широкая защита от злоупотреблений как физического, так и психологического характера.
Статья 6
Должностные лица по поддержанию правопорядка обеспечивают полную охрану здоровья задержанных ими лиц, в
458
частности, принимают немедленные меры по обеспечению оказания медицинской помощи в случае необходимости.
Комментарий
a) "медицинская помощь", под которой подразумеваются услуги, оказываемые любым медицинским персоналом, включая врачей-практиков, имеющих надлежащее удостоверение, и медицинский вспомогательный персонал, оказывается в случае необходимости или в ответ на просьбу;
b) поскольку медицинский персонал обычно придан деятельности по поддержанию правопорядка, должностные лица по поддержанию правопорядка должны учитывать мнение этого персонала, когда они рекомендуют оказание задержанному лицу соответствующей медицинской помощи через или в консультации с медицинским персоналом, не участвующим в деятельности по поддержанию правопорядка;
c) понимается, что должностные лица по поддержанию правопорядка обеспечивают оказание медицинской помощи жертвам правонарушений или несчастных случаев, происходящих в ходе правонарушений.
Статья 7
Должностные лица по поддержанию правопорядка не совершают какие-либо акты коррупции. Они также всемерно препятствуют любым таким актам и борются с ними.
Комментарий
a) любой акт коррупции, как и любое другое злоупотребление властью, несовместимы со служебным статусом должностного лица по поддержанию правопорядка. К любому должностному лицу по поддержанию правопорядка, совершившему акт коррупции, закон должен применяться в полной мере, поскольку правительства не могут ожидать от граждан соблюдения ими правопорядка, если они не могут или не хотят обеспечивать соблюдение законности их собственными должностными лицами и в рамках их собственных учреждений;
b) хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или
459
стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие;
с) выражение "акт коррупции", о котором говорилось выше, следует понимать как охватывающее попытку коррумпирования.
Статья 8
Должностные лица по поддержанию правопорядка уважают закон и настоящий Кодекс. Используя все свои возможности, они также предотвращают и всемерно препятствуют всем нарушениям таковых.
Должностные лица по поддержанию правопорядка, имеющие основания полагать, что нарушение настоящего Кодекса имело место или будет иметь место, сообщают о случившемся вышестоящим инстанциям и, в случае необходимости, другим соответствующим инстанциям или органам, обладающим полномочиями по надзору или правовому контролю.
Комментарий
a) настоящий Кодекс соблюдается во всех случаях, когда он включается в национальное законодательство или практику. Если законодательство или практика предусматривают более строгие положения, чем положения настоящего Кодекса, соблюдаются первые;
b) настоящая статья направлена на сохранение равновесия между, с одной стороны, необходимостью внутренней дисциплины в учреждении, от которого в большой степени зависит общественная безопасность, и, с другой стороны, необходимостью борьбы с нарушениями основных прав человека. Должностные лица по поддержанию правопорядка сообщают о нарушениях по инстанциям и предпринимают иные правовые действия за пределами инстанций лишь в том случае, когда все остальные возможности отсутствуют или неэффективны. Понимается, что должностные лица по поддержанию правопорядка не подвергаются административным или иным мерам наказания из-за того, что они сообщили об имевшем место нарушении настоящего Кодекса или о возможности такового;
c) понятие "соответствующие инстанции или органы, обладающие полномочиями по надзору или правовому контролю", включает любое учреждение или орган, существующий на основании национального права как в рамках учреждения по поддержанию порядка, так и независимо от него, со статутными, обычными или
460
другими полномочиями рассматривать жалобы и претензиц возникающие в связи с нарушениями в сфере действия настоящей Кодекса;
d) в ряде стран средства массовой информации могут рассматриваться как учреждения, выполняющие функции Г(О рассмотрению жалоб, подобные описанным в подпункте С выще Поэтому должностные лица по поддержанию правопорядка могут обоснованно, в качестве крайней меры и в соответствии с законами и обычаями своих собственных стран, а также с положениями статьи 4 настоящего Кодекса, обратить на эти нарушения вниманце общественности через средства массовой информации;
e) должностные лица по поддержанию правопорядка соблюдающие положения настоящего Кодекса, заслуживает уважения, полной поддержки и сотрудничества со стороны общества и учреждения по поддержанию правопорядка, в котором они служат, а также лиц, занятых поддержанием правопорядка.
Приложение 3
РЕЗОЛЮЦИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И
СОЦИАЛЬНОГО СОВЕТА ООН 1984/47. "ПРОЦЕДУРЫ
ЭФФЕКТИВНОГО ВЫПОЛНЕНИЯ МИНИМАЛЬНЫХ
СТАНДАРТНЫХ ПРАВИЛ, КАСАЮЩИХСЯ ОБРАЩЕНИЯ С
ЗАКЛЮЧЕННЫМИ" (в сокращении)
от 25 мая 1984 г.
Экономический и Социальный Совет,
1. одобряет процедуры эффективного выполнения Минимальных стандартных правил, касающихся обращения с заключенными, изложенные в приложении к настоящей резолюции;
2. предлагает государствам-членам учитывать прилагаемые к настоящей резолюции процедуры в процессе выполнения Правил и в своих периодических докладах, представляемых Организации Объединенных Наций;
21-е пленарное заседание, 25 мая 19Я4 года
Процедуры эффективного выполнения минимальных стандартных правил обращения с заключенными (извлечения)
Процедура I
Все государства, чьи нормы защиты всех лиц, подвергающихся любой форме задержания или тюремного заключения, не соответствуют Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными, принимают эти правила.
Комментарий.
В своей резолюции 2858 (XXVI) от 20 декабря 1971 года Генеральная Ассамблея обратила внимание государств-членов на Минимальные стандартные правила и рекомендовала строго соблюдать их при управлении пенитенциарными и исправительными учреждениями, а также благожелательно рассмотреть вопрос об их включении в национальное законодательство. Нормы некоторых государств могут
462
быть более прогрессивными, чем эти Правила, поэтому таким государствам не предлагается принимать эти Правила. В случае с государствами, считающими необходимым согласовать эти Правила со своей правовой системой и адаптировать их к своей культуре, основное внимание придается существу, а не букве этих Правил.
Процедура 3
Минимальные стандартные правила предоставляются в распоряжение всех лиц, в частности в распоряжение должностных лиц но поддержанию правопорядка и персонала исправительных учреждений, для того чтобы они могли применять и выполнять их в системе уголовного правосудия.
Комментарий.
Настоящей процедурой подчеркивается, что эти Правила, а также национальные статуты и положения, касающиеся выполнения этих Правил, должны быть предоставлены в распоряжение лиц, занимающихся их выполнением, в частности в распоряжение должностных лиц по поддержанию правопорядка и персонала исправительных учреждений. Эффективное выполнение этих Правил могло бы также предусматривать организацию учебных курсов центральным органом, отвечающим за деятельность исправительных учреждений. Вопросы распространения процедур обсуждаются в процедурах 7-9.
Процедура 4
Минимальные стандартные правила, воплощенные в национальном законодательстве и в других положениях, доводятся также до сведений и разъясняются среди всех заключенных и всех задержанных лиц при их поступлении в соответствующее учреждение и в период их заключения.
Комментарий.
Для достижения целей Минимальных стандартных правил необходимо ознакомить с ними, а также со статутами и положениями, касающимися их выполнения, заключенных и всех задержанных лиц (правило 95), с тем чтобы способствовать большей осведомленности о том, что эти правила представляют собой минимальные условия, признанные приемлемыми Организацией Объединенных Наций. Таким образом, эта процедура дополняет положения, содержащиеся в процедуре 3. Положение, аналогичное тому, чтобы знакомить с
463
I
настоящими Правилами лиц, для защиты которых они разработаны, уже определено в четырех Женевских конвенциях от 12 августа 1949 года*(5), где в статье 47 первой Конвенции, статье 48 - второй, статье 127 третьей и статье 144 - четвертой Конвенции идентично говорится: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются как в мирное, так и военное время распространять возможно шире текст настоящих Конвенций в странах и, в частности, включить их изучение в учебные программы военного и, если возможно, гражданского образования, с тем чтобы с ее принципами было ознакомлено все население в целом и в частности сражающиеся вооруженные силы, санитарный персонал и священнослужители".
Процедура 11
Комитет Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и борьбе с ней; а) регулярно проводит пересмотр Минимальных стандартных правил с целью разработки новых норм, стандартов и процедур, применяемых для обращения с лицами, лишенными свободы; Ь) осуществляет контроль за выполнением настоящих процедур применения Правил, в том числе представляет периодические доклады согласно вышеизложенной процедуре 5.
Комментарий.
Поскольку основная информация, собранная в ходе периодических обследований, а также миссией технической помощи, будет представляться Комитету по предупреждению преступности и борьбе с ней, вопрос обеспечения эффективности Правил в совершенствовании практики исправительной работы остается в ведении Комитета, в рекомендациях которого будут определяться будущие направления применения Правил и процедур их выполнения. Поэтому Комитету следует четко определять существующие недостатки или причины недостатков в применении Правил, в частности на основе контактов с судебными органами и министерствами юстиции заинтересованных стран, с целью разработки соответствующих мер для их устранения.
Минимальные стандартные правила обращения с заключенными1 (приняты на первом Конгрессе ООН по
предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30 августа 1955 г.,
одобрены Экономическим и Социальным Советом на 994-ом пленарном заседании 31 июля 1957 г.), в сокращении
Часть I
Общеприменимые правила Основной принцип
6. 1) Нижеследующие правила следует применять с беспристрастностью. Дискриминация по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религиозных, политических и других убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, семейного происхождения или социального положения недопустима.
2) С другой стороны, нужно уважать религиозные убеждения и моральные установки заключенных, принадлежащих к тем или иным группам населения.
Разбивка по категориям
8. Различные категории заключенных содержатся в раздельных заведениях или в разных частях одного н того же заведения, с учетом их пола, возраста, предшествующей судимости, юридических причин их заключения и предписанного обращения с ними. Таким образом: а) мужчин и женщин следует по возможности
464
Необходимо обратить внимание на то, что данные Правила, хотя и не являются международным договором или общепризнанными нормами международного права, представляют из себя минимально необходимые требования к обращения с заключенными, то есть предназначены, как для развитых стран, так и государств, испытывающих социально-экономические трудности и не способные обеспечить более высокие стандарты обращения с заключенными. В практике деятельности уголовно-исполнительной системы России особое значение имеют нормы, отмеченные звездочкой *, так как в нашей стране указанные нормы по прежнему нарушаются. При обращении с иском в суд о нарушениях прав человека на Минимальные стандартные правила нельзя ссылаться, как на документ, обязательный для применения, однако данные правила можно рассматривать, как экспертный документ.
465
содержать в раздельных заведениях; Ь) если же мужчины и женщины содержатся в одном и том же заведении, то женщин следует размещать в совершенно отдельных помещениях; с) неосужденных заключенных следует помещать отдельно от осужденных; d) лиц, осужденных за невыполнение долговых обязательств, и других заключенных по гражданским делам следует помещать отдельно от лиц, совершивших уголовное преступление; е) малолетних правонарушителей следует содержать отдельно от взрослых.
Помещения
9. 1) Там, где заключенные ночуют, в камерах или комнатах, каждый из них должен располагать отдельной камерой или комнатой. Если по особым причинам, таким, как временная перегрузка тюрьмы, центральному тюремному управлению приходится отказаться от применения этого правила, помещать двух заключенных в одну и ту же камеру или комнату представляется нежелательным.
2) Там, где имеются общие камеры, размещаемых в них заключенных следует подвергать тщательному отбору, чтобы удостовериться, что они способны жить вместе в таких условиях. По ночам следует осуществлять постоянный надзор, совместимый с характером заведения.
10. Все помещения, которыми пользуются заключенные, особенно все спальные помещения, должны отвечать всем санитарным требованиям, причем должное внимание следует обращать на климатические условия, особенно на кубатуру этих помещений, на минимальную их площадь, на освещение, отопление и вентиляцию.
11. В помещениях, где живут и работают заключенные: а) окна должны иметь достаточные размеры для того, чтобы заключенные могли читать и работать при дневном свете, и должны быть сконструированы так, чтобы обеспечивать доступ свежего воздуха, независимо от того, существует ли или нет искусственная система вентиляции (*); Ь) искусственное освещение должно быть достаточным для того, чтобы заключенные могли читать или работать без опасности для зрения.
12. Санитарные установки должны быть достаточными для того, чтобы каждый заключенный мог удовлетворять свои естественные потребности, когда ему это нужно, в условиях чистоты и пристойности.
466
13. Банные установки и количество душей должны быть достаточными для того, чтобы каждый заключенный мог и был обязан купаться или принимать душ при подходящей для каждого климата температуре и так часто, как этого требуют условия общей гигиены, с учетом времени года и географического района, то есть во всяком случае хотя бы раз в неделю в умеренном климате.
Личная гигиена
15. От заключенных нужно требовать, чтобы они содержали себя в чистоте. Для этого их нужно снабжать водой и туалетными принадлежностями, необходимыми для поддержания чистоты и здоровья.
16. Для того, чтобы заключенные могли сохранять внешний вид, совместимый с их человеческим достоинством, им нужно давать возможность заботиться о своей прическе и бороде, позволяя мужчинам регулярно бриться.
Одежда и спальные принадлежности
17. 1) Заключенным, не имеющим права носить гражданскую одежду, следует выдавать комплект обмундирования, соответствующего данному климату и позволяющего поддерживать их здоровье в удовлетворительном состоянии. Эта одежда не должна иметь ни оскорбительного, ни унижающего характера.
2) Одежда должна содержаться в чистоте и исправности. Стирку и выдачу свежего белья следует обеспечивать в соответствии с требованиями гигиены.
3) В исключительных случаях, когда заключенный покидает заведение с разрешения властей, ему следует разрешать переодеваться в собственное платье и надевать другую не бросающуюся в глаза одежду.
18. Если заключенным разрешается носить гражданское платье, то в момент их заключения следует принимать меры к тому, чтобы оно было чистым и подходящим для носки.
19. Каждому заключенному следует обеспечивать отдельную койку (*) в соответствии с национальными или местными нормами, снабженную отдельными спальными принадлежностями, которые должны быть чистыми в момент их выдачи, поддерживаться, в исправности и меняться достаточно часто, чтобы обеспечивать их чистоту.
467
Питание
20. 1) Тюремное управление должно в обычные часы обеспечивать каждому заключенному пищу, достаточно питательную для поддержания его здоровья и сил, имеющую достаточно хорошее качество, хорошо приготовленную и поданную.
2) Каждый заключенный должен располагать питьевой водой, когда он испытывает в ней потребность.
Физические упражнения и спорт
21.1) Все заключенные, не занятые работой на свежем воздухе, имеют ежедневно право по крайней мере на час подходящих физических упражнений на дворе, если это позволяет погода.
2) Малолетним и другим заключенным подходящего возраста, находящимся в соответствующем физическом состоянии, следует обеспечивать физическую тренировку и возможность игр во время периода упражнений. Для этого нужно располагать необходимыми площадками, установками и оборудованием.
Медицинское обслуживание
22. 1) Все заведения должны иметь в своем распоряжении по крайней мере одного квалифицированного медицинского работника, имеющего познания в области психиатрии. Медицинское обслуживание следует организовывать в тесной связи с местными или государственными органами здравоохранения. Оно должно охватывать психиатрические диагностические службы и там, где это необходимо, лечение психических ненормальных заключенных.
2) Больных заключенных, нуждающихся в услугах специалиста, следует переводить в особые заведения или же в гражданские больницы. Тюремные больницы должны располагать оборудованием, установками и лекарствами, необходимыми для должного медицинского ухода за больными и для их лечения, а также достаточно квалифицированным персоналом.
3) Каждый заключенный должен иметь возможность прибегать к услугам квалифицированного зубного врача (*).
23. 1) Женские заведения должны располагать особыми помещениями для ухода за беременными женщинами и роженицами. Там, где это возможно, следует заботиться о том, чтобы роды происходили не в тюремном, а в гражданском госпитале. Если же
ребенок рождается в тюрьме, то об этом обстоятельстве не следует упоминать в метрическом свидетельстве.
2) Там, где заключенным матерям разрешается оставлять младенцев при себе, нужно предусматривать создание ясель, располагающих квалифицированным персоналом, куда детей следует помещать в периоды, когда они не пользуются заботой матери.

<<

стр. 3
(всего 5)

СОДЕРЖАНИЕ

>>