стр. 1
(всего 5)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблем в России. Формирование социальной политики
Сборник статей и материалов



Институт "Открытое общество" (Фонд Сороса) - Представительство в РФ
International Research and Exchange Board (IREX)


Вклад негосударственных некоммерческих организаций в решение социальных проблем в России. Формирование социальной политики. - Сборник статей и материалов /Под ред. Казакова О.Б. - М. 2003

Поддержка в проведении экспертной встречи и выпуске данного сборника осуществлялась программой "Гражданское общество" Института "Открытое общество" (Фонд Сороса) и программой ПРО-НКО IREX, финансируемой Агентством США по международному развитию.

Рабочая группа экспертной встречи
Абросимова Е.А. (Москва)
Аврорина Л.В. (Москва)
Ванчикова С.Б. (Улан-Удэ)
Верба Е.К. (Нижний Новгород)
Гребенник К.В. (Новосибирск)
Казаков О.Б. (Москва)
Ковалевская Е.В. (Москва)
Мокиенко Р.В. (Москва)
Хацкелевич Р.С. (Санкт-Петербург)
Составители
Абросимова Е.А.
Казаков О.Б.
Ковалевская Е.В.
Мокиенко Р.В.
Редактор
Казаков О.Б.


Содержание
Часть 1. Исследования 4
Участие некоммерческих организаций в разработке социальной политики (Загорулько Н.М., Потапенко М.С.) 4
Об участии общественности в формировании социальной политики в регионах РФ (Якимец В.Н.) 34
Влияние Гражданского Форума на взаимодействие НКО и власти (Аврорина Л.В.) 54
Часть 2. Примеры 59
Самарская область: обращения НКО законодательную власть (Пестрикова В.И.) 59
Республика Бурятия: участие в общественных советах при органах власти (Санхядова Л.К.) 67
Новороссийск: общественная кампания (Трибрат Т.Г.) 73
Улан-Удэ: эффективные контакты (Горбатых Г.А.) 79
Гражданская война" с ведомствами 85
Часть 3. Мнения 100
Стратегия НКО в формировании и реализации социальных программ. Ненаучный взгляд из глубинки (Ефременко А.А.) 100
Запасной сектор политики (Казаков О.Б.) 102
Интервью с участниками экспертной встречи 109
Часть 4. Данные 118
Социальные проблемы и участие НКО в разработке политики 120
Участие НКО в разработке социальной политики на федеральном уровне 128
Участие НКО в разработке социальной политики на уровне субъектов Федерации 134
Участие НКО в разработке социальной политики на муниципальном уровне 140
Деятельность НКО по разработке социальной политики 146
Инициативы НКО по разработке социальной политики на федеральном уровне 147
Инициативы НКО в разработке социальной политики на уровне субъектов РФ 160
Инициативы НКО в разработке социальной политики на уровне субъектов РФ 180
Приложения 195
Термины 195
Список участников 211
Программа "мозгового штурма" 214
Часть 1. Исследования
Загорулько Н.М., Потапенко М.С.,
Фонд изучения эффективности социально-экономических систем (Москва)
Участие некоммерческих организаций в разработке социальной политики
Введение. Актуальность и задачи исследования
Современный этап экономических и политических реформ в России сопровождается кардинальными преобразованиями в общественной жизни, в социальной структуре российского общества. Прямым следствием проводимых реформ является интенсивная социальная трансформация общества - формирование новых и изменение прежних социальных слоев и групп, характеризующихся различным уровнем доходов, отношением к власти, ценностными ориентирами и т.д.
Рыночная переориентация российской экономики явно опережает темп социальных преобразований и сопровождается существенным ухудшением социально-экономического положения значительной части россиян.
В 2001 году реальные денежные доходы россиян уменьшились на 17% в сравнении с преддефолтным 1997-м годом, в котором они составляли лишь 46% уровня 1990 года. Тяжелейший социально-экономический результат реформ - глубокая поляризация населения РФ по уровню доходов: часть населения с доходами ниже прожиточного уровня в три раза превышает предельно допустимое для цивилизованных стран (10-12 процентное) значение. Так, доля бедного населения, денежные доходы которого не достигают уровня прожиточного минимума, во II квартале 2002 года составила в России 38,7%1.
В течение 1990-х годов упали реальные доходы 80% населения. Доля доходов населения, приходящаяся на первую квантильную (20-процентную) группу, состоящую ныне из фактически нищих и полунищих людей, уменьшилась в 1991-2000 гг. вдвое; доли, приходящиеся на вторую, третью и четвертую группы, снизились соответственно в 1.5, 1.3 и 1.1 раза. И только доля доходов пятой квантильной группы, охватывающей обеспеченных, богатых и очень богатых людей, выросла-с 31% в 1991 г. до 47% в 2000 г., т.е. в 1.5 раза. Эта социальная дифференциация российского общества выражается и в том, что соотношение доходов высшей и низшей децильных (10-процентных) групп в 2.5-3 раза превысило предельно допустимый для цивилизованных стран уровень2.
В числе острых социальных проблем - бедность, безработица, вынужденная миграция населения, детская беспризорность, высокая смертность и преступность в отдельных регионах РФ и как следствие, значительное снижение уровня и качества жизни. В целом ухудшение жизни за период 1990-2001 гг. отмечает, по данным различных социологических исследований, около половины россиян. По данным социологических опросов и официальной статистики, подавляющее большинство российских граждан не имеет устойчивой экономической самостоятельности и устойчивого социального благополучия и за небольшой временной промежуток может переходить из одной социальной группы в другую. Этим, во многом, объясняется малочисленность российского среднего класса, который должен являться социальной основой стабильного развития страны.
Эти и многие другие проблемы убедительно свидетельствуют о необходимости реформирования социальной сферы, разработки таких законодательных норм, воплощение которых в сжатые сроки привело бы к существенному повышению эффективности социальной политики.
В формировании современной социальной политики участвуют различные субъекты, чья деятельность определяется конкретными социальными интересами. Важнейшим субъектом социальной политики, консолидирующим интересы различных слоев населения, является само государство. На федеральном уровне оно определяет основные цели, задачи и принципы социального развития по отношению к обществу в целом. Региональные власти разрабатывают соответствующие законы и социальные программы с учетом особенностей развития регионов (уровней экономического и социального развития, историко-культурных, национальных и других особенностей).
Вместе с тем, в условиях формирования новых основ развития экономики и общества в целом сохранение прежней "монопольной" роли государства в процессе формирования социальной политики становится объективно невозможным. Привлечение представителей всех слоев общества к разработке социальной политики становится необходимым также и потому, что государственного ресурса, направленного в настоящее время, прежде всего, на проведение экономических реформ, на проведение реальной социальной реформы явно не хватает.
Вовлечение общественности в процесс разработки социальной политики замедлено не только отсутствием "открытой" и заинтересованной в таком участии позиции государственных чиновников, но также и тем, что у граждан России на протяжении многовековой истории сложились "патерналистские" отношения с государством и не в достаточной мере сформировалась выраженная способность к самоорганизации.
Вместе с тем, социальные и экономические реалии последнего десятилетия, реформы общественно-политической жизни способствуют возрастанию общественного самосознания населения, усилению его политической активности, появлению и развитию сектора негосударственных некоммерческих организаций как важнейшей составляющей гражданского общества.
Объективно именно некоммерческие организации становятся наиболее последовательными выразителями интересов отдельных социальных групп. НКО все более активно стремятся отразить и закрепить эти интересы в соответствующих законах и других нормативных актах. Их участие в разработке социальной политики проявляется на разных уровнях взаимодействия с органами власти и в самых разнообразных формах. Подобное участие неоднозначно воспринимается и оценивается представителями законодательной власти различных уровней, однако объективно оно становится составной частью законотворчества и принятия решений в области социальной политики.
Целью настоящего исследования является изучение и обобщение опыта взаимодействия НКО с органами государственной власти и местного самоуправления в области реформирования социальной политики в 2000-2002 гг., выявление наиболее значимых инициатив НКО и эффективных путей их законодательного закрепления.
Методология исследования
Проведенное исследование базируется на основе опросов двух групп экспертов, представляющих различные категории (группы) участников процесса разработки социальной политики на различных уровнях (федеральном, региональном, муниципальном). Для каждой из групп был разработан свой методологический инструментарий - анкета. Опрос проводился методом формализованного интервью.
В первую категорию экспертов вошли представители НКО и ресурсных центров. Всего в опросе участвовали 52 эксперта данной категории (далее - "эксперты НКО"). В свою очередь, они подразделялись на следующие подгруппы:
- руководители НКО (далее - "представители НКО") различного профиля, работающие с самыми разными социальными группами населения - 27 респондентов;
- представители ресурсных центров (далее - "представители РЦ" или "РЦ") - 25 респондентов.
В опросе участвовали руководители ресурсных центров, в числе которых были Северо-Западный центр общественного развития, Южный региональный ресурсный центр, Историко-эко-культурная ассоциация "Поволжье", Сибирский центр поддержки инициатив, Центр поддержки НКО "Служение", Женский ресурсный центр при НКП "Женский альянс", Центр общественного развития "Амур-батюшка".
Опрос проводился в пяти федеральных округах Российской Федерации: Западном, Южном, Приволжском, Уральском и Сибирском. Опросом были охвачены 20 российских регионов: Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Марий-Эл, Республика Мордовия, Алтайский Край, Краснодарский край, Ставропольский край, Амурская область, Иркутская область, Кемеровская область, Кировская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Ростовская область, Самарская область, Тюменская область и Читинская область.
Анкета экспертов НКО содержала 61 вопрос, в том числе 14 "открытых", позволяющих экспертам подробно описать свою деятельность по разработке социальной политики на разных уровнях, дать обоснованные оценки отношению законодательных органов власти к этой деятельности. С целью выявления результативности деятельности организаций некоммерческого сектора по участию в выработке социальной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях в дополнение к анкете экспертам предлагалось заполнить три приложения (таблицы).
Социологический инструментарий позволял отдельно проанализировать мнение экспертов-представителей самих организаций (НКО) и экспертов-представителей ресурсных центров (РЦ) и сопоставить их взгляды по наиболее важным вопросам разработки социальной политики. Представители РЦ, отвечая на вопросы анкеты, описывали деятельность известных им некоммерческих организаций. По самооценке данной группы экспертов, треть из них говорила о 10%-25% известных им организаций, чуть более трети (36%) оценивала работу 25%-50% НКО, каждый пятый имел в виду 50%-75% организаций, и лишь два эксперта полагали, что представляют работу менее чем 10% НКО. В целом экспертные оценки отразили нормотворческую деятельность в области социальной политики почти половины НКО.
Вторую категорию экспертов представляли депутаты органов законодательной власти на федеральном и региональном уровнях. В анкете, предлагаемой для данной категории респондентов, содержалось 29 вопросов, включая 5 "открытых". Всего были получены анкеты 42 экспертов данной категории из 16 регионов РФ.
Социологические индикаторы (вопросы, предлагаемые варианты ответов - шкалы) в анкетах, предлагаемых для первой и второй категорий экспертов, частично совпадали. Экспертный опрос представителей законодательной власти проводился в тех же регионах, в которых проходил опрос экспертов-представителей НКО. Такой подход позволял сравнить и проанализировать точки зрения обеих участников законодательного процесса - и представителей общественности, и законодателей - по одним и тем же проблемам.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о достаточно высоком уровне экспертной репрезентативности и предположить, что полученные результаты в определенной степени отражают общероссийскую ситуацию.
Вместе с тем, специфика экспертного опроса (величина выборки, значительное число конкретных примеров, фактов, не поддающихся формализации, и пр.) не позволяет делать строгие выводы на основе количественного анализа полученных данных. Приводимые ниже абсолютные и относительные показатели (цифры, проценты) дают самое общее представление о тенденциях, совпадении или различии экспертных мнений.
В целом, в ходе исследования был получен значительный фактический материал, дающий возможность оценить деятельность некоммерческих организаций по разработке социальной политики, достаточно подробно познакомиться с ее региональными особенностями, а также детально проанализировать работу каждой из представленных организаций, что, однако, потребует последующего целенаправленного изучения. В настоящем отчете представлены результаты исследования, дающие общее представление о деятельности НКО в области формирования социальной политики. Мнения экспертов приводятся в обобщенном виде3.
Социальные проблемы и приоритетные направления реформирования социальной политики РФ
Результаты исследования свидетельствуют о том, что при выборе основных направлений разработки социальной политики эксперты исходят, главным образом, из объективных реалий - назревших социальных проблем своих регионов. Проблемы эти являются общероссийскими: все опрошенные эксперты, независимо от места жительства, категории, профиля работы организаций, проявили практически полное единодушие в их определении. К числу наиболее острых проблем во всех регионах и депутаты, и эксперты НКО отнесли "бедность, низкий уровень жизни населения", "низкую оплату труда", "состояние общественного правопорядка, преступности", "состояние жилищно-коммунального хозяйства", "медицинское обслуживание", "рост наркомании, проституции", "экологию".
В числе наиболее болезненных проблем эксперты назвали состояние жилищно-коммунального хозяйства, и не только назвали, но и выдвинули эту проблему на первый план (на нее указали 70% депутатов и 56% экспертов НКО). Возможно, данный факт является свидетельством и объективного положения дел в коммунальном хозяйстве, и результатом неприятия населением существующих форм и методов проведения жилищно-коммунальной реформы.
Будучи практически единодушными в признании наиболее острых социальных проблем, эксперты, тем не менее расходятся во мнениях при определении более широкого круга социальных проблем. В данном контексте очевидным становится, что в оценках экспертов, безусловно, отражаются интересы тех групп населения, с которыми они непосредственно работают. По оценке ресурсных центров, наиболее активно работа НКО ведется среди незащищенных слоев населения - инвалидов и тяжелобольных, детей, пенсионеров и ветеранов, матерей-одиночек, военнослужащих и членов их семей. Видимо, поэтому представители НКО и РЦ несколько больше озабочены более частными проблемами - состоянием дошкольных учреждений, науки, отсутствием условий для занятий спортом. Депутатов в большей степени волнуют "недостаток рабочих мест" и "рост числа вынужденных переселенцев". Интересно, что к числу острых региональных проблем все эксперты относят "ограничения для развития предпринимательства". Однако данный вопрос значительно сильнее тревожит депутатов и непосредственных руководителей некоммерческих организаций, меньше - представителей РЦ.
Обращает на себя внимание и тот факт, что широко освещаемая в СМИ проблема несвоевременной выплаты зарплаты не названа "острой" ни одной категорией экспертов.
В целом, сложившееся понимание социальных проблем предопределило и выделение экспертами основных сфер социальной жизни, которые требуют первоочередного реформирования. Все эксперты полагают, что в реформе, в первую очередь, нуждаются "трудовые отношения, занятость" (так считают 40% экспертов НКО и 60% депутатов), "социальная поддержка населения" (соответственно 69% и 57%), "наука и образование" (35% и 29%). Затем называются "здравоохранение и спорт", "пенсионное обеспечение", "экология", "социальное страхование".
Однако в оценке способов совершенствования социальной политики мнения экспертов разделились. Представители законодательной власти полагают, что наиболее важным шагом на данном пути являются "финансовое обеспечение уже существующих законов" (45%), "обеспечение гарантий и контроля принятых решений" (38%) и лишь затем "разработка и принятие новых законопроектов, реформирование социальной политики" (12%.).
В отличие от депутатов, все эксперты НКО (и самих организаций, и РЦ) считают в равной мере важными и "обеспечение гарантий и контроля принятых решений" (35%) и "разработку и принятие новых законопроектов, реформирование социальной политики" (35%). Вместе с тем, на необходимость "финансового обеспечения уже существующих законов" указывает только 25% представителей некоммерческого сектора.
При этом интересно то, что сторонников первоочередного принятия новых законопроектов значительно больше среди экспертов - непосредственных представителей НКО. 44% из них полагают, что именно реформирование законодательной базы социальной политики является наиболее важным направлением деятельности в социальной сфере.
Различие в подходе экспертов к необходимости разработки и принятия на современном этапе новых законодательных норм отражается, по-видимому, и на понимании экспертами роли НКО в данном процессе.
Так, эксперты-законодатели (62%) полагают, что участие некоммерческих организаций в разработке социальной политики, в принятии новых законопроектов "важно в той же мере, как и остальные направления деятельности НКО". Вдвое меньшее число депутатов (31%) считают данную работу "одним из основных направлений деятельности НКО".
Сами же некоммерческие организации расставляют акценты с точностью до наоборот: 63% из них считают участие своей организации в разработке социальной политики "одним из основных направлений деятельности НКО", и 37% полагают, что "данное направление важно наравне с другими".
Следует подчеркнуть, что ресурсные центры оценивают важность участия НКО в законотворческой деятельности в той же мере, что и депутаты, и не считают участие в разработке социальной политики приоритетным направлением деятельности НКО.
Результаты исследования отражают явное стремление некоммерческих организаций к активному участию в разработке новых правовых норм в социальной сфере. Подобная активность, с одной стороны, свидетельствует о росте гражданского самосознания различных социальных групп российского общества, укреплении позиций третьего сектора в общественной жизни. С другой стороны, возникает некоторая опасность чрезмерного "увлечения" НКО участием в законотворческом процессе в ущерб практической работе, принятием под давлением общественного мнения декларативных законов в области социальной политики, не содержащих механизмов исполнения принимаемых решений и не имеющих финансовой базы для их реализации.
Основные формы и методы участия НКО в разработке социальной политики
Возросшая активность некоммерческих организаций в разработке социальной политики реализуется в различных формах практически на всех стадиях законодательного процесса и на всех уровнях законодательной власти. Обе категории экспертов полагают, что добиться наибольших успехов в разработке социальной политики можно, взаимодействуя, преимущественно, с законодательной властью на региональном и муниципальном уровне. При этом эксперты НКО практически одинаково оценивают важность взаимодействия с законодателями на уровне субъектов РФ и с органами местного самоуправления. Депутаты же, будучи в большинстве представителями региональной законодательной власти, считают, что добиться наибольших успехов в разработке социальной политики НКО могут при взаимодействии именно с региональной властью. Интересно, что обе категории экспертов полагают, что НКО должны в несколько меньшей мере взаимодействовать с законодательной властью на федеральном уровне (так отвечают 57% депутатов и 54% экспертов НКО).
На федеральном уровне представители некоммерческих организаций преимущественно взаимодействовали (апеллировали) к следующим субъектам:
- депутаты Государственной Думы (указали 50% экспертов НКО);
- Государственная Дума в целом (27%);
- Правительство Российской Федерации (27%);
- Президент РФ (25%);
- Комитет ГД по делам общественных объединений и религиозных организаций (23%);
- Комитет ГД по делам женщин семьи и молодежи (21%);
- Комитет ГД по труду и социальной политике (19%);
- члены Совета Федерации (17%);
- Комитет ГД по бюджету и налогам (15%);
- Комитет ГД по законодательству (14%);
- Совет Федерации в целом (14%).
Значительно реже упоминаются такие участники законотворческого процесса на федеральном уровне, как Комитет ГД по охране здоровья и спорта, Комитет ГД по образованию и науке, Комитет ГД по экологии. Как показывают данные, не было обращений НКО в Комитет по делам ветеранов войны, Комитет по культуре и спорту.
Следует отметить, что почти четверть экспертов данной категории (23%) вообще не взаимодействовали с участниками законотворческого процесса на федеральном уровне.
Степень взаимодействия некоммерческого сектора с представителями региональной власти выше, чем с представителями федеральных структур. Только 14% экспертов НКО отметили, что они вообще не взаимодействовали с участниками законодательного процесса на региональном уровне.
На региональном уровне НКО чаще всего апеллировали к следующим субъектам:
- депутаты (указали 64% экспертов НКО);
- представительные органы законодательной власти в целом (Законодательные Собрания, Думы, Народные Собрания и др.) (52%);
- губернаторы (46%);
- отдельные комитеты органов законодательной власти (35%).
При выработке решений по социальным вопросам на муниципальном уровне эксперты отмечают наиболее частое взаимодействие с мэрами городов, их заместителями, советниками, сотрудниками администрации и отдельными структурными подразделениями муниципальных образований.
Разнообразны были и формы участия НКО в разработке социальной политики на разных уровнях. К основным формам участия НКО относятся следующие:
- участие в подготовке законопроектов;
- подготовка поправок к законам;
- участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы);
- участие в парламентских слушаниях или в общественных слушаниях;
- участие в работе "переговорных площадок" и рабочих групп при "переговорных площадках", созданных по результатам работы Гражданского форума 2001 года;
- организация общественных советов при законодательных органах власти;
- прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами);
- участие в разработке региональных целевых программ;
- вовлечение заинтересованных групп населения в процесс обсуждения и поддержки инициатив (общественные кампании, слушания, сбор подписей, акции давления).
Сравнить частоту использования различных форм деятельности НКО при разработке социальной политики на федеральном, региональном и, отчасти, на муниципальном уровне, позволяют приведенные ниже таблицы 1-10 (данные приведены в процентах от всех опрошенных экспертов НКО).
Таблица 1. Участие НКО в подготовке законопроектов
Федеральный Региональный Муниципальный4
уровень уровень уровень
Не участвовали 54 33
Один - два раза 25 40
От 3-х до 10 раз 10 17
Свыше 10 раз - 4
Затрудняюсь ответить 12 6
Таблица 2. Участие НКО в подготовке поправок
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 46 48
Один-два раза 29 17
От 3-х до 10 раз 10 21
Свыше 10 раз - 2
Затрудняюсь ответить 15 12
Таблица 3. Работа НКО в экспертных советах, подготовка экспертных заключений
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 52 50 48
Один-два раза 21 15 19
От 3-х до 10 раз 4 14 14
Свыше 10 раз 2 10 6
Затрудняюсь ответить 21 12 14
Следует обратить внимание на любопытную деталь: при ответах на вопрос о формах участия НКО в разработке социальной политики эксперты-депутаты гораздо реже, чем сами представители НКО, отмечали "неучастие" НКО в том или ином процессе. Вряд ли можно объяснить данный факт заниженной самооценкой некоммерческих организаций. Скорее, активное стремление НКО участвовать в разработке социальной политики создает у законодателей "эффект присутствия" этих организаций на всех этапах законотворчества.
Таблица 4.Участие НКО в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 44 27 48
Один-два раза 15 29 15
От 3-х до 10 раз 21 19 11
Свыше 10 раз 2 14 4
Затрудняюсь ответить 17 12 22
Таблица 5. Участие НКО в парламентских слушаниях или в общественных слушаниях
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 46 35 44
Один-два раза 29 44 31
От 3-х до 10 раз 10 14 8
Свыше 10 раз - - -
Затрудняюсь ответить 15 8 17
Таблица 6. Организация общественных советов при законодательных органах
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 62 54 50
Один-два раза 14 25 25
От 3-х до 10 раз 4 6 10
Свыше 10 раз - - 2
Затрудняюсь ответить 21 15 14
Таблица 7. Прямая работа НКО с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 33 17 33
Один-два раза 19 25 26
От 3-х до 10 раз 23 15 19
Свыше 10 раз 12 31 7
Затрудняюсь ответить 14 12 15
Таблица 8. Участие НКО в работе переговорных площадок и рабочих групп при переговорных площадках, созданных по результатам работы Гражданского форума
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 42
Один-два раза 31
От 3-х до 10 раз 12
Свыше 10 раз 2
Затрудняюсь ответить 14
Таблица 9. Участие НКО в разработке целевых программ
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 44 35 29
Один-два раза 25 29 31
От 3-х до 10 раз 19 15 21
Свыше 10 раз - 14 4
Затрудняюсь ответить 12 8 15
При этом большинство экспертов обеих категорий отмечают, что за период 2000-2002 гг. взаимодействие НКО и органов законодательной власти всех уровней усилилось, стало более интенсивным. Подобную точку зрения разделяют 50% экспертов-депутатов и 64% экспертов НКО. Однако треть опрошенных депутатов и каждый пятый эксперт НКО полагают, что это взаимодействие осталось без изменений, на прежнем уровне.
Таблица 10. Вовлечение заинтересованных групп населения в процесс обсуждения и поддержки инициатив (общественные кампании, слушания, сбор подписей, акции давления)
Федеральный Региональный Муниципальный
уровень уровень уровень
Не участвовали 33 25 35
Один-два раза 29 25 25
От 3-х до 10 раз 17 25 21
Свыше 10 раз 8 15 10
Затрудняюсь ответить 14 10 10

Судя по информации экспертов, при участии НКО на практике было разработано немало целевых федеральных, региональных и муниципальных целевых программ.
Вместе с тем, на федеральном уровне представители НКО участвовали в разработке программ недостаточно активно: 44% респондентов отметили, что совсем "не участвовали в разработке социальных программ на федеральном уровне", а 20% затруднились ответить на этот вопрос.
Среди федеральных целевых программ, в разработке которых принимали участие представители некоммерческого сектора, эксперты наиболее часто называли такие, как "Молодежь России", "Дети России", "Программа по развитию социального партнерства в РФ"5.
В большей мере НКО участвовали в разработке региональных целевых программ на уровне субъектов Федерации (на эту форму работы указали 56% экспертов, четверть из них отметила, что "таких программ нет", а 19% затруднились дать ответ). Цель большинства региональных программ - помощь детям, молодежи, инвалидам, борьба с распространением наркотиков, решение экологических проблем. К числу названных программ относятся, например, такие, как "Дети Новосибирской области", "Оказание помощи проблемным детям" и "Дорога в жизнь" (обе - Омск), "Комплексная целевая программа медико-социальной и профессиональной реабилитации инвалидов Самарской области и обеспечения им доступной среды жизнедеятельности на 2001-2005 гг.", "Социальная поддержка инвалидов Читинской области", республиканская программа Бурятии "Профилактика и предотвращение насилия в семье", "Социальные аспекты работы с лицами пожилого возраста" (Омск), региональные программы поддержки предпринимательства и многие другие.
Многообразие форм и способов участия НКО в разработке социальной политики, как на федеральном, так и на региональном уровне, несомненно, свидетельствует, о высоком интересе со стороны некоммерческих организаций к законотворческой деятельности в области социальной политики и их значительном потенциале. Вместе с тем, оно демонстрирует незавершенность поиска некоммерческим сектором наиболее адекватных форм взаимодействия с властью, способствующих выработке эффективных механизмов реформирования социальной политики с максимальным учетом интересов отдельных социальных групп.
Факторы успехов и неудач НКО в процессе разработки социальной политики
Важным условием эффективности участия НКО в разработке социальной политики является наличие "благоприятных" взаимоотношений с органами законодательной власти всех уровней. Результаты опроса свидетельствуют о существовании объективных предпосылок для конструктивного взаимодействия сторон в разработке социальной политики. Особенно наглядно это видно на примере сотрудничества НКО и законодателей на региональном уровне.
Так, большинство опрошенных законодателей (81%) в целом положительно относятся к деятельности НКО в области разработки социальной политики. Противоположную, негативную точку зрения не высказал ни один эксперт-депутат, и только три эксперта оценили свое отношение как "безразличное".
Сами представители НКО по-разному воспринимают отношение законодательных органов власти различного уровня к своей деятельности по разработке социальной политики. Наиболее благожелательное отношение они встречают со стороны региональной власти: так оценивают его 50% экспертов НКО. В то же время отношение федеральной власти к рассматриваемой деятельности НКО считают позитивным 25% экспертов, а отношение муниципальной власти положительно воспринимают 37% указанных экспертов.
То или иное восприятие отношения региональной законодательной власти к своей деятельности эксперты НКО подтверждают конкретными примерами. 60% из них указали, что могут привести примеры позитивного отношения. Большинство из этих примеров описывает конкретные инициативы НКО, которые были реально поддержаны на региональном уровне. Кроме этого, положительно воспринимаются любая "эмоциональная поддержка-одобрение инициатив, даже если они не воплотились в жизнь", посещение депутатами мероприятий, проводимых НКО, одобрение деятельности НКО в любых формах, привлечение членов НКО к разным формам общественных слушаний, моральное поощрение лидеров и членов НКО. Напротив, отсутствие общественного внимания к своим инициативам, их моральной поддержки воспринимается экспертами НКО как безразличное или негативное отношение к деятельности по разработке социальной политики.
Вместе с тем, эмоциональная составляющая не должна заслонять реальной оценки результативности деятельности НКО в области разработки социальной политики. Эксперты-депутаты в подавляющем большинстве (88%) оценивают ее "очень положительно" или "положительно", и только 12% считают эту результативность "отрицательной" и "резко отрицательной".
Важно отметить, что мнения депутатов по данному вопросу во многом совпадают с самооценкой экспертов НКО, 78% которых также высоко оценивают результаты своей работы.
Успехам НКО в разработке социальной политики, способствуют, по мнению экспертов НКО, следующие факторы:
- наличие лидеров НКО (указали 54% экспертов НКО);
- профессиональная подготовка сотрудников НКО (40%);
- взаимодействие межу организациями некоммерческого сектора (37%);
- развитие информационной базы (29%);
- хорошая организация работы НКО в целом (25%);
- гражданская активность населения (21%);
- поддержка, понимание со стороны законодательных органов власти (19%);
- поддержка, доверие к НКО со стороны депутатов (19%);
- развитие законодательной базы на региональном уровне (14%);
- обеспеченность НКО компьютерной техникой, оргтехникой, транспортом (14%).
В то же время эксперты НКО осознают причины, которые препятствуют их успешной работе. К их числу относятся следующие:
- низкая гражданская активность населения (указали 52% экспертов НКО);
- недостаточная поддержка, понимание со стороны законодательных органов (44%);
- недостаточная профессиональная подготовка сотрудников НКО (44%);
- отсутствие должной поддержки, доверия к НКО со стороны депутатов (42%);
- неразвитость законодательной базы на региональном уровне (37%);
- низкая правовая культура в целом (37%);
- сложность прямых контактов с законодательной властью на федеральном уровне (33%);
- неразвитость законодательной базы на федеральном уровне (29%).
Сопоставление позиций депутатов и экспертов НКО по основным проблемам жизни регионов позволяет предположить, что у них сложилось и общее видение социальных проблем, "единая картина мира". Это подтверждают ответы обеих групп экспертов на вопрос: "Можете ли Вы сказать, что Ваша позиция по основным вопросам разработки социальной политики региона совпадает с позицией другой стороны (соответственно НКО или депутатов)?" Утвердительно ответили на него соответственно 65% и 73% опрошенных.
Вместе с тем, несмотря на столь согласованное понимание региональных проблем, законодатели иногда принимают такие решения, а НКО выдвигают такие предложения в области социальной политики, которые настолько не совпадают с позицией другой стороны, что вызывают протест. Причем возмущение НКО выражено в гораздо большей мере: 14% экспертов считает, что "таких решений немало", а еще 52% говорит, что "есть отдельные такие решения". Законодатели относятся к предложениям НКО более терпимо: лишь 5% из них видит немало таких предложений, а еще 33% полагают, что "есть отдельные такие предложения".
Эксперты-депутаты объясняют успешное взаимодействие законодательной власти и НКО при разработке социальной политики следующими обстоятельствами:
- взаимная поддержка, понимание (указали 60% экспертов-депутатов);
- прямые контакты с НКО (50%);
- наличие лидеров НКО (41%);
- поддержка, доверие к НКО со стороны депутатов (36%);
- профессиональная подготовка сотрудников НКО (33%);
- развитие законодательной базы на федеральном уровне (31%);
- гражданская активность населения (29%);
- развитие законодательной базы на региональном уровне (26%);
- достаточное финансирование НКО (19%);
- хорошая организация работы НКО в целом (19%).
К числу основных препятствий успешному взаимодействию НКО и органов законодательной власти в области разработки социальной политики эксперты-депутаты относят следующие факторы:
- низкая гражданская активность населения (указали 48% экспертов-депутатов);
- низкая правовая культура в целом (43);
- недостаточное финансирование НКО (41%);
- неразвитость законодательной базы на федеральном уровне (33%);
- неразвитость законодательной базы на региональном уровне (33%);
- недостаточное взаимопонимание НКО и представителей власти (31%);
- относительно невысокая профессиональная подготовка сотрудников НКО (29%);
- слабое внутрисекторное взаимодействие НКО (19%);
- отсутствие должной поддержки, доверия к НКО (19%);
- низкая организация работы НКО в целом (17%);
- отсутствие лидеров в организациях (17%);
- неразвитость информационной базы (14%);
- недостаточная обеспеченность НКО оргтехникой, транспортом (14%);
- чрезмерные амбиции НКО (12%);
- сложность прямых контактов с НКО (12%).
В целом, анализ успехов и неудач НКО при взаимодействии с законодательной властью свидетельствует о том, что обе стороны достигли определенного уровня взаимопонимания, необходимого для конструктивного сотрудничества. Деятельность НКО по разработке социальной политики, как правило, находит признание и поддержку представителей законодательной власти
По мнению обеих сторон, главным сдерживающим фактором дальнейшего сближения и укрепления сотрудничества в области социальной политики является низкая гражданская активность населения и низкая правовая культура в целом. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что эффективность взаимодействия некоммерческого сектора и власти во многом предопределена глобальными и многоплановыми процессами, происходящими в обществе. В данной связи напрашивается вывод о необходимости активизировать деятельность как НКО, так и представителей власти по "воспитанию" гражданского самосознания населения и формированию его правовой культуры.
Кроме того, тесному взаимодействию НКО и власти мешает ряд социально-психологических причин: взаимное недопонимание, недоверие друг к другу, причем в большей мере со стороны НКО. В силу того, что данные причины осознаются обеими сторонами, есть основания предположить, что в перспективе они могут быть преодолены.
Результаты исследования свидетельствуют о том, что в регионах России идет успешный поиск взаимодействия некоммерческих организаций и органов законодательной власти в области разработки социальной политики. Активная деятельность НКО, их многочисленные инициативы в данном направлении уже сделали некоммерческие организации неотъемлемой стороной законотворческого процесса.
Анализ информации, содержащейся в базе данных по реализованным формам участия НКО в разработке социальной политики
В ходе исследования всем экспертам НКО, представителям как ресурсных центров, так и непосредственно некоммерческих организаций, предлагалось заполнить три Таблицы-приложения к анкете, отражающие процесс их взаимодействия с законодательной властью различного уровня (федерального, регионального и муниципального) в ходе разработки социальной политики. Представленные в Таблицах данные содержат примеры конкретных действий, предложений НКО по разработке социальной политики, а также результаты этих действий.
Представленные данные должны были дополнить, проиллюстрировать конкретными примерами ответы экспертов НКО на следующие вопросы анкеты:
- В каких формах в 2000-2002 гг. участвовали НКО/Ваша организация в разработке социальной политики на федеральном уровне, сколько законопроектов подготовили, сколько раз участвовали в их обсуждениях?
- В каких формах в 2000-2002 гг. участвовали НКО/Ваша организация в разработке социальной политики на уровне субъектов Федерации (республик, краев, областей), сколько законопроектов подготовили, сколько раз участвовали в их обсуждениях?
- В каких формах в 2000-2002 гг. участвовали НКО/Ваша организация в разработке социальной политики на муниципальном уровне, сколько законопроектов подготовили, сколько раз участвовали в их обсуждениях?
- При разработке социальной политики к каким участникам законотворческого процесса на федеральном уровне обращались, апеллировали НКО/Ваша организация в 2000 -2002 гг., с кем из них взаимодействовали в самых различных формах?
- При разработке социальной политики к каким участникам законотворческого процесса на уровне субъектов Федерации обращались, апеллировали НКО/Ваша организация в 2000 -2002 гг., с кем из них взаимодействовали в самых различных формах?
- При разработке социальной политики к каким участникам законотворческого процесса на муниципальном уровне обращались, апеллировали НКО/Ваша организация в 2000 -2002 гг., с кем из них взаимодействовали в самых различных формах?
Как показывает сравнительный анализ данных анкетного опроса и Таблиц-приложений, частота использования различных форм работы НКО по разработке социальной политики отличается от общих оценок использования этих форм, приведенных экспертами НКО при ответах на вопросы анкеты. Так, согласно данным анкетного опроса, на федеральном уровне свыше 40% опрошенных принимали участие в работе переговорных площадок и рабочих групп при переговорных площадках, созданных по результатам работы Гражданского форума. В Таблицах же приведены всего два примера такого участия, что составило не более 2,5% от всей совокупности приведенных форм.
Следует отметить, что расходятся также данные по частоте обращения некоммерческих организаций к различным адресатам - участникам законотворческого процесса. Так, например, на федеральном уровне, по данным опроса, НКО в 2000-2002 гг. чаще всего обращались, апеллировали к Депутатам Государственной Думы (указали 50% опрошенных экспертов), реже - к Государственной Думе в целом (27%), Правительству Российской Федерации (27%), Президенту РФ (25%).
В Таблицах же указывается примерно одинаковая частота апелляции к Депутатам Государственной Думы и Правительству, включая Председателя Правительства, отдельные министерства и ведомства (24% и 23% соответственно). Далее следуют Государственная Дума (12%), Президент РФ (9%) и "другие участники" (9%), среди которых были названы "Молодежная Дума РФ", "Администрация Президента РФ", "рабочая группа при Президенте РФ", "представитель Президента РФ в Северном Федеральном округе" и др.
Подобное расхождение в данных с одной стороны тем, что в анкете требовалось лишь в общих чертах оценить частоту тех или иных форм участия НКО в разработке социальной политики на различных уровнях (предлагались такие варианты ответов, как "один-два раза", "от 3-х до 10 раз включительно" и пр.). С другой стороны, представители ресурсных центров (48% всех опрошенных экспертов НКО) давали обобщенные оценки работе НКО своего региона, а это, по их самооценкам, составляло от 10% НКО, работающих в регионе (указали 8% экспертов) до 50%-75% (назвали 20% экспертов). Вместе с тем, при заполнении Таблиц приводились конкретные данные, которые отражали работу меньшего числа НКО, зато описывали ее более детально и точно.
Расхождение в данных объясняется также и тем, что эксперты НКО иногда путают участников законотворческого процесса различного уровня. Таблицы показывают, что, к таким участникам на федеральном уровне опрошенные относят и органы законодательной власти регионов, и органы муниципальной власти, и депутатов не только Государственной Думы РФ, но и других уровней. У многих экспертов НКО также нет четкого понимания разницы между различными уровнями целевых программ - федеральных, региональных и муниципальных. Данное обстоятельство связано не только недостаточным уровнем правовых знаний, правовой культуры экспертов НКО, но и несовершенством законодательства, отсутствием четкого разграничения полномочий между органами законодательной власти различных уровней.
Таблица 11. Формы участия НКО в разработке социальной политики
Формы Федеральный Региональный Муниципальный
участия уровень уровень уровень
Участие в подготовке
законопроектов 15 12 5
Подготовка поправок к законам 14 1 -
Работа экспертных советов,
подготовка экспертных заключений 7 7 5
Участие в рабочих органах
законодательных структур 7 21 20
Участие в парламентских
слушаниях или в общественных
слушаниях 8 9 10
Организация общественных
советов при законодательных
органах власти - 5 6
Прямая работа с
представителями
законодательных органов 15 14 12
Участие в работе переговорных
площадок и рабочих групп при
переговорных площадках,
созданных по результатам
работы Гражданского форума 3 * *
Участие в разработке
региональных целевых программ 1 6 15
Вовлечение заинтересованных
групп населения в процесс
обсуждения и поддержки инициатив
(общественные кампании, слушания,
сбор подписей, акции давления) 3 1 4
Иные формы 27 23 23
Знаком "*" отмечены случаи отсутствия соответствующей формы на региональном и муниципальном уровне

Наиболее активное участие в разработке социальной политики некоммерческие организации принимают на региональном уровне. В "отчетных" Таблицах приведены 154 примера взаимодействия НКО с региональными органами власти. Приведем интересное сравнение: взаимодействие НКО с властью при разработке социальной политики на муниципальном уровне описано на 95 примерах, на федеральном уровне приведены всего 74 примера. Вместе с тем, следует отметить, что результативность взаимодействия выше именно на федеральном уровне, здесь НКО чаще достигают поставленных целей.
Таблица 11 составлена на основе обработки данных Таблиц-приложений и отражает интенсивность использования некоммерческими организациями различных форм участия в разработке социальной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Данные приведены в процентах от общего числа форм участия, перечисленных в Таблицах-приложениях.
Анализ содержания Таблиц-приложений и сопоставление его с результатами анкетного опроса позволяет сделать следующие выводы:
1. Деятельность НКО является важной составляющей в разработке социальной политики на всех уровнях. Наиболее высокую активность НКО проявляют в постановке, выдвижении проблем в процессе разработки социальной политики. Не являясь участниками законодательной инициативы, НКО, тем не менее, всеми доступными средствами инициируют принятие новых законодательных актов. Чаще всего эту форму участия сами НКО называют "внесением, выдвижением, подготовкой предложений", "лоббированием законов". Согласно приводимым в Таблицах примерам, на федеральном уровне и муниципальном уровне эта форма используется в каждом 10 случае (10%), на региональном - в каждом пятом (20%).
Широкое распространение подобной формы участия свидетельствует, с одной стороны, о понимании НКО проблем населения, защите интересов отдельных социальных групп, активной гражданской позиции "третьего сектора", с другой стороны, говорит о недостаточно высоком уровне исполнения законодательной властью своих социальных функций.
Вместе с тем, подобная форма участия некоммерческого сектора в разработке социальной политики является наименее результативной, особенно на федеральном уровне. Именно "предложения, инициативы по принятию новых законов" реже всего находят поддержку у органов законодательной власти. Это видимо, связано не только с определенной степенью "отчуждения" органов законодательной власти от новых структур гражданского общества, но и с желанием власти ограничить число законов, принимаемых в отсутствие необходимых механизмов и гарантий их исполнения.
2. Наиболее распространенной формой участия НКО в разработке социальной политики на федеральном уровне является "участие в подготовке законопроектов", "прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)", "подготовка поправок".
На региональном уровне широко распространены такие формы, как "участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)", "участие в подготовке законопроектов", "прямая работа с представителями законодательных органов (контакты с депутатами)", "участие в парламентских слушаниях или в общественных слушаниях", "работа экспертных советов, подготовка экспертных заключений", "участие в разработке региональных целевых программ".
На муниципальном уровне в разработке социальной политике НКО чаще прибегают к таким формам, как "участие в рабочих органах законодательных структур (рабочие группы, круглые столы)", "участие в разработке целевых программ", "прямая работа с представителями законодательных органов".
3. Следует обратить внимание на тот факт, что некоммерческие организации достаточно активно участвуют в разработке целевых программ регионального и муниципального уровня. Вместе с тем, на федеральном уровне они практически не привлекаются к подобной работе.
4. В Таблицах относительно чаще, чем в анкетах, НКО указывают на "другие" формы своего участия в разработке социальной политики. На федеральном уровне к ним относят "подготовку предложений", "обращение к структурам исполнительной власти и общественным организациям федерального уровня", "участие в конкурсном распределении бюджетных средств". Под "другими формами" на региональном уровне, чаще всего, понимают "внесение предложений", "обращение к органам, структурам исполнительной власти", "обсуждение в СМИ".
Помимо выше перечисленных форм, на муниципальном уровне достаточно часто называют также "встречи, консультации с администрацией муниципальной власти и ее структурными подразделениями".
5. Участие НКО в разработке социальной политики, несомненно, являлось бы более эффективным, если бы некоммерческий сектор мог активно вовлекать заинтересованные группы населения в процесс обсуждения и поддержки своих инициатив: проводить общественные кампании, осуществлять сбор подписей, акции давления и т.п. К сожалению, подобные формы работы практически не используются в практике НКО. В соответствии с полученными данными их доля составляет среди других форм работы 4% на муниципальном уровне и еще меньше - на региональном (1%) и федеральном (2%).
6. Необходимо отметить, что участие некоммерческих организаций в работе переговорных площадок и рабочих групп, созданных по результатам Гражданского Форума также не получило должного распространения. На подобную форму работы на федеральном уровне указало лишь около 3% опрошенных организаций.
7. Серьезным препятствием на пути повышения эффективности деятельности некоммерческого сектора по разработке социальной политики нередко является недостаточный уровень правовых знаний и правовой культуры самих НКО. Данное обстоятельство особенно ярко проявляется в процессе взаимодействия с региональной и муниципальной властью. Так, НКО нередко обращаются с предложениями по разработке социальной политики не к участникам законотворческого процесса, а к другим должностным лицам, не имеющим необходимых полномочий для принятия решений.
Некоторые из организаций переоценивают значимость принимаемых решений, и любое разработанное при их участии правило, ведомственную инструкцию воспринимают как закон. Впоследствии такое непонимание порождает разочарование от невыполнения подобных "законов".
Часть НКО, являясь активными участниками законотворческого процесса, не осознают целей своего участия и методов их достижения, воспринимают хорошо организованное мероприятие по взаимодействию с властью как конечный результат своей законотворческой деятельности (называют среди результатов "проведение круглых столов, дискуссий и пр.").
Якимец В.Н.,
Институт системного анализа РАН (Москва)
Об участии общественности в формировании социальной политики в регионах РФ
Введение. О социальной политике в современной России
Социальная политика в регионе - это
документально зафиксированная, организационно оформленная и официально утвержденная региональными органами власти система мер,
(а) выработанных и согласованных на основе взаимоприемлемых принципов с участием представителей интересов различных целевых групп населения и секторов общества (государства, бизнеса и общественности),
(б) обеспеченных требуемыми ресурсами, включая бюджетные средства разных уровней, а также внебюджетные ресурсы, и
(в) направленных на:
- осуществление социальных программ,
- поддержание доходов, уровня жизни населения,
- обеспечения занятости,
- поддержки отраслей социальной сферы,
- предотвращения социальных конфликтов и т.п.
В предлагаемом определении социальной политике заложено три принципиальных момента:
- содержательный;
- организационный;
- процедурный.
Поясним кратко суть этих моментов:
Содержательный момент - это система мер, направленных на осуществление социальных программ.
Организационный - это наличие субъектов (органы власти, органы местного самоуправления и т.п.) и объектов (предприятия и учреждения социальной сферы, организации с разной формой собственности, подразделения корпораций, отвечающие за социальную региональную политику и др.) управления, включая их ресурсные возможности, а также целевые группы и категории населения.
Процедурный - это разнообразные аспекты выработки, согласования всеми заинтересованными сторонами, обеспечения ресурсами, утверждения, определения ответственности, документального оформления, мониторинга и оценки процессов, связанных с социальной политикой.
В российской практике управления социальной сферой на федеральном, региональном и местном уровнях социальную политику принято различать по:
- отраслям (типам услуг) социальной сферы (в области образования, здравоохранения, занятости и социально-трудовых отношений и др.) и
- предметно-целевой направленности (культурная, жилищная, семейная, пенсионная, женская, молодежная и др.)
В общем случае региональная социальная политика складывается из следующих взаимодополняющих частей:
- федеральных программ и мероприятий, обеспеченных за счет средств федерального бюджета, осуществляемых на территории региона;
- меры и программы социальной политики данного региона;
- поддержка и регулирование мероприятий по социально-экономическому развитию отдельных территорий и поселений региона;
- партнерские корпоративные социальные программы, проводимые неправительственным структурами (предприятиями и НКО), действующими на территории региона.
При этом федеральная социальная политика в основном направлена на обеспечение социальных стандартов, реализацию установленных социальных гарантий, соблюдение социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ. Реально получается так, что федеральная социальная политика осуществляется это независимо от возможностей региона и даже оказывается не связанной с выполнением федеральных социальных программ.
В идеальном случае региональная социальная политика должна учитывать специфические особенности развития социальной сферы и характер социальных процессов. Благодаря этому, можно определить реальные потребности и - с учетом возможностей регионального бюджета - предусмотреть реализацию региональных социальных гарантий, корректирующих федеральные программы. Особую роль при этом имеет региональная система социальной поддержки, суть которой заключается в адаптации населения к изменяющимся социально-экономическим условиям и компенсации негативных последствий переходного периода.
В городах и поселениях региона за реализацию региональной социальной политики отвечают органы местного самоуправления. Для этого кроме средств, поступающих из регионального бюджета, они используют местные налоги и другие источники средств.
Корпоративные социальные программы, как правило, распространяются не только на семьи сотрудников, но и на других жителей территории пребывания предприятия, особенно если оно является градообразующим 6.
Перечислим ключевые элементы форм, процесса и механизмов участия общественности в формировании региональной социальной политики.
Во-первых, в федеральных законах и постановлениях Правительства формах, прямо или косвенно регулирующих реализацию прав общественности на участие в управлении, включая участие в выработке социальной политики, а именно: через7:
- привлечение к работе в государственных органах;
- учет мнений и предложений и использование формулы "Решение вопросов по согласованию";
- взаимодействие и поддержку;
- привлечение к участию или предоставление права участвовать в подготовке (разработке) законов, иных нормативных актов и решений разного уровня;
- предоставление права на получение информации;
- наделение контрольными полномочиями.
Во-вторых, во всех регионах существует практически единый список этапов формирования социальной политики, включая выработку направлений, определение их приоритетов, формирование бюджетов социальной сферы, разработку социальных проектов, разработку региональных социальных программ, процесс реализации, оценку результатов выполнения программ, контроль и т.п. При этом регламентация участия граждан и гражданских объединений в формировании социальной политики присутствует не во всех регионах.
Об исследовании
В течение 2002-2003 годов в Санкт-Петербурге, Мурманске, Владимире, Озерске Владимирской области, Челябинске, Нижнем Новгороде, Иркутске, Екатеринбурге, Воронеже, Смоленске, Иваново, Саратове и Республике Коми проводилось изучение взаимодействия неправительственных некоммерческих организаций и государственных и муниципальных учреждений и органов власти при решении местных социальных проблем8. В частности, в ходе исследования проводились опросы. В общей сложности анкетированию подверглись 122 сотрудника НКО, вовлеченных в решение социальных проблем различных целевых групп населения, и 129 государственных и муниципальных служащих, работающих в социальной сфере. Большую часть респондентов составляли участники образовательных семинаров. Цель анкетирования - выявление специфики участия НКО в выработке и реализации социальной политики, определение действенных форм коммуникаций между НКО и государственными и муниципальными организациями, описание характера и приоритетных форм взаимодействия между секторами, установление причин, мешающих сотрудничеству. Ниже представлены результаты этого опроса.
В ходе анкетирования выяснялось участие НКО в следующих механизмах формирования и реализации социальной политики:
- выработка направлений социальной политики;
- определение приоритетных направлений;
- формирование бюджетов социальной сферы;
- лоббирование через органы представительной власти;
- привлечение внебюджетных средств;
- разработка и реализация социальных проектов;
- участие в реализации федеральных или региональных социальных программ;
- контроль реализации социальных программ.
Участие НКО в формировании и реализации региональной социальной политики
Мнение сотрудников НКО
Мнения сотрудников НКО относительно характера участия своих организаций в формировании и реализации региональной социальной политики позволяют выделить три элемента процесса реализации социальной политики, участие в которых НКО вообще отсутствует или практически никак не регламентировано органами власти:
- формирование бюджетов разделов социальной сферы;
- контроль реализации социальных программ и
- выработка направлений социальной политики.
Так, от 50 до 80% опрошенных отметили (рис.1-6)9, что формирование бюджетных расходов социальной сферы в регионе проходит без вовлечения НКО, хотя региональные законодательства предусматривают участие общественности в бюджетном процессе. Данные опросов означают, что, с одной стороны, НКО не готовы к такому участию, с другой, - органы власти не стремятся вовлекать их в этот процесс. Если учесть, что около трети респондентов отметили, что принимали участие в данном этапе, но без какого-то регламента, то становится понятным, что соответствующая норма регионального законодательства остается декларативной.
Некоммерческое сообщество должно обратить особое внимание на отработку умений у сотрудников НКО по вопросам анализа бюджетов и выработку схем участия в бюджетных процедурах. Представляется значимым организовать специальное обучение региональных НКО эффективным методам участия в бюджетном процессе. Тем более, что в России имеется опыт независимого бюджетного анализа. Например, в 1998 году на международной конференции в Перми этому вопросу была посвящена работа отдельной секции10. Впоследствии Санкт-Петербургским гуманитарно-политологическим центром "Стратегия" был реализован межрегиональный проект "Прозрачный бюджет", детально исследовавший проблематику. В рамках этого проекта были разработаны интересные и полезные методики11.

Рисунок 1. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Владимире (оценка 9 сотрудников НКО, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 2. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Озерске (оценка 14 сотрудников НКО, май 2003), в процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 3. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Иркутске (оценка 20 сотрудников НКО, июль 2003), в процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 4. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в гг. Екатеринбурге и Саратове и Республике Коми (оценка 14 сотрудников НКО, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 5. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в гг. Воронеж, Иваново и Смоленск (оценка 6 сотрудников НКО, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 6. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики (оценка 10 экспертов из НКО, февраль 2003), в процентах от количества опрашиваемых
Около половины опрошенных сотрудников НКО из регионов указали на отсутствие участия своих организаций в контроле реализации социальных программ. Это также объяснимо. Лицам, ответственным за осуществление программ, в большинстве случаев вообще не хотелось бы, чтобы их деятельность контролировалась кем-то со стороны. Попытки исследовательской группы получить доступ к информации о выполнении социальных программ в регионах, как правило, оказывались безуспешными. Да и документов, в которых бы детально прописывались условия участия общественности в таком контроле, крайне мало. Иными словами и эта норма права остается декларативной. Редкие случаи доступности этой информации связаны с реализацией в регионе международной программы. Нельзя не учитывать и того, что НКО часто не готовы принять участие в таком контроле. Отсюда вновь возникает задача обучения сотрудников неправительственных организаций. Поскольку этот этап более, чем другие может сопровождаться конфликтом между исполнителями программы и "внешними контролерами", то разработка схем и правил контроля должна обязательно проходить с вовлечением конфликтологов12.
НКО не готовы, власти не хотят
Слабое участие НКО отмечено и на этапе выработки региональной социальной политики, хотя ситуация здесь немного лучше, чем в ситуации с бюджетным процессом и контролем выполнения социальных программ. В разных регионах от 30 до 67% опрошенных сотрудников НКО считают, что они либо не участвуют в этом этапе, либо участвуют эпизодически и без регламентированных процедур (от 15 до 60% респондентов). Эта ситуация объясняется неумением НКО и нежеланием органов власти вовлекать общественность в процесс выработки политики. Власти тоже плохо представляют себе, как вовлекать НКО в этот процесс. Кроме того, выяснилось, что, попробовав однажды, НКО разуверились в том, что их мнение услышат, и решили впредь "не терять время даром". Нельзя не заметить, что это ошибочная позиция.
Исследованием установлена высокая степень вовлеченности НКО в разработке и реализация социальных проектов и их участии в реализации федеральных или региональных социальных программ. В большинстве российских регионов уже достаточно давно применяются конкурсные процедуры (социального гранта, социального заказа и др.), которые направлены на упорядочение участия НКО в решении социальных проблем с поддержкой из местных бюджетов13. Менее упорядоченной, но все-таки заметной, является активность НКО в реализации социальных программ.
Достаточно много респондентов (до 33 %) считают, что четких процедур участия их организаций в лоббировании региональных представительных органов власти в их регионах не существует. В среднем около трети НКО вообще не ведут лоббистскую деятельность, а те, кто ею занимаются, осуществляют ее не регламентированным образом.
Опрос также выявил значительный разброс в оценках участия НКО в определении приоритетных направлений социальной политики.
Мнение государственных и муниципальных служащих
Опрос муниципальных и государственных служащих (рис. 7-11) показал, что их оценки совпадают с оценками сотрудников НКО относительно того, что НКО слабо привлекаются для контроля реализации социальных программ (от четверти до половины служащих считают, что такого участия нет; около трети, что НКО участвуют в контроле, но без регламента). Исключением стала оценка служащих г. Владимира, почти половина которых считают, что в их регионе действуют процедуры участия НКО в таком контроле.
Очень близки оценки служащих с оценками сотрудников НКО по вопросу участия НКО в формировании бюджетов социальной сферы (от 30 до 80% отметили отсутствие участия).
Региональные служащие солидарны с оценками сотрудников НКО и по поводу развитости процедур участия НКО в разработке и реализации социальных проектов (от 40 до 65 %).
Похожи оценки служащих относительно участия НКО в лоббировании интересов целевых групп при формировании социальной политики (менее 30% считают, что есть процедуры и участие НКО прописано в них).

Рисунок 7. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Владимир (оценка 17 служащими, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 8. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Озерске (оценка 9 служащими, май 2003), в процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 9. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в г. Иркутске (оценка 10 служащими, июль 2003), в процентах от количества опрашиваемых
Однако представляется, что оценки служащих о том, что НКО участвуют в выработке направлений социальной политики в соответствии с принятыми процедурами, завышены. Это же, впрочем, можно сказать и относительно вовлеченности НКО в определение приоритетных направлений социальной политики.

Рисунок 10. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в гг. Екатеринбург и Саратов и Республике Коми (оценка 11 служащими, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 11. Участие НКО в выработке и реализации социальной политики в гг. Воронеж, Иваново и Смоленск (оценка 18 служащими, апрель 2003), в процентах от количества опрашиваемых
Сравнительный анализ
Вклад НКО в решение социальных проблем
Опрашиваемым было предложено семь вариантов вклада НКО в решение социально-значимых проблем региона:
- проведение независимой экспертизы;
- привлечение общественного мнения;
- "не давать дремать";
- привлечение дополнительных ресурсов;
- просвещение населения;
- создание климата заинтересованности;
- привнесение в процесс дополнительных проблем и конфликтов.
Респондентов просили проранжировать эти варианты по степени вклада (от 1 ранга - наибольший вклад НКО до 7 - наименьший). Сравнивая то, как сотрудники НКО и служащие проранжировали вклад НКО в решение социальных проблем регионов, можно сделать следующие выводы (рис. 12-15)14.
1. И представители НКО, и служащие в большинстве регионов на первое место ставили такой вклад НКО как "привлечение общественного мнения к проблеме".

Рисунок 12. Ранжирование вклада НКО в решение социальных проблем в г. Владимире (апрель 2003). Оценка производилась 10 сотрудниками НКО и 17 государственными и муниципальными служащими

Рисунок 13. Ранжирование вклада НКО в решение социальных проблем в гг. Воронеж, Иваново и Смоленск (апрель 2003) . Оценка производилась 8 сотрудниками НКО и 17 государственными и муниципальными служащими
2. И сотрудники НКО, и служащие всех регионов на последние места ставили "создание дополнительных проблем и конфликтов" (чаще 7 место) и "организация и проведение независимой экспертизы" (почти всегда 6 место). Если первое объяснимо, то второе у нас вызвало вначале удивление. Детальный опрос ряда участников прояснил ситуацию. Такой низкий ранг "независимой экспертизы" объясняется тем, что большинство сотрудников НКО пока не готовы выступать в роли экспертов.

Рисунок 14. Ранжирование вклада НКО в решение социальных проблем в г. Иркутск (июль 2003) . Оценка производилась 20 сотрудниками НКО и 10 государственными и муниципальными служащими

Рисунок 15. Ранжирование вклада НКО в решение социальных проблем в гг. Екатеринбург и Саратов и Республике Коми (апрель 2003) . Оценка производилась 14 сотрудниками НКО и 11 государственными и муниципальными служащими
3. Расхождение в оценках двух групп респондентов выявилось по таким позициям как "возможность НКО привлекать дополнительные ресурсы в регион" и "не давать "дремать" органам власти". В тех регионах, где третий сектор "продвинут" и заслужил уважение своими действиями и результатами (Иркутск, Екатеринбург, Саратов), служащие поставили вклад НКО по этим позициям выше, чем представители самих НКО. Для регионов с "менее продвинутым третьим сектором" характерно обратное.
4. Неизменное высокое второе место, отданное во всех регионах респондентами из НКО "просвещению населения", расходится с оценками служащих, которые в большинстве регионов считали, что вклад НКО здесь существенно ниже. Помимо прочего это расхождение можно объяснить и тем, что стороны вносят разный смысл в понятие "просвещение населения".
Взаимодействие НКО и власти
Взаимодействие НКО и власти оценивалось респондентами по качественной шкале, включающей 9 позиций:
- конфронтация,
- столкновение,
- наличие разногласий,
- игнорирование,
- нейтральные отношения,
- приспособление,
- разовое сотрудничество,
- реализация совместных проектов и
- постоянное партнерство.
На рис. 16-18 приведено сравнение характера взаимодействия в ответах представителей НКО и государственных и муниципальных служащих. В регионах с относительно развитым третьим сектором обе группы респондентов отметили, что в их взаимоотношениях присутствуют и негативные и позитивные моменты, хотя доминируют все-таки позитивные. В тех регионах, где у НКО имеется четко выраженная позиция по ключевым вопросам социальной политики, которая не совпадает с позицией власти, наряду с более активным сотрудничеством, отмечается и более негативное отношение к другой стороне (конфронтация, разногласия, столкновение позиций и др.). К числу таких регионов относится Иркутск, а наиболее ярко это проявилось для "закрытого" города Озерска.

Рисунок 16. Преобладающий характер взаимодействия НКО и власти в г. Владимире (апрель 2003). Оценка производилась 10 сотрудниками НКО и 17 государственными и муниципальными служащими. В процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 17. Преобладающий характер взаимодействия НКО и власти в г. Озерске (май 2003). Оценка производилась 14 сотрудниками НКО и 9 государственными и муниципальными служащими. В процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 18. Преобладающий характер взаимодействия НКО и власти в г. Иркутске (июль 2003). Оценка производилась 20 сотрудниками НКО и 20 государственными и муниципальными служащими. В процентах от количества опрашиваемых
Обе группы из регионов с менее развитым некоммерческим сектором указывают на "положительные" взаимоотношения, но низкий уровень взаимодействия.
Причины, препятствующие развитию сотрудничеству
Каждому респонденту был предложен список из 11 возможных причин, препятствующих сотрудничеству НКО и власти:
- авторитарность руководства во властных структурах (авторитарность)15;
- отсутствие нормативно-правовой базы для взаимодействия (правовая база);
- несоблюдение органами власти действующих законов и норм (несоблюдение законов);
- излишнее администрирование со стороны чиновников (излишнее администрирование);
- некомпетентность НКО;
- оторванность государственных и муниципальных служб от потребностей населения (оторванность от потребностей);
- отсутствие информации друг и друге (неинформированность);
- нехватка средств;
- неумение строить партнерские отношения (неумение строить партнерство);
- отсутствие процедур и технологий взаимодействия (отсутствие процедур);
- амбиции лидеров НКО.
Нужно было указать не более пяти наиболее существенных. На рис.19 и рис.20 приведены оценки для Владимира и Иркутска.
Представители НКО чаще всего выбирали в состав "пятерки" такие причины как "оторванность государственных и муниципальных служб от потребностей населения", "отсутствие нормативно-правовой базы для взаимодействия", "излишнее администрирование со стороны чиновников". Реже указывали такие причины, как "нехватка средств", "неумение строить партнерские отношения" и "несоблюдение органами власти действующих законов и норм".


Рисунок 19. Причины, мешающие взаимодействию НКО и власти в г. Владимир (апрель 2003). Оценка производилась 10 сотрудниками НКО, 17 государственными и муниципальными служащими и 10 экспертами. В процентах от количества опрашиваемых

Рисунок 20. Причины, мешающие взаимодействию НКО и власти в г. Иркутск (июль 2003). Оценка производилась 20 сотрудниками НКО, 10 государственными и муниципальными служащими и 10 экспертами. В процентах от количества опрашиваемых
"Пятерка" значимых причин-препятствий, выбираемых служащими, как правило не совпадала с "пятеркой" НКО. Чаще доминировали такие причины как "нехватка средств", "отсутствие процедур и технологий взаимодействия" и "отсутствие нормативно-правовой базы для взаимодействия". В некоторых регионах главной причиной для служащих оказывался "отсутствие информации друг и друге" (рис.20). Иногда близко к "пятерке" попадали такие причины, как амбиции лидеров НКО" и "неумение строить партнерские отношения".
Интересно, что список "пятерки" лидирующих причин у десяти экспертов НКО (приводится на обоих рисунках) частично пересекается со списком НКО ("отсутствие нормативно-правовой базы для взаимодействия", "излишнее администрирование со стороны чиновников"), и частично со списком служащих ("нехватка средств", "отсутствие процедур и технологий взаимодействия").
Материалы представленного в этой статье межрегионального сопоставления и анализа особенностей взаимодействия НКО и власти при формировании и реализации социальной политики позволяют целенаправленно вести работу по развитию базы сотрудничества двух секторов. В первую очередь необходимо вырабатывать механизмы сотрудничества, развивать нормативные положения, расширять взаимное информирование. Эта данные необходимо также использовать при разработке курсов совместного обучения государственных и муниципальных служащих и сотрудников НКО.
Лариса Аврорина,
Российское представительство "Charities Aid Foundation" (Москва)
Влияние Гражданского Форума на взаимодействие НКО и власти
Гражданский форум, проходивший в Москве в ноябре 2001 года, стал первой масштабной встречей гражданских организаций России с Президентом и Правительством Российской Федерации.
Прошел год после окончания Форума и можно спросить себя, как он повлиял на развитие взаимодействия власти и НКО?
Анализ результатов Гражданского форума провели Народная Ассамблея и российское представительство британского благотворительного фонда Charities Aid Foundation (CAF Россия).
Исследование включало анкетирования НКО. Нужно отметить, что на вопросы анкеты ответили наиболее активно работающие организации.
Распределение организаций, попавших в выборку, по сферам деятельности приводится в таблице 1 (можно было указывать более одного варианта). Данные по Москве во всех таблицах и рисунках выделены из общего массива.
Таблица 1. Распределение НКО выборки по сферам деятельности (в процентах от общего количества опрошенных)
Сфера деятельности Всего ответов Москва
Социальная 54,2 64,2
СМИ 7,7 7,0
Городские благотворительные фонды 4,9 0
Гуманитарная/техническая помощь 7,0 17,8
Ресурсные центры (РЦ) 33,8 25,0
Правозащитная деятельность 26,7 35,7
Экология 15,7 28,5
Спорт, культура, искусство 3,5 21,4
Существует ли взаимодействие НКО с органами власти?
На этот вопрос более 70% НКО, участвовавших в анкетировании, ответили "ДА". Напомним еще раз, что в выборку попали наиболее активные организации.
Более 10% признали, что это взаимодействие носит формальный характер. В Москве таким его считают почти 18% опрошенных НКО.
О формальном отношении со стороны власти заявили по большей части те НКО, которые не имеют постоянных контактов. При этом в развернутых комментариях они, ссылаясь на безуспешные попытки, считают бесперспективным выстраивать стратегию на сотрудничество. Эти же организации считают, что Гражданский форум не повлиял на существующую ситуацию.
34% по России и 7% в НКО Москве не находят необходимым выстраивать взаимодействие с властями.
Как повлиял Гражданский форум?
Около 10% НКО считают, что их взаимодействие было и осталось плохим. В основном это отмечают организации, работающие в социальной сфере на муниципальном уровне.
Четверть опрошенных указывают, что это взаимодействие было и осталось хорошим. Этот показатель не различается по регионам. Такого мнения придерживаются НКО, активно и постоянно сотрудничающие как с региональными, так и муниципальными властями.
Об ухудшении отношений с властями после Форума заявили 6% НКО. В Москве доля таких выше - 14%. Больше всего на ухудшение указывают экологические организации.
Позитивное изменение во взаимодействии с властями отмечают чуть более 50% НКО. При этом 27,4% напрямую связывают это с позитивным влиянием ГФ. В Москве только 14% организаций связывают улучшение взаимоотношений с властью с Гражданским форумом.
Отмечается также, что сам факт проведения Форума и ссылка на его материалы являются серьезным аргументом для чиновников. Это помогает НКО развивать свое взаимодействие с властью.
Механизмы и характер взаимодействия
На каком уровне и как взаимодействуют НКО с властью? А также когда и по каким поводам обращается власть к НКО? Это еще один из аспектов оценки рассматриваемого взаимодействия.
Таблица 2. Механизмы взаимодействия НКО и власти
(в процентах от общего количества опрошенных)
Механизмы Всего Москва
Разовые консультации 38 32
Разовые экспертные, социальные проекты 42,4 39,2
Участие в работе комиссий, советов,
рабочих групп при органах власти 56 46,4
Социальный муниципальный заказ 13 7
Прямое финансирование или
различные формы неденежной поддержки 32,2 25
Другое 17,2 25
Таблица 3. Периодичность взаимодействия
(в процентах от общего количества опрошенных)
Характер Всего Москва
Разовые обращения НКО к власти 37,4 50
Разовые обращения органов власти к НКО 16,5 28,5
Постоянная связь 61 46,4
Таблица 4. Уровень власти, взаимодействующей с НКО
(в процентах от общего количества опрошенных)
Уровень власти Всего Москва
Федеральный 36,6 75
Региональный 74 57
Муниципальный 75 57
Причины неудовлетворенности
Несмотря на отмеченное за год, прошедший после Форума, улучшение, уровень взаимодействия остается неудовлетворительным с точки зрения более 60% НКО. Объяснение этой неудовлетворенностью приводится в таблице 4 (показатели по Москве совпадают с общероссийскими).
Таблица 5. Причины неэффективного взаимодействия с властью по оценке НКО
(в процентах от общего количества опрошенных)
Причины %
Одни разговоры, нет реальных дел 27,3
Коньюктурный, политизированный подход 25
Отсутствие, частая смена лиц, ответственных за взаимодействие 19,4
Частые переадресовки от чиновника к чиновнику 18
Результаты договоренностей не соответствуют достигнутым соглашениям 8
Организация сама не может сформулировать свой запрос к власти 5
Организация не проявляет достаточной гибкости 4,3

Как видно из таблицы, на первое место НКО ставят отсутствия реальных результатов взаимодействия, т.е. власти игнорируют предложений некоммерческого сектора. Однако со своей стороны НКО не критично относятся к собственной деятельности, в частности, практически не упоминают низкий уровень профессионализма НКО, отмечаемый многими экспертами.
В расширенных комментариях в качестве тормоза развития взаимодействия НКО и власти также указывается отсутствие законодательного закрепления механизмов этого взаимодействия. НКО еще очень часто воспринимаются в качестве просителей, а не партнеров.
Выводы
Результаты анкетирования НКО позволяют сделать следующие предварительные выводы:
Гражданский Форум позитивно повлиял взаимодействие НКО и власти, особенно на муниципальном и региональном уровнях, хотя общий уровень взаимодействия остается еще неудовлетворительным по мнению третьего сектора.
Изменяется не только масштаб взаимодействия, но и его характер и механизмы. Появляется все больше примеров планирования совместных практических действий, а не только обсуждение существующих проблем.
Подавляющее большинство НКО проявляют заинтересованность и ищут пути взаимодействия с властью, хотя остается значительная часть организаций, которые не верят в сотрудничество с властями.
Отношение власти к НКО в целом улучшилось, особенно на местном уровне.
Диалог власти с обществом заметно активизировался после Форума. Он происходит в разнообразных формах - "переговорных площадках", общественных советах и комиссии. Во многих регионах прошли местные форумы.
Среди форм взаимодействия, которые приближают оба сектору к сотрудничеству нужно отметить ярмарки НКО и конкурсы проектов.
Не подтверждается распространенное мнение, что экспертные оценки регионов не учитываются на федеральном уровне и местные НКО не приглашаются к диалогу.
Проявляется слабость законодательной базы для взаимодействия.
Другим препятствием развития отношений сотрудничества является неготовность самих НКО и уровень их профессионализма. Представители власти тоже не владеют технологиями привлечения потенциала некоммерческого сектора к решению общественных проблем. НКО слабо использует возможности сетевых структур для увеличения своего влияния на власть и выработки предложений для власти.
Часть 2. Примеры
Пестрикова В.И.,
Самарская региональная общественная организация Историко-эко-культурная ассоциация "Поволжье" (Самара)
Самарская область: обращения НКО законодательную власть
Уровень демократического развития государства и степень зрелости негосударственного некоммерческого сектора характеризуют и такие показатели, как наличие и востребованность юридически закрепленных способов влияния граждан на законотворческий и бюджетный процессы напрямую и через органы законодательной власти.
Обращения негосударственных некоммерческих организаций в Самарскую Губернскую Думу (СГД), осуществленные в установленном порядке - через канцелярию интересны в первую очередь именно потому, что демонстрируют отношение лидеров и активистов местного сообщества к институту законодательной власти, их понимание сути этого института и умение использовать его для достижения социально значимых целей. Состав корреспондентов и содержание обращений НКО формируют у депутатов законодательных собраний представление о третьем секторе региона и отношение к его деятельности.
Мониторинг обращений НКО, зарегистрированных канцелярией Самарской Губернской Думы, осуществляется с 1999 года.
Состав корреспондентов Самарской губернской Думы в 1999-2002 гг. демонстрирует, что именно НКО наиболее активно обращаются в высший для региона орган законодательной власти:
Таблица 1. Количество обращений в СГД в 1999-2002 гг.
Группа (тип) заявителей
1999 год
2000 год
2001 год
2002 год
Всего
НКО
109
37
48
138
332
профсоюзы
3
5
5
32
45
группа граждан
3
1
3
13
19
группа НКО
1
1
3
6
11
негосударственные образовательные учреждения
4
-
3
9
16
общественные советы
-
1
6
3
10
партии
-
-
1
2
3
товарищества собственников жилья
-
-
-
4
4

В общей сложности за эти четыре года в СГД обратилось 218 юридических лиц, т.е. не более 5% от зарегистрированных в области НКО, профсоюзов, политических движений и партий. Только три организации обращались за этот период ежегодно - Федерация профсоюзов Самарской области, Самарская областная общественная организация Всероссийского общества слепых и Самарская областная общественная организация Всероссийского общества инвалидов. Среди наиболее активных корреспондентов - организации инвалидов и ветеранов, редкие в Самарской области и малочисленные правозащитные организации, профессиональные объединения юристов и журналистов, а также организации, формально являющиеся НКО, но реально имеют очень мало общего с третьим сектором - союз работодателей, торгово-промышленная палата, негосударственное образовательное учреждение и т.п.
Таблица 2. Тематика обращений НКО в СГД в 1999-2002 гг.
Содержание обращений
Количество
законотворческое предложение (представление законопроекта, предложения разработать закон или нормативный акт, просьба выйти с законодательной инициативой в ГД РФ; предложения, дополнения и правки к федеральным и региональным законам)
58
просьба (о поддержке организации, награждении, содействии в решении вопроса, выделении ресурсов или материальной помощи)
54
финансовая просьба
50
социальная политика (предложения конкретных действий в социальной сфере)
47
бюджет: льготы и налоги
43
бюджетное предложение
40
предложение информации
35
приглашение к участию в деятельности
33
общественное участие и контроль (вопросы исполнения законодательства, контроль использования бюджетных средств, информация о нарушении прав граждан)
25
экспертное заключение (заключения по законопроектам, аналитические обзоры, справочные материалы, технологические предложения)
12
запрос информации
10
Другое (кадровые и хозяйственные вопросы)
33

Интересно сравнить обращения 1999 и 2002 гг. Эти два названных года разделяют перевыборы губернатора, глав муниципальных образований в 2000 году и депутатов СГД в 2001 году и кампания по приведению региональных нормативно-правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. Но, что представляет наибольший интерес с нашей стороны, - в середине 2000 года новые региональные законы ("О нормативных правовых актах Самарской области" и "О разработке, внесении и принятии законов Самарской области", также новая редакция Устава Самарской области) наделили региональные общественные организации правом законотворческой инициативы.
Такие изменения обстоятельств не могли не отразиться и на обращениях в СГД - их количество падает в 2000 году, восстанавливается в 2001-м и резко возрастает в 2002:
Рисунок 1. Динамика обращений в СГД в 1999-2002 гг.
(количество в месяц в среднем)

В целом количество обращений в 2002 году возросло по сравнению с 1999 годом в 1,7 раза - со 120 до 206. При этом обращения профсоюзов увеличились более чем в 10 раз, групп граждан (попечительские советы, оргкомитеты, участники мероприятий и акций и др.) - в 4 раза, НКО - в 1,3 раза (при этом число коллективных обращений НКО выросло в 6 раз).
Среди корреспондентов СГД появились новые группы - общественные советы при органах исполнительной власти разного уровня и партии.
Изменения произошли и в тематике обращений.
Рисунок 2. Сравнение тематики обращений в СГД в 1999 и 2002 гг.
(количество за год)

Заметно увеличилась доля просьб внести какие-то расходы в бюджет области. Существенно сократилась доля законотворческих предложений и такой их разновидности, как предложения по изменению льгот и налогов. Предложения о сохранении или увеличении льгот и сокращении или лучше совсем отмене налогов ранее составляли заметную часть обращений. Организации гражданского общества стали значительно реже приглашать представителей СГД и законодательный орган власти в целом принять участие в своей деятельности и практически перестали предоставлять экспертные заключения.
Изменилось также и содержание законотворческих предложений, поданных в СГД.
Таблица 3. Сравнение количества законотворческих предложений, поступивших в СГД в 1999 и 2002 гг.
Содержание
1999 год
2002 год
Предложение внести законодательную инициативу в ГД РФ
-
9
Предложения и поправки в федеральные и региональные законы
14
8
Предложение разработать закон или нормативный акт
1
5
Проект закона
5
5

Эта динамика отражает изменение ситуации в государстве:
- возможности развития региональной нормативно-правовой базы ограничены неразработанностью федерального законодательства, поэтому появились предложения выйти с законодательной инициативой в Государственную Думу РФ;
- сложная и дорогостоящая процедура подготовки проекта закона или нормативного акта заставляет НКО не идти дальше предложения, какие законы следует принять, а текст законопроекта и обязательные для его рассмотрения документы не оформляются;
- целенаправленная политика ликвидации льгот по налогам лишает НКО иллюзий, что СГД сможет (если даже зачет) облегчить им налоговое бремя.
Судя по обращениям в СГД, образ третьего сектора в глазах областных законодателей представляет собой смесь неповоротливых монстров советской эпохи, осколки бурных политических движений начала 90-х годов уже прошлого века, редкие наивно непрофессиональные новые типажи незрелого демократического общества и "государства в государстве" типа Федерации профсоюзов, Торгово-промышленной палаты или Союза предпринимателей. Больше всего они жаждут денег (или хотя бы бесплатный компьютер для своей организации) и славы (награждения лидеров и активистов почетными грамотами СГД), повышения собственного имиджа за счет демонстрации своих отношений с законодательной властью (ответы на бланках СГД за подписью известных в регионе лиц). У депутатов и особенно сотрудников аппарата Думы эти обращения чаще всего вызывают раздражение - поток бумаг, среди которых слишком мало имеющих отношение к деятельности законодательного органа. И эти редкие "жемчужины" редко бывают профессионально подготовлены и действительно актуальны (смотри таблицы 4 и 5). А ведь им приходится готовить ответ на каждое официально зарегистрированное обращение.
Таблица 4. Проекты, внесенные в СГД негосударственными некоммерческими организациями в 1999 году
Заявитель
Внесено
Областной общественный оздоровительный фонд "Здоровый образ жизни"
Проект областной целевой программы "Сохранение и укрепление здоровья населения Самарской области методами медицинской профилактики и формирования здорового образа жизни"
Переработанный проект закона "О мерах по снижению вредного воздействия курения на население Самарской области" для включения его в план законотворческих работ в 1999 году
Союз работодателей Самарской области
Законопроект "Об основах промышленной политики в Самарской области"
Законопроект "Об объединениях работодателей Самарской области, их правах и гарантиях деятельности"
Самарская областная Конфедерация общественных объединений по защите прав вкладчиков
Законопроект "О защите прав вкладчиков и акционеров Самарской области"
Таблица 5. Проекты, внесенные в СГД негосударственными некоммерческими организациями в 2002 году
Заявитель
Внесено
Самарская областная общественная организация "Региональный центр "Профессиональная медицинская ассоциация специалистов традиционной медицины и целителей"
Законопроект "О целительской деятельности"
Самарский полиэтнический гуманитарный лицей "Гармония мира"
Эскиз проекта закона о развитии общественных инициатив
Самарская региональная общественная организация "Труженики тыла и ветераны труда"
В порядке законотворческой инициативы проект "Об улучшении жилищных условий ветеранов ВОВ- тружеников тыла в 1941-1945 гг."
Самарская региональная организация Общероссийской общественной организации инвалидов войны в Афганистане
Законопроект "О внесении дополнений в Закон "О благотворительной деятельности в Самарской области"
Федерация профессиональных союзов Самарской области
Законопроект "О согласованном уровне жизни населения Самарской области и контроля за его обеспечением"

На самом деле - это только "верхушка айсберга", те документы, которые внесены официально и зарегистрированы. Но сколько таких, которые не оставляют следов в канцелярии губернской думы. Они передаются напрямую депутатам, в комитеты и рабочие группы или через соответствующие структуры исполнительной власти. В конечном итоге НКО получают то, чего добиваются - принятия нужных им нормативно-правовых актов и их реализации, но авторство НКО при этом утрачивается, депутаты остаются в неведении о возможностях и профессиональном уровне таких организаций. Результативные отношения между представительной властью и третьим сектором, как институтами гражданского общества, формируются крайне медленно, потому что строятся между сменяемыми физическими лицами и через неформальные процедуры. При этом не фиксируется практика и не возникают прецеденты, которые можно передавать как овеществленный опыт от одного состава думы к последующим. Все это очень напоминает начало 90-х века, когда привлеченные НКО финансовые средства учитывались в канцелярской книге, а не на расчетном счете; благотворительность была исключительно "карманной" (т.е. перемещение наличных из кармана директора фирмы в карман руководителя организации), а взаимодействие власти и НКО строилось только на основе личных дружеских контактов чиновников и руководителей НКО.
Перед активистами третьего сектора необозримое, плохо и неграмотно осваиваемое пространство воздействия на законодателей, без профессионального использования которого вряд ли можно рассчитывать на динамичное развитие гражданского общества и в Самарской области, и в стране в целом.
Санхядова Л.К.,
заместитель министра труда и социального развития Республики Бурятия, Союз женщин Республики Бурятия
Республика Бурятия: участие в общественных советах при органах власти
Женские организации Бурятии имеют богатый опыт сотрудничества как с другими общественными организациями, так и с органами власти - от местного уровня до федерального.
Секрет успеха очень простой - мы выбираем действительно актуальные проблемы, волнующие жителей, и пытаемся объединить всех, кто готов заниматься их решением.
Вот лишь некоторые примеры, связанные с вопросами улучшения положения детей.
На уровне местного самоуправления
Органы местного самоуправления Республики в последнее время значительно активизировали сотрудничество с женскими организациями. Советы женщин и консультативные советы женщин созданы при главах органов местного самоуправления. В 2000 году создан Консультативный Совет женщин при мэре города Улан-Удэ, который возглавила Цыренова Екатерина Доржиевна, проректор Восточно-Сибирского государственного технологического университета, доктор экономических наук. Помимо обсуждения насущных проблем жителей и оказания помощи властям в социальной защите населения, эти женские советы привлекаются к подготовке местных бюджетов.
От неблагополучия в семье страдают прежде всего женщины и дети, насилие в семье - это прежде всего насилие в отношении детей и женщин. Наверное, поэтому именно женские организации в большей степени вовлечены в решение этих проблем. Причем деятельность женских организаций особенно значительна по таким проблемам, которые коренятся внутри семьи. Например, бытовое насилие и жестокое обращение с детьми. В силу известных причин жертвы семейного насилия не склонны обращаться за защитой и поддержкой официальных структур. Тут нужен особый подход. Женские организации располагают эффективными социальными технологиями. Их добровольцы более подходят для того, чтобы организовать социальный патронаж неблагополучных семей. Он уже налажен в городе Северобайкальске, а также в Селенгинском, Джидинском, Бичурском, Тарбагатайском, Еравнинском, Окинском, Северобайкальском, Закаменском районах Бурятии.
По инициативе отделения Союза женщин Тарбагатайского района было принято обращение ко всему населению, женской общественности республики с призывом установить социальный контроль над каждой семьей, оказавшейся в трудной жизненной ситуации. Сегодня в этом районе под надзором женской общественности находится практически каждый ребенок, каждая неблагополучная семья. Еженедельно активисты собираются для того, чтобы обсудить такие вопросы, как: имеет ли ребенок необходимую одежду, для того, чтобы пойти в школу, учебники, горячий завтрак и т.д. Т.е. решаются конкретные вопросы жителей, но работа ведется адресно и индивидуально, чего не могут себе позволить муниципальные учреждения социальной сферы.
Эта работа непосредственно с населением позволяет женским организациям быть в курсе реальных, хотя и скрытых от общества, проблем семей. Это знание ситуации делает их незаменимыми экспертами при органах власти.
Так глава администрации села Верхний Жирим Тарбагатайского района Г.Ф. Дорофеева ведет активную борьбу за здоровье и благополучие в семьях, в которых мужчины злоупотребляют спиртными напитками. Так, за последний год ей удалось закодировать 80 мужчин в своем селе, которые теперь регулярно приносят в семью заработную плату.
Федеральное признание
Активность и успехи женских организаций Бурятии не остались незамеченными на федеральном уровне. Весной 2002 года состоялась первая встреча представителей женских организаций Республики Бурятия с Леонидом Вадимовичем Драчевским - полномочным представителем Президента Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу. Было приятно, что через год - 11 февраля 2003 года Л.В. Драчевский изъявил желание узнать, как идут дела по результатам той первой встречи. Это внимание со стороны руководства доказывает неслучайность интереса федеральных органов власти к деятельности женских объединений по профилактике безнадзорности и беспризорности детей в Республике. Одновременно признание и стремление к сотрудничеству со стороны представителей федеральной власти побудило участников встречи к поиску и внедрению новых технологий социальной работы.
Внутри секторное партнерство
Сегодня в Республике Бурятия насчитывается более 1000 общественных организаций, из них около 60 занимаются оказанием услуг в социальной сфере. Активную гражданскую позицию в области социальной защиты занимают республиканские общественные организации, которые являются связующим звеном между государством и гражданами
Женские организации эффективно "встроены" в сообщество некоммерческих организаций. Традиционно сотрудничество развивается с общественными организациями инвалидов, ветеранов, Бурятским республиканским отделением Российского Общества Красного Креста, Комитетом солдатских матерей Республики Бурятия, Бурятским отделением Российского детского фонда. Совместно с ними проводятся социально значимые мероприятия и обсуждаются вопросы, которые затем становятся предметом рассмотрения органов власти.
Это взаимодействие активно развивается и с общественными организациями новой формации - небольшими группами, объединяющими энтузиастов, которые стараются помочь себе и другим людям справиться с бедой:
- Байкальский благотворительный фонд, оказывающий услуги по реабилитации детей-инвалидов больных ДЦП;
- Республиканская общественная организация инвалидов-колясочников "Пробуждение-ХХI век", занимающаяся защитой прав и организацией досуга молодых инвалидов-колясочников;
- Бурятское республиканское отделение общероссийской общественной благотворительной организации инвалидов "Инавто", организующее реабилитацию инвалидов через организацию различных мероприятий для автолюбителей;
- молодежная общественная организация "Молодые львы", пропагандирующая здоровый образ жизни и внедряющая комплексную профилактическую программу по наркомании среди молодежи;
- Республиканская общественная организация "Клуб "Фирн" - организатор многих дел по оказанию помощи безнадзорным детям и детям-сиротам и другие.
Взаимодействие с этими общественными объединениями дает женским организациям дополнительные возможности по расширению спектра конкретных социальных услуг, ориентированных на реальные нужды населения, повышение уровня и качества обслуживания, привлечение дополнительных ресурсов (человеческих, материальных и т.д.), дополнительное финансирование сектора оказания социальных услуг (внебюджетные, спонсорские и другие средства), усиление доверия населения к власти, повышение квалификации сотрудников государственных социальных служб путем знакомства с лучшей практикой оказания социальных услуг в неправительственном секторе.
Субъект РФ
Если на муниципальном уровне сотрудничество женских организаций с властями концентрируется на организации конкретных социальных услуг населению, то на региональном уровне, оно в большей степени касается вопросов формирования политики, в первую очередь социальной.
При Президенте Республики Бурятия Активно работает Консультативный Совет женщин. Им руководит Альцман Клавдия Павловна, председатель Союза промышленников и предпринимателей Республики Бурятия. Только в прошлом году Советом были рассмотрены такие вопросы, как охрана труда и бытовых условий работающих женщин, о проблемах и состоянии питания детей и беременных женщин, представительство женщин в органах власти, о состоянии занятости и трудоустройства женщин, о состоянии заболеваемости ВИЧ- инфекцией и другие. Совместное обсуждение этих вопросов способствует выработке правильных приоритетов республиканской политике в социальной сфере.
Прошедшая по инициативе Союза женщин Республики Бурятия в конце 2001 года республиканская конференция "Женщины Бурятии: права, реальность, перспективы" обратилась к Правительству республики с рекомендацией рассмотреть на заседании Правительства актуальные вопросы улучшения положения женщин. Впервые в истории женского движения республики Постановлением Правительства № 37 от 5 февраля 2002 года был утвержден План действий правительства Республики Бурятия по повышению роли и общественного статуса женщин в экономическом и социальном развитии Республики Бурятия на 2002-2005 годы. Этот план стал своеобразным ориентиром для работы большинства женских общественных объединений.
Помимо участия в формировании политики есть и интересные примеры совместной реализации программ. Например, в 2002 году силами наиболее активных общественных организаций при поддержке государственных структур была проведена республиканская акция "Весенняя неделя добра", посвященная безнадзорным детям. Это было настоящим коалиционным действием. Министерство труда и социального развития Республики Бурятия, Госкомитет по делам молодежи совместно более чем с 30 общественными организациями провели ряд мероприятий по оказанию помощи безнадзорным детям.
Социальные услуги
Деятельность женских организаций не ограничивается участием в совещательных органах при власти. Специфика женских организаций и людей, добровольно участвующих в их деятельности, позволяет им проще и эффективней заниматься проблемами семьи.
Одной из мер по защите женщин и девочек-подростков, оказанию им экстренной психологической, юридической, педагогической, социальной помощи является организация Кризисных Центров для женщин, подвергшихся насилию или оказавшихся в трудной жизненной ситуации. В Бурятии действует два таких учреждения, созданных общественными организациями "Артемида" и "Селенга".
Логичное продолжение работы женских объединений по поддержке семьи и детей зафиксировано в их программах и планах на 2003 и последующие годы. Они включают оказание своевременной психологической помощи через службы "Телефон доверия", созданные в центре "Надежда" и при Загорском Центре социальной помощи семье и детям города Улан-Удэ, и открытие специальных медицинских служб в целях оздоровления семьи, и создание рабочих мест для несовершеннолетних и еще многое другое.
Не особо заметная, не связанная с шумными кампаниями, деятельность женских организаций в конечном счете оказывает влияние на социальную политику на всех уровнях власти в Бурятии.
Главное в деятельности женских объединений - это женское чутье и соучастие, женский ум и настойчивость, женская мягкость и терпение, извечное желание женщины сделать жизнь лучше, добрее, красивее. Может быть, именно эти качества женских организаций позволяют им налить конструктивное сотрудничество с самыми разными сторонами, заинтересованными в решении определенной проблемы?
Трибрат Т.Г.,
Центр экологического образования (Краснодарский край, Новороссийск)
Новороссийск: общественная кампания
Лучшие памятники и храмы в России всегда строились на народные деньги.
Инициатива создания в Новороссийске памятника жертвам политических репрессий родилась еще на заре перестройки в только что созданном тогда в городе отделении Общества "Мемориал". Это было в 1989 году.
Власть поддержала эту идею. Местный скульптор А. Суворов разработал макет, был подсчитан бюджет, даже место определено. Но прошло долгих десять лет, менялись чиновники, решались многие проблемы города, возводились другие памятники и знаки, а увековечить память безвинно загубленных тысяч людей так и не смогли. Кроме членов организации "Мемориал" никто этим не был озабочен. В декабре 2001 года ушел из жизни бессменный руководитель городского отделения "Мемориал" Борис Дмитриевич Герасименко. Кроткий, добрейший, интеллигентный человек, бывший офицер Советской армии, с боями прошел до 1945 года, сам отсидевший в лагерях долгих десять лет. Он не успел увидеть осуществленной давнюю свою мечту - памятник новороссийцам, загубленным людской злобой и казенным бесчеловечием. И нам, знавшим этого замечательного человека, просто невозможно было не принять эстафету, не выполнить дело последних 10 лет его жизни. Так возникла идея провести общегородскую общественную кампанию по сбору средств на строительство памятника.
Организацию общественной кампании взял на себя Новороссийский ресурсный центр, уже 5 лет работающий на базе Центра экологического образования "АКВА".
В июле 2002 года на практику в РЦ пришли 6 студентов, обучающих связям с общественностью. Именно с ними возникла идея разработать и провести общественную кампанию. Для них был проведен семинар "Организация общественных кампаний и акций" и работа началась.
Сначала провели анкетирование горожан. Это не было социологическое исследование, проведенное по всем правилам. Требовалось приблизительно понять отношение жителей к идее, оценить их возможности включения в кампанию и ее поддержки путем внесения пожертвований на изготовление и установку памятника. Итоги анкетирования нас порадовали.
Студенты-стажеры разработали план кампании, ее лозунг и символику. Была проведена презентация для СМИ и общественных организаций, на которую были приглашены также представителей городской Администрации и Думы.
Уже на этом этапе в кампании кроме РЦ участвовали несколько общественных организация, включая городское отделение Общества "Мемориал" и "Черноморских добровольцев", городское отделение "Ассоциации космонавтики России", Общество пенсионеров и Клуб "Вдова", городская организация "Зеленые", Общество книголюбов, литературное объединение "Горит свеча", Корейское национальное общество, Греческое национальное общество, городское "Казачье общество", Фонд "Возрождение", Совет ветеранов Новороссийского Морского Торгового порта, а также студенты Политехнического университета и Морской академии, учащиеся профтехучилища № 7. При поддержке депутатов городской Думы Бекрина Ю.М. и Минасян Р.Г. к проведению кампании подключились работники муниципальных служб и системы здравоохранения.
16 июля 2002 года был дан старт кампании.
Общественная кампания состояла из таких мероприятий, как распространение информации в СМИ (вышло более 20 публикаций на эту тему) и наглядной агитации - плакаты и листовки кампании были расклеены в многолюдных местах - в сберкассах, магазинах, учебных заведениях, у рынков и на остановках. Проводился сбор средств по ведомостям, в ящики для пожертвований и перечисления через банк. Было направлено более 1500 писем всем членам организации "Мемориал", письма-обращения к руководителям предприятий и учреждений, депутатам Городской Думы.
Организация "Черноморские добровольцы" получила через Фонд "Фокус" небольшой грант Фонда Ч. Мотта на информационную поддержку кампании. За счет этих средств были изготовлены ящики для пожертвований, стенды, плакаты, листовки, оплачен маршрут агитационного автобуса и выпуск бюллетеня "Доброволец".
Общественная кампания по сбору средств проходила очень нелегко. Через 20 дней после ее старта на город обрушилась стихия. Наводнение августа 2002 года унесло около 100 жизней, разрушило более 350 домов, многих людей оставив без крова и средств к существованию. В этой ситуации активный сбор средств и проведение запланированных мероприятий пришлось отложить на полтора месяца.
Тем не менее, за счет сотрудничества многих организаций и помощи добровольцев удалось превратить сбор пожертвований в действительно массовую кампанию. Советом ветеранов морского порта акции по сбору пожертвований проводились в дни выдачи платежей акционерам. Две акции прошли на городских рынках города: у входов были размещены информационные стенды общественной кампании и установлены стационарные ящики для пожертвований, по громкоговорящей связи передавали сообщения о проводимой акции. Передвижные группы сборщиков-добровольцев с ящиками для пожертвований и ведомостями для регистрации пожертвований вели работу среди продавцов и покупателей в торговых рядах рынка. Всего на рынках было собрано более 3 тысяч рублей.
26 сентября 2002 года по самому загруженному городскому маршруту прошел агитационный автобус "Народный памятник", оклеенный атрибутикой общественной кампании. На остановках молодежь-добровольцы оповещали жителей города о кампании и ее целях, распространяли листовки и приглашали проехать в автобусе по маршруту. В автобусе члены "Мемориала" проводили беседы. В итоге более 60 человек внесли пожертвования на памятник.
Во время проведения выездной "Школы НКО по добровольчеству" провели аукцион среди лидеров общественных организаций, на котором было собрано 1215 рублей в копилку кампании.
Сбор средств от массовых мероприятий составил 5014 рублей. Добровольцы старшего поколения и инвалиды подготовили статьи по истории репрессий и вели сбор средств по ведомостям среди членов своих семей, соседей по дому, по предприятиям. Шесть членов команды сборщиков Общества "Мемориал" собрали 13967 рублей у 689 человек. Активисты "Черноморских добровольцев" собрали 6827 рублей. Добровольцы кампании проводили беседы по истории в школах, обходили всех своих соседей. Например, Даньшина Галина Михайловна обошла кабинеты городской Администрации и Думы, обращалась к предпринимателям и своим коллегам по работе. Она собрала 5677 рублей. В ее ведомости значатся фамилии 184 человек, среди которых известные в городе люди.
Вовлечение добровольцев в процесс сбора средств - ключ к успеху кампании. В общей сложности более 80 человек стали ее добровольными участниками. Всего за четыре месяца кампании было собрано 44 тысячи рублей. Жертвователями стали более 3000 горожан. Суммы были самые разные от 1 до 500 рублей. Важна не величина суммы, важно участие в общегородской акции.
Одновременно проводилось уличное анкетирование, чтобы иметь представление о том, насколько кампания достигает жителей города. Большинство из них слышали о проводимой в городе кампании и отметили, что общественные организации делают нужное дело. Все эти мероприятия были направлены на распространение информации и формирования общественного мнения.
Все эти мероприятия формировали общественное мнение, реализовывали давление на власть, чтобы памятник, наконец, появился.
Несмотря на общую поддержку, сложностей с городской Администрацией хватало. Достаточно сказать, именно в период с октября 2002 года по апрель 2003 года прошло 2 выборные кампании, которые просто парализовали работу всех структур власти. Никто не принимал решений, все участвовали в политических баталиях, ждали итогов выборов.
На всех городских мероприятиях, предвыборных встречах с кандидатами, в наказах кандидатам, активисты кампании напоминали о памятнике. Организаторы кампании проводили регулярные встречи с вновь избранными депутатами всех уровней, а так же с новой командой Администрации, которая полностью была сформирована только к апрелю 2003 года. Приходилось преодолевать сопротивление чиновников, которые в период аппаратных перемен не выдавали документацию, необходимую для установки памятника. Наконец, в январе делегация лидеров общественных организаций встретилась с тогда еще не вступившим в должность новым главой города, на которой была определена дата установки памятника. Момент встречи был выбран удачно - мэр города еще не был загружен повседневными проблемами и был достаточно благодарен и отзывчив к просьбам жителей, которые только что его избрали.
Проблема заключалась еще и в том, что собранных средств не хватало. Можно было продолжить кампанию сбора пожертвований, но она не может продолжаться долго. У целевой группы наступает безразличие, кампания перестает быть новостью, переходит в разряд привычного процесса, отдача усилий значительно снижается. Нужно было использовать потенциал сформированного общественного мнения и позитивного отношения.
По инициативе корейского национального общества "Дружба" был проведен круглый стол "Процесс реабилитации корейцев России на рубеже 21 века", в котором приняли участие представители власти ЮФО и депутаты Законодательного собрания края. На этой встрече депутат Законодательного Собрания края Ковалюк М.А. пообещал помощь в сборе средств. Став фактически добровольцем кампании, он добился того, что в апреле 2003 года депутаты Законодательного Собрания и городской Думы выделили недостающие 160 тысяч рублей на строительство памятника.
Осталось только "дожать" Администрацию с тем, чтобы была благоустроена площадь, на которой будет установлен памятник. Но созданный задел уже не мог остановить процесс. Результат был достигнут.
Грамотно разработанная кампания, скоординированные действия коалиция общественных организаций, настойчивость во взаимодействии с властью, информационная поддержка городских СМИ, вовлечение большого числа добровольцев - все это составляющие успеха кампании.
25 октября 2003 года памятник будет открыт.
Горбатых Г.А.,
Региональный общественный фонд строительства жилого комплекса инвалидов- колясочников и создания безбарьерной среды в республике Бурятия (Улан-Удэ)
Улан-Удэ: эффективные контакты
Наша деятельность по защите прав инвалидов в Республике Бурятия продолжается уже более 15 лет.
Постепенно выстраивая взаимоотношения с властями всех уровней, мы добились видимых успехов. Например, Улан-Удэ занимает одно из первых по России по уровню доступности объектов социальной инфраструктуры и жилья, занимаемого инвалидами.
Безбарьерная среда
Этой проблемой наша организация целенаправленно занимается 1999 года. Мы достигли взаимопонимания с городским комитетом по социальным вопросам, ныне управление труда и социального развития.
Самый первый пандус в Улан-Удэ был сооружен в 1989 году. На сегодня же в городе свыше 140 учреждений и магазинов доступно для инвалидов и маломобильных групп. Из этого количества 18 пандусов было построено ассоциацией "Преодоление" в 1996-1997 годах за счет городского бюджета.
Сейчас наша и другие организации инвалидов ведут постоянное наблюдение за строительством новых объектов. И мы точно знаем, все "болевые" для инвалидов точки городской инфраструктуры.
В каждом случае мы обращаем внимание на необходимость учета потребностей маломобильных групп населения.
В 2000-2001 гг. Комитет по социальным вопросам Улан-Удэ финансировал программу создания внутренней безбарьерной среды, реализуемую нашей организацией.
С 17 апреля 2001 года решением администрации города Улан-Удэ наш фонд создания безбарьерной среды был включен в состав комиссии по согласованию проектов и приемке объектов в эксплуатацию. Фактически наша организация получила возможность накладывать вето на проекты, не учитывающие проблемы инвалидов. С этого времени нами рассмотрены проекты 61 объекта. В городе появилось свыше 50 новых пандусов.
Наша деятельность осуществляется без вызова. И мы добились расположения и уважения властей, т.к. не требуем невозможного и всегда имеем аргументы.
Нашим большим достижением является доступность мэрии и районных администраций в городе Улан-Удэ. В мэрии даже оборудован широкими дверями и поручнями туалет. Очередь за переоборудованием администраций поселков, входящих в состав городских районов. Мы считаем, что доступность органов власти - вопрос политический. Одним из наших аргументов была доступность всех появляющиеся религиозных учреждений.
Нами накоплен большой опыт в решении проблемы инвалидов-колясочников. Он мог бы быть полнее использован администрацией. Мы действительно незаменимы в подготовке специальной муниципальной программы и по другим вопросам, касающимся доступности. К сожалению, денег на разработку муниципальных программ средства не выделяются. Получается, что мы работаем добровольцами для власти. А ведь за малые деньги мы можем сделать большую работу, как наиболее заинтересованные лица. Мы, конечно, не профессиональные архитекторы. Но мы "профессиональные" инвалиды. Только совместная работа власти, архитекторов и инвалидов может принести реальные плоды.
Репродуктивное здоровье
Естественное для большинства людей деторождение представляется для большинства инвалидов большой проблемой. Ограниченная мобильность лишает этих людей возможности продолжения рода, хотя во многих случаях к этому не никаких противопоказаний.
В 2001-2002 годах нашей организацией был реализован проект "Укрепление репродуктивного здоровья инвалидов с поражением опорно-двигательного аппарата в республике Бурятия" при финансовой поддержке Института "Открытое общество" (Фонд Сороса-Россия).
В этом проекте нашим основным партнером являлись органы здравоохранения. Республиканское министерство стало ко-спонсором проекта. Но проект вовлек в просветительскую работу многие и многие организации.
В рамках проекта проводились семинары для врачей, на которые обязательно приглашались представители Министерства здравоохранения республики. Два выездных семинара для медиков было проведено в сельских районах республики. Наши опасения по поводу, закореневших взглядов медиков на данную проблему, оказались неверными. Она стали нашими союзниками в просвещении местных администраций.
В ходе семинаров мы использовали видеоматериалы, предоставленные организациями из других регионов страны, но некоторые были сделаны при нашей поддержке на телевидении Бурятии.
Заключительный семинар по проекту проводился для молодых инвалидов с поражением опорно-двигательного аппарата ориентированных на создание семьи и рождение детей. Примечательно, что семинар открыл начальник Городского управления здравоохранения. К этому времени власти уже основательно включились в проблему. Например, Министерство здравоохранения выпускало информационные буклеты.
В свою очередь интерес властей позволил привлечь для его освещения республиканские СМИ. Но СМИ и ранее стали сотрудничать с нами. С их помощью мы стремились повлиять на общественное мнение. Для журналистов ведущих республиканских изданий был проведен семинар. Участие СМИ не ограничивалось только информационными выпусками. Результатом семинара стал выпуск ряда передач посвященных проблеме доступности репродуктивных учреждений Бурятии и проблемам репродуктивного здоровья инвалидов с поражением опорно-двигательного аппарата.
На семинаре был объявлен конкурс "Нам рифы судьбы не преграда". А для награждения мы вовлекли в выполнение проекта еще одну группу участников - спонсоров.
Был также проведен конкурс "Мисс Очарование", который благотворно повлиял на реализацию нашего проекта, на восприятие женщины-инвалида, как равноправного члена общества, имеющей право на создание семьи, материнство, право на самореализацию. Проведение конкурса, кстати, первого такого в России, имело большой резонанс. На основе материалов, снятых к конкурсу, был подготовлен телефильм о судьбах женщин-инвалидов, их семьях и детях.
В течение всего периода осуществления проекта проводились лекционные занятия в школах города по пониманию инвалидности. Сами инвалиды-колясочники учила детей правильному пониманию инвалидности и ее предотвращения.
Были буклеты с информацией о степени доступности репродуктивных учреждений и услугах, оказываемых ими, которые распространялись не только в Улан-Удэ. В сельских районах они распространялись через партнерскую общественную организацию "ИнАвто" инвалидов-участников автопробегов в села.
Для врачей-гинекологов, акушеров нами подготовлены методические рекомендации с обобщением имеющегося врачебного и организационного опыта, связанного с репродуктивным здоровьем инвалидов с поражением опорно-двигательного аппарата.
Мы использовали любую возможность встречи с представителем власти. Например, на переговорной площадке Гражданского форума Бурятии, общаясь с республиканским министром здравоохранения, мы не только решили частную проблему одной семьи инвалидов, но и договорились, что Минздрав Бурятии и впредь будет решать подобные вопросы.
В городе Улан-Удэ работает социальное такси, поэтому решен вопрос с доставкой инвалидов в кабинет со специализированным гинекологическим креслом с подъемником. Пандусы, строительство которых мы организовали, также будут служить, и не только инвалидам-колясочникам, но и женщинам с грудными детьми.
Вот так комплексно мы подошли к решению проблемы. Мобилизация местных ресурсов и "ноу-хау" организаций из других регионов и стран, небольшая грантовая поддержка западного фонда и многочисленные контакты с профессиональной средой (врачами) и представителями власти - все это вместе начало менять мнение и отношение к проблеме во всех общественных кругах и, прежде всего, среди самих инвалидов. Нам удалось добиться того, что эта проблематика стала естественной частью политики республиканской власти в сфере здравоохранения.
Доступное жилье
Еще в 1989 году благодаря первому председателю Бурятского республиканского отделения Всероссийского общества инвалидов Санееву Леониду Александровичу вышло постановление Совета Министров Бурятской АССР по основным вопросам жизни инвалидов Бурятии, где в одном из пунктов было указано на необходимость начала строительства специализированного жилого комплекса инвалидов-колясочников.
Дело не двигалось из-за отсутствия средств. Наконец, в 1993 году председатель Правительства Республики Бурятия Саганов В.Б. организовал нам встречу с вице-премьером Правительства России В. Шумейко, который приезжал в республику. Мы вручили письмо от организации инвалидов "Преодоление". В нем содержалась просьба о выделении средств из федерального бюджета на начало строительства комплекса. В.Шумейко обещал оказать содействие и сдержал свое слово, уже в конце 1993 года в Бурятию поступили первые средства в сумме 300 млн. рублей (в ценах 1993 года) на проектирование комплекса. Особое значение поступления этой, в общем-то небольшой суммы, заключалось в том, что жилищный комплекс колясочников в Улан-Удэ попал в строчку "Жилище" федерального бюджета и находится в ней до сих пор.
Все эти годы мы писали письма правительствам России и Бурятии, встречались с депутатами Государственной Думы РФ и Народного Хурала Республики Бурятия, работали со всероссийскими и республиканскими средствами массовой информации.
Благодаря поддержке региональных властей ситуация со строительством комплекса в последние годы значительно улучшилась. Сдача первой очереди жилого комплекса планируется в первом квартале 2004 года, через 15 лет после начала наших постоянных усилий.
"Гражданская война" с ведомствами
По сравнению с тремя кампаниями, которые организовали российские гражданские организации, - за демократический закон об альтернативной гражданской службе (АГС), за справедливое налогообложение НКО и за запрет ввоза ядерных отходов, остальные усилия НКО представляются "небольшими стычками местного значения".
В истории с Налоговым Кодексом борьба еще не закончилась. Правильнее сказать, - она только началась. Нужно проявить терпение. Расчет на то, что удастся "вскочить на уже набравший ход поезд" не оправдалась. Мы его не догнали. Этого следовало ожидать. НКО попытались изменить "направление движения" неповоротливой машины. Это очень сложная задача. Скажем прямо, мы были не готовы вести разговор на "их уровне".
С проблемой ввоза ядерных отходов история получилась несколько иной. Экологические организации были лучше подготовлены и в смысле аргументов, и в плане организации общественных акций. Своей кампанией они предприняли сконцентрированную попытку остановить инициативу Правительства. Это все равно, что увернуться от пули. Тоже очень сложная задача, но разговор получился на равных.
А в случае с АГС гражданские организации стали действовать задолго до того, как государство начало задумываться о законе. Инициатива была на стороне НКО и Правительство попыталось ее перехватить.
Кто-то скажет, что во всех трех случаях НКО проиграли. Формально это верно. Но сравнивать нужно не с идеальным законодательством. Сравнивать нужно состояние общества. И кампания за демократическую АГС, и кампания против ввоза отработанного ядерного топлива получили сильный отклик в обществе. Они его "накрыли". И они его изменили. То, как они изменили общественное мнение, нужно считать победой. Их просветительский эффект, их гражданско-воспитательный эффект нужно считать победой. И тот ресурс дальнейшего политического давления, который был создан обеими кампаниями, нужно считать победой. Отношение к этим двум законопроектам стало критерием политического выбора многими гражданами. Это может сказаться уже на ближайших выборах в Государственную Думу.
В конце концов третий сектор не уполномочен решать за общество. Если бы даже он, без громких общественных кампаний, выиграл оба эти дела, общество было бы защищено, но осталось бы таким же равнодушным к тому, кто там и чего решает за него. В данном случае некоммерческий сектор просветил население, заставил граждан задуматься. Это более значимый результат. Пусть теперь общество и решает, какие решения оно ждет от государства. У нас не получился шаг к "правильному" правовому полю, зато мы сделали рывок в становлении гражданского общества.
Этого не получилось в кампании за справедливое налогообложение НКО. Он, повторимся, там все еще впереди.
Ниже мы остановимся уроках кампании за демократическую АГС16.
Общенациональная кампания, развернутая неправительственными организациями, позволяет нам извлечь уроки, которые будут полезны тем, кто прилагает или только собирается приложить усилия к изменению политики власти, какого бы уровня и какой сферы она не касалась. В этой статье мы постараемся представить эти уроки.
Краткая история
Более 10 лет неправительственные организации работали над тем, чтобы создать в России реально действующую гражданскую службу, направленную решение социальных проблем и гуманизацию общества.
Подготовка: отталкиваемся от проблемы
Интерес сразу нескольких общественных организаций к теме АГС проистекал из остро ощутимых проблем, которые испытывают призывники, проходящие армейскую службу. Одним из подходов хотя бы к частичному решению проблемы была организация альтернативной службы. Одновременно этот вопрос интересовал и правозащитников, которые видели расхождение Конституции с законодательством о военной службе. Механизм гарантированной Конституцией альтернативной службы не был обеспечен законодательно, нарушались права молодых людей, отказывающихся служить в армии по долгу совести.
В течение нескольких лет различные НКО разрабатывают модели прохождения АГС, оказывают судебную и правовую помощь молодым людям, заявляющим о желании реализовать свое право на альтернативную службу, занимаются просветительской работой, изучают зарубежный опыт. По инициативе неправительственных организаций в нескольких городах России проводятся эксперименты по практическому введению АГС. Наконец, НКО начинают затрагивать и проблемы систем здравоохранения и социального обеспечения, как только обнаружилось, что они являются смежными для АГС.
Постепенно в стране была инициирована общенациональная общественная дискуссия на эту тему. Ее целью было продвижение демократической концепции законодательства. Дискуссия также выявляла организации, интересующиеся этой тематикой. Собиралась информация и создавались условия для формирования общенационального "фронта борьбы".
Постепенно вопросы АГС стали предметом интереса СМИ.
Контакты между НКО позволили убедить государство в необходимости принятия закона. Третий сектор представил необходимые для этого аргументы и предложения.
Организация столь продолжительной и набирающей обороты общественной дискуссии активизировало законотворческий процесс по этой тематике. На рассмотрении в Государственную Думу было подано четыре законопроекта "Об альтернативной гражданской службе". Некоторые из них содержали положения, неприемлемые с точки зрения прав человека. Появился риск.
Основным результатом дискуссии стал переход от идеи к ее реальному воплощению. Процесс перешел в законотворческую фазу. Теперь нужно было решать другую задачу - принятие демократического закона.
Институализация: кампания и коалиция
Среди предложенных законопроектов не все соответствовали демократическим принципам. В ответ на угрозу принятия недемократического закона в октябре 2001 года неправительственные организации начали общественную кампанию "За принятие демократического закона об АГС!".
А в январе 2002 года была проведена национальная конференция по проблемам АГС. Участники конференции выработали стратегию и согласовали тактику действий организаций гражданского общества в условиях скорого принятия закона.
Впервые за 10 лет молодежные, социальные, правозащитные, женские, антимилитаристские, исследовательские и просветительские НПО - сторонники общественного движения за введение АГС - решили объединиться. Участники конференции подписали Заявление о создании Коалиции общественных объединений "За демократическую АГС!"
В коалицию вошли более 50 НПО из 25 регионов России. Совет коалиции возглавили ведущие лидеры гражданского сектора России, а также депутаты Государственной Думы - сторонники либеральной концепции АГС.
С этого же момента в Интернет появился сайт, освещающий деятельность коалиции - это официальный орган Секретариата Коалиции.
Коалиция позволяет неправительственным организациям выступать "единым фронтом" и более эффективно вести общественную кампанию. В частности, между наиболее активными участниками кампании сложилось распределение труда - каждый фокусируется на своей части общих усилий. Одни занимаются подготовкой законопроекта, другие лоббированием, третьи - гражданским просвещением.
Участники кампании встречаются с депутатами Государственной Думы, убеждают их голосовать за законопроекты, соответствующие либеральной концепции АГС. Они проводят публичные акции и мероприятия, направленные на продвижение принципов демократической альтернативной службы.
Коалиции налаживает конструктивное взаимодействие и с Правительством Российской Федерации, несмотря на то, что именно оно является главным оппонентом. Участники кампании обратились к председателю Правительства М.М. Касьянову, Вице-премьеру В.И. Матвиенко, Министру труда А.П. Починку с просьбой отложить внесение правительственного законопроекта в Думу. Они также требуют от Правительства выполнения договоренностей, достигнутых на Гражданском форуме - обсудить законопроект с экспертами от неправительственных организаций и учесть их мнение.
"Коалиционерам" удалось достучаться до Правительства. Первоначальный вариант законопроекта был возвращен на краткосрочную, но серьезную доработку. В нем было исправлено несколько достаточно важных положений. Хотя в результате этой доработки законопроект превратился из очень плохого в просто плохой.
Было ясно, что при той поддержке, которая есть у правительства и Президента в лице центристских думских фракций, в первом чтении будет принят правительственный проект. Однако некоторые неприемлемые с точки зрения прав человека положения этого законопроекта можно было изменить при втором чтении.
Новый этап кампании начался перед вторым чтением. Члены коалиции начали готовить свои поправки еще до первого чтения.
К первому слушанию законов об АГС коалицией выпущен информационный бюллетень "Гражданка" с обзорными и аналитическими материалами экспертов гражданского общества. Целевая группа бюллетеня - депутаты Государственной Думы, профильные официальные структуры, журналисты, члены коалиции и все интересующиеся НКО.
При всей важности прохождения законопроекта через Думу в фокусе кампании находятся не только перипетии законотворческого процесса.
Во-первых, коалиция старается озвучивать реакцию гражданского общества на разные события общественной и политической жизни, касающиеся АГС. Так, члены коалиции выступили с открытым письмом к В.В. Путину. Президент был вынужден отреагировать и впервые публично высказался об АГС. Путин негативно оценил нижегородский опыт введения АГС. В своем новом обращении участники кампании выразили резкое несогласие с мнением Президента, отметив большую социальную значимость нижегородской инициативы и ее полное соответствие нормам российского законодательства.
Во-вторых, общественные организации уже в тот момент готовятся к работе, которая начнется после принятия закона. Они сотрудничают с Министерством труда и социального развития в разработке Положения об АГС, перечня специальностей альтернативнослужащих, и других материалов.
Результат
К сожалению, добиться этих целей не удалось. Принятый в итоге закон квалифицируется участниками коалиции как репрессивный. По их мнению он не дает возможности создать реально действующую АГС, направленную на решение социальных проблем. Однако коалиция не собирается прекращать усилий для изменения этого закона. Она также ведет работу по выработке рекомендаций для юношей призывного возраста.
Результаты кампании выходят за рамки содержания принятого закона. Ведь под давлением НКО государство обеспечило соблюдение конституционных норм. Разработанная неправительственными организациями технология была опробована властью при непосредственном участии НКО. Волна, поднятая НКО, стала таким информационным поводом, что вышла на первые полосы СМИ. Принятый закон во многом заимствовал предложения НКО. Общество восприняло проблему АГС и, хоть немного, но стало по-другому относиться к отказу от призыва на военную службу.
Наконец, мы поняли, что уже многое можем. Такие кампании как "За демократическую АГС!", демонстрируют зрелость третьего сектора. Реализованная модель близка к западным стандартам общественного действия. А, значит, мы приближаемся и к тому, чтобы и результат получался аналогичный.
Проиграв конкретное дело, мы одержали победу в общественном продвижении идеи гражданского общества. Мы реально продвинулись в воплощении этой идеи в России.
Уроки
Все по серьезному
Ситуация в политике очень реальна. Этот не игра. Если хотите - это война. Соперничество и методы здесь очень жесткие и даже грубые и жестокие, особенно в нашей не устоявшейся демократии. На карту поставлены миллионы и миллиарды рублей. Кто будет распоряжаться этими средствами? За это и идет война.
Кроме того, политики не любят проигрывать. Для них это грозит политической смертью. Их политические противники, о которых вы даже и не думаете, им уже никогда не забудут, что они проиграли схватку с мало кому известной гражданской организацией, не имеющей капиталов.
Они будут драться ожесточенно. Выбор методов, которыми пользуетесь вы, должен быть адекватен, но и корректен. Ваши оппоненты не всегда будут так ограничивать себя.
Действие рождает противодействие. Если вы почувствовали противодействие, то это уже положительный результат вашей кампании. Это означает, что она "зацепила", "клюнуло". Подсекайте.
Для значительных перемен нужно много времени
Принятие закона об АГС потребовало десятилетия. Процесс начинался с нуля. Это время примерно и нужно, чтобы интегрировать совершенно новую идею в общество, закрепить ее в законодательстве и вывести на устойчивый процесс.
Правительству нужно время, чтобы свыкнуться с новой идеей. Не требуйте и не ожидайте мгновенного принятия вашей позиции. Не удивляйтесь, что сначала она будет встречена в штыки.
Устойчивый результат определяется не локальной договоренностью, а формированием общественного мнения.
Постоянно ищите сторонников
Не бывает ситуации, когда сторонников достаточно. В некоторые моменты издержки взаимодействия с ними, просто поддержание системы контактов, перевешивают их полезность. Нужно просто быть более организованным. Это зависит от качества менеджмента проектом. Не забудьте учесть это в бюджете.
Но главное - даже пассивные сторонники - это ваш капитал. Если вы не являетесь лоббистом для "денежных мешков", то вся ваша сила в общественном мнении и поддержке.
Если вы действительно защищаете общественные, реальные, жизненные человеческие интересы, то сторонников в обществе у вас найдется. Если поддержка мала, значит, вы делаете не то, что нужно обществу, или вы не смогли "войти в контакт" связь с по-настоящему заинтересованными сторонами. В любом случае отсутствие или слабая общественная поддержка - это повод для анализа. Если проблема действительно затрагивает интересы людей, потенциал поддержки имеется. Ищите.
А у действительных сторонников очень высокий потенциал поддержки, по крайней мере через добровольческое участие. Этим нужно уметь управлять. Это, если хотите, нужно эксплуатировать.
Кооперация и координация против администрации
Вы будете терять сторонников и партнеров, если перейдете к жесткому менеджменту. Они не должны чувствовать, что ими управляют. Это будет снижать их порыв и отдачу.
Делитесь успехами со всеми. Даже, если успех пришел почти полностью благодаря вашим усилиям, пусть другие чувствуют, что их вклад есть.
Это и вопрос доверия. Уровень доверия к "руководству" определяет границы администрирования. Если в вас верят, как в "идола", вы можете безгранично "манипулировать" людьми. Это допустимо, но в таком подходе много рисков.
Вместе с тем, отсутствие "начальников" не означает отсутствие координации, а если необходимо, и централизации.
Вовлекайте в свои структуры официальных лиц
Институализация инициативы НКО начинается с создания рабочих органов. Они нужны для управления, для выработки позиции или просто как дискуссионный клуб. Первые такие мероприятия не сильно обязывают их участников, пока только идет обмен идеями. В этот момент удобно вовлекать официальных лиц. Надо только немного заглянуть вперед и попробовать увидеть, какие стороны в будущем неизбежно будут вовлечены в вашу "операцию". Участие в начальных мероприятиях не налагает на их участников строгих обязательств, поэтому приглашение "просто обсудить" не будет восприниматься в штыки. Но нужно хорошо продумать, как будет "обрабатываться" представитель. Он не должен увидеть пустую говорильню дилетантов. Это собьет интерес. И не должен увидеть в других участниках врагов. Не надо начинать с претензий и обвинений. Постарайтесь показать, что проблема есть, заручитесь пониманием этого. Это уже превратит вашего партнера в сторонника, поскольку вы нашли с ним понимание и обозначили общую проблему. На этом этапе не нужно акцентировать внимание на возможных разногласиях. Сначала втяните в "игру", а потом начинайте "уламывать".
На более поздних этапах участие официальных представителей государства повышает статус вашей деятельности.
Нужно различать представителей исполнительной и законодательной власти. Не относитесь к ним, как равноценным представителям государства. Они должны уравновешивать друг друга.
Для поиска депутата посмотрите, какие фракции законодательного органа власти идеологически близки к вашим позициям. Постарайтесь сыграть на их имидж, на их политические интересы и используйте их в "борьбе" с администрацией.
Кроме того, депутаты и должностные лица нужны в вашей команде для того, чтобы делать официальные запросы, обращения письма поддержки и законодательной инициативы, а также получать оперативный доступ к информации, которую самостоятельно вам не удастся достать быстро.
Договариваться нужно с Правительством
Таковы реалии сегодняшнего состояния политического процесса. Законодатели легко обрабатываются исполнительной властью. Депутатов нужно использовать, как влиятельных союзников. Но они почти ничего не решают.
И еще. Основной "враг" - лобби внутри государства (власти). Не общество раскалывается на партии, а власть - на группировки. В кампании "За демократическую АГС!" таким ведомственные интересы Министерства обороны столкнулись с общей политикой демократизации и гуманизации.
Помните - у вашей позиции всегда есть минусы. У Правительства всегда найдутся резонные контраргументы. Нужно быть готовым к тому, чтобы ответить на критику, признав ее справедливость.
Не ориентируйтесь на крупные ресурсы внутри страны
Такие проекты, как продвижение законодательства по АГС, мало затрагивают интересы потенциальных крупных российских спонсоров. Большинство проектов НКО касаются тех социальных групп, члены которых не в состоянии предоставить значительные ресурсы.
В данном случае мы противоборствуем с государством. Российский донор вряд ли решиться на то, чтобы финансировать "противника" государства.
В этих условиях солидное пожертвование можно получить только из зарубежных источников. Для достаточно масштабного проекта нужны большие средства. Одного гранта хватит только на "введение общества в проблему", на заявку темы. Эти средства должны быть использованы для того, чтобы выявить сторонников и организовать их на совместные действия. Т.е. сформировать "ядро", которое будет "обрастать" общественной поддержкой. А она - ваш главный ресурс. Имея его, можно собирать дополнительные средства. Теперь уже и из отечественных источников. Теперь российский донор будет видеть, что это не "борьба сумасшедшего одиночки", а реализация реальных общественных потребностей.
Это, кстати, важный аргумент в пользу развития в России системы грантодающих фондов. Такой источник должен финансировать "раскрутку" рисковых инициатив и не предназначен для покрытия текущих расходов устойчивого процесса.
Предугадывайте шаги ваших оппонентов. Заранее готовьте ответ
Особенно в политическом процессе невозможно предсказать, что и когда будет происходить. Ваша степень контроля процесса очень мала. Она сильно зависит от других, часто непредсказуемых людей. Когда будет голосование, как оно завершится, какие вопросы будут задавать ваш "противник"? Строгое планирование здесь не будет иметь успеха. Поэтому надо уметь "просчитывать" варианты и готовить ответ на каждое возможное развитие событий.
Вместе с тем, возможные варианты развития обычно не равновероятны. Какой-то вариант является почти стопроцентным. Это сужает количество потенциальных сценариев. Отбрасывайте невероятные. Называете это форс-мажором.
При ограниченных ресурсах, концентрируйтесь на варианте, который вы считаете самым вероятным. К этому развитию событий уж точно нужно быть готовым.
Планировать можно и нужно и тогда, когда планирование невозможно.
Открытость
Непрозрачность ваших действий снижает потенциал общественной поддержки. У нас вообще подозрительно относятся к масштабным действиям. Обыватель всегда задается вопросом, а кому это надо, кто и зачем это финансирует? Если мероприятия получает широкое освещение в СМИ, она начинает восприниматься, как "олигархическое". И уже от этого - подозрительное. Но обыватель - этот тот резервуар, из которого и нужно извлечь сторонников.
Открытость ваших действий не только вызывает доверие общества, не только придает авторитета вашему движению (числом или статусностью некоторых участников), не только инициирует новую поддержку, но и повышает ответственность каждого участника, стимулирует его к активным действиям.
Урок об уроках
Всегда нужно анализировать и извлекать уроки из прошлого опыта. Из этого следует, что следует специально заботиться о том, чтобы опыт был обобщен и стал доступным другим. Иначе и вы не могли бы воспользоваться чужим опытом. О фиксации и передаче опыта нужно заботиться загодя, планируя кампанию. Это касается не только столь масштабных кампаний, как борьба за демократическую АГС, любой.
Сейчас стали появляться книги, где описывается опыт кампаний. Такая книга издана, в частности, по итогам общественной кампании за справедливое налогообложение НКО.
Методы
Универсальных методов достижения результата в политическом процессе нет. Даже небольшая кампания независимо от уровня власти, на которую вы собираетесь влиять, включает почти весь набор методов.
В формировании политики требуется многократный профессионализм: знание предмета (скажем, АГС), знание процедур, умение делать кампанию, умение вести переговоры, умение организовать эксперимент.
Привлечение СМИ осуществляется через создание информационного повода. Покупка СМИ - это не выход, нужно вызывать их самостоятельный интерес. Тут дело не только в том, сколько было публикаций, а каковы их мотивы. Это индикатор отклика общества на то, что вы делаете.
Всякие законотворческие усилия переходят в фазу внедрения, это нужно заранее планировать. Особенно у нас в стране. Не всякий закон работает. Вспомните региональные законы о социальном партнерстве.
Рассмотрение событий кампании "За демократическую АГС!" дает по крайней мере следующий список форм воздействия на общество и на лиц, принимающих решения:
- публичные обращения к высшим должностным лицам (лицам, принимающим решения - депутатам ГД и СФ, президенту)
- письменные обращения
- разработка социальных нормативов
- контакты с министрами
- контакты с депутатами ГД РФ
- парламентские слушания
- общественные слушания
- рабочие группы при федеральных министерствах
- обеспечение международной поддержки (давления), официальные каналы
- работа с фракциями
- согласительная комиссия
- переговорная площадка
- инициация реализации права законотворческой инициативы (депутаты ГД РФ, законодательные органы субъектов РФ)
- общественное продвижение должностных лиц, поддержавших кампанию (военные комиссары, депутаты, главы администраций)
- инициация обращений граждан
- выпуск заявлений (выражение отношения)
- подготовка поправок
- разработка проекта закона
- разработка подзаконных актов
- разработка социальных технологий
- изучение зарубежного опыта: законодательство и модели реализации
- экономический анализ
- комментарии и заключения (экспертная работа) к законопроектам
- выпуск периодического издания
- социологические опросы
- апробация механизмов, социальный эксперимент
- анализ правовых документов, оценка (анализ законопроектов)
- участие в подготовке общественных докладов (международных)
- подготовка и распространение документов конференций и форумов
- общественное просвещение (что такое АГС, в чем проблема с законопроектами, что по этому поводу сказано в Конституции)
- общественное информирование о кампании, обеспечение открытости процесса (хроника событий, стенограммы, результаты голосований)
- информирование международного сообщества, инициация внешнего давления
- специализированный сайт
- объявление лауреатов анти-приза
- круглый стол
- дискуссии (электронный формат)
- конференция
- международный форум
- создание коалиции
- поддержание информационного пространства для участников кампании (проблемы АГС и все смежные с ней)
- организационно-техническая работа (кампания и коалиция)
- правовые консультации (прямые социальные услуги населению)
- поддержка в судебном разбирательстве
- общественная приемная
- мониторинг и освещение правоприменительной практики
- организация работы "горячей линии"
- выпуск пресс-релизов
- пресс-конференции
- помощь журналистам
- участие в ТВ-программах
- формирование общественного мнения
- контакты со СМИ
- акции и манифестации (уличные)
- пикеты

Часть 3. Мнения
Ефременко А.А.,
Информационно- ресурсное агентство "Сигма" (Биробиджан)
Стратегия НКО в формировании и реализации социальных программ. Ненаучный взгляд из глубинки
Государственная политика - это то, что делает правительство для народа.
В СССР и сейчас в России государственная политика тесно связана с личностью руководителя, на любом уровне. Сложилась сложная иерархия реализации политики исходя из пожеланий президента страны, личностных качеств (знаний, умения, навыков, опыта) ответственных чиновников и сформированных ими коллективов, возможностей бюджетов всех уровней (федеральный, региональный, местный), личностных качеств исполнителей и их региональных руководителей на всех уровнях, отношений между региональными руководителями и исполнителями государственной политики.
Этакий испорченный телефон: гениальная идея президента, в условиях ограниченных бюджетов, редактируется гениальным министром, гениальными депутатами, не менее гениальными региональными и местными представителями власти и министерств. Результат - "хотели как лучше...". Оценка и контроль - по той же "телефонной линии". Отслеживание результатов и анализ эффективности - вообще не нужная вещь.
Реализация государственной политики находится в полном ведении чиновников. Роль НКО в данной ситуации, наблюдающих несоответствие между заявлениями президента, их реальными воплощениями и потребностями населения, - либо учить власть, либо ее критиковать, либо корректировать последствия такой политики.
Говорить об участии НКО в формировании государственной политики не приходится. Об участии можно, но это только отдельные, иногда даже и очень впечатляющие, случайности: "Как нам повезло с чиновником! Надо же, прислушался!!!"
Вот когда все чиновники станут такими...
Пусть становятся, а мы пока вообразим "идеальный вариант". Допустим, президент пожелал благо для народа. Поручил министру. Министр посоветовался с общественностью (НКО), что и как лучше сделать, обратился к депутатам, а те, вдруг, тоже посоветовались с представителями региональной общественности (тоже НКО). Результат - президент утверждает программу, в которой учтены пожелания населения отдельных регионов страны, и предусмотрено их участие в решении своих проблем. В демократическом обществе только так и может быть.
Принципиальное отличие этих двух схем - реактивной и проактивной - заключается в том, что в первом случае НКО, со всем набором имеющихся методов, конфликтуют, учат и вмешиваются в работу государственных органов, во втором - принимают партнерское участие в формировании и реализации государственной политики. Схема формирования политики "автоматически" становится исправляющей последствия неблагоприятные для населения последствия и не допускающей повторения политических ошибок.
А что, собственно, мешает переходу от "испорченного телефона" к идеалу? Только мы сами. Прежде всего тем, что не верим в это. А пора бы...
Казаков О.Б.,
Научно-исследовательская лаборатория некоммерческого сектора (Москва)
Запасной сектор политики
Претензии неправительственных неполитических организаций на формирование политики, если и не вызывают возражений, то порождают сомнения.
Действительно, откуда у нас такая убежденность в том, что НКО должны участвовать в формировании политики?
Мы сейчас не рассматриваем политические организации и институты. Речь идет о строго неполитических организациях, которые, оказывают прямые услуги населению. Почему они должны "отвлекаться" от выполнения своей миссии и вторгаться в сферу политики?
Если придерживаться точки зрения, что НКО должны участвовать в формировании политики, то это означает признание того, что какая бы ни была миссия НКО - а она в общем случае сводится к улучшению положения какой-либо социальной группы, - организация должна использовать и политические возможности для выполнения этой миссии. На это можно возразить известной поговоркой - сапожник без сапог. Будет ли общественно оправдано, если врач, который является мастером "починки людей", будет, что называется, не отрываясь от операционного стола, советовать правительству, как организовывать в стране систему здравоохранения?
Кстати, правительство так и аргументирует свою пассивность во взаимоотношениях в некоммерческим сектором: вы нас выбирали, вы нам доверили принимать решения, теперь не вмешивайтесь, у вас есть возможность нас переизбрать.
Не нужно напоминать о непрофессионализме активистов НКО и в вопросах государственной политики - у большинства нет опыта и специальных знаний, ни во владении инструментами и методами, применяемыми в политической сфере.
В настоящий момент наша аргументация в пользу участия НКО в формировании политики сводится к следующим пяти пунктам.
1. Правительству необходима обратная связь с обществом, иначе оно будет неполно осведомлено о потребностях населения и "раскладе сил". Первое нужно для того, чтобы решать, что требуется делать, с какими проблемами бороться. Второе - для того, чтобы выбирать методы и оценивать последствия применения тех или иных подходов в политике.
2. Третий сектор, прежде всего в лице гражданских ассоциаций, является адекватным и более честным и откровенным, чем бизнес, "слепком общества". Ориентируясь на его требования, можно более правильно оценить структуру общественных проблем.
3. В третьем секторе работает много специалистов, разбирающихся именно в общественных проблемах, ориентированных на поиск решений и выработку стратегии и тактики для своих организаций. Было бы резонно поставить их способности на службу государства.
4. Вовлеченность НКО обеспечивает понимание ими государственной политики. Причастность к процессу принятия решений превращает неправительственные организации в сторонников официальной линии. НКО становятся трансляторами политики государства населению. Это обеспечивает благоприятное общественное мнение относительно действий власти. В свою очередь, это обеспечивает и терпимость населения к возможным жестким мерам правительства и дополнительную поддержку на выборах.
5. Наконец, если организации причастны к выработке решений, то они берут на себя и часть ответственности. Они не просто формируют общественное мнение, но и, неизбежно, выступают проводниками принятых решений. Деятельность независимых организаций интегрируется в действия властей при реализации политики. Зачем отказываться от такого добровольца? Например, федеральная власть могла бы иметь такую поддержку в преодолении "вязкости" местной бюрократии.
Если все так очевидно, почему власти не налаживают в срочном порядке подходящие механизмы участия НКО в формировании политики?
Приходится признать, что наши аргументы недостаточны. Видимо на каждый из этих аргументов имеется контраргумент. Видимо, мы не учитываем каких-то обстоятельств, с которыми приходится считаться правительству. Видимо, оно находит другие решения, применяет другие механизмы, чтобы обеспечить адекватность своей политики или вообще обходиться без четко артикулированной стратегии и тактики.
Попробуем разобраться.
Политика - удел власти или групп, стремящихся к ней. Конечно, политикам требуются эксперты, аналитики. Экспертная функция должна реализовываться сектором аналитических институтов. Они предоставляют политикам весь спектр возможных решений. Они исследуют общество, выявляя проблемы, и будучи экспертами, выдвигают всевозможные подходы к их решению. Каждый подход имеет свои плюсы и минусы. Их тоже должны выявить аналитики.
Еще должны действовать лоббисты - проводники общественных интересов, посредники между лицами, принимающими решения, и теми, кто заинтересован в этих решениях. Лоббистов тут нужно понимать в широком смысле. Это не только люди, снующие по коридорам власти и беседующие с депутатами и министрами. Круг исполнителей и их методы гораздо разнообразнее. Это и митинги, это и кампании в СМИ, это и взятки, это и политтехнологи на выборах.
Имея в своем распоряжении список возможных решений и объективные оценки каждого из них, а также испытывая разного рода давление со стороны лоббистов, политики делают выбор, имея властные полномочия. На чем основан этот выбор? В классической, "чистой", модели политический выбор основан на максимизации "политического выигрыша". Этот выигрыш - либо удержание власти, либо ее завоевание. Уровень достигнутой власти, конечно, не единственный критерий политического выбора. Здесь мы не будем вдаваться в полный анализ. Отметим только, что этот выбор происходит и в рамках определенной идеологической или философской конструкции. Левые, например, даже в ущерб своему политическому будущему отклонят либеральные решения. Правые, наоборот, не выберут социалистические лозунги, даже если это будет стоить им потери значительного количества мест в Государственной Думе.
Таким образом, в идеале качество политики обеспечивается:
- наличием развитой системы независимых профессиональных аналитических организаций, обслуживающих политиков и группы общественных интересов,
- конкуренцией на политическом "рынке" через выборные механизмы и
- "политическими торгами", в которых повседневно участвуют политические партии и профессиональные лоббисты.
Где здесь место для неполитических гражданских и сервисных организаций?
В этой идеальной модели третий сектор - это заинтересованная сторона. Причем неоднородная. Сектор можно представить в виде множества "кустов", каждый из которых отстаивает интересы определенной социальной группы. Кто-то инвалидов, кто-то - ветеранов, кто-то - заключенных и т.д. Кроме того, есть еще и корпоративные интересы, общие для всех НКО. Например, налоговый статус.
Каждый куст, по каждой проблеме должен был бы нанимать аналитиков, которые готовят предложения для государственной политики, и лоббистов, которые добиваются интеграции этих предложений в реализуемую политику. Результативность этой цепочки зависит от ресурсов. Каждый куст ищет поддержки в обществе, убеждает потенциальных доноров. Здесь НКО конкурируют между собой на "рынке фандрейзинга", где устанавливается соотношение общественных приоритетов. Прежде, чем убеждать правительство, нужно убедить общество. Так в идеальном мире реализуется учет общественных интересов в решениях, принимаемых властью.
Реальный процесс не совпадает с представленным идеальным. Аналитики не выполняют свою работу с абсолютным качеством. Имеющиеся в их распоряжении теории и методы не позволяют узнать и учесть все даже по казалось бы небольшой проблеме. Они очевидно не являются абсолютно независимым. Также, как лоббисты и НКО, они, преследуя корпоративные интересы, максимизируют уровень своей значимости у потенциальных заказчиков. Политики тоже по разным причинам смещают свои цели, забывая об обещаниях избирателям.
А в России, стране с обществом переходного типа, количество изъянов больше и отступление от идеальной модели еще сильнее. Прежде всего, у нас нет развитых институтов, способных наполнить политическое поле - партий, лоббистов, исследователей, СМИ, консолидированных групп интересов. Даже стабильной идеологии нет. Даже у коммунистов.
Власть делает ставку на административный ресурс. Она умышленно его наращивает. Это называется усиление государства. Действительно, без этого ресурса или другого, его заменяющего, администрация не сможет проводить реформы. Можно было бы избрать демократический путь, т.е. искать этот ресурс в развитом гражданском обществе. Но на укрепление гражданского общества нет времени. Этот путь более правилен стратегически, но и сопряжен с повышенным риском. Власть придерживается традиционного советского варианта. Только обеспечив стабильность развития страны, она станет постепенно "передавать" власть народу. Вспомним только, что советской власти не удалось дотянуть до коммунизма. Переход от бюрократического государства к демократическому вовсе не означает, что власть начнет советоваться с НКО. Правильнее будет усиленно "воспитывать" гражданственность, формируя в обществе критическую массу грамотных и требовательных граждан. Наличие критической массы означает, что ни административный ресурс, ни "промывка мозгов" через СМИ, ни политический маскарад, ни большие деньги, ни все это вместе взятое, не будут обеспечивать оперативность в манипулировании общественным мнением, гарантировать "воспроизводство" власти независимо от граждан. Тогда тем, кто хочет быть во власти, нужно будет ежедневно бороться за голоса избирателей. Не дожидаясь выборов. Такое постоянное давление и угрозы потери властных полномочий заставят кардинально перестроить систему отношений с обществом и, в частности, с некоммерческим сектором.
Вот тогда и будут востребованы ресурсы третьего сектора. Вот тогда значимость того, что происходит на его части политического поля, неизмеримо возрастет. Вот тогда он и будет иметь голос при формировании политики.
Общественный менталитет поддерживает авторитарный подход. Не только государственная бюрократия, но и рядовые граждане. Было бы идеализмом рассчитывать на выбор властью другого сценария. В стадии этой "детской болезни", в наивных ожиданиях пока и пребывает наш третий сектор. Нужно, наконец, понять, что в России еще нет условий, открывающих независимым субъектам возможность участия в формировании политики. И этих условий не будет пока власти управляют гражданами, а не граждане властью.
Что делать в этой ситуации, это - отдельный вопрос. Мы его не будем касаться здесь. Позволим лишь небольшое замечание напоследок.
У некоммерческого сектора есть два пути. Либо бороться за близость к административному ресурсу. Тогда у победившей организации будут некоторые ресурсы для выполнения своей миссии. Либо, располагая скудными ресурсами, отвлекаясь от основных целей своего существования, заниматься гражданским просвещением. Более прагматичная часть сектора выбрала первый путь. Идеалисты - второй. Трудно сказать, кого больше. Кажется, большинство организаций располагается где-то между. Эти НКО не имеют доступа к административному ресурсу, но рассчитывают на него, они верят в него. Фактически они избрали первый путь, но вынуждены довольствоваться вторым. Взвешивая и сравнивая на одной чаше весов свои надежды, на другой - текущую неудовлетворенность, они находят пока, что первая перевешивает. Это мешает им присоединиться к слабой еще группе организаций, начавшей консолидироваться и занявшейся решением стратегических задач, понимающей, что без коренных изменений в обществе третий сектор будет оставаться частично около государственным, а частично - маргинальным.
Как заниматься гражданским просвещением, это еще один вопрос. Это вряд ли будет эффективным, если использовать только приемы прямой пропаганды. Надо стремиться к тому, чтобы как можно больше людей, почувствовали зависимость своего благополучия от эффективности государственной политики. Сейчас это лучше всего ощущают предприниматели. Это превращает их сейчас в авангард гражданского общества. Но они этого не знают и не понимают, что это означает. Вот с ними третий сектор и должен создавать "переговорные площадки", а не с властью, которая пока не имеет достаточно стимулов для диалога с обществом.
Интервью с участниками экспертной встречи
Кавано Крис, Айрекс/ПРО-НКО (Москва)
На встрече часто звучало предложение создать некий департамент связей с общественностью, с помощью которого строился бы диалог между властью и НКО. И через это учреждение можно было бы продвигать интересы организаций и граждан. На Западе система взаимоотношений власти и НКО построена немного по другому в силу другого менталитета и структуры государства. Там общественные организации используются как источник информации для эффективной работы государства. Отдельно взятый депутат не формирует политику, он голосует по законопроектам. Поскольку депутат не может быть специалистом и по детям-сиротам, и по инвалидам, поэтому он и использует исследования и опыт применения технологий, которые разрабатывают различные НКО.
В России этот механизм пока неприемлем, потому что государство ставит свою точку зрения выше и компетентней. Удивительно, но все специалисты в той или иной области, мнение которых имеет определенный вес - только государственные работники. Это большая редкость, чтобы негосударственный человек считался специалистом или экспертом. А чтобы общественную организацию заметили, чтобы к ней прислушались, ей нужно вести себя очень активно, может быть, даже агрессивно, как мы видим на примере некоторых экологических организаций.
Достоинство НКО в России заключается в наличии у них новаторских идей и инициативности. На данный момент разработка и внедрение почти всех новшеств в социальных услугах лежит на НКО. Сейчас инновации требуются как никогда, поскольку старый традиционный подход к социальной защите населения не работает, а государственные учреждения ограничены в своей деятельности по экономическим, нормативным и другим причинам. Возьмем, например, проблему интеграции детей-инвалидов в обычные общеобразовательные школы. Уже давно известно, что многие ребята с отклонениями в развитии могут учиться наряду со своими здоровыми сверстниками в обычных школах. Но школа, ограниченная ведомственными правилами, не может обучать детей-инвалидов со всеми учащимися. Что делать в этой ситуации? Для того чтобы внедрить это новшество, школе можно создать на своей базе НКО, которая внедрит и новую технологию обучения и привлечет средства на этот проект, потому что государство деньги на это не выделяет. Именно так несколько лет назад в качестве эксперимента на базе общеобразовательной школы в Москве появилась организация "Ковчег". Преимущество НКО перед государственными учреждениями, прежде всего, заключается во внедрении новых методов работы, позволяющих полнее отвечать нуждам населения. И если обобщить, то на данный момент создание развитой сферы социальных услуг - это наиболее важная задача НКО в современной России.
Мокиенко Роман, Айрекс/ПРО-НКО (Москва)
Эту встречу мы задумали больше года назад, когда проанализировали итоги работы ресурсных центров за первый год. Мы поняли, что у нас есть пробелы по двум направлениям: социальные услуги и социальная политика. Первая экспертная встреча, посвященная социальным услугам, прошла в октябре 2002 года в г. Сочи, вторая по социальной политике - в г. Улан-Удэ.
Мы сформировали рабочую группу и в течение двух месяцев обсуждали формат этой встречи, ее программу. Круг обозначенных вопросов был очень большой, но мы сократили его до трех наиболее важных: в каких формах осуществляется социальная политика, что препятствует участию НКО в ее формировании и как усилить роли НКО в этом процессе. Думаю, что многим участникам встречи удалось найти для себя ответы на эти вопросы.
Единственный вопрос, по которому мы не пришли к взаимопониманию - это определение роли НКО в социальной политике. Выделялось две точки зрения, первая - это формирование и разработка социальной политики и продвижение ее НКО наряду с государственными учреждениями, вторая - это участие в том процессе, который предлагает власть, то есть в государственной социальной политике. Вторая точка зрения базируется на том, что инициатором, разработчиком и исполнителем проектов и программ становится государство, а НКО отведена роль совещательного органа и некого партнера-помощника. Удивительно, но половина участников - сторонники этого варианта, в том числе и представители Минтруда РФ. Я придерживаюсь первой точки зрения, потому что, на мой взгляд, политиков должно быть много, политики должны конкурировать, ведь регионы могут по-разному реализовывать одни и те же программы. Это и есть проявление демократии - конкуренция между НКО и государственными органами власти для выработки лучшего подхода к решению проблемы. Думаю, что роль НКО - не обсуждать государственную политику, а предлагать свою, делать это в большем объеме, чаще, лучше и эффективней. НКО не должны обслуживать интересы государства. НКО - это равноправный партнер, который может иметь отличную от государства точку зрения и отстаивать ее.
По поводу итогов самой встречи. Здесь важен не прямой результат, а то, что с помощью таких встреч складывается и формируется сообщество исследователей, экспертов в области социальной политики. Устанавливаются горизонтальные связи для партнерских проектов. Например, после встречи в Сочи в нескольких российских городах прошли конференции, проведены исследования посвященные развитию сферы социальных услуг. Месяц назад в Москве прошел круглый стол иностранных доноров, которые поддерживают программы в этой области. Это новые темы, которые ресурсные центры и Айрекс открыли для некоммерческого сообщества.
Думаю, результаты встречи в Улан-Удэ будут еще больше, чем в Сочи. В моем блокноте, после трех дней работы исписано множество страниц рекомендациями разного рода: что конкретно нужно сделать, какие семинары провести, какие пособия издавать, какие грантовые программы проводить с точки зрения НКО. по ее результатам и попросим всех участников написать статьи. Надеюсь, кроме издания книги по результатам встречи, мы пойдем дальше и начнем издавать пособия, заказывая их отдельным авторам.
Дмитриева Валентина, ИСАР-ДВ (Владивосток)
На встрече нам предлагалось рассмотреть новые механизмы влияния на социальную политику.
Меня всегда беспокоит какой "сухой остаток" получается от таких встреч. Мы выработаем документ - возможные модели взаимодействия между НКО и властью, но стоит учесть, что выполнение этой программы зависит не только от третьего сектора, но и в большей части от государства. А как государство воспримет эту модель - неизвестно. Не факт, что будет реализовано то, что мы наработали на этой встрече. Но в третьем секторе работают активисты и оптимисты, поэтому, думаю, что наши рекомендации, идеи не пропадут и начнут работать. Здесь все зависит от активности третьего сектора на местах. Очень сложно двигать вопросы на федеральном уровне, точнее практически невозможно, поэтому все апробируется на регионах.
Прозвучавшее предложение об объединении НКО для создания мощной силы, влияющей на политику - довольно пустое заявление. Когда есть проблема, то общественники могут объединиться без ресурсных центров, без денег, без чьей-либо поддержки. Например, Гражданский форум. Два года назад это была несбыточная мечта. Но назрела проблема, причем достаточно серьезная, требующая участия первых лиц государства, и создалась коалиция по его проведению. А то, что мы сейчас не можем объединиться, говорит о том, что пока таких глобальных проблем нет.
Якимец Владимир, Центра экологической политики России, Институт системного анализа РАН (Москва)
Я приехал сюда, чтобы разобраться в самом понятии "социальная политика" и в том, какая роль отведена в ней общественным организациям. Я хотел также услышать мнения по поводу того, что нужно сделать, чтобы участие НКО в социальной политике было максимально эффективным, и чтобы она перестала быть декларативной, а была бы обращена на нужды социальных групп.
Возьмем позорный для России факт. Среди всех стран мира мы находимся на 68 месте по индексу человеческого развития, но живем в стране обладающей богатейшими природными ресурсами. Важнейшим элементом социальной политики в любой стране является развитие человеческого потенциала. Вот и задача социальной политики у нас в стране - перейти с 68 места хотя бы на 50-ую позицию.
Любая политика предназначена для того, чтобы достигать определенные цели, решать конкретные задачи. На данный момент я вижу три главных вопроса, стоящих перед экспертами:
1) Каким образом добиться роста человеческого потенциала?
2) Какие условия нужно создать для развития деловой гражданской инициативы для малого и среднего бизнеса, то есть появления для среднего класса?
3) Что должно быть сделано в стране для развития гражданской инициативы в целом?
Ответы на эти вопросы и должны показать, как формировать социальную политику.
Сейчас НКО не представляют собой устойчивого механизма в предоставлении социальных услуг. Государственная власть должна предпринять шаги для поддержки развития НКО. Например, в Венгрии приняли закон "одного процента". Он заключается в том, что каждый гражданин, имеет право один процент от налогов отдать не государству, а НКО. Как только этот закон был введен, у венгерских НКО появился устойчивый источник доходов. Ясно, что теневым организациям и "однодневным пузырям" люди отдавать свои деньги не будут. Вот если бы в России приняли что-то подобное, то это, несомненно, принесло бы пользу.
НКО в свою очередь нужно понимать, что федеральное правительство снижает свои обязательства в социальной сфере, уходит от громадных вложений в образование, здравоохранение и т.д. Оно будет поддерживать минимальный уровень социальных услуг, гарантированных Конституцией. Тем самым у граждан будет выбор: либо скромный набор бесплатных услуг, либо любые, но за плату. Поэтому у НКО появилось пространство для расширения социальных услуг. Но каждой организации нужно доказать, что ее работа качественней и дешевле, то есть быть конкурентоспособной по отношению к государственным учреждениям. При этом одна функция НКО никогда не исчезнет - это контроль того, что делает государство.
Ефременко Александр, Информационно-ресурсное агентство "Сигма" (Биробиджан)
"Мозговой штурм" в Улан-Удэ показал, что "социальная политика" - термин тонкий и спорный, каждый понимает его по-своему.
Методы влияния НКО на социальную политику обсуждены и прописаны экспертами очень подробно. Как сделать так, чтобы организациям их нужно было применять?
Боровых Александр, Центр поддержки НКО (Москва)
На этой встрече я выполнял роль фасилитатора. Это важно для меня и для развития моей организации, которая занимается обучением НКО в сфере менеджмента, финансового управления и т.п. Нам важно понимать, каков уровень развития лидеров НКО на данный момент преобладает в третьем секторе, каковы тенденции, какие навыки потребуются завтра. Это понимание помогает нам разрабатывать целевые программы и учебные курсы. После трех дней встречи я понял, что моя организации не останется без работы: НКОшников нужно учить и учить. Я не имею в виду непосредственно собравшихся экспертов, я говорю о массе НКО в целом.
На встрече я убедился в том, что НКО разрозненны и не готовы выступать "единым фронтом". Каждый тянет одеяло на себя, и это было видно во время обсуждения. Я не получил ответа на простой вопрос: "Зачем НКО участвовать в социальной политике и в какой степени?".
НКО продолжают воспринимать себя как оппозицию государству. Это неверно. До сих пор у общественных организаций сохраняется старый советский менталитет, порождающий их иждивенчество. Не нужно лелеять собственную псевдоособенность. НКО не готовы участвовать в рыночных процессах и не являются серьезными субъектами рыночных отношений. Те заявления, что мол "налоговый кодекс плохой" и тому подобное - это отражение гнилой идеологии. Ведь общественные организации ничем не отличаются от других субъектов социально-экономической жизни. Этот сектор, как и остальные, призваны предоставлять услуг населению. Ведь бизнес тоже никто не освобождает от налогов. Получается, что мы выступаем за недобросовестную конкуренцию.
Но у НКО есть особенность, с которой нужно считаться - многие из них обслуживают неплатежеспособное население, и освобождение от налогов в этом случае должно восприниматься организациями не как льгота, а как компенсация за работу с экономически неблагополучной частью населения.
Лысенко Владимир, Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике (Москва)
НКО стали мощной силой в регионах, которая помогает решать проблемы уязвимых слоев населения, просвещать людей во многих важных вопросах. Сегодня многие НКО выросли с уровня простых исполнителей проектов до уровня субъектов влияния на социальную политику. На экспертной встрече в Улан-Удэ шло обсуждение будущего НКО: как общественные организации могут влиять на выработку социальной политики в целом в Российской Федерации и в отдельности в субъектах и органах муниципального управления.
Большинство считают, что они должны активно предлагать Государственной Думе, президентам, губернаторам свои законопроекты. Но, так как в основном НКО работают на уровне муниципалитетов и субъектов РФ, то сегодня они не готовы это делать и не потому, что их предложения нестоящие, а потому что в Думе уважают сильные организации. К таким там относят организации ветеранов и инвалидов - это огромные объединения по несколько миллионов человек, которые выражают интересы именно этих социальных групп. Каждая партия, будь то СПС или коммунисты, знают, что если они откажут в просьбе этих организаций включить льготу или внести поправку в закон, то на выборах лидеры этих движений призовут всех ветеранов, инвалидов не голосовать за них и партия может просто не попасть в Государственную Думу.
Сейчас НКО не должны стремится вверх, а стараться максимально разойтись по горизонтали и охватить как можно большее количество людей. Думаю, что в дальнейшем общественные организации будут расширять свою деятельность на соседние регионы. Приведу пример: из 100 организаций награжденных на Тольятинском Форуме 41 работает в нескольких субъектах РФ. Когда организации будут укрупняться, они станут более мощными в финансовом и в социальном положении, и соответственно их влияние на социальную политику будет более сильное. Например, экологические организации. 3 миллиона человек приняли участие в организуемом ими общественном референдуме по вопросу о ввозе ядерных отходов.
Социальные НКО не могут сегодня организовать что-то подобное, потому что они разрознены по регионам. И они очень сильно зависят от власти. Они финансируются либо из региональных бюджетов, либо от западных фондов. Поэтому испортить отношения с губернатором области или мэром города - это значит, что завтра ты останешься без денег, помещения - без всего.
Зачастую общественные организации говорят властям не то что думают, а то, что нужно сказать, чтобы их не подвергли гонениям и не закрыли. Я вижу решение этой проблемы в объединении общественных организаций. Если она работает в двух или трех субъектах федерации, тогда губернатору было бы сложно на нее давить, потому что вне зависимости от него организация будет успешно продолжать функционировать в других регионах. А сам губернатор испортит свой имидж как человек, преследующий общественные организации.
Еще один момент. Думаю, что организациям нужно стремиться находить финансирование внутри России. Сегодня пожертвования в основном их выделяют нефтяные, газовые и алюминиевые "короли". Наши крупные бизнесмены начинают осознавать, что нужно не только получать прибыль, но и отдавать часть ее на то, чтобы помочь своим целевым регионам развиться: построить детские площадки, школы, больницы и т.д. Одна из задач власти установление контактов между бизнесом и общественными организациями. Чтобы бизнес с каждым годом все больше выделял средств на социальную политику в регионе, а не вывозил деньги за пределы субъекта. Это сотрудничество государства, бизнеса и НКО должно привести к тому, что появятся дополнительные средства и будет улучшена жизнь людей и общества в целом.

Часть 4. Данные
Всего в опросе участвовали 94 эксперта, из них:
- 27 - представители НКО;
- 25 - представители ресурсных центров для НКО (РЦ);
- 42 - представители законодательной власти (преимущественно уровня субъекта РФ).
Все значения во всех таблицах этой части даны в процентах от количества опрашиваемых в соответствующей группе.
Некоторые сведения о выборке представлены в следующих таблицах 1-4.
Таблица 1. В каком Федеральном округе Российской Федерации находится Ресурсный центр (организация) / Вы работаете?

НКО и РЦ17
РЦ
НКО
ЗВ
Центральный
-
-
-
-
Западный
8
4
11
12
Южный
23
24
22
17
Приволжский
23
32
15
41
Уральский
4
4
4
10
Сибирский
40
32
48
21
Дальневосточный
2
4
-
-
Таблица 2. В какой именно республике, крае, области или автономном округе находится Ресурсный Центр (организация) / Вы работаете?

НКО и РЦ
РЦ
НКО
ЗВ
Республика Алтай
4
4
4
-
Республика Бурятия
4
4
4
5
Республика Марий-Эл
6
4
7
-
Республика Мордовия
2
4
-
2
Алтайский Край
4
4
4
2
Краснодарский край
4
8
-
5
Ставропольский край
2
4
-
2
Амурская область
6
8
4
5
Иркутская область
2
4
-
-
Кемеровская область
4
-
7
-
Кировская область
8
4
11
2
Нижегородская область
2
4
-
-
Новгородская область
2
4
-
2
Новосибирская область
8
4
11
12
Омская область
4
4
4
7
Ростовская область
6
4
7
-
Самарская область
12
8
15
10
Тюменская область
14
16
11
33
Читинская область
4
4
4
10
Таблица 3. Какой Ресурсный Центр заполняет анкету/направляет деятельность организации?

НКО и РЦ
РЦ
НКО
Северо-Западный центр общественного развития
8
4
11
Южный региональный ресурсный центр
23
24
22
Историко-эко-культурная ассоциация "Поволжье"
14
16
11
Сибирский центр поддержки инициатив
42
32
52
Московское представительство IREX
4
4
4
Центр поддержки НКО "Служение"
6
12
-
Женский ресурсный центр при НКП "Женский альянс"
2
4
-
Центр общественного развития "Амур-батюшка"
2
4
-
Таблица 4. Как Вы думаете, какую часть, долю от всех работающих в Вашем регионе НКО Вы представляли, описывали, когда отвечали на вопросы нашей анкеты? Оцените, пожалуйста, эту долю.

РЦ
менее 10% НКО
8
от 10% до 25% НКО
32
от 25% до 50% НКО
36
от 50% до 75% НКО
20
свыше 75%
-

Социальные проблемы и участие НКО в разработке политики
Таблица 1. Как Вы считаете, какие стороны, сферы социальной жизни требуют в России первоочередных изменений, реформирования?

НКО и РЦ
РЦ
НКО
ЗВ
трудовые отношения, занятость
40
52
30
60
социальная поддержка населения
69
60
78
57
пенсионное обеспечение
14
12
15
19
здравоохранение и спорт
21
32
11
14
социальное страхование
4
-
7
10
наука и образование
35
36
33
29
экология
15
8
22
10
Таблица 2. А какие социальные проблемы именно Вашего региона (города, района, в котором Вы живете) являются наиболее острыми, требуют первоочередного решения?

НКО и РЦ
РЦ
НКО
ЗВ
безработица, недостаток рабочих мест
27
28
26
38
низкая оплата труда
50
52
48
50
несвоевременная выплата зарплат
2
-
4
2
несвоевременная выплата пенсий, пособий
2
-
4
-
система назначения, распределения социальных пособий
14
4
22
12
ограничение возможностей для развития предпринимательства
27
16
37
24
экологическая ситуация, состояние окружающей среды
27
28
26
14
обеспеченность населения продуктами питания, товарами народного потребления
2
4
-
-
бедность, низкий уровень жизни населения
48
44
52
55
состояние дошкольных учреждений
14
16
11
12
состояние науки, научных учреждений
15
28
4
10
санитарное состояние города (района)
25
24
26
19
общественный правопорядок, уровень преступности
39

стр. 1
(всего 5)

СОДЕРЖАНИЕ

>>