стр. 1
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Серия «Журналистика и закон»




Жу р н а л и с т
в поисках
информации
Сборник материалов для работников СМИ
и будущих журналистов




5 е издание, исправленное и дополненное




Москва



Галерия
2004
УДК 659.3:324
ББК 76.0
С 50

Утверждено к печати Редакционным советом
Фонда защиты гласности

Ответственный редактор —
А.К. СИМОНОВ

Научный редактор –
В.В. БЫКОВ


Издание выпущено в свет благодаря содействию программы
«Малые проекты Посольства Королевства Нидерландов» (Matra/KAP)

В подборе материалов, их методическом и юридическом
комментировании, а также в технической работе по подготовке
этого сборника принимали участие бывшие и действующие
сотрудники и партнеры Фонда защиты гласности:
В.В. Быков, А.Е. Воинов, М.В. Горбаневский, И.М. Дзялошинский,
В.К. Ефремова, В.Н. Монахов, А.Р. Ратинов.

С50 Журналист в поисках информации. Сборник материалов для работников
СМИ и будущих журналистов Под ред. А.К. Симонова. — 5 е изд.,
испр. и доп. — М.: Галерия, 2004. — 180 с.

В сборнике освещается правовое и фактическое положение российских журна
листов в части доступа к информации, содержатся разъяснения и рекомендации о
порядке реализации их права на поиск и получение общественно значимой ин
формации. Книга рекомендуется в качестве пособия для проведения практических
семинаров как для проф 1ессиональных журналистов и работников СМИ, так и
для студентов факультетов и отделений журналистики.

ISBN 5 8137 0128 1 УДК 659.3:324
ББК 76.0

© Фонд защиты гласности, 2004
© В.В. Быков, А.Е. Воинов, И.М. Дзялошинский, В.К. Ефремова,
В.Н. Монахов, А.Р. Ратинов, А.К. Симонов, 2004
© Издательство «Галерия», оформление, 2004
Предисловие

Глубокоуважаемый читатель!

Представляю Вам 5 е издание книги, посвященной проблеме доступа к
информации. Конфликты, связанные с доступом, не только составляют
значительную часть «болей, бед и обид», зафиксированных в наших еже
годных мониторах, но и лежат, как правило, в основе многих иных наруше
ний прав журналистов: от административного давления на газету за публи
кацию неугодных материалов до криминального насилия над журналистом
за то, что раскопал нечто, не предназначенное для публичного рассмотре
ния.
Однако все написанное и изданное нами (а Фонд защиты гласности
выпустил в свет более 60 книг!) лишено будет смысла, если Вы по ленос
ти или по привычному российскому наплевательству в отношении права
в каждодневной своей деятельности или хотя бы тогда, когда жареный пе
тух наконец доберется и до Вас, не сделаете эти книги предметом первой
для себя необходимости.
Великолепный фонвизинский Митрофанушка считал, что учить гео
графию незачем, если не перевелись извозчики. У Вас нет даже этой отго
ворки: «извозчики права» — юристы по средствам массовой информации
малочисленны, их не готовит до сих пор почти ни один юридический вуз
страны. И мы, занимающиеся вот уже девять лет защитой прав журнали
стов, не в силах помочь всем нуждающимся в помощи и защите, даже при
том, что вместе с нами не первый год трудятся наши дочерние организа
ции в десяти городах России и число их растет.
Великий лозунг «Спасение утопающих — дело рук самих утопаю
щих» — действует и в области защиты Ваших прав.
Необходимо научиться держаться на поверхности в море информаци
онных конфликтов и использовать эту и другие издаваемые нами книги в
качестве самоучителей по плаванию.
Книгу открывает обновленная и дополненная статья одного из самых
серьезных исследователей проблемы доступа к информации — профессо
ра И.М. Дзялошинского. Основная часть — о доступе и аккредитации —
изложена А.Е. Воиновым и В.К. Ефремовой в наиболее простой форме
вопросов и ответов, позволяющей использовать книгу как настольный
справочник по конкретным ежедневно возникающим проблемам. И, на
конец, в это, 5 е дополненное издание мы включили раздел, посвященный
проблеме доступа к информации в сети Интернет (автор – профессор
В.Н. Монахов), краткий анализ перспектив, ждущих нас в области откры
тости информации (автор – юрист ФЗГ В.А. Быков), а также некоторые
материалы, связанные с процессами выборов в РФ (авторы – В.А. Быков и
руководитель региональной корсети ФЗГ П.А. Полоницкий).




3
Журналист в поисках информации

Знакомство с ними, как нам представляется, позволит Вам судить об
этой части информационного права более предметно и быть готовым
встретить проблемы с ясной головой и во всеоружии.
И пусть Вам сопутствуют любопытство, усердие и удача.

А.К. Симонов,
президент Фонда защиты гласности




4
Кому он нужен, доступ к информации?

Кому он нужен, доступ к информации?
Получив предложение от создателей этой книги написать вступитель
ную статью к ее очередному изданию, я почувствовал себя Омаром, стар
шим братом старика Хоттабыча. Помните: когда он сидел в кувшине пер
вую тысячу лет, то был готов отдать тому, кто его освободит, все сокрови
ща мира. Когда он сидел вторую тысячу лет, то обещал себе, что не сдела
ет ничего плохого тому, кто его выпустит на волю. Но когда пошла третья
тысяча лет, он стал думать о тех страшных наказаниях, которым подверг
нет того, кто так долго идет вызволять его из заточения. (Пересказываю
по памяти, поэтому могу что то и напутать, но хорошо помню, как почти
пятьдесят лет назад меня ужаснула логика этого Омара. И как же хорошо
я его сейчас понимаю).
Когда я писал вступительную статью к первому изданию, надеялся,
что вот сейчас мы научим журналистов успешным технологиям получе
ния информации, подготовим и пролоббируем хороший Закон «О праве
на информацию», создадим независимую качественную прессу и семи
мильными шагами двинемся к демократии, рынку, открытому информа
ционному обществу.
Тогда я говорил о том, что простота и легкость получения гражданами
страны необходимой и интересующей их общественно значимой инфор
мации является самым надежным индикатором цивилизованности и от
крытости государственного устройства страны. Напоминал о том, что
значение доступа граждан к информации государственного сектора как
средства обеспечения прозрачности правительства и участия граждан в
демократическом процессе признается в Европе по меньшей мере с
1950 года, когда Советом Европы был подготовлен проект Европейской
конвенции о правах человека. Статья 10.1 этого документа гласит: «Каж
дый имеет право на самовыражение. Это право включает свободу выра
жать свое мнение, а также получать и сопоставлять информацию и идеи
без вмешательства государственной власти и невзирая на границы».
Цитировал множество документов Совета Европы и утверждал, что
практически ни один из них в России не соблюдается.
В той, первой статье говорилось о том, что большинству российских
журналистов под надуманными, а иногда просто смехотворными предло
гами («плохо выглядите» или – «у нас обед») регулярно отказывают в пре
доставлении информации. И по этому поводу надо бить в колокола.
Через два года, когда я писал вступительную статью ко второму изда
нию этой книги, иллюзий уже не было. Или почти не было. Вот цитата из
той статьи.
«Во первых, развеялись иллюзии, что Россия может стать одной из раз
витых европейских стран. Россия не может быть одной из. Она может быть
либо только первой, либо против всех. На этой идее – мы против всех, мы

5
Журналист в поисках информации

правы, а они хотят нам зла, быстро консолидировались и левые, и пра
вые, и центр, и верхи, и низы. А тут, кстати, и взрывы, и чеченские терро
ристы. И новая чеченская война, показавшая, как быстро общество и
журналисты могут потерять чувство грани, отделяющей борьбу с бандита
ми от унижения и уничтожения народа. И тупые солдафоны, жаждущие
реванша, немедленно стали национальными героями.
Во вторых, практически уничтожена, по крайней мере в регионах
России, независимая общественно политическая журналистика.
Проведенное в 1999 году исследование «Общественная экспертиза»
показало, что на сегодня в России нет ни одного региона, в котором был
бы создан благоприятный режим для всех стадий создания информаци
онного продукта. Лишь в десяти регионах России существуют более или
менее благоприятные условия для доступа к информации, а в одном субъ
екте федерации – благоприятные условия производства, а также распро
странения информационного продукта, ни в одном из них положитель
ные факторы не сходятся воедино и не дают в итоге комфортный законо
дательный и политический субклимат для СМИ. Выяснилось, что чаще
всего региональный законодатель видит в СМИ инструмент влияния вла
сти на происходящие в регионе процессы.
Такова ситуация, позволившая авторам исследования заявить: сего
дня в России нет ни одного региона с комфортным для СМИ законода
тельным и политическим климатом!
В третьих, существенно подорвана, если не уничтожена окончательно
былая харизматичность профессии журналиста, который когда то рас
сматривался общественным мнением как некий Робин Гуд, Зорро, по
следняя надежда обездоленных олигархами россиян. Сейчас реакция на
любое разоблачение одна – чей заказ выполняют господа разоблачители?
И это понятно. Сами журналисты все эти годы настойчиво доказывали
друг другу и населению, что подавляющее большинство СМИ стали чьи
ми то имиджмейкерами, агентами влияния, инструментами сведения
счетов…
…Еще раз подтвердился вывод о том, что легких и быстрых решений в
сфере обеспечения информационной прозрачности власти, как и вообще
информационной прозрачности социальных отношений в России нет и
не будет. И наивно ждать немедленных результатов от деятельности не
скольких человек, пытающихся изменить многовековые привычки тота
литарной социальной системы».
И, конечно, приводились цифры и факты, подтверждающие вывод о
том, что тем журналистам, которые еще продолжают верить в миссию не
зависимой журналистики и пытаются получить хоть какую то общест
веннозначимую информацию, кроме той, которую им подсовывают,
жить стало еще труднее.



6
Кому он нужен, доступ к информации?

В том, втором издании много места было отведено такому явлению,
как информационная коррупция. Утверждалось, что столь часто мелькаю
щие в СМИ отсылки «по сведениям нашего источника в...», «как сооб
щил просивший не называть имени высокопоставленный работник...»
и т. д. и т. п., свидетельствуют не столько о находчивости (пронырливос
ти?) журналистов, их знакомствах и «тайных» связях в организациях (это
неизбежное свойство профессии, у которого, впрочем, должны быть рам
ки и необходимая мера в каких то экстраординарных условиях), сколько
об отсутствии нормальных открытых источников информации, а также о
том, что журналисты становятся «доверенными лицами» организаций и
их функционеров. В качестве средства, которое могло бы противодейст
вовать этому явлению, были названы различные механизмы гражданско
го и корпоративного контроля за качеством соблюдения журналистами
своей миссии посредника между источниками информации и граждана
ми. Речь идет о том, о чем говорилось много раз: о создании системы жур
налистских корпораций, пробуждении и усилении корпоративного жур
налистского духа, установлении традиции корпоративной солидарности
и согласованной ответственности за качество предлагаемой обществен
ности информации.
Снова и снова доказывалось, что единственной гарантией более или
менее успешной защищенности общества от информационного апартеи
да, с одной стороны, и информационной наркозависимости населения от
средств массовой информации, с другой, является создание и беспрепятст
венное функционирование механизмов прямого доступа рядовых граждан к ис
точникам информации. Напоминалось, что практика других стран также
свидетельствует о том, что принятие специальных законов о доступе к ин
формации существенно улучшает ситуацию в этой сфере. Об этом гово
рит опыт Австралии (Freedom of Information Act, 1982 г.), Австрии (Act
15.05.87. Вступил в силу с 01.01.88 г.), Бельгии (Act on the Openness of
Administration. Принят 11.04.94 г. Вступил в силу 01.07.94 г.), Венгрии
(Act No. LXIII of 1992 on Protection of Personal Data and Disclosure of Data
of Public Interest. Принят Венгерским парламентом 27.10.92 г.), Италии
(Act of 8 June 1990, No. 142/90 (Ordinamento delle autonomie locali); Act of
7 August 1990, No. 241/90), Канады (Access to Information Act, 1983), Ни
дерландов (Act on Public Access to Information, Staatsblad, 1991), Норвегии
(Act on Public Access to Documents, 1970), США (The Federal Freedom of
Information Act, 20.06.66; The Federal Privacy Act; The Federal Sunshine Act,
13.09.76) и других стран.
Выражалась надежда на то, что новая Дума найдет возможность обсу
дить и принять этот Закон «О доступе к информации», который даст ре
альную возможность требовать от властей информацию и судиться с вла
стями по поводу непредоставления интересующих граждан сведений.



7
Журналист в поисках информации

Иллюзий, повторюсь, не было. Но была надежда на то, что журналист
ское сообщество, несмотря ни на что, готово бороться за свое право чест
но информировать народ о том, что с ним, народом, делают те, кто с по
мощью хитроумных комбинаций присвоили себе власть, собственность и
право диктовать свою волю остальным 80 процентам населения, у кото
рых по усам текло, а в рот не попало.
Сейчас, когда я пишу вступительную статью к пятому изданию, тает и
эта надежда.
Разумеется, какие то «подвижки» в этой сфере происходят. Прави
тельство подготовило и в течение двух лет пыталось «пробить» проект Фе
дерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельно
1
сти государственных органов и органов местного самоуправления» . В
проекте устанавливался перечень сведений (из более 50 пунктов), кото
рые должны, по задумке идеологов административной реформы, стать
достоянием общественности. От заказчиков и головных исполнителей
федеральных программ – до объема их финансирования, от условий тен
деров и аукционов – до протоколов заседаний конкурсных комиссий.
Законопроектом определены способы доступа к информации о дея
тельности государственных органов и органов местного самоуправления.

1 Это
не первый проект такого рода. Б. Ельцин своим Указом от 31.12.93 г. № 2334 «О дополнительных га
рантиях права граждан на информацию» инициировал разработку российского Закона «О праве на информа
цию». Еще в 1995 году на одном из первых заседаний Комиссии по свободе доступа к информации было озву
чено сообщение о том, что рабочая группа, включавшая в свой состав представителей семи достаточно авто
ритетных государственных органов (в их числе Генпрокуратура, Минюст, ФАПСИ, ГПУ Президента), воз
главляемая председателем Судебной палаты, д.ю.н., профессором А.Б. Венгеровым разрабатывает законопро
ект «О праве на информацию».
5 июля 1996 года в конференц зале Института мировой литературы (это было единственное помещение, ко
торое мы смогли тогда найти) Комиссия по свободе доступа к информации проводила научно практическую
конференцию «Российская журналистика: свобода доступа к информации (правовые, профессиональные, ор
ганизационные проблемы)». Насколько я помню, это была первая конференция, на которой обсуждался са
мый первый проект Закона о доступе к информации, разработанный под руководством профессора Венгеро
ва. Этот проект вызвал много критических замечаний, но участники конференции уже тогда отметили необ
ходимость законодательного обеспечения доступа к информации. Кто то из участников конференции, по мое
му, депутат Юрий Михайлович Нестеров, сказал, что к середине 1997 года закон непременно примут и тогда
проблема доступа к информации будет решаться значительно проще. Увы!
3.09.97 г. он был рассмотрен на пленарном заседании Госдумы и принят в первом чтении. В связи с болез
нью и кончиной председателя Судебной палаты по информационным спорам профессора Венгерова работа
над законопроектом на некоторое время была прекращена.
Вскоре этот законопроект (получивший новое название «О праве на доступ к информации») силами рабочей
группы Комитета по информационной политике и связи Государственной Думы РФ под руководством депу
тата Ю.М. Нестерова (фракция «Яблоко») был подготовлен ко второму чтению. В него были внесены множе
ство поправок, принятие которых могло сделать этот закон более работоспособным. Этот проект стал предме
том широкого и глубокого обсуждения на организованной ПФ «КСДИ» международной конференции, про
шедшей летом 1999 г. (См. книгу «Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан
к правительственной информации» (М., 1999)). Однако эта версия законопроекта и таблицы поправок не бы
ли представлены ответственным комитетом в Государственную Думу третьего созыва. На пленарном заседа
нии 20 декабря 2000 года рассматривалась редакция законопроекта, внесенного в 1996 году. В результате на
этом заседании Государственной Думы проект был возвращен к первому чтению и отклонен в первом чтении.
19 марта 2001 года депутатами Государственной Думы В.В. Похмелкиным, С.Н. Юшенковым был внесен за
конопроект «О праве на информацию в Российской Федерации», который 23 мая 2002 года был отклонен при
рассмотрении в первом чтении. Затем появился правительственный проект, который получил неблагоприят
ную оценку в Администрации Президента и так и не был внесен в Государственную Думу.
Какая то одинаково печальная судьба у всех этих законопроектов.


8
Кому он нужен, доступ к информации?

В целях реализации права граждан и организаций на информацию в
электронной форме государственные органы и органы местного самоуп
равления подключают свои информационные системы к сети Интернет,
открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выде
ляют адреса электронной почты для получения запросов и передачи за
прашиваемой информации.
В проекте прописаны формы дисциплинарной, административной,
гражданской и даже уголовной ответственности, которую понесут чинов
ники за чрезмерную закрытость. Причем в подготовленном рабочей груп
пой Правительства проекте Федерального закона «О внесении измене
ний и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административ
ных правонарушениях» обозначены и конкретные суммы штрафа за не
обоснованный отказ в предоставлении гражданину или организации ин
формации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления, нарушение порядка и сроков предоставления информа
ции о деятельности государственных органов и органов местного самоуп
равления, предоставление искаженной информации о деятельности госу
дарственных органов и органов местного самоуправления.
Другими словами, и в своем нынешнем виде этот закон уже мог бы су
щественно повлиять на уровень информационной открытости исполни
тельной власти.
Этот документ широко обсуждался, однако до сих пор он в Думу не
внесен.
В Калининградской области принят Закон «О порядке предоставле
ния информации органами государственной власти Калининградской
области». Этот нормативный акт аккумулирует лучшие идеи, выработан
ные в мировой практике обеспечения доступа граждан к информации.
Положительными качествами калининградского закона являются четкая
ориентированность на максимальную открытость публичных органов,
тщательное прописывание процедур получения информации и механиз
ма санкций за необоснованный отказ в предоставлении информации.
В законе заложена идея создания специального независимого органа
(Комиссия по обеспечению права граждан на доступ к информации или
Уполномоченный по правам человека), к которому в случае необходимо
сти сможет обратиться каждый, чьи права на получение информации на
рушены.
Очень важно, что в законе зафиксировано требование открытости для
1
граждан мероприятий публичных органов .
Есть информация о том, что законопроект «О праве граждан на ин
формацию о деятельности и решениях органов государственной власти
Красноярского края и порядке предоставления информации органами
государственной власти» принят в первом чтении Законодательным со
1 Но вот что любопытно: за год действия нового закона в калининградскую Думу поступило от граждан менее
50 запросов на информацию.


9
Журналист в поисках информации

бранием Красноярского края. Идет соответствующая работа в Новоси
бирске, Великом Новгороде.
Но даже если будет принят Федеральный закон о доступе к информа
ции (как бы он ни назывался) и соответствующие региональные норма
тивные документы, все равно останутся многие проблемы.
Первая проблема связана с тем, что этот законопроект четко и одно
значно регулирует доступ к информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления и совсем не затрагивает дру
гие сферы: деятельность политических, общественных и религиозных ор
ганизаций; деятельность государственных невластных структур, напри
мер государственных предприятий; частный бизнес, траспарентность
СМИ и т. д.
Понятно, что в этих сферах столь прямолинейные формы воздейст
вия, как принятие законов, малопродуктивны. Понятно и то, что Прави
тельство заинтересовано в скорейшем прохождении именно такого зако
на и не хочет топить его в бесконечных дебатах, которые возникнут при
обсуждении вопросов информационной открытости бизнеса или полити
1
ки . Но ставить эту проблему мы обязаны, поскольку проблема информа
ционной открытости не может решаться только в одном направлении.
Кроме того, авторы данного законопроекта сознательно и принципи
ально избегают проблем, возникающих в точках соприкосновения раз
личных структур, как властных, так и иных, с журналистами. Эту пробле
му пытаются решить авторы «Типовых правил аккредитации журналис
тов средств массовой информации», подготовленных Союзом журналис
тов РФ. У меня нет никаких претензий к этому документу, но я сильно со
мневаюсь в его эффективности. Кто и как может обязать губернатора, мэ
ра, директора государственного предприятия, хозяина компании обеспе
чить информационную открытость в общении с журналистами? Здесь ну
жен либо Закон «О пресс службах», либо Закон «Об информационной от
крытости», либо иные формы воздействия.
Другая проблема возникает, как только мы обращаемся к таким поня
тиям, как коммерческая и служебная тайна. По обеим этим категориям
информации с ограниченным доступом ведутся разработки проектов за
конов, однако из за сложности указанных проблем вряд ли стоит ожидать
их появления в ближайшем будущем.
Вопросы коммерческой тайны имеют следующие важные аспекты.
Поскольку государственные информационные ресурсы, «представляю
щие общественный интерес», по закону нельзя относить к коммерческой
тайне, то возникает проблема, является ли документированная информа
ция, которой располагает любая государственная организация, государ
ственными информационными ресурсами? При ответе на этот вопрос
нужно учитывать, что согласно Гражданскому кодексу продукция, произ
1 Текст этой статьи был подготовлен до отставки Правительства М. Касьянова.



10
Кому он нужен, доступ к информации?

веденная на государственном предприятии с использованием государст
венных основных фондов, является тем не менее собственностью не госу
дарства, а данного предприятия. Можно предположить, что это относит
ся также к информационной продукции, произведенной с использовани
ем государственных информационных ресурсов.
Наибольший интерес, если говорить об экономической информации,
вызывают данные об экономическом положении государственных пред
приятий, или акционированных предприятий, где государство сохранило
контрольный пакет акций. Фактически эта информация имеется у руко
водителя предприятия, который ей распоряжается бесконтрольно.
Иногда эта информация поступает в органы государственной власти.
Имеют ли они право такую информацию объявлять коммерческой тай
ной?
То же самое можно сказать об информации, содержащей сведения о
расходовании бюджетных средств, которую закон запрещает относить к
информации с ограниченным доступом. В чьих руках конкретно нахо
дится тот или иной документ, кто может его предоставлять или обязан это
делать с учетом всей лестницы бюрократических отношений в государст
венных структурах, сказать обычно очень трудно и еще труднее эту ин
формацию получить.
Совершенно неясен вопрос о границах т. н. «служебной тайны». Дей
ствующая инструкция Правительства в принципе позволяет руководите
лю любого органа государственной власти отнести к служебной инфор
мации, т. е. информации ограниченного доступа, любой документ, цир
кулирующий в данном органе. Федеральный закон «Об информации...»
ограничивает это право, запрещая относить к служебной тайне докумен
ты целого ряда категорий, в том числе нормативные акты, документы,
связанные с безопасностью производственных объектов, граждан и насе
ления, документы, содержащие информацию о деятельности органов го
сударственной власти и местного самоуправления, об использовании бю
джетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоя
нии экономики и потребностей населения и др. Однако содержащиеся в
Законе формулировки достаточно общи, более конкретно записать это
крайне сложно, а упомянутая инструкция оставляет очень широкие воз
можности для обратного толкования. Таким образом, до появления зако
на о служебной тайне, четко регулирующего возможности должностных
лиц ограничивать доступ к информации, причем закона, использующего
презумпцию открытости государственных информационных ресурсов,
все эти вопросы будут решаться по воле конкретных чиновников, кото
рые всегда более склонны закрыть информацию, нежели ее открыть.
Таким образом, проблема правового регулирования работы с инфор
мацией с ограниченным доступом, решена в настоящее время лишь в не
большой степени. Без появления еще как минимум законов о коммерческой


11
Журналист в поисках информации

тайне и о персональных данных говорить о какой то правоприменитель
ной практике по этой проблеме просто невозможно.
Третья проблема была много лет назад сформулирована немецким пи
сателем Гансом Кристианом Лихтенбергом, который как то пошутил: за
чем очки, свечи, лампы, если люди не хотят видеть? Речь идет о том, в ка
кой мере население России готово быть субъектом информационных от
ношений, знает свои информационные права и может ими пользоваться.
Ведь понятно, что закон нужен нам не для того, чтобы Правительство РФ
хорошо выглядело в глазах западных партнеров. Закон нужен для того,
чтобы способствовать продвижению России в направлении открытого
общества. С этой точки зрения понятно, что никакой закон не будет ра
ботать, если люди не будут постоянно требовать его неукоснительного со
1
блюдения .
В России на сегодняшний день ситуация выглядит следующим обра
зом. Данные, полученные в ходе исследований, проводившихся КСДИ
все последние годы, говорят о том, что количество опрошенных, которые
оценивали бы свою информированность по основным сферам общест
венной жизнедеятельности как высокую, не превышает 10–15 процентов.
Что касается деятельности органов власти, то как высокую оценили сте
пень своей информированности шесть процентов опрошенных, как сред
нюю около 30 процентов, как низкую свыше 50 и около 15 процентов за
труднились с ответом. Хуже всех оценивают свою информированность
жители больших городов.
В ходе исследований была сделана попытка определить уровень ин
2
формационной активности опрошенных .
Полученные данные свидетельствуют о том, что к числу информаци
онно активных граждан можно отнести примерно 18 процентов опро
шенных, которые заявили, что довольно часто пытаются получить допол
нительную информацию по различным интересующим их вопросам. Еще
36 процентов опрошенных пытаются получить дополнительную инфор
мацию от случая к случаю. Все остальные либо очень редко, либо никог
да не стремятся получить дополнительную информацию, либо затрудни
лись ответить на этот вопрос.
Если данные 2002 года сравнивать с данными 1997 года, когда прово
дился аналогичный опрос, то возникает ощущение, что уровень инфор
мационной активности населения существенно снизился. Если в 1997 го
ду 24 процента опрошенных довольно часто искали дополнительную ин
формацию, то в 2002 году таковых было 18 процентов. Снизилось и коли
1 Известно, что Законы о доступе к информации были приняты в США в 80 х годах 20 го столетия, но даже
в 1993 году, как свидетельствует американский эксперт по этой проблеме Тереза Амато, большинство жителей
провинциальных городов Америки ничего не знали о своих информационных правах. И понадобилась огром
ная работа, выполнявшаяся как общественными, так и государственными структурами, чтобы граждане на
учились этими правами пользоваться.
2 Под информационной активностью понималась частота предпринимаемых усилий для получения допол
нительной информации, то есть информации, которая по каким либо причинам не поступила к индивиду са
мотеком.


12
Кому он нужен, доступ к информации?

чество тех, кто хотя бы иногда искал дополнительную информацию. Зато
увеличилось количество опрошенных, которые заявили, что никогда не
искали дополнительную информацию или затруднились ответить на этот
вопрос.
Что касается различий в информационной активности жителей горо
дов разного типа, то картина выглядит следующим образом. Наибольшее
количество информационно активных индивидов обнаружилось в малых
населенных пунктах. Самый низкий уровень информационной активно
сти проявляют жители средних по размеру городов: здесь больше всего
тех, кто никогда не искал дополнительную информацию, и тех, кто за
труднился ответить на этот вопрос.
В 1997 году 19% опрошенных граждан достаточно часто сталкивались
с ситуацией отказа в предоставлении информации, а 56% опрошенных
указали, что отказы встречали иногда. По данным 2002 года количество
опрошенных, которым часто отказывают в информации, возросло до
23 процентов. Другими словами, ситуация если и изменилась, то в худ
шую сторону.
При этом в больших городах количество утверждающих, что они час
то встречаются со случаями отказа в информации, больше, чем в городах
других типов.
Кто же именно лидирует с точки зрения непредоставления информа
ции? В среднем по всем опрошенным в первую тройку попадают работ
ники государственных предприятий и организаций, сотрудники правоо
хранительных, судебных органов, работники органов местного самоуп
равления. Если сравнить с результатами исследования 1997 года, то ока
жется, что работники государственных предприятий и организаций как
были на первом месте, так и остались; правоохранительные органы и фи
нансовые организации закрылись еще больше.
Имеющиеся данные позволяют выявить основные причины, на кото
рые ссылаются «зажимщики информации», объясняя гражданам, почему
им не предоставляют возможности ознакомиться с интересующей их ин
формацией.
Чаще всего (24 процента случаев) отказ в предоставлении информа
ции никак не объясняется. Если же субъекты, отказывающие в информа
ции, снисходят к каким либо объяснениям, то на первом месте традици
онно стоит такое объяснение, как «запрет руководства давать информа
цию». Затем идут такие причины, как «отсутствие сотрудника», «недоста
ток времени или средств на поиск информации», «отсутствие требуемой
информации», «ссылки на засекреченность информации». Если сравнить
с данными 1997 года, то выясняется, что ссылки на засекреченность ин
формации стали использоваться существенно реже (11 процентов в 2002
году против 24 процентов в 1997 году). Реже стали прибегать к таким объ
яснениям, как «отсутствие сотрудника», «недостаток времени или


13
Журналист в поисках информации

средств на поиск информации» (24 процента в 1997 году и 13 процентов в
2002 году) или «отсутствие требуемой информации» (27 процентов в 1997 го
ду и 12 процентов в 2002 году). Зато значительно чаще отказ в предостав
лении информации стал объясняться ссылкой на прямой запрет руковод
ства (8 процентов в 1997 году и 19 процентов в 2002 году).
Что же делают люди, получившие отказ на просьбу предоставить ин
тересующую их информацию? Примерно 14 процентов опрошенных спо
койно воспринимают отказ как естественное право владельца информа
ции. Еще 11 процентов отказываются взаимодействовать с этим источни
ком информации. Таким образом, практически треть опрошенных поль
зуются технологией избегания. Примерно столько же (32 процента) обра
щаются к непосредственному или вышестоящему начальству «зажимщи
ка» информации (технология давления). Чуть больше 25 процентов пыта
ются убедить владельца информации в том, что он не прав (технология
уговоров). Каждый десятый ссылался на законы. 3 процента опрошенных
утверждают, что они обращались в судебные органы. Таким образом,
о законах вспоминают 13 процентов опрошенных. Наконец, около 10
процентов пытаются воздействовать на источник информации различ
ными «неформальными» методами, включая предложение вознагражде
ния. Такова общая картина в 2002 году. Сравнивая эти материалы с дан
ными 1997 года, можно увидеть, что количество тех, кто прибегает к ме
тоду уговаривания владельца информации уменьшилось с 40 процентов
до 26 процентов. С 10 до 3 процентов уменьшилось количество тех, кто
предлагает вознаграждение. Число сторонников технологии давления че
рез начальство осталось на уровне 1997 года.
Последней по порядку, но не по важности является группа проблем,
связанная с подготовленностью гражданина, пожелавшего реализовать
свое право на информацию. Развитие информационных технологий, не
обычайно быстро происходящее на наших глазах, приводит к появлению
ситуаций, когда информационные ресурсы доступны только с использо
ванием современных технологий, как правило основанных на использо
вании компьютеров и телекоммуникационных сетей. Современные бан
ки данных, электронные карты, разнообразные электронные издания,
электронные доски объявлений и другие виды информационных техно
логий содержат значительные информационные ресурсы, использование
которых бывает затруднительно для неподготовленного пользователя.
Особенно большие возможности предоставляют различные общедоступ
ные телекоммуникационные сети, такие как Интернет, которые содержат
сотни тысяч различных информационных массивов и отдельных доку
ментов, предназначенных для массового пользователя.
Можно утверждать, что задача повышения информационной компе
тентности граждан должна стать государственной задачей, хотя значитель
ную роль в этом могут и должны сыграть негосударственные структуры.


14
Кому он нужен, доступ к информации?

А что же журналисты?
Анализ проводившихся в течение этих лет исследований показывает,
что частота отказов в предоставлении журналистам информации все эти
годы колеблется вокруг некоего «осевого» уровня. В 1996 году примерно
30 процентов опрошенных журналистов жаловались на то, что им часто от
казывают в информации, в 1997 году таких было 24 процента, в 2002 году –
29 процентов уверенно утверждали, что им часто не дают информацию.
Количество журналистов, которые утверждали, что им отказывают в ин
формации, но редко, все эти годы также было стабильным – 60 процентов.
Мы сейчас совершенно не будем касаться содержательного вопроса о том,
кто и какую информацию просит и насколько правомерным является отказ
в предоставлении информации. Ясно, что отказ в предоставлении инфор
мации может быть вполне правомерным, а может быть полным нарушени
1
ем закона . Нас в данном случае интересует формальная стабильность соот
ношения: 30 журналистов из ста утверждают, что им часто отказывают в
информации, 60 из ста сообщают, что им тоже отказывают, но редко, и еще
10–15 человек заявляют, что они никогда не сталкивались со случаями от
каза в информации. Нам представляется, что это соотношение свидетель
ствует не столько о так называемом объективном уровне информационной
закрытости, сколько о структуре профессионального сообщества, в кото
ром очень небольшая часть будет полностью соблюдать неписаные прави
ла игры и не будет получать отказа в информации; примерно одна треть при
любых, даже самых либеральных условиях, будет работать на границе доз
воленного и часто получать отказы; а большая часть профессионалов будет
изредка подбираться к запретной границе, получать по рукам (или голове)
и надолго от этой запретной границы отходить в зону разрешенного.
Таблица № ё1
Данные о частоте отказов в предоставлении информации журналистам (по годам в %)

Частота отказов 1996 год 1997 год 2002 год

Часто 30,6 23,5 28,7

Редко 60,7 60,3 59,6

Никогда 8,9 16,2 11,2
1 Проблема отказа в предоставлении информации не так проста, как кажется на первый взгляд. Количество
отказов в предоставлении информации без конкретного анализа каждого случая можно интерпретировать и
как индикатор информационной закрытости ведомства (региона, организации), и как специфическую харак
теристику профессиональной деятельности конкретного журналиста, и как индикатор типа профессиональ
ной журналистской культуры. В самом деле, журналист может запрашивать информацию, заведомо зная, что
ее ему не дадут. Он будет делать это потому, что в профессиональном сознании группы, к которой он принад
лежит, профессионально правильным представляется такое поведение, которое связано с проникновением в
«запретные зоны». И наоборот, если журналист принадлежит к профессиональной группе, в которой профес
сионально правильным считается такое поведение, когда журналист соблюдает некие неписаные правила иг
ры, не спрашивает ньюсмейкеров о том, о чем спрашивать неприлично, то, понятно, он не будет жаловаться
на отказы в предоставлении информации. О том, какие правила действуют в этой сфере на уровне высших ор
ганов власти, красочно рассказала Лена Трегубова в «Байках кремлевского диггера».


15
Журналист в поисках информации

Любопытно, что чем меньше по размеру город, тем большее количест
во журналистов утверждает, что им отказывают в информации. (Кроме
совсем небольших районных центров, где, как правило, журналисты не
жалуются на отказы в предоставлении информации, потому что и так зна
ют, что можно просить, а что нельзя). Зато количество журналистов, ко
торые заявляют, что им время от времени отказывают в информации, ста
бильно растет параллельно с увеличением города. Это можно интерпре
тировать следующим образом: чем больше город, тем больше в нем струк
тур, снабжающих журналиста разнообразной информацией и снижаю
щих для него необходимость заходить в зону запретного. Чем меньше го
род, тем чаще журналисту приходится непосредственно затрагивать инте
ресы различных структур и личностей, не желающих, чтобы откровенная
информация о них стала достоянием гласности.
Немного изменилась иерархия структур, которые лидируют по коли
честву отказов журналистам в информации. В 1996 году это были органы
исполнительной власти, в 1997 м и 2002 м – коммерческие структуры.
Если проследить динамику отказов в предоставлении информации жур
налистам за последние несколько лет, то видно, что органы власти, пар
тии и общественные движения, государственные предприятия стали бо
лее открытыми. Правоохранительные органы все эти годы не меняют
своей информационной политики (35–40 процентов запросов на инфор
мацию все эти годы остаются неудовлетворенными). Частный бизнес,
финансовые структуры, частные лица стали более закрытыми.
Чем больше город, тем реже отказывают журналистам в информации
представители частного бизнеса, финансовых структур, частные лица и
тем чаще отказывают в предоставлении информации работники органов
местного самоуправления, сотрудники правоохранительных органов, ра
ботники госпредприятий.
Что касается особенностей той информации, доступ к которой затруд
няют представители вышеперечисленных структур, то речь, как правило,
идет о фактической информации, статистических данных, различных до
кументах. Приходится констатировать, что никакой положительной ди
намики в этой сфере нет. Если в 1996 году 67 процентов журналистов жа
ловались на то, что им не дают фактографической информации, то в
2002 году их было 62 процента.
В 2002 году в качестве основной причины, на которую ссылались «за
жимщики» информации, журналисты называли запрет руководства да
вать информацию (свыше 50 процентов журналистов, которым когда ли
бо отказывали в информации). Затем идут такие объяснения, как нежела
ние выносить сор из избы (его слышали около 30 процентов журналис
тов) и ссылки на засекреченность информации (27 процентов). Столько
же журналистов не получали никаких объяснений по поводу того, почему
им не дают требуемой информации. По сравнению с прошлыми годами


16
Кому он нужен, доступ к информации?

ситуация несколько изменилась. Во первых, уменьшилось количество
ссылок на секретность информации. Видимо, без особых объяснений по
нятно, что речь идет не о том, что журналисты стали меньше запрашивать
информацию, имеющую секретный характер, а о том, что чиновники ста
ли меньше прибегать к этому объяснению, зная, что журналист может
проверить степень секретности. Меньше стало ссылок на отсутствие спе
циальных сотрудников, времени и денег на поиск информации, на неже
лание иметь дело с прессой вообще или с данным конкретным СМИ в ча
стности. Зато более чем в два раза по сравнению
с 1997 годом возросло количество ссылок на запрет руководства давать
информацию. Почти в два раза возросло количество случаев, когда ин
формацию не дают без всяких объяснений: не дают и все.

Таблица № 2
Причины отказов в предоставлении информации журналистам (по годам в %)

Причины 1996 год 1997 год 2002 год


Запрет руководства давать информацию 40,2 23,2 50,2


Нежелание выносить сор из избы 32,6 – 29,6


Ссылки на засекреченность информации 47,8 49,3 27,8


Без объяснения причин 12,5 12,7 27,4


Ссылки на неполноту информации 34,8 14,7 18,8

Опасение, что журналист использует полученные
29,9 12,3 21,5
сведения во вред организации или сотруднику,
дающему информацию

Отсутствие сотрудника, недостаток времени
25,1 17,4 18,8
или средств на поиск информации

Отсутствие требуемой информации 14,7 13,0 11,2

Нежелание иметь дело с прессой вообще
29,3 8,7 9,4
или данным СМИ в частности

17
Журналист в поисках информации

Что касается влияния размера города на выбор объяснения отказа в
предоставлении информации, то он выражается в следующем. Чем боль
ше город, тем чаще журналисты слышат ссылку на запрет руководства,
отказ по причине неполноты информации и опасения, что обнародова
ние информации нанесет вред тем, кто ее дает. Чем меньше город, тем ча
ще ссылаются на секретность.
В ответ на отказ в предоставлении информации журналисты применя
ют разнообразные способы воздействия на «зажимщиков» информации.
Главным оружием журналистов в этой неравной борьбе все последние го
ды было умение убедить того, кто отказывал в предоставлении информа
ции, все таки дать журналисту возможность ознакомиться с ней. Об этом
заявили 60 процентов журналистов в 1996 и 1997 годах и 46 процентов
журналистов в 2002 году. Вместе с тем надо отметить, что в абсолютном
выражении количество журналистов, прибегающих к этому испытанному
средству, уменьшилось на 15 процентов. Уменьшилось количество жур
налистов, ссылающихся на закон: 35 процентов в 1996 году, 41 процент в
1997 году и 23 процента в 2002 году. Меньше стало тех, кто использовал
так называемые неформальные методы воздействия: 19 процентов в
1996 и 1997 годах и 9 процентов в 2002 году. Соответственно, увеличилось
количество журналистов, которые стали прибегать к другому испытанно
му средству давления: информированию собственного руководства о не
возможности выполнить задание с расчетом на то, что у руководства есть
свои возможности воздействовать на владельца информации. Резко уве
личилось количество журналистов, которые никак не реагировали на от
каз в информации: 3 процента в 1996 году, 13 процентов в 1997 году,
18 процентов в 2002 году. Все эти данные можно интерпретировать следу
ющим образом: многие журналисты перестали рассматривать получение
информации как личностно значимую проблему, которую надо во что бы
то ни стало решить. Добывание информации стало рутинным делом, тре
бующим чаще всего лишь исполнения неких формальных действий, с пе
редачей, в случае возникновения нештатных ситуаций, всей ответствен
ности на верхние этажи редакционной иерархии.
Использованные методы воздействия на источник информации ока
зывались довольно часто весьма эффективны. По крайней мере, очень
незначительное количество ответивших на этот вопрос журналистов ука
зали, что эти методы им ни разу не помогли. Примерно в трех случаях из
десяти использование различных методов давления всегда приводит к по
лучению требуемой информации и еще в 6 случаях из десяти иногда эти
методы действуют, а иногда оказываются бессильными. Другими слова
ми, вновь, как и в 1996 и в 1997 годах, можно констатировать, что отно
шения источника информации и журналистов по поводу предоставления
информации носят неправовой характер. Информацию могут дать или не
дать не потому, что ее должны дать или не имеют права дать, а потому, что


18
Кому он нужен, доступ к информации?

журналист сумел настоять или каким то образом воздействовать на ис
точник информации.
Однако есть еще одна грань проблемы доступа журналистов к инфор
мации. Эта грань связана с ответом на вопрос: зачем журналистам инфор
мация? На уровне теории понятно: в демократическом обществе СМИ
призваны:
а) информировать аудиторию о деятельности органов власти и структур
частного сектора, давая таким образом гражданам возможность сфор
мировать собственное мнение;
б) предоставлять гражданам и группам возможность предавать гласности
свои мнения, обеспечивая таким образом возможность органам власти
и структурам частного сектора, как и обществу в целом, знакомиться с
этими мнениями;
в) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность
различных органов власти.
Выполняя эти социальные функции, организации, осуществляющие
выпуск средств массовой информации, должны соблюдать следующие
правила профессии:
а)уважать право аудитории получать точную информацию о фактах и со
бытиях;
б) собирать информацию честными способами;
в) честно представлять информацию, комментарии и критику, избегая
неоправданных покушений на частную жизнь, диффамации и необос
нованных обвинений;
г) исправлять грубые ошибки, допущенные в распространенной инфор
мации;
д) сохранять в тайне источники информации;
е) воздерживаться от поощрения насилия, ненависти, нетерпимости или
дискриминации.
В свою очередь, органы власти, рассматривая соблюдение этих пра
вил, должны проявлять сдержанность и признавать за журналистскими
1
организациями право вырабатывать нормы саморегуляции .
А что на практике? А на практике значительная часть журналистов
променяла свое право информационного первородства на чечевичную
похлебку близости к власти или бизнесу. В том же 2002 году Независимый
институт коммуникативистики в партнерстве с Центром сравнительных
социально политических и социально экономических исследований
ИМЭМО РАН и Центром русских и восточноевропейских исследований
при Университете Торонто при финансовой поддержке Канадского
агентства по международному развитию (CIDA), предоставленной через

1 Резолюция «Журналистские свободы и права человека», принятая в рамках 4
й Европейской конференции
министров по политике в области средств массовой информации (Прага, 7–8 декабря 1994 года). См. также:
Федотов М.А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: Международные отношения,
2002.


19
Журналист в поисках информации

Программу «Университет Калгари – Горбачев фонд» выполнил проект
«Региональные СМИ и демократия в России».
Исследовательская составляющая проекта включала следующие ос
новные процедуры:
· опрос общественного мнения для определения степени осведом
ленности жителей о демократических нормах, их отношении к политике
местных и областных властей и восприятии качества информации, кото
рую они получают от СМИ;
· проведение анкетного опроса и фокус групп с журналистами для
определения того, как они понимают свои профессиональные задачи, ка
сающиеся поддержки демократических норм и ценностей, и какое давле
ние оказывается на них со стороны областных властей и групп интересов;
· проведение качественного исследования с целью выявления со
держания установок и ценностей населения;
· контент анализ СМИ для определения природы и качества их
материалов по федеральной и региональной политике;
· разработку методических рекомендаций для органов власти,
журналистского сообщества, руководителей СМИ.

Осуществление этих и некоторых дополнительных процедур позволи
ло получить большой объем новых фактических и аналитических материа
лов, значительно меняющих традиционные представления о ситуации в
российских региональных СМИ.
Остановлюсь на основных выводах, к которым пришли участники
проекта.
1. Полученные в ходе исследования материалы свидетельствуют о том, что на
региональном уровне для руководителей любого ранга характерно абсолютное
нежелание учитывать особенности СМИ как самостоятельного социального ин
ститута, стремление превратить журналистов в своих подручных, которым поло
жено выполнять спущенные им поручения. Руководители администраций ви
дят в местной прессе прежде всего нечто вроде дополнительной инфор
мационно аналитической службы, а также отдела по работе с обществен
ностью, но никак не контролера и критика своих действий. При всех ин
дивидуальных различиях в возрасте, образовании, жизненном опыте ру
ководители региональных и местных администраций рассматривают
СМИ не как самостоятельный институт гражданского общества и не как
особый, относительно самостоятельный информационный бизнес, а ис
ключительно как информационно пропагандистский придаток к адми
нистрации. Многие из них изначально убеждены в том, что дело журна
листов – помогать им, руководителям, решать стоящие перед ними про
блемы.
2. Проведенное исследование зафиксировало отсутствие у населения потреб
ности в независимой прессе и нежелание отстаивать независимость СМИ. Боль


20
Кому он нужен, доступ к информации?

шинство населения склонно считать, что правительственный контроль
над СМИ – это норма. Исследование показало, что независимо от вос
приятия собственного положения и ситуации в стране, население, как
правило, поддерживает верховную власть и в случае конфликта власти с
прессой обычно становится на сторону власти. То есть в целом для насе
ления характерен политический конформизм, проявляющийся в отно
шении как к центральной, так и к региональной власти.
3. Полученные данные свидетельствуют и о том, что большинство региональ
ных журналистов также весьма скептически относится к идее независимости
прессы. Почти 70 процентов журналистов, опрошенных в процессе реали
зации данного проекта, уверены, что государство имеет право и должно
вмешиваться в процессы массовой информации. Противоположного
мнения придерживаются менее 30 процентов.
4. В мировоззренческом плане – по уровню политической просвещенности,
развитости и артикулированности идейно политических позиций – региональные
журналисты мало чем отличаются от своей аудитории. Та же склонность к кон
формизму по отношению к власти, то же отсутствие представления о по
литике как конкуренции принципов, альтернативных программ, та же
мечта о порядке внутри страны и престиже за рубежом. И готовность ради
этого порядка и ради этого престижа подчиниться «сильной руке». Други
ми словами, независимо от профессиональных качеств, уровня критично
сти, смелости и т. д. отдельных журналистов, региональные СМИ в своем
большинстве вряд ли могут играть роль интеллектуальных или идейных
лидеров в общественно политической жизни своего региона: у них нет ни
необходимых для этого собственных идей, ни знаний, ни кругозора.
5. Ослабление нравственного императива в прессе. В отношении так назы
ваемой информационно развлекательной прессы, выходящей солидны
ми тиражами в 40–60 тысяч экземпляров, в два три раза большими, чем
многие другие издания, можно говорить уже не об ослаблении, а о забве
нии нравственности. В погоне за тиражами все чаще прибегают к нездо
ровой сенсационности и те издания, учредители которых обозначают их
как общественно политические. Никаких стратегических общественных
целей, кроме интересов собственного выживания, многие региональные
информационно коммерческие издания не имеют. Все подчинено толь
ко коммерческому успеху.
Все сказанное выше дает основания для вывода о том, что региональная прес
са России пока еще не может рассматриваться как влиятельный институт форми
рования демократических традиций.
Таков диагноз. Как к нему относиться?
Можно не обращать на него внимания. Как заявил один из участников
фокус группы: «Оставьте региональные СМИ в покое, и через некоторое
время они расцветут». А другой редактор районной газеты сказал: «Вы
дайте нам денег, а как делать газету, мы знаем».


21
Журналист в поисках информации

Можно рассматривать этот диагноз как еще одно подтверждение того,
что региональную прессу надо срочно превращать в прибыльный медиа
бизнес, и тогда она станет действительно независимой, а значит, будет
способствовать развитию демократии. Вот в это верится с трудом. В усло
виях, когда большинство населения не нуждается ни в качественной ин
формации, ни в независимой прессе, а большинство журналистов увере
ны, что государство имеет право и должно вмешиваться в процессы мас
совой информации, рассчитывать на то, что СМИ сами собой станут ин
ститутом демократического общества, очень наивно.
Разумеется, надо учить региональные СМИ вести хозяйство, изучать и
учитывать интересы аудитории, зарабатывать на рекламе и т.п. Кто же
спорит. Однако, на мой взгляд, гражданские структуры, группы обеспо
коенной общественности, медиакритика должны стремиться к тому, что
бы региональные СМИ не стали под давлением определенных индивидов
и заинтересованных структур, категорически не желающих рассматри
вать журналистику как сферу социально ответственной деятельности, за
урядным бизнесом, который обеспечивает высокие доходы предприим
чивым дельцам, спекулирующим на нищете, отсталости, социальной и
психологической закомплексованности значительной части населения.
Ну и, само собой разумеется, если мы хотим, чтобы региональные СМИ
были институтом демократизации общества, то надо настойчиво менять
отношения между властью, бизнесом и СМИ, делая их прозрачными.
Подлинный диалог, подлинное партнерство, подлинное доверие (а это и
есть душа демократии) возможны только в атмосфере информационной
открытости.
Пишу эти слова и сам улыбаюсь. Ты это о чем?
Почему же все таки пишу эту вступительную статью?
Ну, во первых, потому что обещал. А обещания надо выполнять. Во
вторых, очень люблю и уважаю Алексея Симонова, Михаила Горбанев
ского, которые делают эту книгу. А людям, которых любишь, надо до
ставлять удовольствие. В третьих, есть чувство долга.
В общем, мораль проста. Что бы ни происходило в стране и обществе,
надо соблюдать простые законы человеческого общежития: делать то, что
должен делать; говорить то, что думаешь; помогать другим людям, чем
можешь; не суетиться перед сильными мира сего.
И самое главное. Историки свидетельствуют, что Французская рево
люция в «Декларации прав человека и гражданина» (1789 г.) провозгласи
ла право свободно сообщать мысли и мнения, возможность свободно пи
сать, говорить и печатать, соблюдая ответственность перед законом. Но
политическая борьба диктовала свои условия, и журналистика несла бре
мя ограничений: в 1790 г. преследовали издания, призывавшие народ к
выступлению и кровопролитию; в 1792 г. конфисковали имущество
контрреволюционных газет; в 1793 г. некоторые газеты сжигали на эша


22
Кому он нужен, доступ к информации?

фотах, гильотина грозила и журналистам; в 1794 г. Термидор формально
«восстановил» свободу прессы, но фактически покончил с революцион
ной журналистикой; при Директории все издания были поставлены под
контроль полиции. В начале XIX в. Наполеон Бонапарт завершил полное
уничтожение «всех признаков независимого печатного слова» (Тарле Е.В.
Печать при Наполеоне I. Пг., 1922. С.5). «Прорыв» французской прессы к
свободе шел болезненно и в XIX в. Реставрация, на словах признавшая
свободу прессы, на деле возродила предварительную цензуру. Относи
тельно либеральные законы о печати 1819 г. сменились произволом
1820 х гг. В 1830 г. было торжественно объявлено о том, что цензура во
Франции отменяется навсегда, а в 1831–1832 гг. журналисты привлека
лись к суду 114 раз. Сентябрьские законы 1835 г., ознаменовавшие новое
наступление на права прессы, были отменены революцией 1848 г., но при
Луи Наполеоне восстановлены. В 50 е гг. о свободе печати власти забыли
достаточно основательно. Некоторое смягчение режима в отношении
прессы наблюдалось в конце 60 х, но после подавления Парижской ком
муны 1871 г. преследования журналистов развернулись с новой силой.
Только в 1881 г. Национальное собрание Франции приняло Закон о печа
ти, ставший классическим. Таким образом, декларированная в 1789 г.
свобода печати приобрела соответствующую юридическую форму только
через 92 года. Да и потом у французских журналистов было немало осно
ваний возмущаться фактами ограничения доступа к информации.
Так что, может быть, рано отождествлять себя с Омаром Юсуфом
ибн Хоттабом?
И.М. Дзялошинский,
председатель Совета директоров
Независимого института коммуникативистики,
президент Правозащитного фонда
«Комиссия по свободе доступа к информации»




23
Журналист в поисках информации

Доступ к информации в вопросах и ответах
ПРАВО НА ПОИСК
И ПОЛУЧЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ

Правда ли, что журналисты обладают большими правами, чем остальные
граждане, при поиске и получении информации?

Это утверждение пока еще справедливо, хотя существует и несколько
мифов на сей счет, главный из которых состоит в том, что журналисту
якобы принадлежат какие то особые права при запросе информации (по
дробнее об этом будет сказано ниже).
История вопроса такова: Закон Российской Федерации «О средствах
массовой информации» от 27 декабря 1991 г. вслед за Союзным законом
от 12 июня 1990 г. «О печати и иных средствах массовой информации»
выделял привилегированную группу граждан журналистов, которым
предоставил несравненно более широкие возможности получения ин
формации, чем всем остальным. Последние обладали лишь правом «опе
ративно получать достоверные сообщения о деятельности государствен
ных органов, органов общественных объединений и их должностных лиц
через средства массовой информации» (статья 38 Закона РФ «О средствах
массовой информации»). Некоторые законодательные акты, например
Закон от 19 апреля 1991 г. «О санитарно эпидемиологическом благополу
чии населения», Основы законодательства Российской Федерации об Ар
хивном фонде Российской федерации и архивах от 7 июля 1993 г., Закон
от 13 марта 1992 г. «Об оперативно розыскной деятельности» (отменен
ный после принятия нового федерального закона по этому вопросу) пре
доставляли гражданам определенные возможности получать информа
цию, однако это было исключение, а не правило.
Такой подход был удобен для государства и его чиновников, так как
предоставлял им большие возможности контролировать процессы функ
ционирования информации и манипулировать ею.
Положение стало меняться, когда в Конституции Российской Феде
рации, принятой на референдуме в 1993 году, нормы о праве свободно ис
кать, получать, передавать, производить и распространять информацию
любым законным способом и нормы об открытости деятельности зако
нодательных и судебных органов получили прямое действие. С этого вре
мени граждане, требуя предоставления информации, могли ссылаться
непосредственно на Конституцию даже при отсутствии законов и иных
нормативных актов, регулирующих этот вопрос.
Однако отсутствие механизма реализации предоставленных прав и со
ответствующих законодательных гарантий значительно усложняло воз


24
Доступ к информации в вопросах и ответах

можности граждан, не обладающих статусом журналиста, реально полу
чать доступ к той или иной информации.
Ликвидировать это фактически сложившееся неравенство был при
зван Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24 ФЗ «Об информации,
информатизации и защите информации». Данный закон уже не рассмат
ривает журналистов как особую привилегированную категорию граждан
применительно к доступу к информации. Тем не менее механизм получе
ния гражданами информации (а в данном федеральном законе проблема
доступа к информации рассматривается только с этой точки зрения) был
обозначен весьма схематично, а разработка конкретных процедур досту
па оставлена «владельцам информации».
В федеральном законе отсутствуют четкие указания на то, в каких слу
чаях допускается отказ в предоставлении информации (подобные тем,
что содержатся в Законе РФ «О средствах массовой информации»), то
есть решение этого ключевого вопроса также отдано на усмотрение ли
цам, этой информацией обладающим. Никаких гарантий, кроме права
обжаловать отказ в предоставлении информации в суд, федеральный за
кон не предусматривал, а отсутствие разработанной процедуры осуществ
ления доступа сделало и эту возможность защиты своих прав малоэффек
тивной.
В этой ситуации журналисты продолжают обращаться к нормам, содер
жащимся в Законе РФ «О средствах массовой информации», которые не
только более подробно описывают порядок получения журналистом ин
формации, но и прямо предоставляют им ряд прав, облегчающих доступ к
информации, в том числе и в чрезвычайных обстоятельствах (аварии, ката
строфы, чрезвычайное положение), и до сих пор имеют больше шансов на
то, что их право на информацию будет реализовано, чем рядовые граждане.

Вправе ли сотрудники государственных органов отказать журналисту в пре
доставлении ведомственных нормативных актов?

Право журналистов запрашивать и получать информацию и доступ к
документам и материалам, находящимся в государственных органах (ста
тья 47 Закона РФ «О средствах массовой информации»), включает в себя
и право ознакомления с ведомственными нормативными актами. Закон
не содержит каких либо особых случаев, когда это право журналистов
ограничено, поэтому действуют общие нормы, препятствующие получе
нию доступа к тем нормативным актам или их частям, которые содержат
сведения, отнесенные к государственной тайне.
Если в ведомственных нормативных актах затрагиваются или регули
руются вопросы прав и свобод человека, то возможность доступа к ним
гарантирована непосредственно в Конституции Российской Федерации,
в статье 24. При этом такие нормативные акты не могут относиться к све


25
Журналист в поисках информации

дениям, составляющим государственную или любую иную тайну, или к
информации с ограниченным доступом (статья 10 Федерального закона
«Об информации, информатизации и защите информации»).

Имеют ли право журналисты осуществлять съемку мест предварительного за
ключения и мест лишения свободы?

Да, но только получив предварительно разрешение.
В соответствии со статьей 24 Уголовно исполнительного кодекса Рос
сийской Федерации посещение журналистами учреждений, исполняю
щих наказания, возможно лишь с разрешения администрации этих уч
реждений или вышестоящих органов. Производство кино , фото и ви
деосъемки осужденных осуществляется с их согласия, данного в пись
менной форме, а съемки объектов, обеспечивающих безопасность и охра
ну осужденных, осуществляются лишь с разрешения администрации уч
реждения, исполняющего наказания, данного в письменной форме.

Вправе ли журналисты посещать частные предприятия и производить там за
пись? Должны ли они иметь разрешение на это?

Да.
Пункт 2 си. 47 Закона о СМИ предусматривает право журналистов по
сещат предприятия у учреждения независимо от формы собственности.
Пункт 6 той же статьи Закона о СМИ разрешает журналисту производить
там записи, в том числе с использованием средств аудио и видеотехники,
кино и фотосъемки.
Законодательство прямо не предусматривает необходимость получе
ния разрешения навсе эти действия. С вступлением в силу ст. 262 ГК РФ
необходимо учитывать, что собственник земельного участка может его
огородить и, таким образом, он показывает, что вход на участок без его
разрешения не допускается. Представляется, чир для входа на огорожен
ную частную территорию журналисту, как и любому другому, необходи
мо получить разрешение собственника. Нам известны прецеденты, когда
по этому поводу возникали споры. Стоит ортметить, что в законодатель
стве нет норм, обязывающих собственников предприятия допускать на
предприятие (частные организации) журналистов.
В то же время закон разрешает принимать в отношении журналиста
(как, впрочем, и любого другого лица) меры, предотвращающие доступ к
коммерческой тайне данного предприятия и ее разглашение . Поэтому
практика выделения сопровождающих, которые контролируют соблюде
ние режима охраны коммерческой тайны (или государственной, если та
ковая имеется), а также препятствуют в получении доступа и съемке но
сителей этих тайн, не противоречит закону.


26
Доступ к информации в вопросах и ответах

Имеет ли журналист право присутствовать и производить съемку в культовых
учреждениях или при отправлении религиозных обрядов вне культового уч
реждения?

Первый вопрос, который следует рассмотреть в данной ситуации: яв
ляется ли отправление культов частью частной жизни верующих? Этот
вопрос должен, вероятно, решаться следующим образом: отправление
обрядов, не важно, индивидуальное или коллективное, в специально для
этого предназначенных местах или в местах, куда доступ лиц, не принад
лежащих к той или иной религии, ограничен, следует признать частью
личной жизни граждан, отправление же обрядов в общедоступных местах
(на улицах, площадях и т. п.) не должно относиться к частной жизни.
Следовательно, если речь идет об отправлении обрядов в месте, кото
рое специально предназначено для этого, журналисты должны спраши
вать разрешение на производство съемки у верующих (ст. 24 Конститу
ции, ст. 49 Закона РФ «О средствах массовой информации»). При этом,
хотя Закон РФ «О средствах массовой информации» и не содержит запре
та на сбор информации с использованием скрытой камеры, ограничивая
лишь ее распространение (ст. 50), использование скрытой камеры в рас
сматриваемом случае следует признать незаконным, так как это противо
речит положениям статьи 24 Конституции и п. 6 ст. 49 Закона РФ «О сред
ствах массовой информации».
В том случае, если журналисты пренебрегут запретами и не получат
требуемого разрешения, все же вряд ли можно будет говорить о том, что в
их действиях содержится состав нарушения неприкосновенности част
ной жизни, так как, вероятнее всего, будет отсутствовать мотив — коры
стная или иная личная заинтересованность, однако, несомненно, журна
листы в этом случае нарушат личные неимущественные права верующих
(ст. 150 ГК) и к ним возможно предъявление иска о компенсации причи
ненного морального вреда.
При этом журналистам следует иметь в виду, что Гражданский кодекс
среди различных способов защиты гражданских прав (в том числе и лич
ных неимущественных, таких как неприкосновенность частной жизни,
личная и семейная тайна) предусматривает и самозащиту права. Статья 150
ГК говорит, что нематериальные блага защищаются в случаях и в порядке,
предусмотренном гражданским законодательством, а также в тех случаях и
пределах, в каких использование способов защиты гражданских прав (ст.
12 ГК) вытекает из существа нарушенного нематериального блага и харак
тера последствий этого нарушения. Статья 12 ГК, к которой апеллирует
статья 150, предусматривает в числе других способов защиты и самозащиту
гражданских прав. При этом статья 14 ГК, специально посвященная само
защите, говорит, что способы самозащиты должны быть соразмерны нару
шению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресече


27
Журналист в поисках информации

ния. Таким образом, законом допускается пресечение противоправной
съемки силами самих верующих (в очерченных выше рамках).
В том случае, если речь идет о религиозных обрядах, совершаемых в
общедоступных местах, никаких ограничений на съемку у журналиста
нет, так как такое исповедание веры не может быть отнесено к личной
жизни и является уже частью «публичной» жизни верующего.

В каких случаях журналист имеет право пользоваться скрытой камерой и ис
пользовать информацию, полученную с ее помощью?

Закон о средствах массовой информации обходит молчанием во
прос о том, в каких случаях использование скрытой аудио , видео и
фотосъемки запрещено. В данном вопросе нам придется руководство
ваться общими запретами, относящимися к производству записи. За
прещено, например, без разрешения администрации снимать в местах
лишения свободы (о чем уже говорилось), без разрешения суда или су
дьи в зале судебного заседания, без разрешения человека снимать со
бытия его частной жизни и т. п.
Что касается распространения полученной таким образом информа
ции, закон содержит достаточно четкие указания на сей счет. Следуя
принципу «запрещено все, что не разрешено законом», авторы Закона
РФ «О средствах массовой информации» перечислили три самостоятель
ных случая (как мы увидим, достаточно широких) — исключения из пра
вила о недопустимости распространения полученной таким образом ин
формации. Разрешается распространение полученной с использованием
скрытой записи информации, если в результате распространения инфор
мации не нарушаются конституционные права граждан (речь преимуще
ственно идет о праве на личную и семейную тайну и недопустимости раз
глашения сведений о личной жизни, хотя этот запрет может коснуться и
других близких к этому сфер, например, права усыновителя сохранять в
тайне факт усыновления и другую связанную с усыновлением информа
цию, однако во всех случаях данное ограничение, по существу, сводится
к запрету распространять охраняемую законом тайну — запрету, общему
для всех случаев распространения информации). Второй случай говорит
о возможности распространения информации, полученной упомянутым
образом, если это необходимо для защиты общественных интересов и
приняты меры против возможной идентификации посторонних лиц. Это
разрешение является в известном смысле исключением из первого запре
та и корреспондирует с положениями статьи 49 Закона РФ «О средствах
массовой информации», которая разрешает распространение информа
ции о частной жизни лица во имя защиты «общественных интересов» (хо
тя исчерпывающим образом определить этот интерес вряд ли возможно).
Третий случай, в отличие от второго, является совершенно самостоя
тельным. Разрешается демонстрация скрытой записи по решению суда.

28
Доступ к информации в вопросах и ответах

Таким образом, подытоживая все сказанное, можно сделать вывод о
том, что регулирование распространения информации, полученной с ис
пользованием скрытой записи, мало чем отличается от регулирования
распространения информации, полученной открыто.

Правомерен ли отказ в предоставлении журналисту информации о кредитном
учреждении в связи с тем, что журналист не является его клиентом и не соби
рается им стать?

Нет. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (в ре
дакции от 3.02.96) в статье 8 обязывает любую кредитную организацию
предоставить по требованию любого физического или юридического ли
ца, в том числе и не являющегося клиентом банка (в данном случае не де
лается различий между журналистами и нежурналистами), ряд докумен
тов: лицензию на осуществление банковских операций, информацию о
своей финансовой отчетности (бухгалтерский баланс и отчет о прибылях
и убытках) и аудиторское заключение за предыдущий год, а также ежеме
сячные бухгалтерские балансы за текущий год.
Прочую информацию банк может предоставить по своему усмотре
нию и в установленном им порядке (такой принцип, как уже отмечалось,
закреплен в Федеральном законе «Об информации, информатизации и
защите информации»).
Информацию же о вкладах своих клиентов и операциях по их счетам
банк не вправе предоставлять журналистам.
Но, 7 дневный срок для получения информации на эти отношения не
распространяется.

Правомерен ли запрет на встречи с журналистами?

Нет. Конституция прямо предоставляет гражданам право свободно
передавать и распространять информацию, не составляющую охраняе
мую законом тайну, любым законным способом.
Таким образом, запрещение со стороны руководства какого либо госу
дарственного органа, предприятия или организации давать интервью СМИ,
в том числе и по вопросам, касающимся деятельности этого органа или ор
ганизации, не составляющим ее коммерческую или иную охраняемую тай
ну, является нарушением прав, закрепленных в пунктах 4 и 5 статьи 29 Кон
ституции и статье 47 Закона РФ «О средствах массовой информации».

АККРЕДИТАЦИЯ

Что такое «аккредитация»? Зачем она нужна и что дает журналисту?

В Законе РФ «О средствах массовой информации» институту аккреди
тации посвящена специальная статья (ст. 48). Однако само понятие в

29
Журналист в поисках информации

законе не определено. «Аккредитация», «аккредитовать» в переводе с ла
тинского (acredere) значит оказывать доверие. Первоначально понятие
«аккредитация» использовалось в международном праве и означало про
цедуру назначения и принятия (признания) представителя страны (орга
низации) при иностранном государстве или международной организа
ции, а также процедуру представления (признания полномочий) журна
листов при международных организациях.
В дальнейшем этот термин стал использоваться шире — как процеду
ра признания полномочий журналистов применительно не только к меж
дународным организациям, но и к любым государственным органам, ор
ганизациям, учреждениям, органам общественного объединения.
В соответствии со статьей 48 Закона о СМИ редакция имеет право по
дать заявку в государственный орган, организацию, учреждение, орган
общественного объединения на аккредитацию при них своих журналис
тов. Отметим, однако, что этому праву не корреспондирует обязанность
администрации, должностных лиц аккредитовать журналистов в соответ
ствии с поданной заявкой.
Аккредитуются заявленные журналисты при условии соблюдения ре
дакциями правил аккредитации, установленных этими органами. Таким
образом, правовое регулирование аккредитации осуществляется на осно
ве Закона о СМИ и правил аккредитации, утверждаемых аккредитующи
ми субъектами.
Институт аккредитации призван регламентировать взаимоотноше
ния СМИ с организациями, являющимися источниками информации,
создавая более благоприятные условия для осуществления профессио
нальной деятельности журналистов. В частности, аккредитованным
журналистам предоставляется право присутствовать на всех заседаниях,
совещаниях и иных мероприятиях, проводимых аккредитовавшим их
органом, за исключением случаев, когда было принято решение о про
ведении закрытого заседания или мероприятия. При этом следует под
черкнуть, что на орган, аккредитовавший журналиста, возлагается обя
занность предварительно извещать его о проведении таких мероприя
тий, а также создавать благоприятные условия для аудио и видеозапи
си, фото и киносъемки.
Уместно заметить, что некоторые организации не считают нужным
вводить у себя аккредитацию журналистов, мотивируя это тем, что они
работают в режиме полной открытости. Однако по настоящему откры
тых организаций, которые заинтересованы предоставлять информацию
всем и в полном объеме, пока в России не так уж много. На деле деклари
руемая открытость часто оборачивается совсем противоположным.
Нередко руководители пресс служб возражают против введения ин
ститута аккредитации, опасаясь (по разным мотивам) повышенного ин
тереса, критики деятельности своих организаций со стороны СМИ. Не


30
Доступ к информации в вопросах и ответах

стр. 1
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>