<<

стр. 6
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

вые акты, регулирующие сферу деятельности федерального органа ис
полнительной власти и определяющие задачи, функции, права, обязан
ности и ответственность федерального органа исполнительной власти и
его территориальных органов.


148
Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98...

22. Акты (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструк
ции, положения и др.) федерального органа исполнительной власти, в
том числе: о внесении изменений и дополнений в акты федерального ор
гана исполнительной власти; о признании утратившими силу актов феде
рального органа исполнительной власти.
23. Сведения о решениях судов о признании недействующими актов
федерального органа исполнительной власти.
24. Сведения о государственной регистрации Министерством юсти
ции Российской Федерации нормативных правовых актов федерального
органа исполнительной власти в случаях, установленных законодательст
вом Российской Федерации.
25. Порядок деятельности федерального органа исполнительной вла
сти, его территориальных органов и подведомственных ему организаций
по обеспечению реализации определенных законодательством Россий
ской Федерации прав, свобод и законных интересов граждан.
26. Сведения о реализации федеральных целевых программ, заказчи
ком или исполнителем которых является федеральный орган исполни
тельной власти.
27. Сведения об официальных визитах и рабочих поездках руководи
телей и официальных делегаций федерального органа исполнительной
власти.
28. Сведения об официальных мероприятиях, организуемых феде
ральным органом исполнительной власти и его территориальными орга
нами (заседания, встречи, брифинги, семинары, «круглые столы» и др.).
29. Тексты официальных выступлений и заявлений руководителя и за
местителей руководителя федерального органа исполнительной власти,
его территориальных органов.
30. Перечни и существенные условия договоров гражданско правово
го характера, заключенных федеральным органом исполнительной влас
ти с организациями.
31. Сведения о международных договорах и соглашениях, в реализа
ции которых принимает участие федеральный орган исполнительной
власти.
32. Сведения о проектах федеральных законов, федеральных целевых
программ и концепций, разрабатываемых федеральным органом испол
нительной власти.
33. Аналитические доклады и обзоры информационного характера о
деятельности федерального органа исполнительной власти.
34. Сведения о взаимодействии федерального органа исполнительной
власти, его территориальных органов и подведомственных ему организа
ций с иными органами государственной власти Российской Федерации,
общественными объединениями, политическими партиями, профессио



149
Журналист в поисках информации

нальными союзами и другими организациями, в том числе международ
ными.
35. Обзоры обращений граждан и организаций в федеральный орган
исполнительной власти, обобщенная информация о результатах рассмо
трения таких обращений и о принятых мерах.
36. Сведения об основных показателях, характеризующих ситуацию в
отрасли, входящей в сферу ведения федерального органа исполнительной
власти, и динамику ее развития.
37. Прогнозы, подготовленные федеральным органом исполнитель
ной власти, его территориальными органами и подведомственными ему
организациями в соответствии с их компетенцией.
38. Официальная статистическая информация, собранная и обрабо
танная федеральным органом исполнительной власти и его территори
альными органами.
39. Сведения об открытых конкурсах, аукционах, тендерах, эксперти
зах и других мероприятиях, проводимых федеральным органом исполни
тельной власти, его территориальными органами и подведомственными
ему учреждениями, в том числе:
условия их проведения;
порядок участия в них физических и юридических лиц; составы кон
курсных комиссий, создаваемых федеральным органом исполнительной
власти, его территориальными органами и подведомственными ему уч
реждениями для проведения конкурсов на поставку товаров (выполнение
работ, оказание услуг) для государственных нужд;
протоколы заседаний конкурсных комиссий;
порядок обжалования решений, принятых федеральным органом ис
полнительной власти, его территориальными органами и подведомствен
ными ему учреждениями.
40. Формы заявлений, принимаемых федеральным органом исполни
тельной власти и его территориальными органами к рассмотрению в со
ответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе с
нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной
власти.
41. Перечни информационных систем общего пользования и банков
данных, находящихся в ведении федерального органа исполнительной
власти, его территориальных органов и подведомственных ему учрежде
ний, а также перечни информационных ресурсов и услуг, предоставляе
мых гражданам и организациям.
42. Сведения об исполнении федерального бюджета федеральным ор
ганом исполнительной власти.
43. Сведения о направлениях расходования средств иностранной тех
нической помощи, предоставляемой по проектам, осуществляемым с
участием федерального органа исполнительной власти.


150
Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98...

44. Сведения о результатах проверок, проведенных федеральным ор
ганом исполнительной власти, его территориальными органами и подве
домственными ему учреждениями в пределах их компетенции, а также
проверок, проведенных в этих органах и организациях.
45. Сведения о состоянии защиты населения и территорий от чрезвы
чайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о
прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и спо
собах защиты населения от них, а также иные сведения, подлежащие до
ведению федеральным органом исполнительной власти до граждан и ор
ганизаций в соответствии с федеральными законами.
46. Сведения о государственной службе в федеральном органе испол
нительной власти:
порядок поступления граждан на государственную службу в федераль
ный орган исполнительной власти;
перечень вакантных государственных должностей государственной
службы в федеральном органе исполнительной власти;
квалификационные требования к кандидатам на замещение вакант
ных государственных должностей государственной службы в федераль
ном органе исполнительной власти;
условия и результаты конкурсов на замещение вакантных государст
венных должностей государственной службы в федеральном органе ис
полнительной власти.
47. Сведения о руководителях федерального органа исполнительной
власти, его структурных подразделений, зарубежных представительств,
территориальных органов и подведомственных ему организаций (фами
лии, имена, отчества и по согласованию с указанными лицами – биогра
фические данные).
48. Структура федерального органа исполнительной власти, сведения
о задачах и функциях его структурных подразделений, телефоны спра
вочной службы и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электрон
ной почты и др.) федерального органа исполнительной власти, его струк
турных подразделений, территориальных органов и подведомственных
ему организаций.
49. Сведения об организациях, подведомственных федеральному ор
гану исполнительной власти (перечень организаций, их почтовые и юри
дические адреса, телефоны, сведения о создании, реорганизации и лик
видации, основные показатели деятельности).
50. Телефоны и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электрон
ной почты и др.) подразделений по работе с обращениями граждан феде
рального органа исполнительной власти, его территориальных органов и
подведомственных ему организаций, сведения о порядке работы этих
подразделений.



151
Журналист в поисках информации

51. Перечень зарубежных представительств федерального органа ис
полнительной власти, их телефоны и адресные реквизиты (почтовый ад
рес, адрес электронной почты и др.).
52. Сведения об участии федерального органа исполнительной власти
в реализации международных договоров Российской Федерации, межве
домственных международных договоров и программ международного со
трудничества.
53. Перечень международных организаций, в деятельности которых
принимает участие федеральный орган исполнительной власти.
Примечание. Нормативные правовые акты, предусмотренные настоя
щим перечнем, размещаются в информационных системах общего поль
зования с указанием сведений об их официальном опубликовании.

Москва,14 февраля 2003 г.,
N 0233
Документ:
http://www.government.ru/data/news_text.html?he_id=103&news_id=8828




152
Доступ к информации: чего нам ожидать?

Доступ к информации: чего нам ожидать?
Возможности, с помощью которых гражданин может получить инте
ресующую его информацию из органов государственной власти и органов
местного самоуправления, можно оформить разными законами. Наибо
лее активно на ниве разработки и выдвижения проектов таких законов
трудится федеральное правительство.
В октябре 2003 г. Министерство экономического развития и торговли
предложило общественным организациям обсудить 2 законопроекта.
Проект ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности госу
дарственных органов и органов местного самоуправления» и проект ФЗ
«О служебной тайне и порядке обращения с конфиденциальной инфор
мацией в государственных органах и органах местного самоуправления».
Прочитав эти проекты, можно предположить, что может получить об
щество после их принятия.

Что можно ожидать плохого?
Судьба у каждого из этих проектов разная. Если первый из них, – про
ект о доступе – известен уже достаточно давно, и с его постоянно меняю
щимся содержанием можно ознакомиться, зайдя на сайт Минэкономраз
вития, то второй – проект о служебной тайне – показали только раз (в ок
тябре прошлого года), а на сайте Минэкономразвития сейчас его нет. Из
вестно только, что его концепция не понравилась в министерстве, но что
именно – можно только догадываться. Хотя изменения, внесенные в
проект о доступе после этого, позволяют сделать один важный вывод, что
же именно могло не понравиться.
В проекте о служебной тайне авторы предлагали, что орган государст
венной власти или местного самоуправления формируют список сведе
ний, которые, по их мнению, составляют служебную тайну, а затем этот
список утверждает комиссия по информации. Комиссии по информа
ции, что очень важно, не менее чем наполовину должны были бы состо
ять из представителей общественности. Правда, процедура формирова
ния таких комиссий в проекте прописана не была, а сами авторы призна
вали, что это слабое место. Но уже сама идея вызывала восхищение своей
прогрессивностью и смелостью.
На эти комиссии предлагалось возложить функции по разрешению
споров между физическими лицами, организациями и государственными
органами, связанных с законностью и обоснованностью отнесения све
дений к служебной тайне и раскрытием сведений, составляющих служеб
ную тайну. Так же комиссии могли бы рассматривать ходатайства физи
ческих лиц, организаций и государственных органов об исключении ка
тегорий сведений из Перечня сведений, составляющих служебную тайну
в соответствующем государственном органе.

153
Журналист в поисках информации

Но после октября проект о доступе пополнился ровно на одну статью.
Теперь, в соответствии с этой ст. 5, споры между пользователями (потре
бителями) информации и государственными органами, связанные с за
конностью и обоснованностью отнесения сведений к служебной тайне,
будут разрешать эти же государственные органы. Контроль за соблюдени
ем права на доступ к информации так же передан в компетенцию государ
ственных органов и органов местного самоуправления. О комиссиях по
информации ни слова. Получается, что сначала отказывают в информа
ции, а затем сами же рассматривают законность и обоснованность собст
венных действий. Как такое соотносится со здравым смыслом – не ясно.
Стоит предполагать, что общественность или совсем исчезнет из нового
проекта о служебной тайне, или ее полномочия станут декоративными.
О других изменениях судить невозможно по упоминавшейся выше
причине недоступности новых вариантов проекта о служебной тайне.
Очень интересно, что когда мы обратились в Минэкономразвития с
просьбой рассказать, где он и что с ним, то ответа мы не получили. Воз
можно, это вызвано тем, что закона о доступе пока нет, а раз его нет, то в
МЭР не могут понять, что же делать с электронными письмами и как же
на них отвечать.
Стоит отметить, что проект о доступе к информации очень подробен,
и если сравнивать его с законами некоторых европейских государств, то
он должен быть легче в применении (за счет подробности и ясности), чем
его иностранные собратья. Но существуют некоторые детали, которые в
целом сужают возможности доступа.
В случае если он будет принят, то каждый – и гражданин России, и
иностранное лицо – сможет запрашивать сведения о фактах, событиях,
явлениях, процессах, выделить происходящих в деятельности государст
венных органов и органов местного самоуправления, а также сведения об
их руководителях и иных должностных лицах этих органов. Именно так
определяется в законе информация, доступ к которой должен обеспечить
этот закон. Как видно из определения, запрашивать можно будет только
сведения о том, что происходит. Но при этом проект не отвечает на важ
ный вопрос, а что такое происходящие события. Происходящие в органе
на момент поступления запроса? Происходящие в течение последнего
месяца или текущего года? Уже использование одного этого слова сразу и
существенно снижает возможности по получению информации.
Такое ограничение вряд ли можно считать случайным. В той же ст.1
проекта о доступе сказано, что этот закон не предусматривает получение
информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления, находящейся в архивах. Вряд ли можно признать это
обоснованным и понятным. В государственных архивах находится огром
ное количество информации о деятельности государственных органов, и
почему ее следует исключить из сферы действия такого закона – не ясно.


154
Доступ к информации: чего нам ожидать?

Еще одним показателем тенденции может служить эволюция принци
пов реализации права на доступ к информации. В первом варианте одним
из основных был принцип – презумпция открытости и доступности ин
формации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления. Но уже затем единственное, что исчезло – это слово
«презумпция». Это изменение сущностное. Если представить модели, по
которым в идеале должны строиться отношения по получению информа
ции, то, в зависимости от обязанных субъектов, – органы публичной вла
сти или частные организации – их можно выразить в двух принципах.
В отношениях с частными организациями: все, что не предусмотрено
в законодательстве как открытая информация, является закрытой. До
ступ к информации, в отношении которой законодатель не предусмотрел
открытый доступ, осуществляется по усмотрению субъекта, в чьей собст
венности она находится.
В отношениях с публичными (властными) органами: все, что не преду
смотрено в законодательстве как закрытая информация, является откры
той. Для такой модели характерно, что государство определяет единствен
ное – в отношении какой информации следует сохранять режим конфи
денциальности (государственная тайна и служебная тайна), а вся остальная
информация признается априори открытой. Закрепление такой модели в
законодательстве существенно бы повысило шансы заинтересованного ли
ца в получении нужной информации. Одновременно с этим существенно
бы сузились возможности государства в части ограничения информацион
ных прав граждан.
При таких моделях могли бы возникать определенные трения. Напри
мер: законодательство не определило, что можно свободно получить важ
ную для общества информацию от частного субъекта в конкретном слу
чае; существует явная потребность в ограничении доступа к государст
венной информации, которая в принципе открыта, но закон этого не пре
дусматривает. Процедура изменения законодательства длительная, а про
блема стоит и ее надо как то разрешить. Для сглаживания таких трений
можно ввести в законодательство положение, что доступ к информации
может быть ограничен в случае, если существует явная общественная не
обходимость в таком ограничении. И наоборот, для случаев, если доступ
к информации закрыт, а получить ее обществу нужно.
Конечно, такой критерий – явная общественная необходимость – до
статочно неопределенный, что может привести к злоупотреблениям. Но
известно, что ясность и конкретность не гарантируют надлежащее испол
нение закона, а законодательство не может избежать таких формулиро
вок. Любой принцип законодательства в любом нормативном акте также
не является примером конкретики, что не свидетельствует об их непри
менимости или ненужности.



155
Журналист в поисках информации

Сходные положения содержатся и в Конституции РФ. Например,
ст. 55: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены
федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав
и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безо
пасности государства.
Европейский суд по правам человека неоднократно высказывался,
что «норма права не может считаться «законом», если она не сформули
рована с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину со
образовывать с ней свое поведение». Но, «хотя определенность весьма
желательна, она может сопровождаться чертами окаменелости, тогда как
право должно обладать способностью идти в ногу с меняющимися обсто
ятельствами. Соответственно, многие законы неизбежно пользуются тер
минами, которые в большей или меньшей степени расплывчаты: их тол
кование и применение – задача практики».
Поэтому неопределенность предлагаемого критерия – не препятствие
для введения его в законодательство, но позволит сделать его более адек
ватным меняющимся обстоятельствам. Правда, такой критерий предъяв
ляет высокие требования к правоприменителям.
К сожалению, ни один из проектов не предусматривал такого крите
рия.
Так что же означала исчезнувшая «презумпция открытости и доступ
ности»? Для последовательного выполнения такой презумпции задача ав
торов проекта о доступе свелась бы только к тому, чтобы определить, что
такое служебная тайна (государственная тайна определена в ФЗ «О госу
дарственной тайне»), а любая иная, не подпадающая под ее признаки, ав
томатически была бы открыта для доступа. Но от этой идеи авторы про
екта отказались.
Существование двух раздельных актов: о доступе и о служебной тайне
вряд ли можно признать оправданным. Одно не может существовать без
другого. Если не принять закон о служебной тайне, то государство сможет
и дальше навешивать ярлык «ДСП» на любую бумажку. Если не принять
закон о доступе, то такую бумажку нельзя будет получить на законном ос
новании.
Если оправдывать раздельное принятие тем, что это облегчит процесс
прохождения проектов в правительстве и парламенте, то эта причина не
серьезна. В существующей России, если есть соответствующее политиче
ское желание президента, правительство согласится, а парламент примет
любой проект.
Проект о доступе предъявляет весьма строгие требования к запросу на
получение информации. Потребитель обязан указать наименование за
прашиваемого документа. Легко представить ситуацию, когда потреби
тель не знает наименование документа. Неужели это достаточное основа


156
Доступ к информации: чего нам ожидать?

ние, чтобы отказать ему в реализации конституционного права? Поэтому,
если бы законодатель предусмотрел, что наименование запрашиваемого
документа необходимо указывать с такой степенью точности, которая
позволяет установить – о каком документе идет речь, то это только бы об
легчило запрос информации. Почему предъявляются такие строгие тре
бования к запросу – не ясно. Это может быть результатом незначительно
сти этого момента, по мнению авторов, или это лазейка для неисполне
ния закона.
Проект о доступе так же предусматривает, что, если доступ к инфор
мации редакциями СМИ осуществляется способом, не указанным этим
законом (о доступе), то он не применяется. Для журналистов это означа
ет, что порядок, установленный в Законе о СМИ, действовать не будет,
т. к. письменный запрос предусмотрен в проекте о доступе, следователь
но, должен действовать закон о доступе. Срок предоставления информа
ции, таким образом, увеличивается с 7 дней до 30 дней.

Что можно ожидать хорошего?
Закон о доступе позволяет получить информацию не только гражда
нам России, но и иностранцам, и лицам без гражданства. Эту заслугу вряд
ли стоит приписывать авторам проекта, т. к. конституционное право на
информацию принадлежит каждому, но тем не менее отпадает необходи
мость апеллировать каждый раз к Конституции РФ.
Предусмотрен перечень информации, обязательной для публикации в
информационных системах общего пользования (т. е. в Интернете). Этот
перечень для обязательного распространения предусмотрен уже в насто
ящее время Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства
Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».
Но, по словам Дмитриева М.Э., заместителя министра Минэкономразви
тия, судя по результатам мониторинга, федеральные министерства и ве
домства не торопятся его исполнять. Как, впрочем, и само Минэконом
развития (инициатор этого постановления).
Благодаря такому перечню журналист может более обоснованно тре
бовать предоставления информации, т. к. позволяет весьма подробно оп
ределить, что является информацией со свободным доступом.
Судя по перечню, потребитель может требовать от государственного
или муниципального органа власти предоставления информации по мно
гим вопросам: 53 пункта в Постановлении Правительства и 40 в проекте о
доступе. Хотя информацию о том, как принимались решения, кто являл
ся автором того или иного предложения публиковать или предоставлять –
ни проект, ни существующее Постановление Правительства № 98 не обя
зывают.



157
Журналист в поисках информации

Срок, в течение которого потребитель информации обязан получить
ответ – 30 дней.
Предлагается ввести плату за получение информации. Размер платы
ограничивается расходами на тиражирование и доставку информации, а
также затратами на поиск и создание информации по запросу. Методика
определения стоимости должна утверждаться Правительством РФ. Раз
мер платы можно обжаловать.

Если судить в целом, то проект о доступе очень серьезных возражений
не вызывает. Реальность доступа к информации будет зависеть от того,
что будет определено как служебная тайна и, в конечном итоге, от жела
ния его исполнять.
Так же, кроме этих двух проектов предусмотрено и принятие закона,
регулирующего доступ граждан юридических лиц к персональным дан
ным о себе.


В.В. Быков,
юрист Фонда защиты гласности




158
Право народа знать

Право народа знать
Вчера. Сегодня. Завтра


Правление народа без общедоступной информации
или без средств ее получения — это пролог к фарсу
или трагедии, а возможно, к тому и другому. Знание
всегда будет править неведением, и народ, который
стремится к самоуправлению, должен овладеть
силой, которую предоставляет знание.

Джеймс Мэдисон,
Президент США (1809—1817 гг.)


Основным предметом размышлений авторов, составителей и редакто
ров этой книги, выдерживающей уже пятое переиздание, а также несу
щей конструкцией публикуемых на ее страницах проектов законов, явля
ется право народа знать.
Смысловым содержанием этой краткой формулы, уже обретшей пра
во гражданства в мировой политико правовой доктрине, является право
каждого народа знать, насколько эффективно и целесообразно предста
вители различных ветвей государственного древа власти, различные «слу
ги народа» выполняют взятые на себя перед народом обязательства и обя
занности.
Системообразующим правомочием права народа знать является право
мочие каждого свободно искать и получать общедоступную информацию,
накапливаемую органами государственной власти, иными органами и ор
ганизациями, наделенными государством властными полномочиями, ор
ганами местного самоуправления, их должностными лицами. Политико
правовой институт «право народа знать» – часть более широкой и объем
ной правовой конструкции – право на информацию. В свою очередь, право
на информацию – естественно правовая по своему происхождению и статусу
реакция социума на присущее любой человеческой натуре стремление
познать новое и неизведанное, на желание знать, что будет завтра, и что
было вчера. Наконец, на законный интерес иметь максимально полную
информацию о сути вариантов в любой ситуации выбора.
Впрочем, почему эти желания и интересы – удел только человеческой
натуры?! Скажем, древний и красивый миф о «провидце» Прометее, ко
торый сумел незаметно похитить для передачи людям огонь у «всевидя
щего» бога Юпитера, – пример значения лучшей информированности,



159
Журналист в поисках информации

лучшего знания обстановки не только в межличностных, но и в сверхче
ловеческих, божественных отношениях.
Социально психологический аспект как права знать, так и права на ин
формацию, предполагает четкое разграничение направлений и глубины их
реализации. Коротко говоря, желающих знать все обо всем не так уж и
много.
Зато желающих узнать побольше, скажем, о не афишируемой стороне
жизни окружающих и, в особенности, людей известных – несть числа.
Именно на удовлетворении такого рода желаний зиждется тиражное бла
гополучие желтой или бульварной прессы, будь то «Бильд» в Германии,
«Сан» в Великобритании или «Экспресс газета», «Скандалы», compro
mat.ru, stringer.ru и т. п. в России.
Вместе с тем старая сентенция о том, что каждый хотел бы разгадать
другого, но никто не хочет быть разгаданным остается верной и для на
ших дней. В этой связи задача уравновешивания подчас подсознательно
го стремления каждого разгадать другого (а значит, побольше узнать о
том, что он не хотел бы раскрывать для окружающих) и одновременно
столь же сильного желания максимального сохранения конфиденциаль
ности лично для себя чувствительной информации уже издавна являлись
функцией различных правовых и морально этических норм. Вспомним
тайну исповеди, тайну усыновления (удочерения), тайну почтовых, теле
графных и иных сообщений. Или закрепленный в российском Законе «О
средствах массовой информации» (ст. 50) общий запрет на «распростра
нение сообщений и материалов, подготовленных с использованием
скрытой аудио и видеозаписи, кино и фотосъемки».
Отсюда первый принципиальный вывод, о котором надлежит посто
янно помнить: право знать, как и право на информацию, – право отнюдь не
абсолютное. Оно должно иметь и имеет свои исключения и ограничения.
Так всегда было, есть и, видимо, будет. Другой вопрос: какие исключения
и какие ограничения, кто их устанавливает и определяет, существует ли и
насколько эффективно действует механизм их судебно правового обжа
лования и оценки?
Здесь же уместно обратить внимание читателя на весьма значимую ис
торико политическую закономерность. Заключается она в том, что почти
все политики в период своей борьбы за власть право народа знать чтут и
обещают тотчас же претворить в жизнь, как только они эту власть обре
тут. Но в действительности с обретением власти их энтузиазм на попри
ще гласности и свободы информации в лучшем случае гаснет, увядает, а в
худшем получает иное, прямо противоположное декларируемому ранее,
направление реализации.
Вместо обещанной свободы информации возводятся железные зана
весы и не только от внешнего мира, но и внутри страны. Информация
строго дозируется, фильтруется, искажается. Информационные отноше


160
Право народа знать

ния «власть – народ», как правило, утрачивают правовой характер, пере
стают быть правоотношениями, регулируясь усмотрением начальства.
Не ходя далеко за примерами, обратимся к практике, все еще весьма
известной в нашей стране, марксистско ленинской революционной
«школы». В 1848 году в ходе дебатов в рейнском Ландтаге по поводу обна
родования протоколов сословного собрания молодой Карл Маркс весьма
романтично и поэтично характеризует один из основных механизмов и
каналов реализации права народа знать – свободу печати. Он называет ее
«зорким оком народного духа», «говорящими узами, соединяющими от
дельную личность с государством и с целым миром», «духом государства,
который доставляется в каждую хижину с меньшими издержками, чем
материальное средство освещения». По его словам, свобода печати долж
на быть всесторонней, вездесущей, всеведущей. Настолько всеведущей,
что даже государственные тайны ей не преграда. Весной 1871 года, ос
мысляя по горячим следам революционную практику Парижской комму
ны, он определил как позитивный опыт коммунаров, отправивших на
свалку истории «весь хлам государственных тайн».
Российский адепт и ученик Маркса – Владимир Ульянов подвергал
резкой критике информационную политику правителей самодержавной
России: «Правят тайком, народ не знает и не может знать, какие законы
готовятся, какие войны собираются вести, какие новые налоги вводятся,
каких чиновников и за что награждают, каких смещают».
Летом 1917 года, споря в Разливе с Зиновьевым о будущем устройстве
пролетарского государства, он горячо провозглашал: «Не дай бог дожить
нашей партии до того, чтобы ее политика делалась в тайне, где то навер
ху, келейно, – мы де умные, мы знаем всю правду, а массам будем гово
рить полправды, четверть, осьмушку правды».
Учитывая и закрепляя эти тезисы марксистско ленинской доктрины
открытости деятельности социалистического государства, первая про
грамма партии большевиков выдвинула в качестве одного из своих основ
ных принципов, своеобразного conditio sine qua non (условие без которо
го нет), обещание установления в России в случае обретения власти «не
ограниченной свободы слова и печати».
Какова реальная цена этим р р революционно романтическим обе
щаниям «неограниченных» информационных свобод, открытости поли
тического процесса россиянам предстояло познать на собственном горь
ком историческом опыте.
Уже в первые же утренние часы (не дни!!!) обретения власти больше
вистским правительством в ходе Октябрьского переворота 1917 года
предсовнаркома В. Ульянов подписал Декрет «О печати», камня на кам
не не оставивший от этих обещаний творцов новой информационной по
литики. Еще до подписания Декрета, ночью, силами Военно революци
онного комитета (Н. Подвойский) деятельность основных оппозицион


161
Журналист в поисках информации

ных новой власти петроградских изданий («День», «Речь») была прекра
щена, их тираж конфискован.
Декрет «О печати» нормативно «освятил» эти акции «революционно
го сознания» солдат и матросов Н. Подвойского, определив свободу печа
ти – основной программный принцип большевистской партии, – в каче
стве «либеральной ширмы, позволяющей имущим классам невозбранно отрав
лять умы и вносить смуту в сознание масс».
Вместе с тем, видимо, понимая уязвимость такого вызывающе скоро
го и явного отказа от своих программных принципов, авторы Декрета по
обещали в его заключительных строчках «по наступлении нормальных
условий общественной жизни» установить для печати «полную свободу в
пределах ответственности перед судом, согласно самому широкому и
прогрессивному в этом отношении закону».
Этот правительственный нормативный акт исторически значим еще в
одном политико правовом смысле. Именно он стал первым правительст
венным документом, прошедшим горнило парламентской обструкции.
Совнаркому пришлось отстаивать его существование в многопартийном
тогда высшем органе государственной власти – ВЦИКе. Это происходи
ло 4(17) ноября 1917 года. В то время состав ВЦИКа по партийной при
надлежности распределялся следующим образом: большевики – 62 ман
дата, левые эсеры – 29, меньшевики интернационалисты – 6, украин
ские социалисты – 3, эсеры максималисты – 1. Итого – 101 депутат. В го
лосовании по данному вопросу (быть или не быть такому Декрету о печа
ти) участвовало 59. Итоги: быть – 34, не быть – 24, один депутат от голо
сования воздержался. В. Ульянов заключал парламентскую дискуссию.
Его основной тезис в защиту Декрета: «Мы должны уйти от этой свободы
печати, зависящей от капитала. Этот вопрос имеет принципиальное зна
чение. Если мы идем к социальной революции, мы не можем к бомбам
Каледина добавлять бомбы лжи».
Вряд ли именно такого рода «бомбы лжи», скорее что то иное, более
системообразующее, препятствовало наступлению «нормальных условий
общественной жизни» в нашей стране долгие долгие десятилетия.
По каким именно причинам – вопрос, что называется, открытый, но
факт есть факт: принятый Верховным Советом СССР уже в наше время –
12 июня 1990 г. – Закон СССР «О печати и других средствах массовой ин
формации» стал первым в истории нашего государства законом (то есть
нормативным правовым актом, принятым парламентом), регулирующим
отношения в связи и по поводу массовой информации на территории го
сударства российского.
Для борьбы с невозбранным отравлением умов и внесением смуты в
сознание граждан Советского государства одного Декрета оказалось ма
ло. В январе 1918 года появляется еще один, также за подписью В. Улья
нова. Этим Декретом учреждается Революционный трибунал печати. Пред


162
Право народа знать

метом его специальной юрисдикции стали преступления и проступки …
совершаемые путем использования печати. Например, такие: «сообще
ния… извращенных сведений о явлениях общественной жизни».
Трибунал заседал в составе трех членов (прообраз будущих «троек» с
более суровыми полномочиями?) с участием как обвинителя, так и за
щитника. В «арсенале» его воздействий на ситуацию имелся широкий на
бор санкций. В том числе: штраф; выражение общественного порицания,
о котором привлеченный орган печати должен был довести до всеобщего
сведения способами, предписанными трибуналом; помещение на вид
ном месте приговора или же специального опровержения; приостановле
ние издания; конфискация имущества издания; лишение виновных в
преступлениях путем печати, свободы; удаление из столицы, отдельных
местностей или пределов Российской Республики; лишение виновного
всех или некоторых политических прав.
История этого доселе малоизвестного органа только ждет своего ис
следователя, поэтому завершу сюжет о нем лишь одной, но достаточно
выразительной цифрой. Только в год его появления (1918 год) в России
перестало существовать 3200(!!!) периодических изданий.
Думается, что, слушая подчас весьма обольстительные речи много
численных представителей современных политических сил о будущей от
крытости их модели властвования, не стоит забывать эти исторические
уроки. Точно так же не стоит опускать рук в борьбе за реализацию своего
«права знать».
Каков «бэкграунд» этого права как юридической категории? Возник
он в лоне естественного права. То есть, это право, не дарованное нам кем
то, мы наделяемся им в силу самого факта появления на свет божий.
Вместе с тем в силу своей содержательной специфики он не мог эф
фективно развиваться, не обретя надлежащего места в системе права по
зитивного. Как известно, такого рода обретения осуществляются прежде
всего через законодательство.
Впервые свое законодательное воплощение это право получило в кон
це XVIII века в Европе. Почему именно тогда, определенно сказать сей
час затруднительно. Видимо, сказалась некая общая атмосфера тогдаш
ней общеевропейской демократической «оттепели». В те годы умами мно
гих монархов ведущих европейских держав (Екатерина II – в России, ко
роль Фридрих II – в Пруссии, император Иосиф II – в Австрии, король
Густав III – в Швеции) овладевают идеи Просвещения. Российская госу
дарыня Екатерина II оживленно переписывается с парижскими вольно
думцами Вольтером и Дидро, которые, с ее слов, провозглашают Россию
того времени «самой прогрессивной страной в мире и отечеством либе
ральных принципов».
Один из этих принципов – принцип публичности (offentlighetsprin
cip), общедоступности официальных документов органов власти и, тем


163
Журналист в поисках информации

самым, открытый, прозрачный для граждан характер отправления госу
дарственной и иной публичной власти – именно в то время получил свое
не просто законодательное, а конституционное закрепление. Увы, не в
России, а в Швеции – нашей северной соседке.
В 1776 году шведский парламент – Риксдаг – принял, а король Густав III
подписал конституционный Акт о свободе печати, закрепивший среди
прочих своих установлений и этот принцип. Отмечу, небезынтересный и,
к сожалению, малоизвестный исторический факт. Густав III, также как
Вольтер и Дидро, был активным участником переписки с российской им
ператрицей Екатериной II.
Шведская политическая культура того времени представляла собой
причудливую смесь парламентаризма, партийной системы, свободы сло
ва и информации. Это время в шведской истории получило выразитель
ное название «эпоха свобод». Возможно, что информационные «искор
ки» этих свобод именно через переписку Густава III с Екатериной II доле
тели и до России. Во всяком случае именно в это историческое время сво
им именным указом от 15 января 1783 года Екатерина II повелела «типо
графии для печатания не различать от прочих фабрик и рукоделий», что,
в свою очередь, позволило «…каждому по собственной воле заводить
оные типографии, не требуя ни от кого дозволения».
Вековые традиции передачи «искорок» информационных свобод «от
варяг русичам» сохранились и доныне. В частности, не так давно в роли
такой «искорки» выступил такой значимый компонент современного
шведского опыта открытости государственной и общественной жизни,
как whistle blowing. Бледный эквивалент этого понятия на русском – пра
во свистеть. В рамках правового режима, закрепленного этим шведским
правовым институтом, любой человек, и чиновник тоже, имеет право
анонимно передать сведения, в том числе составляющие так называемую
служебную тайну, для опубликования в СМИ, в том случае, если он счи
тает, что такое раскрытие пойдет во благо общественным интересам. При
этом власти не имеют права даже пытаться установить источник утечки
информации. Журналист же или редакция СМИ, разгласившие личность
такого источника, подвергаются судебному преследованию по закону.
Полагая, что соответствующие информационные правомочия по рас
крытию информации в общественных интересах могут и должны быть исполь
зованы и в России в качестве важного элемента борьбы со ржавчиной
коррупции в государственном и общественном механизме, Судебная па
лата по информационным спорам при Президенте России вместе с Де
партаментом по правам человека Совета Европы в январе 2000 г. на фи
нишной прямой своей деятельности организовала и провела в Академии
Госслужбы при Президенте РФ международный семинар по теме: «Право
государственных служащих на разглашение служебной информации в об
щественных интересах».


164
Право народа знать

С ключевым докладом на семинаре выступила Хелена Ядерблом – ру
ководитель одного из департаментов Минюста Швеции, председатель ра
бочей группы экспертов Совета Европы по доступу к официальной ин
формации.
Суммируя «в одну фразу» итоги весьма и весьма интересной дискус
сии, развернувшейся на том семинаре, можно сказать, что основным его
выводом явился тезис, что в основе решения всего комплекса вопросов
открытости, транспарентности власти должен лежать выверенный баланс
информационных интересов государства и гражданского общества. Поиск это
го баланса – весьма и весьма актуальная задача для многих стран и Рос
сия в их числе.
Родина идей Просвещения – Франция также внесла свой норматив
но правовой вклад в европейскую модель юридического закрепления
права народа знать. Французская Декларация прав человека и гражданина
1789 года содержит не только широко известную норму статьи 11 о праве
каждого гражданина свободно «высказываться, писать и печатать», но
также и почти неизвестные у нас, но страшно актуальные для перманент
но ведущейся борьбы с коррупцией, нормы статей 14 и 15 о праве граждан
следить за расходованием собираемых налогов и требовать «отчета у каж
дого должностного лица по вверенной ему части управления».
Острому галльскому смыслу нормативных установлений Декларации
прав вторят доктринальные установки сумрачного германского гения.
Гегель в «Философии права» среди традиционных компонентов, образу
ющих, с его точки зрения, категорию «гражданское общество» (частная
собственность, личные свободы и т. д.), особо выделял (и вот тут он, по
моему, первопроходец) еще и такие, как публичность, всеобщая осведом
ленность, свободно формирующееся общественное мнение.
Фиксируя эти исторические нормы – предтечи современной модели
законодательного воплощения права народа знать, не будем, однако, забы
вать, что ни в Швеции, ни во Франции, ни тем более в России закрепле
ние определенных прав de jure, пусть и конституционное, отнюдь не рав
нозначно их полной и, главное, постоянной реализации de facto.
Реализация свободы информации вообще и права народа знать в част
ности – это отнюдь не статичное состояние, а острый и динамичный про
цесс. Миру известны 30 летняя и 100 летняя войны… Война же за свобо
ду слова и информации просто не знает конца, ибо в ней нельзя победить
раз и навсегда.
Участие в этом процессе сродни езде на велосипеде – чуть отпустил
педали своей информационной активности, и ты уже на обочине инфор
мационной магистрали и вынужден при определении своего информаци
онного меню довольствоваться малым, дозированным, отфильтрован
ным, препарированным.



165
Журналист в поисках информации

Опыт законодательного закрепления права народа знать, достаточно
неожиданно появившийся в ряде стран Европы на закате XVIII века, за
тем в течение почти двух веков не был востребован практически ни одним
государством Старого и Нового Света.
Его рецепция приобрела актуальность уже в новейшее историческое
время. Пионером этой рецепции явилась Финляндия, где в 1951 году был
принят специальный закон об открытости информации, находящейся в
распоряжении государственных органов. В 1966 году Президент США
Л. Джонсон подписал The Federal Freedom of Information Act – Федераль
ный закон «О свободе информации».
Идейную основу этого закона, как заявил он при его подписании, со
ставляют два основополагающих принципа:
1. Демократия функционирует наилучшим образом лишь тогда, когда
народ имеет всю информацию, допустимую национальной безопаснос
тью;
2. Никому не должно быть позволено скрывать за ширмой секретнос
ти решения, которые могут быть обнародованы без нанесения ущерба об
щественным интересам.
В 1970 году к сообществу стран, законодательно регламентирующих
открытость отправления государственной власти, присоединились Нор
вегия и Дания, в 1978 г. – Франция и Голландия, в 1982 г. – Австралия,
в 1983 г. – Канада и Новая Зеландия, в 1986 г. – Греция, в 1987 г. – Австрия,
в 1990 г. – Италия (правда, лишь на местном уровне власти), в 1992 г. –
Венгрия, в 1993 г. – Швейцария (тоже на местном, кантональном уров
не), в 1994 г. – Бельгия, в 1997 г. – Ирландия (с учетом поправок 2003 г.),
в 1999 г. – Япония. В 2000 г. – Великобритания, Молдова, Болгария. В
2002 г. – Мексика. В 2003 г. – Армения .
Сегодня общее число государств, входящих в международный элит
ный клуб «открытых правлений», измеряется многими десятками.
Лейтмотивом многолетней борьбы за власть современного лейборист
ского правительства Великобритании была как раз идея «большей откры
тости власти как фактора повышения ее ответственности перед народом».
После прихода лейбористов к власти в 1987 г. эта же идея стала одной из
главных составляющих, осуществляемых в политической сфере этой
страны реформ.
В изданной в декабре 1997 года в Лондоне правительственной Белой
книге «Ваше право знать: Свобода информации» отмечается, что реализа
ция законодательной инициативы правительства, подготовившего и пе
редавшего в парламент проект закона «О свободе информации» (законом
он стал лишь в 2000 г. – В.М.), впервые предоставит гражданам Соеди
ненного Королевства законодательно закрепленное общее право на до
ступ к официальной информации, имеющейся в ведении государствен
ных органов. Это право, – подчеркивается в книге, – «является самым
важным в зрелой демократии».

166
Право народа знать

Вся динамика развития сообщества «открытых правлений» зримо де
монстрирует существование и действие некой общемировой тенденции:
демократически и экономически развитые государства нашей планеты на
определенной фазе своего исторического развития стремятся обеспечить
право своих граждан знать, насколько эффективно функционируют их го
сударственные и иные властные институты законодательно и, во многих
случаях, конституционно.
И это отнюдь не случайно. И демократия, и экономика в своем разви
тии опирается именно на информированного гражданина и на информи
рованного работника, предпринимателя. Проблема доступа к социально
и личностно значимой информации – корневая проблема любой демо
кратии и любой экономики. Солнечный свет информированного обще
ства призван повсеместно уничтожать ржавчину коррупции и плесень не
компетентности осуществления публичной и иной власти.
Еще до вхождения России в общеевропейское правовое пространство
российские граждане получили возможность при защите своего права
знать опираться на целый ряд действующих международно правовых ус
тановлений.
Впервые легитимация этого права на международно правовом уровне
была осуществлена в статье 19 Всеобщей декларации прав человека, при
нятой Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 года. Эта норма деклара
ция в последующем приобрела статус обязательной к исполнению меж
дународно правовой нормы в форме статьи 10 Европейской Конвенции о
защите прав человека и основных свобод от 4.11.1950 года и в форме ста
тьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах от
19.12.1966 года, принятого Генеральной Ассамблеей ООН. Кстати, на
помню, что российский гражданин уже довольно давно (с июля 1991 года)
получил право использовать предусмотренный Факультативным прото
колом к ооновскому Международному пакту 1966 года международно
правовой механизм защиты своего права искать и получать информацию
независимо от государственных границ.
При этом, правда, не надо забывать, что существуют два процедурных
условия реального включения этого международного механизма. Они пе
речислены в статье 5 Факультативного протокола и определяют, в частно
сти, что Комитет по правам человека, учрежденный на основании части
IV Международного пакта 1966 года, для рассмотрения сообщений от от
дельных лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушений ка
кого либо из прав, изложенных в Пакте, не рассматривает этих сообще
ний, пока не удостоверится в том, что:
а) этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой проце
дурой международного разбирательства или урегулирования;
б) данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства право
вой защиты; с учетом нашего судебно правового «долгостроя» практиче


167
Журналист в поисках информации

ски важна оговорка к условию «б»: данное правило не действует в тех слу
чаях, когда применение таких средств неоправданно затягивается.
Итак, российский гражданин уже с 1991 года, а не только с ноября
1998 г., когда фактура реализации основных прав и свобод россиян под
пала под тестовый юридический контроль Европейского суда по правам
человека, был потенциально оснащен международно правовым (уровня
ООН) правомочием судебной защиты своего права на доступ к информа
ции. При этом отметим (как известно, все познается в сравнении!), что,
скажем, у американского гражданина соответствующие международно
правовые возможности территориально 'уже. Дело в том, что США не яв
ляется государством – участником Международного пакта о гражданских
и политических правах 1966 года и, следовательно, свободны от его обя
зательств. Однако на американском континенте действует Американская
конвенция о правах человека, принятая Организацией Американских Го
сударств (ОАГ) 22 ноября 1969 года. В ней есть статья 13, закрепляющая
право каждого человека «искать, получать и распространять всякого рода
информацию и идеи независимо от государственных границ устно, пись
менно, в прессе, а также посредством художественных форм выражения
или в любой другой форме по своему выбору».
Вернувшись из Нового Света в Старый и обратившись к анализу ста
тьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных сво
бод, мы можем почти сразу обнаружить явную укороченность (по сравне
нию с формулировками Конвенции ОАГ и Международного пакта ООН)
формулы Европейской конвенции. В ней отсутствует право поиска ин
формации, а имеется лишь право получения и распространения. Представ
ляется, что по букве закона это может определенным образом ограничи
вать активизм граждан объединенной Европы в их стремлении удовле
творять свои информационные потребности. «Получение» – это пассив
ная форма такого рода удовлетворения, право «искать» – гораздо более
активная и, смею надеяться, более эффективная.
Стоить отметить, что формулировка соответствующей российской
конституционной нормы (ст. 29 ч. 4) пятичленна. Кроме уже упоминав
шихся правомочий поиска, получения и распространения информации на
территории Российской Федерации каждый имеет право свободно переда
вать и производить информацию любым законным способом.
Проект Федерального закона «О праве на доступ к информации» 1999 г.
предполагал регулировать лишь те отношения, которые возникают в про
цессе реализации конституционного права каждого свободно искать и по
лучать информацию. Отношения же в сфере передачи, производства и рас
пространения информации, а равно в сфере получения информации журна
листами и редакциями СМИ по их запросам не входят в его предмет регу
лирования. Мы – авторы этого проекта – считали и считаем, что эти от
ношения должны регулироваться иными федеральными законами.


168
Право народа знать

Кроме статьи 10 Европейской конвенции о правах человека и основ
ных свободах европейское право содержит еще ряд документов, с разной
степенью юридической обязательности и с разными предметами регули
рования, регламентирующие отношения по доступу граждан к информа
ции.
С 1996 года в качестве специального рабочего органа Руководящего
комитета Совета Европы по средствам массовой коммуникации работает
международная Группа специалистов по праву общественного доступа к
информации (DH S AC) под руководством уже упомянутой здесь г жи
Х. Ядерблом из Швеции. Главная цель этой Группы (не лишнем будет от
метить, что Россию в этой группе успешно представляет декан факульте
та журналистики МГУ, профессор Я.Н. Засурский)– разработка Евро
пейской конвенции о праве на доступ к официальной информации – об
щеобязательного международно правового акта для этой сферы общест
венных отношений. Необходимым этапом на пути к разработке и заклю
чению этой Конвенции явилось принятие промежуточного международ
но правового акта для этого круга общественных отношений в форме Ре
комендации. Ее первоначальная редакция была принята Комитетом Ми
нистров СЕ 25 ноября 1981 г. Рекомендация содержит призыв к государ
ствам – членам Совета Европы обеспечить каждому человеку, находяще
муся под их юрисдикцией, право получать по запросу официальную ин
формацию о деятельности государственных органов, кроме законода
тельных и судебных. Согласно нормам этой Рекомендации, из общей
презумпции открытости «для каждого» такого рода информации допус
тимы исключения. Но лишь такие, которые необходимы в демократичес
ком обществе для защиты правомерных общественных интересов (на
пример, – для обеспечения государственной безопасности, обществен
ного порядка, экономического благосостояния страны, борьбы с пре
ступностью, предотвращения разглашения конфиденциальной инфор
мации), а также для защиты правомерных личных интересов (защиты ча
стной жизни, чести, достоинства и т. д.). В Рекомендации специально
подчеркивается, что орган власти, отказавший в предоставлении инфор
мации, должен письменно мотивировать свой отказ в соответствии с за
конодательством и практикой.
По результатам многолетней работы вышеупомянутой международ
ной группы экспертов 21.02.02 принята новая редакция этого важного до
кумента, при этом получившего новую «фамилию» – наименование – Ре
комендация № R (2002) 2 «О доступе к официальным документам». (Ее «де
вичья фамилия» – «О доступе к официальной информации, находящейся
в распоряжении государственных органов».)
Широко известна метафорическая формула – «СМИ – четвертая
власть». Считая эту формулу как минимум неточной, тем не менее, не мо
гу не признать того неопровержимого факта, что определенными призна


169
Журналист в поисках информации

ками «власти» как социального явления СМИ все таки обладают. Но это
значит, что примерно в объеме имеющихся «властных» признаков СМИ
должны быть открытыми, прозрачными для граждан – их читателей, слу
шателей, зрителей, потребителей.
Именно этот – транспарентный – аспект функционирования СМИ
является основным предметом правового регулирования еще одной, важ
ной для темы – «Право народа знать», Рекомендации Комитета Минист
ров Совета Европы. Речь о документе под названием R(94) 13 от 22 нояб
ря 1994 г. «О мерах по обеспечению транспарентности (прозрачности) средств
массовой информации». Этот международно правовой документ рекомен
дует правительствам государств – членов СЕ обеспечить включение в
свои национальные законодательные акты, регулирующие деятельность
СМИ, ряд норм, направленных на создание правового и организацион
ного режима открытости, прозрачности вопросов финансирования и не
которых иных сторон деятельности СМИ.
Предмет, условия, содержание, границы открытости и прозрачности
деятельности СМИ описаны в Рекомендации достаточно подробно, при
чем с учетом ее особенностей как для печатного, так и вещательного сек
торов СМИ.
Целью общественной транспарентности СМИ является обеспечение
права граждан знать: кто и в какой степени является собственником того
или иного СМИ, дабы на этой информационной базе формировать осо
знанное отношение к распространяемой данным СМИ массовой инфор
мации.
В частности, в п. 1 Рекомендации – «Общественный доступ к инфор
мации о СМИ» – указывается, что «общественность должна иметь воз
можность доступа на справедливой и непредвзятой основе к некоторым
основным сведениям о СМИ. Принимая во внимание, что по отношению
к общественности цель транспарентности СМИ заключается в том, что
бы знать, кто реально владеет тем или иным СМИ, дабы иметь возмож
ность формировать мнение по отношению к распространяемой этими
СМИ информации, Рекомендация особое внимание уделяет закрепле
нию правового режима прозрачности самых влиятельных на сегодняш
ний день СМИ – электронных.
Элементы этого режима формализуются при получении организация
ми телерадиовещания лицензий на вещание. В частности, включая в себя
следующий набор данных:
– о физических и юридических лицах, образующих структуру капита
ла вещателя и/или непосредственно участвующих в вещании;
– о характере и степени вовлеченности этих лиц в другие виды веща
тельного и иного бизнеса;
– о лицах, могущих оказывать существенное влияние на политику ве
щания через предоставление вещателю не финансовых, а иных: матери


170
Право народа знать

альных (технические средства, персонал) или нематериальных (автор
ские права, различного рода ноу хау) ресурсов.
Вещатели должны регулярно обновлять весь этот набор предназна
ченных для общественности данных, постоянно поддерживая его в акту
альном на текущий момент состоянии. Как уже упоминалось, предлагае
мый в Рекомендации СЕ правовой режим прозрачности СМИ содержит нор
мы, фиксирующие границы прозрачности. Все виды тайн, охраняемых
законом, в частности редакционная (профессиональная) тайна, банков
ская тайна, тайна частной жизни и персональных данных и т. п., должны
быть чтимы и святы. В пространство открытости должен попасть лишь
необходимый и достаточный объем сведений, позволяющих обществен
ности знать кто есть кто на информационном рынке.
Получив определенное представление о международно правовом
контексте права народа знать, вернемся теперь в родной правовой ланд
шафт этой сферы общественных отношений. Вернемся с задачей опреде
лить, какими национальными правовыми возможностями, действующи
ми уже сегодня, еще до принятия российским парламентом базового за
конодательного акта, концептуально регулирующего основные общест
венные отношения россиянин в сфере реализации и защиты их права
знать.
Решая эту задачу, прежде всего отметим, что в России уже сегодня пра
во знать – достаточно разветвленный межотраслевой правовой институт,
базирующийся на ряде норм конституционного права.
На конституционном уровне в этот институт, прежде всего, входят
нормы статей 29, 42 и 24 Конституции России, соответственно закрепля
ющие право каждого на поиск и получение информации; на получение
достоверной информации о состоянии окружающей среды и на ознаком
ление «с документами и материалами, непосредственно затрагивающими
его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».
Нормы ч. 4 ст. 29 Конституции РФ ( кстати, здесь мы имеем дело с не
ким симбиозом «права» и «свободы» – «право свободно» искать, получать,
передавать, производить и распространять информацию) в качестве од
ного из основных своих правомочий закрепляют правомочие так называ
емого «общественного доступа» к информации. Норма ст. 42 Конституции
РФ в своей основе также ориентирована на общественный характер до
ступа к специализированному виду информации – экологической. В от
личие от норм статей 29 и 42 , норма ч. 2 ст. 24 Конституции РФ своим ос
новным целевым назначением, своим основным предметом регулирова
ния имеет регулирование отношений «частного доступа».
Правовой режим этих основных разновидностей доступа к информа
ции при всех совпадениях имеет и серьезные отличия.
Среди прочего это выражается и в том, что в конституционно право
вом режиме «частного доступа» мы имеем дело в большей степени все таки


171
Журналист в поисках информации

с «правом», а не «свободой» (как известно, свободы в сравнении с права
ми представляют собой менее четко выраженные, определенные форма
лизованные правовые возможности).
Почему так? Во первых, потому что в норме ч. 2 ст. 24 Конституции
РФ речь идет не о вообще «информации», а только о такой ее разновид
ности, как «документированная», т. е. о конкретных сведениях, содержа
щихся в «документах и материалах». Во вторых, эти сведения должны не
как нибудь, а «непосредственно затрагивать» права и свободы каждого
адресата этой нормы. Именно в корреляции с этим существенным при
знаком правового механизма нормы ч. 2 ст. 24 Конституции РФ неправо
мерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в уста
новленном порядке документов и материалов, непосредственно затраги
вающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину
неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причини
ли вред правам и законным интересам граждан, образуют состав не про
сто правонарушения, а уголовного преступления (Ст. 140 УК РФ «Отказ в
предоставлении гражданину информации»).
В третьих, норма данной статьи четко определяет тех субъектов, на
ком лежит обязанность обеспечения реализации правомочия субъектов ча
стного доступа (органы государственной власти, органы местного само
управления, их должностные лица), и наконец – the last, but not the least –
не забудем о наличии в этой норме еще одного важного правового усло
вия: такой доступ легитимен, «если иное не предусмотрено законом». Ри
скну предположить, что дальнейшее развитие отмеченного частно пра
вового дуализма права на доступ к информации сыграет роль системооб
разующего фактора эволюционного формирования информационного пуб
личного и частного права.
Кроме трех упомянутых в Конституции РФ существует еще целый ряд
конституционно правовых норм, в которых информационные правомо
чия, в том числе и по доступу к информации, закреплены имплицидно и
органично.
Среди них, например, нормы ст. 44 Конституции, гарантирующие
свободу различных видов творчества, преподавания, а также закрепляю
щие право каждого на участие в культурной жизни и на доступ к культур
ным ценностям.
Законодательный уровень этого института на сегодняшний день состав
ляют нормы нескольких десятков законов самого разного отраслевого со
держания.
Исторически первыми в этом ряду по праву стоят нормы статей 38 40
Закона РФ «О средствах массовой информации». Именно они в 1992 г.
составили законодательную базу серьезного юридического «оружия» за
щиты демократии – права на информацию, полученного передовым отря
дом тогдашней российской демократии – журналистами.


172
Право народа знать

Гражданам, по Закону «О СМИ», «досталось» лишь вторичное инфор
мационное правомочие – информирование через СМИ. Впрочем, уже в
1995 г. норма ст. 12 ФЗ «Об информации, информатизации и защите ин
формации» предоставила право «на доступ к государственным информа
ционным ресурсам» именно гражданам, подчеркнув демократическую
значимость этого права в качестве основы «осуществления общественно
го контроля за деятельностью органов государственной власти, органов
местного самоуправления, общественных, политических и иных органи
заций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер обще
ственной жизни». Статья 13 этого же Федерального закона, среди прочих
гарантий предоставления информации, закрепила очень важное право
мочие лица, получившего отказ в доступе к информационным ресурсам
органов власти, – судебное обжалование такого отказа.
Среди последующих законодательных решений по теме «право наро
да знать» можно выделить следующие.
Градостроительный Кодекс Российской Федерации, действующий с мая
1998 года, в статье 18 – «Участие граждан, их объединений и юридических
лиц Российской Федерации в обсуждении и принятии решений в облас
ти градостроительной деятельности» – содержит ряд законодательных
правомочий, в своей совокупности составляющих определенную систему
нормативно правового обеспечения открытости градостроительного
процесса как информационной базы участия граждан в обсуждении и
принятии решений в области градостроительной деятельности. В соот
ветствии с частью 1 этой статьи, граждане, их объединения и юридичес
кие лица РФ имеют право «…на достоверную, полную и своевременную
информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых
изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно граждан
ского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных
и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроитель
ной деятельности, за исключением информации, содержащей государст
венную тайну в соответствии с федеральным законом». Если же соответ
ствующие органы государственной власти, органы местного самоуправ
ления и должностные лица эти информационные правомочия граждан
нарушают (не предоставляют информацию; либо предоставляют, но не
своевременно; либо предоставляют недостоверную информацию), то в
соответствии с частью 3 статьи 18 Градостроительного Кодекса РФ граж
дане могут защищать их в суде.
Федеральный закон РФ «О санитарно эпидемиологическом благополучии насе
ления», действующий с апреля 1999 года, предоставивший (статья 6) право
гражданам: получать в соответствии с законодательством РФ в органах госу
дарственной власти, органах местного самоуправления, органах и учрежде
ниях госсанэпидслужбы и у юридических лиц информацию о санитарно
эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и


173
Журналист в поисках информации

безопасности продукции производственно технического назначения, пи
щевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной
опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.
В развитие и уточнение информационно правовых норм этого Федераль
ного закона Министерство здравоохранения РФ Приказом Министра от
2.12.99 г. «О порядке предоставления информации» установило специаль
ный Порядок предоставления пользователям (гражданам и юридическим
лицам) соответствующей санитарно эпидемиологической информации.
Федеральный закон РФ «Об охране атмосферного воздуха», действующий
с мая 1999 года. В соответствии со статьей 3 этого закона, «гласность, пол
нота и достоверность информации о соответствии атмосферного воздуха,
его загрязнения» является одним из основных принципов действующей в
России системы охраны атмосферного воздуха. Граждане, юридические
лица и общественные объединения, согласно статье 29 этого Федераль
ного закона, «имеют право на информацию о состоянии атмосферного
воздуха, его загрязнении, а также об источниках загрязнения атмосфер
ного воздуха и вредного физического воздействия на него».
Список федеральных законов, содержащих нормы права знать пере
численными отнюдь не исчерпывается. При этом заметим, что само по
себе демонстрируемое обилие информационно правовых норм в россий
ских законодательных и иных правовых актах последнего времени – во
все не свидетельство некоего информационно правового благополучия
или идиллии. Скорее, это показатель обратного.
Вспомним знаменитую максиму Тацита: в наиболее испорченном го
сударстве – наибольшее количество законов. В такого рода тонких обще
ственных отношениях, где очень многое строится «на полутонах», коли
чество законодательных и иных правовых норм зачастую перерастает в
качество со знаком минус, а не плюс. Именно поэтому столь актуальна
задача принятия кодифицированного законодательного акта федераль
ного уровня, достаточно полно, четко, системно регулирующего инфор
мационные отношения, связанные с обеспечением права россиян знать.
В заключение немного о самом законопроекте «О праве на доступ к
информации», подготовленном нами – членами Рабочей группы, рабо
тавшей под руководством тогдашнего депутата Государственной Думы от
Санкт Петербурга Ю.М. Нестерова в течение 1998 1999 г. г. по его подго
товке ко второму чтению на пленарном заседании Государственной Думы.
Немного – сознательно, ибо я глубоко уверен, что законодательный текст
должен сам говорить за себя и не требовать пространных пояснений.
Если же законопроекту потребна многословная пояснительная запис
ка, объясняющая, чего же хотели добиться его авторы своими формули
ровками, то этот законопроект по определению нежизнеспособен. Даже
если он успешно пройдет все стадии законопроектной работы и обретет
полноправный статус закона.


174
Право народа знать

Если метафорично представить работу над законопроектами в этой
сфере общественных отношений возведению юридического дома для пра
ва россиянина знать, то – справедливости ради – прежде рассказа о нашем
проекте надо вспомнить тех, кто возводил его нулевой цикл. Вначале о
тех, кто политически инициировал и поддерживал процесс этого «домо
строительства».
Еще 12 июня 1990 г. Верховный Совет СССР специальным постановле
нием, подписанным Президентом СССР М.С. Горбачевым, поручил двум
своим постоянным Комитетам (по гласности и по науке) «подготовить и
внести в Верховный Совет СССР до 1 января 1991 г. проект закона, регули
рующего право граждан на информацию». Тогда это сделано не было.
Президент России Б. Ельцин своим Указом от 31.12.93 г. № 2334 «О
дополнительных гарантиях права граждан на информацию» инициировал
разработку проекта уже российского закона «О праве на информацию».
На сей раз, хотя и с задержкой, указание было выполнено – очень важ
ный для судьбы демократии в России – законодательный акт разработан,
представлен в парламент, где в сентябре 1997 г. успешно прошел свое
первое чтение (текст этого варианта публикуется в данном издании). Эту
большую работу проделала команда светлой памяти Анатолия Борисови
ча Венгерова – Первого Председателя Судебной палаты по информаци
онным спорам при Президенте России.
В качестве главной мы – члены Рабочей группы под руководством
Ю.М. Нестерова – поставили перед собой задачу оснащения «венгеров
ского» законопроекта максимально возможным и максимально эффек
тивным, на наш взгляд, механизмом реализации его добротных принци
пиальных норм – установлений.
С нашей точки зрения, только такая «двухступенчатая» модель закона,
оптимально сочетающая нормы принципы и нормы механизмы, способ
на, на наш взгляд, обеспечить его действенность, реальную исполнимость,
направленную на формирование остро необходимого модернизирующей
ся России надлежащего политико правового режима информационной
открытости и прозрачности органов государственной власти, местного са
моуправления, их должностных лиц.
Каковы наиболее значимые составляющие этого механизма? Начну с
пояснения, что есть в нашем законопроекте нормы принципы? В этом
смысловом ряду примером может служить ст. 6 Проекта – «Основные
принципы обеспечения права на доступ к информации». Среди них:
– презумпция доступности и открытости информации;
– своевременность предоставления информации;
– защита права на доступ к информации, в том числе в судебном по
рядке;
– ответственность за нарушение права на доступ к информации
и т. д. и т. п.


175
Журналист в поисках информации

Теперь о нормах, закрепляющих несущие конструкции механизма ре
ализации этих и других норм принципов. Что он в себя включает? Преж
де всего – четкое, предельно персонализированное определение управо
моченных и обязанных лиц по данному закону. То есть, кто конкретно име
ет право на доступ и получение информации и кто конкретно эту инфор
мацию обязан выдать?
Ответ на эти вопросы содержится в п. 1 ст. 4 проекта:
– Управомоченные на доступ к информации лица – граждане Российской
Федерации; их объединения; иностранцы и лица без гражданства, нахо
дящиеся на территории Российской Федерации; органы и организации,
иные лица с правами юридического лица.
– Лица, предоставляющие информацию, – органы государственной влас
ти, иные органы и организации, наделенные государством властными
полномочиями, органы местного самоуправления, их должностные лица.
Кроме четкой персонализации основных субъектов закона, другой
важнейшей частью механизма реализации норм закона является четкая
пропись предмета его регулирования или, иными словами, его объекта. В
данном случае, в соответствии с п. 2 ст. 4 проекта, речь идет о регулирова
нии отношений, связанных с доступом к информации, а еще конкретнее,
к информации, содержащейся в официальных документах и не отнесен
ной к категории информации ограниченного доступа. Из этого определе
ния, кстати говоря, можно легко вычислить значение категории «офици
альная информация», в смысле данного закона – это та, которая содер
жится в официальных документах
В свою очередь, под официальным документом, в смысле данного зако
на, понимается – «документ, созданный органом, организацией, долж
ностным лицом, в пределах своих полномочий и удостоверенный в уста
новленном порядке (ст. 2), а под информацией ограниченного доступа – «ин
формации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным за
коном» (ст. 2). Сюда же можно добавить, что в соответствии с п. 2 ст. 10
ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г.,
документированная информация с ограниченным доступом по условиям
ее правового режима подразделяется на две разновидности:
– информация, отнесенная к государственной тайне;
– конфиденциальная информация.
Четкость и определенность основных смысловых категорий закона –
один из главных элементов механизма реализации его положений. Очень
важна, в смысле механизма реализации, глава 2 Закона – Порядок реали
зации права на доступ. Она самая объемная, включающая в себя ровно по
ловину из 18 статей законопроекта. В силу этого она весьма детально про
писывает способы реализации права на доступ; права и обязанности лиц,
запрашивающих информацию; обязанности лиц, эту информацию пре
доставляющих; порядок реализации их права на отказ в предоставлении


176
Право народа знать

информации; порядок возмещения расходов на предоставление инфор
мации; особенности организации доступа к информации в автоматизиро
ванных информационных системах органов и организаций; иные органи
зационные и юридические детали, в которых, как известно, сидит или
дьявол неисполнения или бог исполнения требований и правомочий за
кона.
Как бы хорошо ни были сформулированы нормы закона, на 100% убе
речься от их неисполнения невозможно. Отсюда вывод: необходимейшая
часть механизма реализации норм любого закона – внятное описание
возможных мер по защите закрепляемых им прав и ответственности за
неправомерный отказ в их реализации. Эти элементы механизма реализа
ции в данном законопроекте сформулированы в ст. 16 «Защита права на
доступ к информации» и ст. 17 «Ответственность за нарушение права на
доступ к информации». В нормах этих статей предусмотрен двухступен
чатый механизм защиты права. Первая ступень – административная. В ее
рамках жалобы на различные виды ущемления права на доступ к инфор
мации могут быть поданы вышестоящему по отношению к тому, чьи дей
ствия обжалуются, должностному лицу или в вышестоящий в порядке
подчиненности государственный орган (организацию). Вторая ступень –
судебная – включается в работу, если не срабатывает первая. Скажем, ес
ли решение вышестоящего органа или должностного лица не удовлетво
ряет подателя жалобы.
В части ответственности мы предлагали меры трех видов юридической
ответственности, начиная от наказания нерадивых исполнителей норм
закона «рублем» через административные взыскания к самой жесткой –
уголовной ответственности.
Таковы лишь некоторые проблемы правового регулирования отноше
ний, связанных с реализацией права россиян знать и, прежде всего, знать
насколько эффективно работает нанятая им власть во всех своих много
численных ипостасях .
Правовые ли проблемы составляют главное препятствие на пути Рос
сии в мировое сообщество «открытых правлений»?! Уверен, нет. Более
важны проблемы фокусировки политической воли и «верхов» и «низов»
на то, чтобы это естественное право получило наконец то надлежащий,
добротный законодательный дом для своего воплощения.
Президент Горбачев М.С. такую задачу поставил. Президент Ельцин Б.Н.
организовал возведение фундамента для этого дома. На долю Президента
Путина В.В. выпало главное и основное – организовать завершение стро
ительства юридического дома для права россиян знать и тем самым вклю
чить информационную открытость власти в стратегию политического,
экономического и культурного подъема России.




177
Журналист в поисках информации

Демократический потенциал такого включения воистину неисчерпа
ем. Но одновременно, с точки зрения своей реализации, чрезвычайно
сложен.
Без преувеличения можно сказать, что от решения этого вопроса во
многом зависит направление пути, по которому будет развиваться страна после
президентских выборов.
Так что давайте на наших президентов надеяться, но и самим «не пло
шать».
Памятуя мудрый завет М. Ганди: «Мы сами должны быть теми изме
нениями, которые желаем видеть в мире».


В.Н. Монахов, к.ю.н.,
проф. кафедры Юнеско по авторскому праву
и другим отраслям права
интеллектуальной собственности (Москва),
член Российского комитета Программы ЮНЕСКО
«Информация для всех»




178
Содержание
Предисловие
А.К. Симонов.........................................................................3
Кому он нужен, доступ к информации?
И.М. Дзялошинский .............................................................5
Доступ к информации в вопросах и ответах
А.Е. Воинов, В.К. Ефремова ...............................................24
О доступе к информации в период выборов
П. Полоницкий, В. Быков ..................................................84
Опыт применения современных информационно ком
муникативных технологий для повышения уровня от
крытости власти
В.Н. Монахов .......................................................................99
Российские нормативные акты, регулирующие доступ
граждан к правительственной информации
Федеральный закон «О праве на информацию» ........114
Федеральный закон «О праве на доступ к информации»
Проект ...........................................................................120
Федеральный закон «Об обязанности органов госу
дарственной власти, государственных организаций
и органов местного самоуправления предоставлять
информацию гражданам о своей деятельности»
Проект ...........................................................................131
Федеральный закон «О праве граждан на информа
цию о деятельности и решениях органов власти горо

<<

стр. 6
(всего 7)

СОДЕРЖАНИЕ

>>