СОДЕРЖАНИЕ

Укрепляя российскую государственность

18 февраля 2003 г. в Москве состоялось заседание коллегии Министерства юстиции Российской Федерации, на котором обсуждались итоги деятельности органов и учреждений Минюста России за 2002 г. и задачи на 2003 г. Предлагаем вниманию читателей статью министра юстиции Ю.Я. Чайки, подготовленную по материалам состоявшейся коллегии.

Министерство юстиции Российской Федерации вступило в третье столетие своей истории, неотделимой от истории государства российского, истории нашего народа. Минувший год был ознаменован 200-летним юбилеем министерства, празднование которого стало событием государственной важности. Труд работников юстиции получил и высокую оценку со стороны руководителей государства: многие сотрудники награждены государственными наградами.
Коллегия Министерства юстиции подвела основные итоги работы за 2002 год, определила стратегические пути и направления дальнейшего развития как российской юстиции в целом, так и самого Минюста России, его органов и учреждений.
В 2002 г. министерством проведен комплекс мер, направленных на централизацию управления, повышение эффективности деятельности структурных подразделений. Вступили в силу новые ведомственные положения, в которых реализуется курс на передачу основных функций министерства федеральным управлениям и территориальным органам.
Тщательный анализ результатов деятельности региональных органов юстиции позволил сделать вывод о целесообразности их укрупнения. В порядке эксперимента еще в 2000 г. состоялось объединение управлений юстиции по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в единый орган. Практика подтвердила правильность выбранной позиции. На основе накопленного опыта и результатов работы по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в Приволжском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах четыре отдела Минюста России по автономным округам и четыре управления по областям реорганизованы в четыре единых управления по областям и автономным округам.
Но это только начало. Мы еще далеки от оптимальной структуры министерства. Все еще имеет место быть дублирование функций, особенно в части коллегиальных и совещательных органов, даже их кадровый состав зачастую идентичен. Это, естественно, необходимо преодолеть.
Особое внимание уделяется совершенствованию информационно-аналитического обеспечения. Подготовлены первые рейтинговые оценки результатов работы территориальных органов. С 2003 г. вводится новая система статистической отчетности, что позволит повысить оперативность, достоверность и качество статистики, а также уровень аналитической работы и обоснованность принимаемых управленческих решений.
Одним из важнейших направлений деятельности Министерства в прошедшем году, как и в последние несколько лет, оставалось обеспечение единства правового пространства страны. К настоящему времени органы юстиции выработали необходимый механизм и методологию осуществления этой работы. Мы уже отошли от авральности, и сейчас все возникающие вопросы решаются планомерно, без какой-либо излишней политизированности и напряженности. В 2002 г. экспертизу прошли почти 43 тыс. актов, из которых 4,5 тыс. признаны несоответствующими действующему законодательству. Получила распространение практика отмены незаконных нормативных актов принявшими их органами только на основе наших заключений. Однако в ряде республик качество экспертных заключений остается низким.
Возложение на Минюст России функции регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Федерации, потребовало оперативной разработки механизма и методологии осуществления этой деятельности, что позволило в прошедшем году провести юридическую экспертизу почти 800 соглашений и включить их в федеральный регистр.
Обеспечение единства правового пространства Российской Федерации — проблема комплексная, включающая в себя несколько направлений. Одно из них — контроль министерства за нормотворчеством федеральных министерств и ведомств и государственная регистрация принимаемых ими нормативных правовых актов. С 2002 г. государственную регистрацию обязаны проходить практически все нормативные правовые акты Банка России. В прошедшем году было зарегистрировано 860 актов, а всего к началу 2003 г. — более 4 тыс.
Созданный Минюстом России федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Федерации уже насчитывает более 136 тыс. документов. Доступ к его информационным ресурсам обеспечивается через Интернет. Включение в регистр с 2002 г. соглашений о международных и внешнеэкономических связях, заключаемых регионами России, позволило создать единый банк нормативных правовых актов Российской Федерации, содержащий федеральное законодательство, акты Президента РФ и Правительства РФ, ведомств и субъектов Федерации.
Накопленный опыт позволил нам предложить Совету Европы идею создания общего регистра законодательных и нормативных правовых актов государств — участников Совета Европы в целях повышения качества обеспечения единства правового пространства Европы, гармонизации и сближения законодательства по основным направлениям сотрудничества. Это не просто общетеоретическая идея, за которой ничего не стоит: Минюст России уже разработал необходимую концепцию, предусматривающую цели, задачи, принципы, критерии и основные направления создания и ведения этого регистра.
Практическое воплощение в ближайшем будущем этих перспективных направлений позволит не только унифицировать правовую систему Российской Федерации, но и придать ей европейский уровень.
В 2002 г. особое внимание министерство уделяло организации законопроектной деятельности Правительства РФ. В основу этого процесса легли новые механизмы законопроектной деятельности. Помимо принятого по нашей инициативе постановления Правительства РФ о совершенствовании законопроектной работы, установившего новый, более действенный механизм отбора законодательных инициатив, Правительством также были утверждены требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, оказывающие самое непосредственное влияние на качество готовящихся документов. Как показал проведенный в начале 2002 г. анализ практики выполнения федеральных законов, основная проблема состоит в отсутствии стройной системы организации этой работы. Подзаконные акты, необходимые для полноценной реализации принятых законов, разрабатывались, как правило, после официального опубликования этих законов, что нередко приводило к невозможности вступления в действие их отдельных положений.
Министерство юстиции РФ провело большую работу по непосредственной подготовке законопроектов, касающихся основ российской государственности, избирательной системы, экономической базы страны, защиты конституционных прав и свобод граждан. Особенно активно мы участвовали в законодательном обеспечении восстановления конституционного порядка в Чеченской Республике. Министерство разработало проекты нормативных правовых актов по вопросам принятия Конституции Чеченской Республики, проведения референдума и выборов в законодательный орган государственной власти.
Актуальнейшим направлением работы Минюста России и его территориальных органов остается государственная регистрация общественных и религиозных объединений и контроль за соблюдением ими российского законодательства, своих уставных целей и задач. В 2002 г. в России насчитывалось более 150 тыс. общественных объединений и более 21 тыс. религиозных организаций 57 конфессий. Указанная работа проводится в соответствии со ст. 13 Конституции РФ, предусматривающей запрет на создание и деятельность объединений, цели и действия которых направлены на совершение противоправных деяний.
Проводимый Минюстом России мониторинг практики применения Федерального закона от 25.07.2002 г. № 114-ФЗ “О противодействии экстремистской деятельности” показывает, что он приносит положительные результаты. В 2002 г. состоялось более 7 тыс. проверок общественных объединений, по результатам которых вынесено почти 8 тыс. предупреждений о нарушении законодательства, направлено в суд около 300 заявлений о приостановлении деятельности или ликвидации общественных объединений. К настоящему времени их ликвидировано уже более трети.
В 2002 г. пристальное внимание уделялось регистрации политических партий. По итогам правовой экспертизы были зарегистрированы не все партии. Так, 18 партиям было отказано в государственной регистрации, 5 из них обжаловали отказ в суде, однако ни один из этих исков не был удовлетворен.
В преддверии выборов в Государственную думу РФ особое внимание уделяется контролю за деятельностью зарегистрированных политических партий. Предстоит большая работа по составлению списков организаций, правомочных участвовать в выборах.

Система государственных судебно-экспертных учреждений функционирует в Министерстве юстиции более 50 лет, однако организация экспертной деятельности еще далека от оптимальной. Отсутствие единой государственной политики развития судебной экспертизы обусловило формирование многочисленных подразделений и учреждений судебной экспертизы узковедомственной направленности, сдерживающих дальнейшее развитие как самих учреждений, так и научной методологии проведения экспертиз. К тому же необходимость оперативного получения заключений зачастую негативно сказывается на объективности и беспристрастности проведения экспертных исследований. Поэтому Министерство юстиции РФ обратилось к Президенту РФ с предложением о реорганизации деятельности экспертных подразделений.
Спустя четыре года с момента передачи уголовно-исполнительной системы в ведение Минюста России приятно отметить, что Европа, отказавшись от поучений и указаний на недостатки и проблемы нашей пенитенциарной системы, стала изучать российский опыт и трансформировать его в свою практику. Еще совсем недавно эта система находилась в чрезвычайно сложном положении. Жесткая уголовная политика порождала неоправданно широкое применение таких мер пресечения, как содержание под стражей и направление в места лишения свободы осужденных, изолировать от общества которых не было нужно. В результате места лишения свободы и СИЗО оказались переполненными.
Уголовно-исполнительная система перешла в ведение министерства вместе с негативным отношением к ней общества, непримиримым противостоянием спецконтингента и сотрудников. В короткий срок нам удалось преодолеть этот стереотип. Карательная направленность уголовно-исполнительной политики государства ушла в прошлое, больше внимания стало уделяться соблюдению прав личности.
Поскольку одно из основных направлений реформирования этой системы касается гуманизации уголовного законодательства и системы наказаний, наша главная цель — добиться не чрезмерной суровости, а неотвратимости. Руководство министерства регулярно посещает следственные изоляторы и колонии, проводит селекторные совещания по проблемам УИС, а в федеральных округах выездные заседания коллегии с участием полномочных представителей Президента РФ, руководителей федеральных министерств и ведомств, глав представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Исключительно важным событием является вступление в действие УПК РФ, закрепившего такие важные институты, как защита прав и свобод гражданина, судебный контроль над законностью и обоснованностью решений и действий органов прокуратуры, следствия и дознания на всех стадиях уголовного преследования, судебная санкция на заключение под стражу в качестве меры пресечения.

Служба судебных приставов — одно из самых деятельных и развивающихся подразделений Минюста России. В прошлом году на исполнение поступило свыше 15 млн. производств на сумму более 1 трлн. руб., из которых окончено 78 %. В 2002 г. каждый судебный пристав-исполнитель (а всего их около 16 тыс.) в среднем перечислил в бюджеты всех уровней более 5 млн. руб. При этом средняя нагрузка составила 364 производства в месяц — в 16 раз выше научно обоснованных нормативов. Вместе с тем снизилось количество удовлетворенных судами жалоб на действия судебных приставов.
Несмотря на объективные причины снижения собираемости недоимок по налогам и сборам (уменьшение сумм, подлежащих принудительному взысканию, большое количество неплатежеспособных и несуществующих предприятий), нельзя не отметить неспособность многих главных судебных приставов субъектов Федерации сконцентрировать силы на работе с наиболее крупными должниками и активизации розыска должников и их имущества. Этому вопросу в текущем году будет уделяться повышенное внимание. Важный резерв совершенствования работы видится в дальнейшем расширении делового сотрудничества с Министерством Российской Федерации по налогам и сборам.
В минувшем году Минюст России активно работал с судебным сообществом по вопросам обеспечения безопасности судей и установленного порядка деятельности судов. Распределение штатной численности судебных приставов по согласованию с руководством территориальных органов Судебного департамента при Верховном суде РФ позволило снять многие претензии от судейского сообщества, хотя некоторые проблемы все еще остаются.
С середины 2002 г. служба судебных приставов занимается расследованием преступлений против правосудия и административной практики. Как показывает анализ, только около 5% дел, возбужденных приставами, впоследствии были прекращены за отсутствием события и состава преступления. Для начала работы это неплохой показатель. Объективный анализ свидетельствует, что эффективное развитие Службы судебных приставов тормозит устаревшее законодательство. В настоящее время межведомственной рабочей группой разработаны новые проекты законов о судебных приставах и об исполнительном производстве, полностью учитывающие современные реалии. Дальнейшее развитие Службы судебных приставов мы связываем прежде всего с принятием новых законов.
В 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 63-ФЗ “Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации”, возложивший на Министерство юстиции РФ и его территориальные органы новые функции. Министерством проделана необходимая работа для полноценной реализации закона: утверждены порядок ведения реестров адвокатов субъектов Федерации, форма удостоверения адвоката, определена достоверность представленных коллегиями адвокатов документов и сведений. На сегодня региональные реестры адвокатов насчитывают 53 тыс. человек. Прекращена деятельность более 2000 лиц, осуществлявших адвокатскую деятельность незаконно.
На состоявшихся учредительных собраниях (конференциях) адвокатов образованы адвокатские палаты субъектов Федерации и сформированы их органы, проведен первый Всероссийский съезд адвокатов, сформирован Совет адвокатской палаты России. Минюст России намерен и в дальнейшем проводить конструктивное сотрудничество с адвокатским сообществом.

Прошло 5 лет с введения в действие Федерального закона от 21.07.97 г. № 122-ФЗ “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” (в ред. от 11.04.2002 г.). В настоящее время на территории Российской Федерации созданы и действуют 89 учреждений юстиции, а также около 1800 их филиалов и представительств, занимающихся реализацией этого закона. Темпы прироста регистрационных действий ежегодно составляет около 35%. Минюст России акцентирует свое внимание на реализации федеральной программы поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, на разработке методических и инструктивных материалов по вопросам, связанным с регистрацией прав, на осуществлении правового контроля за деятельностью учреждений юстиции по регистрации прав, обучении и повышении квалификации работников этих учреждений. Следующий этап развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, думается, потребует решения вопроса о ее централизации.

В последние годы отчетливо проявилась тенденция к расширению и углублению участия Министерства юстиции Российской Федерации в международном сотрудничестве. В 2002 г. подписаны 5 международных договоров Российской Федерации по вопросам правовой помощи, успешно реализованы мероприятия, предусмотренные программами сотрудничества Совета Европы и России по укреплению верховенства права. В пределах компетенции министерства выполняется огромная работа по исполнению обязательств и реализации прав России, обусловленных международными договорами о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным и иным делам.

Продолжается процесс усиления роли Министерства юстиции РФ в государственном строительстве. Но хотя имеющийся кадровый потенциал позволяет качественно выполнять возложенные на него функции, вместе с тем в работе пока не удалось преодолеть отдельные негативные тенденции. Все еще высока текучесть кадров, не в полной мере устранены недостатки в их подготовке, имеются определенные проблемы в подборе кандидатов на основные руководящие должности и в работе с резервом. В связи с этим представляется необходимым разработать на основе Федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации” собственную программу совершенствования кадрового потенциала Минюста России.
В целом итоги работы Министерства юстиции РФ за 2002 г. свидетельствуют об интенсивном развитии, структуризации и реформировании системы юстиции. Наша основная задача — не останавливаясь на достигнутом продолжать начатую работу, преодолевая возникающие трудности.



СОДЕРЖАНИЕ