стр. 1
(всего 5)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

Памяти Людмилы Александровны Дробозиной
Н.Д. ЭРИАШВИЛИ
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
N.D. ERIASHVILI
FINANCIAL LAW
Textbook
юнити
UNITY
Law & Legislation • Moscow • 2000
Н.Д. ЭРИАШВИЛИ
ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений
UNITY
Закон и право • Москва • 2000
УДК 34:336(075.8)
ББК 67.402я73
Э77
Одобрено Редакционно-издательским советом Юридического института МВД России
Рецензенты:
д-р юрид. наук, проф. Н.М. Коршунов (нач. кафедры граждански-правовых дисциплин Юридического института МВД России);
д-р юрид. наук, проф. М.М. Рассоям (зав. кафедрой "Право' Всероссийского заочного финансово-экономического института)
Главы 9, 10 написаны совместно с канд. экон. наук Л.М. Никитиным
Эриашвили Н.Д.
Э77 Финансовое право: Учебник для вузов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. — 606 с.
ISBN 5-238-00159-2.
В учебнике рассматривается курс финансового права, включающий наиболее актуальные вопросы правового регулирования важнейших ин­ститутов этой отрасли права в условиях перехода к рыночной экономике, политических изменении, происходящих в стране.
Наибольшее внимание уделено финансовому контролю, вопросам на­логообложения физических и юридических лиц, государственному и му­ниципальному кредиту, правовым основам организации страхового дела, банковскому кредитованию, денежному обращению, валютному регули­рованию и валютному контролю. Кроме того, анализируются вопросы правового обеспечения бюджета и бюджетных фондов, доходов и расхо­дов государства. Отдельная глава посвящена правовому регулированию лизинга, а также государственным ценным бумагам.
Для студентов, аспирантов, научных работников и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также для практических работников органов государственной власти и местного самоуправления, финансовых и кредитных учреждений и предпринимателей.
ББК 67.402я73
ISBN 5-238-00159-2
© Н.Д. Эриашвили, 2000
© ООО «ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА», 2000
Воспроизведение всей книги или любой ее части запрещается без письменного разрешения издательства.
Предисловие
Глубокие экономические и политические преобразования, затро­нувшие все стороны жизнедеятельности страны, связанные с переходом России к рыночной системе хозяйствования, свободному развитию всех форм собственности при утверждении равенства прав хозяйствующих субъектов независимо от их организационно-правовых норм способст­вовали активному развитию финансового права и формированию зако­нодательных основ регулирования финансовых отношений.
Финансовое право вполне закономерно вызывает интерес управ­ленческих структур во всех областях хозяйственных отношений, орга­нов государственной власти и местного самоуправления, предпринима­телей и обычных граждан, поскольку именно эта область права регули­рует отношения и в бюджетной сфере, и в налоговой, и в сфере государственного кредита, банковской деятельности и банковского кре­дита, и в вопросах страхования.
В соответствии с тем, какое регулирующее влияние оказывают нор­мы финансового права на все эти институты государства в целом и на каждый в отдельности, и построена структура учебника. Это обусловле­но тем, что финансовое право, основываясь на приоритете общегосудар­ственных задач, призвано прежде всего содействовать активному разви­тию рыночных отношений в стране, но в то же время оно способствует и государственному регулированию. Именно поэтому автор поставил перед собой основную задачу - дать развернутую характеристику содержанию финансового права, рассказать о его особенностях, законодательной базе финансового регулирования того или иного института государства.
В первом разделе, посвященном правовым основам и принципам финансовой деятельности, представлена современная финансовая сис­тема России, раскрыты роль, сущность и функции финансов. При­стальное внимание при этом уделено финансовому контролю как од­ному из важнейших элементов системы управления финансами, особой сфере стоимостного контроля за финансовой деятельностью всех эко­номических субъектов. Дана характеристика органам, осуществляющим государственный финансовый контроль, показаны правовые основы их деятельности. Соответствующее внимание уделено новому для России направлению контроля за хозяйственной деятельностью — аудиту.
Во втором разделе рассматриваются бюджетное устройство Россий­ской Федерации, экономическая сущность бюджета, построение бюд­жетной системы; раскрываются основы бюджетного права; характери­зуется экономическая и контрольная работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджетов.
Институт налогов — один из самых важных финансово-правовых институтов государства. Он также регулируется нормами финансового права. Поэтому правовому регулированию налогообложения посвящен третий раздел учебника. В нем раскрывается экономическая сущность налогообложения, правовое регулирование основных видов налогов рассказывается о сущности, функциях и видах налогов.
Раздел четвертый раскрывает отношения в области государствен­ного кредита. В условиях дефицита бюджета, который наблюдается в современных условиях и погашается в основном за счет внутреннего и внешнего долга, роль государственного кредита особенно велика. В ка­честве звена финансовой системы он обслуживает формирование и ис­пользование централизованных денежных фондов государства. В дан­ном разделе учебника раскрываются правовые основы государственного и муниципального кредита, его сущность и функции, рассказывается о государственных займах и их классификации.
К финансовому праву относятся также нормы, регулирующие банков­скую деятельность и вопросы банковского кредита. Ведь именно через банковскую систему, которую возглавляет Центральный банк РФ, собира­ется и перераспределяется вся реальная масса денег, функционирующая в государстве как по наличному, так и безналичному расчету. Правовому регулированию банковской деятельности посвящен шестой раздел учебни­ка. В нем представлена краткая история возникновения и развития бан­ковской системы России, описываются сущность банковского кредитова­ния, правовые условия деятельности коммерческих банков.
Отдельные разделы в учебнике посвящены правовому регулирова­нию организации страхового дела, лизинга, денежного обращения и расчетов, валютных отношений.
В специальной главе учебника рассматриваются правовые основы деятельности Союзного государства, так как ратификация Договора России и Беларуси о создании Союзного государства — это путь к ин­теграции, развитию дружественных отношений между двумя бывшими республиками СССР, это возможность укрепить экономические, поли­тические и культурные связи, поднять их на более высокий качествен­ный уровень взаимодействия в интересах обоих народов.
Учебник «Финансовое право» предназначен для студентов и аспи­рантов вузов по программам высших юридических учебных заведений, средних специальных заведений, преподавателей и научных работников в области права. Он также будет интересен практическим работникам, особенно государственного аппарата, финансовых органов и кредит­ных учреждений, а также предпринимателям и всем тем, кто интересу­ется научными исследованиями в сфере юриспруденции.
Н.М. Коршунов, доктор юридических наук, профессор
Раздел I Правовые основы и принципы финансовой деятельности
Глава 1 Понятие финансового права и его сущность
Коренные преобразования в экономической и социальной сфере, обусловленные возвращением России в русло общих процессов мирового развития, требуют переосмысления ранее существовавших юридических норм, регулирующих экономиче­ские отношения.
Рыночная экономика при всем разнообразии ее моделей, из­вестных мировой практике, характеризуется тем, что представ­ляет собой социально ориентированное хозяйство, дополняемое государственным регулированием. Огромную роль как в самой структуре рыночных отношений, так и в механизме их регули­рования со стороны государства играют финансы. Являясь ча­стью рыночных экономических отношений, финансы одновре­менно выступают важным инструментом реализации государст­венной политики. Вот почему необходимо знать природу и сущность финансов, разбираться в особенностях функциониро­вания правовых норм, регулирующих правовые отношения, учиться посредством этих норм воздействовать на общественные отношения.
И особенно важно это сегодня, когда проблемы финансового оздоровления России волнуют и все общество в целом и каж­дого человека в отдельности. Ведь благополучие в финансовой сфере государства означает стабильность и наших с вами фи­нансовых отношений. Коренные изменения в экономике, свя­занные с переходом к рынку, вызывают как позитивные, так и негативные изменения в обществе. В частности, наблюдается устойчивый рост преступности, в том числе и экономической направленности. Наряду с традиционными видами экономиче­ской преступности (хищения, нарушения в сфере торговли и т.д.) наметилась тенденция роста новых ее видов, и прежде всего связанных с функционированием кредитно-денежной сис­темы. В пример можно привести многомиллионные хищения с помощью фальшивых авизо, компьютерных систем банков, зло­употребления при взаиморасчетах, конвертации валюты, укло­нение от уплаты налогов и ряд других злоупотреблений.
Появилась и новая категория преступности, которую назы­вают «беловоротничковой». Характерная особенность преступ­ников этой когорты — высокий интеллектуальный потенциал, хорошая подготовка в области экономики, финансов, юриспру­денции. И это вызывает необходимость совершенствования подготовки сотрудников правоохранительных органов, противо­стоящих «беловоротничковой» преступности. Каждый из них должен не только обладать спиральными приемами и методами выявления и раскрытия экономических преступлений, но и иметь квалификацию юриста.
Экономическая политика государства осуществляется в ос­новном с помощью финансово-кредитных рычагов. Финансы пред­ставляют собой экономическое отношения, связанные с форми­рованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях вы­полнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.
Финансовые отношения охватывают две сферы:
первая — экономические денежные отношения, связанные с формированием и использованием централизованных денежных фондов государства, аккумулируемых в государственной бюд­жетной системе и правительственных внебюджетных фондах;
вторая — экономические денежные отношения, опосредующие кругооборот децентрализованных денежных фондов пред­приятий.
Роль и значение денежных и финансово-кредитных рычагов резко возрастают особенно в период перехода страны к рыноч­ным отношениям, именно в экономических условиях данного перехода. Ведь денежная и финансово-кредитная система — один из тех секторов экономики, где наиболее эффективно ра­ботают рыночные механизмы.
Вся деятельность государства по аккумуляции, перераспреде­лению и использованию фондов денежных средств регулируется нормами финансового права. Для решения задач и выполнения своих функций государство образует основной фонд денежных средств — бюджет. Вопросы правового регулирования деятель­ности по перераспределению и аккумуляции средств в бюджет, а также во внебюджетные фонды тоже полностью относятся к сфере финансового права.
Основной рычаг государства по аккумуляции денежных средств для обеспечения функционирования государственной власти, да и общества в целом — это налоги. Поэтому нормами финансового права регулируется и институт налогов.
Кроме того, нормами финансового права регулируются от­ношения в области государственного кредита, т.е. отношения государственного внутреннего и внешнего долга. Этими же нормами регулируются и вопросы страхования. К финансовому праву относятся и нормы, регулирующие банковскую деятель­ность, и вопросы банковского кредита. И это вполне естествен­но. Ведь аккумулируется и перераспределяется вся реальная фи­зическая масса денег, функционирующая в государстве как по наличному, так и безналичному расчету, именно через банков­скую систему, которую возглавляет Центральный банк Россий­ской Федерации. Через банковскую систему аккумулируются и перераспределяются и все средства государственной казны.
К нормам финансового права относятся также нормы, регу­лирующие денежное обращение, валютное законодательство и законодательство о расчетах, движении ценных бумаг.
Курс финансового права, изложенный в данном учебнике и рассматривающий наиболее актуальные вопросы правового ре­гулирования одной из важнейших областей деятельности госу­дарства, тесно связан с другими отраслями публичного права, в частности, с гражданским правом, а также с рядом экономиче­ских и юридических дисциплин. Однако если административное право охватывает организацию и деятельность государства в це­лом, то финансовое право регулирует только общественные от­ношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства. Связь финансового права с гражданским обуслов­лена тем, что в предмете гражданского права среди имущест­венных отношений имеются и денежные. Помимо этого часть отношений в области кредита, расчетов, страхования также ре­гулируется нормами гражданского права. Отличительным при­знаком финансового права в этом случае выступает то, что в от­личие от гражданско-правовых отношений, предусматривающих равенство сторон, финансово-правовые отношения подразуме­вают наличие властных полномочий, присущих государствен­ным и финансово-кредитным органам.
Тесно соприкасается финансовое право и с курсом «Эконо­мика финансов» и «Экономическая теория». Однако данный курс рассматривает финансы и финансовую деятельность как эконо­мическую категорию, в то время как финансовое право рассмат­ривает финансы в качестве объекта регулирования посредством финансово-правовых норм в целях аккумуляции, перераспреде­ления и использования государством денежных фондов.
1.1. Предмет и источники финансового права Российской Федерации
Финансовое право достаточно широко взаимодействует с другими отраслями права. Так, отношения равноправных субъ­ектов по поводу денежных средств, а также отношения в сфере финансов предприятия (внутренний оборот), товарно-денежные или касающиеся внутренней деятельности банков и органов страхования регулируются соответствующими нормами граждан­ского и административного права.
Тем не менее финансовое право является самостоятельной отраслью права, что определяется в первую очередь предметом регулирования, особенностями метода регулирования и наличи­ем системы финансового права.
К предмету финансового права относятся закрепление струк­туры финансовой системы, распределение компетенции в дан­ной области между Федерацией и ее субъектами, а также мест­ным самоуправлением в лице соответствующих органов, регули­рование на основе этих исходных норм отношений, характерных для процесса финансовой деятельности.
Предметом финансового права являются общественные от­ношения, возникающие в процессе деятельности государства по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации его задач.
Система российского финансового права — это объективно обу­словленное общественными финансовыми отношениями внутрен­нее его строение, единство и взаимосвязь финансово-правовых норм, расположение их в определенной последовательности. Эти нормы группируются в соответствующие правовые институты.
Источники финансового права Российской Федерации — это правовые акты представительных и исполнительных органов го­сударственной власти и местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права.
Главный источник финансового права — Конституция Рос­сийской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации.
Среди источников финансового права немало таких, которые содержат нормы и других отраслей права — государственного, административного, гражданского и т.д. К ним относятся зако­ны о местном самоуправлении, о банках, о предприятиях и предпринимательской деятельности и др.
Нормы финансового права содержатся и в указах Президента РФ и в указах президентов республик, входящих в состав РФ, в актах органов исполнительной власти — постановлениях Прави­тельства РФ.
Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации и акты местной администрации также источники финансового права.
Большую группу источников финансового права составляют акты финансово-кредитных органов — Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, Министерства РФ по налогам и сборам (приказы, инструкции и др.).
Финансово-правовые нормы могут содержаться в актах ор­ганов государственного управления (министерств, ведомств и др.), регулирующих вопросы финансов в пределах соответст­вующей отрасли или сферы управления, и, наконец, в локаль­ных актах, принимаемых трудовыми коллективами, администра­цией предприятий, организаций.
Глава 2 Краткая история становления финансовой системы России
Финансы (фр. finance от лат. financia — доход, платеж) возник­ли в условиях регулярного товарно-денежного обращения в связи с развитием государства и его потребностями в ресурсах. По своему материальному содержанию финансы государства представляют собой фонды денежных средств. Но финансы — это не сами де­нежные средства, а отношения между людьми по поводу образова­ния, перераспределения и использования фондов денежных средств. Финансы служат экономическим инструментом распреде­ления валового общественного продукта и национального дохода.
Сущность финансов, закономерности их развития, сфера ох­ватываемых ими товарно-денежных отношений и роль в про­цессе общественного воспроизводства определяются экономиче­ским строем общества, природой и функциями государства.
Человечество в процессе эволюции прошло путь от непо­средственного товарообмена к товарно-денежным отношениям, всеобщим эквивалентом в которых стали деньги, а государство в развитии своей деятельности по управлению экономическими и социальными процессами стало вести учет доходов и расходов в денежной форме, образуя различные денежные фонды.
Финансы как историческая категория появилась одновремен­но с государством при расслоении общества на классы. В резуль­тате первого крупного деления общества на классы появились ра­бовладельцы и рабы, а также первое государство — рабовладель­ческое. Затем в процессе развития общества последовал переход от рабовладельческой общественно-экономической формации к феодальной, что привело к образованию феодальных государств.
В докапиталистических формациях большая часть потребно­стей государства удовлетворялась путем установления различного рода натуральных повинностей и сборов, а денежное хозяйство было развито только в армии. Основными расходами рабовла­дельческих и феодальных государств были затраты на ведение войн, содержание двора монарха, государственного аппарата, строительство общественных сооружений (храмов, каналов, дорог и т.д.). Основными же доходами являлись поступления от доме­нов (государственного имущества; королевский домен — наслед­ственные земельные владения короля) и регалий (монопольное личное право королей и через их пожалование крупных феодалов на получение определенных доходов от отдельных промыслов и торговли некоторыми видами товаров — чеканка монет, рыноч­ные пошлины, штрафы, разработка рудников и т.д.), военные завоевания (добыча), дань с покоренных народов, натуральные и денежные сборы и повинности, пошлины, займы.
С постепенным переходом к капиталистическому способу производства все большее значение стали приобретать денежные доходы и расходы государства, доля же натуральных сборов и повинностей стала резко сокращаться.
На ранних стадиях развития государства разграничения меж­ду ресурсами государства и ресурсами монарха не существовало. Монархи распоряжались ресурсами страны как своей собствен­ностью. Лишь в XVI—XVII вв. с выделением государственной казны и полным отделением ее от собственности монарха воз­никли государственные финансы, государственный бюджет и государственный кредит.
Государственные финансы сразу же стали мощным рычагом первоначального накопления капитала, происходившего в XVI— XVIII вв. Огромные богатства поступали в метрополии из коло­ниальных стран, и они в любой момент могли использоваться как капитал. Государственные займы и налоги широко исполь­зовались для создания первых капиталистических предприятий.
Важная роль в создании первоначальных капиталов принад­лежала системе протекционизма,* позволившей капиталистам устанавливать высокие цены на производимые промышленные изделия и получать высокие прибыли, большая часть которых направлялась на расширение производства.

* Любая политика, направленная на защиту отечественной промышленности от конкуренции со стороны импорта. Основными инструментами протекционизма могут быть тарифы и квоты на импорт.

В Российской империи развитие рыночных отношений во многом сдерживалось крепостным правом. Промышленность Рос­сийской империи в виде казенных и малочисленных частных ма­нуфактур, ремесленных производств играла более скромную роль в экономике страны, чем сельское хозяйство. А главное заключалось в том, что на многих из них использовался не наемный труд воль­ных работников, а труд крепостных. Государство, заинтересован­ное в сохранении крепостничества, сознательно сдерживало част­ную капиталистическую предпринимательскую деятельность. По­этому в России длительное время существовал в основном рынок крепостных крестьян, а не рынок наемной рабочей силы. Все это, ес­тественно, сказывалось на становлении рынка капиталов. И вплоть до отмены крепостного права в 1861 г. экономика России не явля­лась механизмом пополнения доходной части бюджета.
До второй половины XVIII в. чрезвычайными финансовыми ресурсами для Российского государства и его правительства служили преимущественно реквизиции (принудительное отчуж­дение) или принудительные займы у монастырей и частных лиц. Принудительный характер кредитных отношений государства с кредиторами казны объяснялся в основном дефицитом свобод­ных капиталов в России, которые могли бы быть добровольно отданы в ссуду правительству.
В эпоху правления Екатерины II (1762—1796 гг.) одной из форм государственного кредита была эмиссия ассигнаций для покрытия дефицита государственного бюджета, которая приво­дила к развитию инфляционных процессов; существовало также и заимствование кредитных ресурсов из казенных банков. Ека­терине II благодаря успешным внешнеполитическим шагам в 1769 г. удалось получить и первый в истории России внешний заем, за которыми последовали и другие, в основном пятипро­центные, внешние займы.
Пятирублевая ассигнация времени правления Екатерины II
Первый министр финансов Российской империи граф А.В. Васильев (1802-1807 гг.)
Хронический дефицит капиталов в России сохранился и при Павле I (1796—1801 гг.). Правительство продолжало пользовать­ся услугами печатного станка и за­нималось поиском путей получения новых кредитов, используя при этом и традиционные способы.
В процессе реформ Александра I (1801—1825) было учреждено Мини­стерство финансов. И первым в ис­тории Российской империи минист­ром финансов был назначен бывший ранее государственным казначеем граф Алексей Васильевич Васильев. С 4 декабря 1796 г. должность государ­ственного казначея была первая са­мостоятельная высшая должность в сфере управления финансами государства. До этого времени функцию негосударственного руководства го­сударственными финансами выполнял генерал-прокурор.
В XIX в. на посту министра финансов сменилось 13 человек (табл. 1). Среди них наиболее известными были Е.Ф.Канкрин, С.Ю.Витте.
Здание на Дворцовой площади, где помещалось Министерство финансов Российской империи
Таблица 1
Министры финансов Российской империи XIX в.
Граф Васильев А. В.1802-1807
Голубцов Ф.А.1807-1810
Граф Гурьев Д.А.1810-1823
Граф Канкрин Е.Ф.1928-1844
Граф Вронченко Ф.П.1844-1852
Брок П.Ф.1852-1858
Княжевич А.М.1858-1862
Рейтерн М.Х.1862-1878
Грейг С.А.1878-1880
Абаза А.А.1880-1881
Бунге Н.Х.1881-1887
Вышнеградский И.А.1887-1892
Граф Витте С.Ю.1892-1903


В первые годы царствования Александра I эмиссия ассигна­ций усилилась особенно заметно. Потребовали крупных расходов войны с Турцией (1806-1812 гг.) и Швецией (1808-1809 гг.). Ин­фляционный процесс в России обесценивал денежные накопле­ния имущих слоев. Обесценение ассигнаций делало невыгодным предоставление кредитов. И все это вместе взятое сдерживало развитие капиталистических отношений, торговли, кредита.
В этих условиях правительство Александра I предприняло определенные мероприятия, способствовавшие стабилизации денежного обращения, в основу которых был положен «План финансов», подготовленный в 1809 г. известным государствен­ным деятелем этой эпохи М.М. Сперанским* при содействии профессора Н.С. Мордвинова**.

* Сперанский Михаил Михайлович (1772—1839), российский государственный деятель, граф. С 1801 г. ближайший советник императора Александра I, автор плана либеральных преобразований, инициатор создания Государственного со­вета (1810 г.).
** Сторонник безземельного освобождения крестьян за выкуп, единственный из членов Верховного уголовного суда, отказавшийся подписать в 1826 г. смертный приговор декабристам.

В соответствии с «Планом финансов» денежную реформу предполагалось провести путем изъятия и уничтожения всех ра­нее выпущенных ассигнаций, а также учреждения нового эмис­сионного банка, который должен был располагать достаточным запасом серебра для обеспечения банкнот, планировавшихся выпустить в обращение. Помимо этого, по «Плану» предполагалось улучшить организацию монетной системы России, основой которой должен был стать серебряный рубль. Сперанский отри­цательно относился к неразменным бумажным деньгам и считал необходимым ликвидировать их обращение в стране. Сперан­ский предложил меры по улучшению организации системы внутреннего государственного кредита, в основе которых лежала идея трансформации (консолидации) части текущего беспро­центного долга в виде выпущенных в обращение ассигнаций в долгосрочный долг с уплатой государством процентов кредито­рам. Для этого Сперанский предлагал выпустить долговые про­центные обязательства — облигации долгосрочного государст­венного займа и продать их всем желающим за ассигнации. Из «Плана финансов» в жизнь были претворены только некоторые положения. В Манифесте 2 февраля 1810 г. все выпущенные ра­нее в обращение ассигнации объявлялись долгом государства, обеспеченным всем богатством Российской империи, говори­лось о прекращении дальнейшего выпуска ассигнаций и о ре­шении погасить указанный долг путем заключения внутреннего заема. Кроме того, этим же Манифестом увеличивались подати и налоги с целью повышения расходов в бюджет государства.
Однако этот заем был сразу же обречен на неуспех. Он был реализован лишь на 3,2 млн руб. из 100 млн ассигнационных рублей. Дефицит свободных денежных капиталов в стране стал одной из основных причин неудачи займа. Кроме того, покупка долговых обязательств государства для имущих слоев населения была делом непривычным.
В результате в Российской империи получил развитие осо­бенный вид государственного кредита, возникший при Екатери­не II и получивший развитие в правление Александра I, — по­стоянные заимствования из казенных банков кредитных ресур­сов, поступавших в качестве вкладов от частных лиц и учреждений.
Идеи М.М. Сперанского были забыты, а правительство не могло завершить реформы в связи с начавшейся войной в 1812 г. Политика правительства в области финансов, государственного кредита и денежного обращения взяла новый курс. Было реше­но удержать ассигнации в обращении и воспрепятствовать их вытеснению монетой. Ассигнации были объявлены законным платежным средством, имеющим обращение на всей территории империи.
В конце 20-х гг. XIX в. Министерство финансов с целью увеличения доходов в государственный бюджет усилило налоговое бремя на те сословия, которые являлись основными налого­плательщиками, и прежде всего на крестьянство.
Министр финансов граф Е.Ф. Канкрин (1823-1844 гг.)
Российское правительство отказалось от эмиссии ассигнаций как способа покрытия дефицита бюджета, использовались иные способы государственного кредита. По инициативе министра финансов Е.Ф. Канкрина Россия заключила три внешних займа, но их условия оказались для страны невыгодными.
Кроме того, в 1831 г. в соответ­ствии с Манифестом правительство приняло решение о выпуске билетов Государственного казначейства (се­рий) для ускоренного получения го­сударственных доходов. Билеты по­ступали в обращение крупными партиями и давали право на полу­чение дохода из расчета 4,32% годо­вых. Срок погашения наступал че­рез 4 года. Выпуски билетов следо­вали один за другим, а билеты с истекшим сроком обращения обменивались на новые. В действительности билеты Государст­венного казначейства превратились в государственный кредит долгосрочного характера.
1 июля 1839 г. с принятием Манифеста «Об устройстве де­нежной системы» началась ее реформа, целью которой было введение новых принципов организации этой системы, устране­ние из обращения обесценившихся государственных ассигна­ций. Денежная реформа фиксировала фактический уровень обесценения ассигнационного рубля и по сути была проведена путем его девальвации к одной трети рубля серебряного.
1 июля 1839 г. был также опубликован Указ «Об учреждении Депозитной кассы серебряной монеты при Государственном Коммерческом Банке», который объявил билеты Депозитной кассы законным платежным средством, имеющим обращение на всей территории страны наравне с серебряной монетой.
Но на этом реформа не была завершена. Манифест 1 июня 1843 г. предусматривал замену всех обращавшихся бумажных знаков на государственные кредитные билеты, для изготовления которых была создана Экспедиция государственных кредитных билетов с постоянным фондом серебряной монеты при Мини­стерстве финансов для обеспечения размена крупных билетов. Выпуск депозитных билетов прекратили, шел их обмен на госу­дарственные кредитные билеты. В результате всех этих операций в обращении империи остался только один вид бумажных де­нежных знаков — государственные кредитные билеты.
Путем проведения данной реформы правительство Николая I пыталось одновременно упорядочить денежное обращение и максимально использовать эмиссию бумажных денежных знаков для выгоды Государственного казначейства. Денежная реформа дала импульс быстрому развитию товарно-денежных отношений в России.
Министр финансов граф M.X. Рейтерн (1862-1878 гг.)
С самого начала правления Александра II правительство встало на путь политических и экономических реформ. В 1861 г. было отменено крепостное право, были сняты ограничения на частную предпринимательскую дея­тельность. В России стали углуб­ляться и качественно развиваться рыночные отношения в экономике, начался процесс демонополизации рынка капитала, в том числе и рын­ка ценных бумаг. Начали склады­ваться предпосылки для расширения банковской системы. В 1859 г были приняты решения, положившие на­чало новому этапу развития банков­ской системы. Ее реформа 1861 г. предполагала ликвидацию всех госу­дарственных кредитных учреждений и создание коммерческих банков.
Министр финансов Михаил Христофорович Рейтерн придерживался рыночной ориентации и концепции открытой экономики. Именно при его активной поддержке в стране началось широкое развитие акционерных коммерческих банков.
В 1860 г. был упразднен Заемный банк, дела которого передали в Петербургскую Сохранную казну. В этом же году был учрежден Государственный банк России на базе Государственного Коммер­ческого Банка. Начался процесс создания частных долгосрочных кредитных учреждений (Санкт-Петербургское городское кредитное общество, Херсонский земский банк, Общество взаимного по­земельного кредита) и краткосрочных (Санкт-Петербургское общество взаимного кредита, Санкт-Петербургский частный коммерческий банк — первый акционерный банк).
Билет внутреннего 5%-го с выигрышами займа 1864 г.
Купон билета внутреннего 5%-го с выигрышами займа 1864 г.
В ноябре 1864 г. впервые в истории России был выпущен вы­игрышный заем на сумму 100 млн руб. кредитными билетами сро­ком на 60 лет. Билеты внутреннего 5%-го с выигрышами займа выпускались на предъявителя по номиналу 100 руб.
Вначале, несмотря на привлекательные условия (выплата при погашении погасительной премии, повышавшейся по мере приближения тиража от 20 до 50 руб., тиражи два раза в год с денежными призами, возвращение суммы капитала, помещен­ной в облигацию, при погашении), заем был размещен по курсу 98 руб. 50 коп. за сторублевую облигацию. Но затем интерес к займу стал расти.
Был выпущен второй заем. Вскоре данные ценные бумаги стали самой популярной формой государственного кредита. Тре­тий выигрышный заем состоялся в 1889 г. Но выигрышные зай­мы создавали конкуренцию между ценными бумагами одного и того же эмитента — государства, поэтому в дальнейшем оно больше не прибегало к подобному виду займов.
К 1872 г. банковая система России состояла из: Государст­венного банка, общественных городских и земельных банков, частных банков долгосрочного и краткосрочного кредитования.
На начало 80-х гг. в России насчитывалось 44 акционерных банка с 49 филиалами, 83 общества взаимного кредита, 729 ссудо-сберегательных товариществ, 32 коммерческих банка, 232 го­родских общественных банка.*

* Деньги. Кредит. Банки: Учебник для вузов / Под ред. проф. Е.Ф.Жукова. — М : Банки и биржи, ЮНИТИ, 1999. - С 571.

Министр финансов граф Н.Х. Бунге (1881-1887 гг.)
Одним из инициаторов новой кредитной и валютной поли­тики в 1880-х гг. стал министр финансов Николай Христофорович Бунге — крупнейших экономист, защитивший докторскую диссертацию «Теория кредита». Бунге был сторонником рыночной экономики.
Начиная с 1881 г. правительство России прилагало все усилия к нако­плению золотого запаса. Внешние и внутренние займы, а также рост на­логообложения населения способст­вовали стабилизации бюджета, все это вкупе стало предпосылкой де­нежной реформы 1895—1897 гг.
Первым этапом этой реформы стало разрешение в 1895 г. сделок с золотом. 29 августа 1897 г. был при­нят эмиссионный закон, регулиро­вавший выпуск в обращение кредит­ных билетов и принципы обеспече­ния их золотом. Закон от 14 ноября 1897 г. ввел неограниченный размен кредитных билетов на золо­то, кредитные билеты стали законным платежным средством наравне с золотой монетой. В качестве основы денежной систе­мы Российской империи закон предусматривал золотой рубль, который содержал 17,424 доли чистого золота. Поскольку в Рос­сии установилась система золотого монометаллизма, серебро превращалось во вспомогательный денежный товар.
В результате реформы Россия получила устойчивую золотую валюту и бумажные денежные знаки, равнозначные золоту и свободно размениваемые на этот металл. Денежная система, ос­нованная на золоте, вызвала еще больший прилив иностранного капитала.
В начале 90-х гг. в России разразился экономический кризис. Его первым вестником был начавшийся летом 1899 г. денежный кризис — резко возрос дефицит свободных капиталов, из-за роста спроса на деньги сильно упал курс многих ценных бумаг, ряд банков обанкротился, значительно сократился кредит.
Выходить из экономического кризиса Россия начала только в 1904 г. Но ее ждали новые потрясения — Русско-японская война 1904—1905 гг. и всплеск революционного движения в 1905-1906 гг.
В начале 10-х гг. XX столетия состояние экономики империи начало улучшаться. Общий прирост промышленной продукции за 1908—1913 гг. составил небывалую величину — 50,8%. Эко­номический подъем способствовал процессу финансового оздо­ровления страны: восстановлению равновесия на рынке капита­лов, преодолению дефицита, финансовых средств, росту объе­мов доходов государственного бюджета. Впервые за долгие годы Российская империя смогла погасить часть государственного долга.
Первая мировая война прервала широкое развитие банков­ской системы. Россия испытывала огромную потребность в де­нежных средствах для финансирования войны. В 1914—1916 гг. правительство России производило массовые ежегодные выпус­ки билетов Государственного казначейства. В стране развивался инфляционный процесс, ее охватила разруха, голод, сопровож­даемые массовыми митингами, стачками, демонстрациями.
Следствием роста денежной массы, не подкрепленной то­варным производством, стало падение покупательной способно­сти рубля. Наступала затяжная и жесткая инфляция. Качествен­ные изменения произошли и в денежном обращении. Закон от 27 июля 1914 г. отменил размен кредитных билетов на золото. И тут же начался процесс его исчезновения из обращения — те­заврация золота. Постепенно из обращения исчезали серебря­ные монеты, потом — медные. И в конце 1916 г. русское де­нежное обращение состояло уже только из различных бумажных денежных знаков, монеты практически отсутствовали.
Выпуск бумажных денег регулировался эмиссионным зако­нодательством. Эмиссионный процесс был сосредоточен в Госу­дарственном банке. Денежная масса в основном состояла из банковских кредитных билетов.
Ко времени Февральской революции фактическое металли­ческое обеспечение кредитных билетов составляло около 13%. Сокращался золотой запас страны. Рубль, став бумажным внутри страны, постепенно превратился в замкнутую валюту и на внешних рынках. Для преодоления инфляции и стабилиза­ции обесценивающегося рубля необходимы были прекращение войны и переход на мирные рельсы развития. Однако Фев­ральская революция и Временное правительство отвергли этот путь. И это, конечно же, предопределило дальнейшее углубле­ние процессов внутреннего и внешнего обесценения бумажной валюты.
В феврале 1917 г. в стране сложилось тяжелейшее финансо­вое положение.
Февральская буржуазно-демократическая революция поло­жила конец абсолютной монархии. Но своей политикой Вре­менное правительство привело к крушению рубля. Затем в ре­зультате Октябрьского переворота власть перешла в руки Военно-революционного комитета. 3 февраля 1918 г. Советское прави­тельство вышло из войны; в числе прочих мер оно аннулировало все государственные займы и иностранные в частности.
Период 1917 — середина 1921 г. ознаменовался ликвидацией дореволюционных кредитных учреждений, а его наиболее значи­тельным законодательным актом был Декрет ЦИК от 14 декабря 1917 г. о национализации банков. Декрет объявил банковское де­ло монополией государства и объединил все существовавшие в тот период частные акционерные банки и банкирские конторы с Государственным банком. Активы и пассивы этих банков были переданы Государственному банку, который был переименован в Народный банк РСФСР. Однако в условиях военного коммуниз­ма его деятельность замерла. Поэтому Декретом СНК от 19 янва­ря 1920 г. активы и пассивы Народного банка были переданы Бюджетно-расчетному управлению Наркомфина.
С переходом к НЭПу появились предпосылки для развития банковского дела. 30 июня 1921 г. СНК был издан Декрет об отмене ограничений денежного обращения, а также о мерах, не­обходимых для развития вкладной и переводной операций. Дек­рет отменил всякие ограничения денежных сумм, которые могут находиться на руках у частных лиц, и установил начало непри­косновенности вкладов и банковской тайны. Таким образом, Советское правительство в 20-е гг. XX в. восстановило кредит­ную систему в виде Государственного банка, отраслевых и территориальных коммерческих акционерных банков, обществ вза­имного кредита, кредитной коммерции и адаптировало ее к ус­ловиям рыночного хозяйствования.
Но уже в конце 20-х гг. правительство России отказалось от многоукладной экономики, перешло к свертыванию негосударственных форм собственности, ликвидации рыночного хозяйст­ва и его структур, переводу граждан в положение людей, рабо­тающих у государства по найму.
В конце 20-х — начале 30-х гг. основными доходными ис­точниками бюджета государства были поступления от общест­венного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. Основными статьями расходов бюджета были расходы на на­родное хозяйство и социально-культурные мероприятия.
Крупным шагом в перестройке финансовой работы была на­логовая реформа 1930 г., которая привела к изменению системы платежей предприятий в бюджет и введению двухканальной системы изъятия отчислений от прибыли и налога с оборота, включавшего множество налогов и сборов.
В 1932 г. общие нормы распределения прибыли были устра­нены: вся плановая прибыль могла быть изъята в бюджет, за предприятием закреплялась лишь часть сверхплановой прибыли.
В 1938 г. завершилось формирование бюджетной системы СССР. Местные бюджеты и бюджет социального страхования были официально включены в состав единого государственного бюджета, расширение функций местных советов и их бюджет­ных прав сопровождалось неуклонным ростом доходов.
В 30-е гг. XX в. правительство СССР последовательно про­водило политику централизованного управления и планирова­ния народного хозяйства. В годы Великой Отечественной войны (1941—1945 гг.) принципиальных изменений в финансовой систе­ме страны не произошло. В связи с финансовыми потребностями ведения войны произошло усиление централизации финансовых ресурсов государства, через финансово-кредитную систему произ­водились перераспределения национального дохода в пользу воен­ных расходов. Были мобилизованы свободные финансовые ресур­сы промышленности, торговли, банков, долгосрочных вложений — все это шло непосредственно на удовлетворение нужд войны.
В послевоенные годы бюджет государства был подчинен ре­шению задачи по ликвидации последствий войны и восстанов­лению разрушенного хозяйства.
Попытка усовершенствовать хозяйственный механизм была предпринята в 1965 г. путем проведения реформы, направлен­ной на усиление стимулирующего воздействия прибыли на раз­витие производства. Реформа предусматривала организацию но­вой системы экономического стимулирования.
В 70-е гг. усилилось общее расстройство финансового хозяй­ства страны, что, безусловно, сказалось на развитии бюджета. Материальные затраты в народном хозяйстве росли быстрее, чем национальный доход.
В конце 70-х гг. для того чтобы изменить сложившееся в экономике страны тяжелое положение, была разработана эконо­мическая модель отраслевого хозрасчета и самоокупаемости. По­становлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности про­изводства и качества работы» вводился нормативный метод рас­пределения прибыли. На основе утвержденных в 5-м финансо­вом плане показателей министерствам устанавливались стабиль­ные, дифференцированные по годам нормативы отчислений от балансовой прибыли, поступающие в их распоряжение. Причем нормативы определялись с таким расчетом, чтобы обеспечить финансирование капитальных вложений, погашение банковских кредитов и уплату процентов за них, прирост оборотных средств, образование единого фонда развития науки и техники и фондов экономического стимулирования и т.д.
В первой половине 80-х гг. в целях совершенствования хо­зяйственного механизма страны проводился эксперимент по распространению на предприятиях новых методов хозяйствова­ния, а позже стали внедрять полный хозрасчет и самофинанси­рование.
Однако все эти мероприятия не привели к росту финансовых ресурсов страны. Возник дефицит государственного бюджета. А бюджетный дефицит в свою очередь негативно воздействовал на экономику, подрывал устойчивость денежного обращения, по­рождал инфляционные процессы.
Глава 3 Финансовая система Российской Федерации
Руководит финансовой деятельностью и направляет ее через свои органы, наделенные специальной компетенцией, государ­ство. Финансовой деятельностью занимаются практически все без исключения органы государства.
В ведении Российской Федерации в соответствии со ст. 71 (п. «ж») Конституции РФ находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; основы ценовой политики; фе­деральные экономические службы, включая федеральные банки.
В соответствии со ст. 106 Конституции РФ представительные органы в лице Федерального Собрания РФ и представительных органов субъектов Федерации рассматривают, обсуждают и ут­верждают федеральный бюджет, бюджет республик, входящих в состав РФ.
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе феде­ральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Го­сударственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой кредитной и денежной политики.
Представительные органы и органы исполнительной власти общей компетенции всех уровней осуществляют функции в об­ласти финансовой деятельности наряду с другими своими функ­циями в пределах соответствующей территории. В их компетен­цию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов, а также административно-территориальных единиц местного уровня. Это прежде всего утверждение бюджетов соот­ветствующих уровней, установление налогов и сборов.
Согласно принципу разделения властей прерогативой пред­ставительных государственных органов власти является приня­тие законов по вопросам финансов. При этом в соответствии с ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, по­крываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Органы исполнительной власти (Правительство РФ, прави­тельства республик в составе РФ, администрации краев, областей, районов и т.д.) принимают меры к реализации вышеперечислен­ных законопроектов под контролем представительных органов.
Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, исходя из положений Консти­туции РФ и федеральных законов определяет основные направ­ления внутренней и внешней политики государства, в соответ­ствии с которой строится и финансовая политика.
В целях информационно-аналитического обеспечения Пре­зидента РФ в области финансово-бюджетных проблем в составе Администрации Президента РФ образовано финансово-бюджет­ное управление Президента РФ. Его деятельность распространя­ется на области общегосударственных финансов, бюджета, на­логовой политики, страхового дела, ценообразования, кредит­ных отношений и денежного обращения.
Финансовая система Российской Федерации в настоящее время включает несколько взаимосвязанных институтов и орга­нов. Под финансовой системой Российской Федерации понимают,
во-первых совокупность финансовых институтов, каждый из которых способствует образованию и использованию соответст­вующих денежных фондов;
во-вторых, совокупность государственных органов и учреж­дений, осуществляющих в пределах своей компетенции финан­совую деятельность.
Иными словами, каждый институт, или звено, финансовой системы представляют собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом — совокупность раз­личных сфер финансовых отношений, в процессе которых обра­зуются и используются фонды денежных средств.
Финансовая система Российской Федерации включает:
а) государственную бюджетную систему, состоящую из феде­рального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов местного самоуправления;
б) внебюджетные специальные фонды;
в) государственный и банковский кредит;
г) фонды страхования (имущественного и личного);
д) финансы хозяйствующих субъектов и отраслей.
При этом государственная бюджетная система, внебюджетные специальные фонды и государственный (в том числе банковский) кредит относятся к централизованным финансам, использую­щимся для регулирования экономики и социальных отношений на макроуровне. Фонды страхования и финансы хозяйствующих субъектов и отраслей относятся к децентрализованным финан­сам, которые используются для регулирования и стимулирования экономики и социальных отношений на микроуровне.
Возглавляет систему финансовых органов Российской Феде­рации Министерство финансов Российской Федерации, которое является органом исполнительной власти, обеспечивающим про­ведение единой государственной политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране.
Функции финансовой деятельности выполняют также органы государственного управления РФ и субъектов Федерации (минис­терства, государственные комитеты, департаменты и т.д.) в рам­ках отнесенных к их компетенции отраслей или сфер управления.
Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность является основной, т.е. определяющей содержание их компетенции. Это система финан­сово-кредитных органов, специально созданных для управления финансами и осуществления контроля в этой сфере.
В единую систему органов государственного управления фи­нансами Российской Федерации входят Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, горо­дах федерального значения, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, а также органы Федерального казначейства.
К финансовым органам относятся также органы, осуществ­ляющие непосредственно аккумуляцию средств в централизо­ванные фонды денежных средств, органы налоговой и таможен­ной служб.
Систему кредитных учреждений возглавляет Центральный банк РФ. Он как один из специальных органов также осуществ­ляет финансовую деятельность государства, являясь органом го­сударственного управления и осуществляя государственное ру­ководство в области банковской деятельности. На него возло­жена эмиссия денег, вместе с Правительством РФ Центральный банк РФ определяет политику государства в области денег и де­нежного обращения, контролирует и направляет деятельность коммерческих банков.
Ряд органов в Российской Федерации специально занимают­ся контролем в области финансовой деятельности государства.
Счетная палата РФ, образованная в соответствии с Консти­туцией РФ, является постоянно действующим органом государ­ственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Главная задача Счетной па­латы РФ — организация и осуществление контроля за своевре­менным исполнением доходных и расходных статей федераль­ного бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Федеральное казначейство контролирует в целом проведение бюджетной политики и осуществление эффективного управле­ния доходами и расходами в процессе исполнения республикан­ского бюджета, накопление и использование как бюджетных, так и внебюджетных фондов, следит за государственной казной, за всеми денежными накоплениями.
Министерство РФ по налогам и сборам входит в систему центральных органов государственного управления Российской Федерации, подчиняется Президенту РФ и Правительству РФ.
Федеральная служба налоговой полиции РФ (ФСНП РФ) как особый государственный институт сформировалась вместе с российской рыночной экономикой. Налоговая полиция не фискальный, а правоохранительный орган. Центральная задача ФСНП РФ — динамично наращивать правоохранительное воз­действие на негативные процессы в экономике. Главная задача для ФСНП России — борьба с налоговыми преступлениями и правонарушениями.
Таможенная служба — одна из опор российской государст­венности, источник пополнения государственной казны. Воз­главляет таможенную службу Государственный таможенный ко­митет РФ (ГТК РФ).
Таможенное дело относится к ведению федеральных органов государственной власти. Общее руководство таможенным делом осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.
(Подробнее см. главу «Органы, осуществляющие государст­венный финансовый контроль»).
Глава 4 Сущность и функции финансов
Итак, финансы представляют собой экономические отноше­ния, связанные аккумулированием, распределением и использо­ванием централизованных и децентрализованных фондов денеж­ных средств в целях выполнения государством своих функций и задачи обеспечения условий для расширенного воспроизводства.
Следовательно, финансовая деятельность государства пред­ставляет собой деятельность государства по формированию, распределению и использованию централизованных и децентра­лизованных фондов денежных средств, обеспечивающих его бесперебойное функционирование и развитие.
Под централизованными финансами понимают экономические отношения, связанные с образованием и использованием фондов денежных средств, аккумулируемых в государственной бюджет­ной системе и правительственных внебюджетных фондах.
Иными словами, к централизованным фондам денежных средств, или централизованным финансам, относятся те денеж­ные средства государства, которые поступают в его распоряже­ние как властвующего субъекта. К таким фондам относятся: во-первых, денежные средства, аккумулируемые в государствен­ной бюджетной системе; во-вторых, внебюджетные централизо­ванные фонды государства; в-третьих, государственное страхо­вание; в-четвертых, государственный, в том числе банковский, кредит.
Под децентрализованными финансами понимают денежные отношения, опосредующие кругооборот денежных фондов пред­приятий. То есть к децентрализованным финансам относятся финансы предприятий и организаций всех форм собственности, образуемые как за счет собственных ресурсов, так и бюджетны­ми ассигнованиями, а также отраслевые и межотраслевые вне­бюджетные фонды.
Финансы являются неотъемлемой частью денежных отноше­ний, поэтому роль и значение финансов зависят прежде всего от того, какое место занимают денежные отношения в экономиче­ских отношениях.
Финансы — это экономический инструмент распределения и перераспределения валового внутреннего продукта (ВВП) и на­ционального дохода, это орудие контроля за образованием и ис­пользованием фондов денежных средств.
Главное предназначение финансов — путем образования де­нежных доходов и фондов обеспечить не только потребности государства и предприятий в денежных средствах, но и контроль за расходованием финансовых ресурсов.
Финансы выражают денежные отношения, возникающие между следующими субъектами:
а) предприятиями в процессе приобретения товарно-мате­риальных ценностей, реализации продукции и услуг;
б) предприятиями и вышестоящими организациями при соз­дании централизованных фондов денежных средств и их рас­пределении;
в) государством и гражданами при внесении ими налогов и добровольных платежей;
г) предприятиями, гражданами и внебюджетными фондами при внесении платежей и получении ресурсов;
д) отдельными звеньями бюджетной системы;
е) страховыми организациями, предприятиями и населением при уплате страховых взносов и возмещении ущерба.
Финансы также выражают денежные отношения, опосре­дующие кругообращение фондов предприятий.
Роль государства в аккумуляции, регулировании, распреде­лении и использовании централизованных и децентрализован­ных денежных средств особенно возрастает в переходный пери­од к рыночной системе хозяйствования. Что касается централи­зованных фондов, то в отношении них государство выступает как властвующий субъект и может обеспечить свои доходы через принудительную систему — налогов, пошлин, различных сбо­ров, эмиссии денег и т.д.
Другое дело — децентрализованные фонды. В отношении них государственное регулирование выражается совсем по-иному. И уж совсем иное отношение должно быть к финансам частных предпринимателей, поскольку частные финансы — их состояния и динамика — подчиняются законам рыночной экономики.
Любая финансовая деятельность государства связана с рас­ходами и доходами. В случае, когда расходы превышают доходы, государство для покрытия необходимых расходов вынуждено искать дополнительные источники денежных средств — банковский или государственный кредит, выпуск в обращение ценных бумаг и проч. Поэтому именно состояние финансов отражает процессы, происходящие в государстве, причем не только в об­ласти экономики и социальных процессов, но в сферах полити­ки, демографии, экологии и т.д.
Без перераспределения финансовых средств невозможно провести практически ни одного мероприятие в государстве. Иными словами, проведение любых мероприятий в государстве связано с его финансовой деятельностью. И именно поэтому необходимы те правовые основы, которые бы регулировали про­ведение финансовой деятельности государства, поскольку осу­ществляется она, естественно, в правовой форме.
Без участия финансов не может быть распределен нацио­нальный доход, являющийся главным материальным источни­ком денежных доходов и фондов. С учетом объемов националь­ного дохода и его отдельных частей — фонда потребления и фонда накопления — определяются пропорции развития эконо­мики и ее структура. Финансы, воздействуя на производство, распределение и потребление, носят объективный характер.
Как уже говорилось, состояние финансов отражает, опреде­ляет состояние экономики страны.
Основное условие роста финансовых ресурсов — увеличение национального дохода. Финансы и финансовые ресурсы — по­нятия не тождественные. Сами по себе финансовые ресурсы не определяют сущности финансов, не раскрывают их внутреннего содержания и общественного назначения. Финансы во многом зависят от финансовой политики государства. Сущность же фи­нансов проявляется в их функциях. Назовем четыре функции финансов: распределительная, контрольная, регулирующая и ста­билизационная и характеризуем каждую из них в отдельности.
Основные функции финансов две: распределительная и кон­трольная, которые осуществляются финансами одновременно. И это естественно, поскольку каждая финансовая операция озна­чает распределение общественного продукта и национального дохода и контроль за этим распределением.
Распределительная функция финансов означает их участие в распределении национального дохода, заключающееся в созда­нии так называемых основных, или первичных, доходов. Их сумма равна национальному доходу. Основные доходы образуют­ся при распределении национального дохода среди участников материального производства и делятся на две группы: 1) зарплата рабочих и служащих, доходы фермеров, крестьян; и 2) доходы предприятий сферы материального производства.
Дальнейшее перераспределение национального дохода свя­зано: а) с межотраслевым и территориальным перераспределе­нием средств в интересах эффективного и рационального ис­пользования доходов и накоплений предприятий и организаций; б) с наличием не только производственной, но и непроизводст­венной сферы, в которой национальный доход не создается (здравоохранение, просвещение, социальное страхование и со­циальное обеспечение, управление); в) с перераспределением доходов между различными социальными группами населения. В итоге формируются вторичные, или производные доходы, доходы, полученные в отраслях непроизводственной сферы, на­логи.
Следовательно, перераспределение национального дохода происходит между:
• производственной и непроизводственной сферами народ­ного хозяйства;
• отраслями материального производства;
• отдельными регионами страны;
• формами собственности;
• социальными группами населения.
Конечная цель распределения и перераспределения нацио­нально дохода и ВВП, совершаемых с помощью финансов, — развитие производительных сил, создание рыночных структур экономики, укрепление государства, обеспечение высокого уров­ня жизни широких слоев населения. Роль финансов при этом подчинена задачам повышения материальной заинтересованно­сти коллективов предприятий и организаций, а также работни­ков в улучшении финансово-хозяйственной деятельности, дос­тижении высоких результатов при наименьших затратах.
Контрольная функция. Финансы, являясь инструментом ак­кумуляции и использования денежных доходов и фондов, объ­ективно отражают процесс распределения и перераспределения национального дохода и ВВП по соответствующим фондам, контролируют их расходование по целевому назначению.
Финансовый контроль в условиях перехода на рыночные отношения направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства, ускорение научно-технического прогресса, всемерное улучшение качества работы во всех отраслях народного хозяйства. Финансовый контроль охватывает как производственную, так и непроизводственную сферы. Он охватывает весь комплекс тех хозяйственных отно­шений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования.
Финансовый контроль — важное средство обеспечения за­конности финансовой и хозяйственной деятельности. Призванный предупреждать финансовые и экономические преступления, он стоит на страже товарно-материальных ценностей и денежных средств государства. Особое значение финансовый контроль при­обретает в настоящее время, когда очень четко проявляется тен­денция роста «беловоротничковой» экономической преступности.
Таким образом, финансовый контроль — это регламентиро­ванная нормами права деятельность государственных, муници­пальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирова­ния, обоснованности и полноты поступления доходов в соответ­ствующие фонды денежных средств, правильности и эффектив­ности их использования.
Другими словами, важнейшая задача финансового контроля — проверка точного соблюдения законодательства по финансовым вопросам, своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед бюджетной системой, налоговой службой, банками, а также взаимных обязательств предприятий и органи­заций по расчетам и платежам (Подробнее см. главу «Финансо­вый контроль, его сущность и виды»).
Контрольная функция финансов проявляется также через деятельность финансовых органов. Действенность финансового контроля, осуществляемого различными субъектами, в частности, органами государственной власти, местного самоуправления, ау­диторами, аудиторскими фирмами, в большой степени зависит от их взаимодействия, координации совместной деятельности, а также от сотрудничества с правоохранительными органами.
Регулирующая функция финансов связана с вмешательством государства через финансы — государственные расходы, налоги, государственный кредит — в процесс воспроизводства. Государ­ство воздействует на воспроизводственный процесс через фи­нансирование отдельных предприятий и отраслей, социальных мероприятий и проведение налоговой политики.
Стабилизационная функция финансов заключается в обеспе­чении всех хозяйствующих субъектов и граждан стабильными экономическими и социальными условиями. Эту функцию фи­нансы должны выполнять в условиях перехода и развития ры­ночных отношений.
Функции финансов реализуются через финансовый меха­низм, который включает совокупность организационных форм финансовых отношений в народном хозяйстве, порядок форми­рования и использования централизованных и децентрализо­ванных фондов денежных средств, методы финансового плани­рования, формы управления финансами и финансовой систе­мой, финансовое законодательство. Особое значение имеет при этом фактор стабильности финансового законодательства, по­скольку без этого невозможно осуществление инвестиционной политики.
Один из важных элементов финансового механизма — фи­нансовое планирование, которое в первую очередь относится к бюджетному планированию.
В Российской Федерации разрабатывается перспективный финансовый план на базе бюджета на текущий год. Его целями являются следующие:
а) информирование законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
б) комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов;
в) выявление необходимости и возможности осуществления перспективных мер в области финансовой политики;
г) отслеживание долгосрочных негативных тенденций для своевременного принятия соответствующих мер.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года:
1-й год — год, на который составляется бюджет;
2-й и 3-й годы — плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты данной экономической политики.
Глава 5 Правовые основы финансовой деятельности государства
Специфика финансового права, по мнению специалистов, определяется его предметом, видом тех общественных отноше­ний, которые оно должно регулировать, а также особенностями этого регулирования. Отсюда следует, что финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих обществен­ные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, не­обходимых для реализации их задач.
Финансовая деятельность государства — это осуществление им функций по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в це­лях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.
Основные организационно-правовые особенности финансовой деятельности состоят в следующем.
1. От других сфер деятельности государства она отличается межотраслевым содержанием, поскольку аккумуляция и распре­деление финансовых ресурсов затрагивают все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в процессе этой дея­тельности государство контролирует работу органов власти и управления, а также предприятий, организаций, учреждений по реализации их задач.
2. Осуществление государством финансовых функций проте­кает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов дейст­вия) в виде деятельности представительных и исполнительных (государственного управления) органов власти. Например, бюд­жетные средства по основным направлениям жизнедеятельности государства или субъектов Федерации распределяются предста­вительными органами, а финансовые ресурсы внутри отраслей народного хозяйства — в порядке государственного управления органами исполнительной власти.
3. Сфера финансовой деятельности относится к ведению как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также орга­нов местного самоуправления.
Формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государст­венных органов (и органов местного самоуправления) по обра­зованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на соответствующем уровне.
По своему характеру эти формы могут быть правовыми, кото­рые выражаются в установлении или применении норм права, и неправовыми: инструктирование финансовой службы предпри­ятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам от представительных органов власти, разъяснение финансового за­конодательства населению и другая организаторская работа; фи­нансово-технические операции (расчеты платежей и ассигнова­ний из бюджетов, объемов финансирования и кредитования), финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности, т.е. все то, что имеет юридическое значение.
Конкретные правовые формы финансовой деятельности обу­словлены тем, что она протекает в виде деятельности представи­тельных и исполнительных органов власти всех уровней и органи­зационно-правовых форм. Осуществляя финансовую деятельность, государственные органы и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают финансово-правовые акты, посредством которых в пределах своих полномочий регу­лируют общественные отношения в области аккумуляции, рас­пределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых планов, финансовых обязательств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы фи­нансовой деятельности государства и органов местного само­управления.
Итак, финансово-правовые акты — это принятые в предусмот­ренной форме и имеющие юридические последствия решения го­сударственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетен­цию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово-правовые нормы либо служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.
По юридическим свойствам финансово-правовые акты под­разделяются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финансовых отношении и содержат общие правила поведения их участников, т.е. правовые нормы. Общие правила, установ­ленные в нормативных актах, конкретизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каждый из которых предусматривает один конкретный случай, обращен к точнее определенным участ­никам финансовых отношений, ведет к возникновению, изме­нению или прекращению конкретных финансовых правоотно­шений.
По юридической природе финансово-правовые акты делятся на законодательные, к которым относятся законы, принимаемые Государственной Думой РФ, а также законы субъектов Федера­ции по вопросам финансовой деятельности государства, и под­законные (наиболее многочисленные), куда входят акты всех других государственных органов, основанные на законе и при­нятые во исполнение закона.
Характерной особенностью финансово-правовых актов явля­ется наличие среди них большой группы финансово-плановых ак­тов. Они принимаются в процессе финансовой деятельности го­сударства и органов местного самоуправления и содержат кон­кретные задания в области финансов на определенный период, т.е. являются планами по мобилизации, распределению и исполь­зованию финансовых ресурсов. К ним относятся: основной фи­нансовый план государства — федеральный бюджет РФ, государ­ственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; финансовые планы государственных и муниципальных целевых фондов; финансово-кредитные и кассовые планы банков; финан­совые планы страховых организаций; финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других органов государственного управ­ления; финансовые планы (балансы доходов и расходов) пред­приятий и объединений; сметы учреждений, организаций, обес­печиваемых из государственного и местного бюджетов.
Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления основана на определенных принципах, т.е. ос­новополагающих правилах и требованиях, выражающих ее наи­более существенные особенности и целенаправленность. Основ­ное их содержание определяется Конституцией РФ, ее общими положениями об основах организации и функционирования Российской Федерации и нормами, относящимися к ее финан­совой деятельности.
Среди таких принципов можно выделить следующие.
1. Принцип федерализма гласит, что финансовая деятельность должна быть направлена на сочетание общефедеративных инте­ресов с интересами субъектов Федерации, обеспечивать необхо­димыми финансовыми ресурсами выполнение функций, имею­щих общее значение для Федерации в целом, а также жизнедея­тельность и самостоятельность (в рамках Конституции РФ) ее субъектов.
2. Единство финансовой политики и денежной системы пред­полагает, что самостоятельность субъектов Федерации не долж­на выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также совместно установленных общих принципов налогооб­ложения и сборов. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов устанав­ливаются федеральным законом.
Единство финансовой политики является необходимым усло­вием гарантированного Конституцией РФ единства экономиче­ского пространства в стране и свободного перемещения финан­совых средств (ст. 8), а также требует единой денежной системы.
3. Равноправие субъектов Федерации в области финансовой деятельности определяется ст. 5 Конституции РФ. На каждого из субъектов в равной мере распространяется федеральное фи­нансовое законодательство. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения каждый из субъектов Феде­рации осуществляет собственное правовое регулирование фи­нансовых отношений и самостоятельную финансовую деятель­ность: утверждает бюджет, устанавливает налоги и т.д.
4. Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления гарантирована Конституцией РФ (ст. 12, 130—133). Эти органы руководствуются в своей деятельности законодательст­вом РФ и соответствующего субъекта Федерации. Они самостоя­тельно утверждают и исполняют местный бюджет, образуют и ис­пользуют внебюджетные целевые фонды, устанавливают местные налоги и сборы в соответствии с упомянутым законодательством.
5. Социальная направленность финансовой деятельности в Рос­сийской Федерации вытекает из положений Конституции РФ, ха­рактеризующей Российскую Федерацию как социальное государст­во, политика которого направлена на создание условий, обеспечи­вающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).
6. Распределение функций в области финансовой деятельно­сти происходит на основе разделения законодательной (предста­вительной) и исполнительной властей. Исходя из этого принципа Конституция РФ определяет полномочия законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов власти.
7. Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления обеспечивается ст. 32 Конституции РФ, утверждающей право граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и че­рез своих представителей.
8. Основы принципа гласности также установлены нормами Конституции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регули­рующим финансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, не могут применяться, если они не опубликованы офи­циально для всеобщего сведения (ст. 15).
9. Принцип плановости выражается в том, что деятельность государства по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предпри­ятий, организаций и учреждений.
Глава 6 Финансовый контроль, его сущность и виды
Финансовый контроль является неотъемлемой составной ча­стью финансовой деятельности государства и муниципальных об­разований и представляет собой объективно необходимую и об­щественно-полезную деятельность. В системе управления хозяй­ственными процессами на всех уровнях контролю отведена особая, координирующая роль.
Таким образом, финансовый контроль — это контроль за фи­нансовой деятельностью всех экономических субъектов (государ­ства, предприятий, учреждений, организаций), осуществляемый законодательными и исполнительными органами власти всех уровней, а также специально созданными учреждениями при по­мощи особых методов, включающих набор специальных приемов и способов действий контролеров, позволяющий им решить по­ставленные задачи.
Финансовый контроль можно рассматривать в двух аспектах:
1) как строго регламентированную деятельность специальных контролирующих органов за соблюдением финансового законо­дательства и финансовой дисциплины всех экономических субъ­ектов;
2) как неотъемлемый элемент управления финансами и де­нежными потоками для обеспечения целесообразности и эффек­тивности финансовых операций.
Объектом финансового контроля прежде всего являются де­нежные отношения, возникающие при формировании и исполь­зовании финансовых ресурсов в материальном производстве и в непроизводственной сферах, а также во всех звеньях финансовой системы. Следовательно, финансовый контроль является много­уровневым и всесторонним. Ведь финансовая система государства охватывает все виды денежных фондов как на федеральном и региональном уровнях, так и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов.
Финансовый контроль призван обеспечить интересы и права как государства и его учреждений, так и всех других экономиче­ских субъектов. Любые финансовые нарушения влекут за собой санкции и штрафы.
Финансовый контроль можно разделить (как это и практику­ется в экономически развитых странах) на две взаимодействую­щие, но самостоятельные составляющие: государственный фи­нансовый контроль и негосударственный финансовый контроль.
Государственный финансовый контроль — это способ реализа­ции финансовой политики государства, он способствует созда­нию условий для финансовой стабилизации. В Указе Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г. № 1095 сказано, что государственный финансовый контроль в Россий­ской Федерации включает контроль за исполнением федераль­ного бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Государственный финансовый контроль в соответствии с уста­новленным российским законодательством разграничением функ­ций и полномочий возлагается на Счетную палату РФ, Централь­ный банк РФ (подробнее см. гл. 32), Министерство финансов РФ (Главное управление Федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление), Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной вла­сти, а также на иные органы, осуществляющие контроль за по­ступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Не реже одного раза в год соответствующие контрольные финансовые органы проводят комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах испол­нительной власти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израсходованные незаконно или не по целевому назна­чению, а также доходы, полученные от их использования, подле­жат возмещению по предписаниям соответствующих органов го­сударственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.
В качестве приоритетных направлений государственного фи­нансового контроля на 1996 г., например, были признаны сле­дующие:
— контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсион­ный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, а так­же кредитных и заемных средств, направляемых на финансиро­вание дефицита федерального бюджета;
— контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначе­нию, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выпла­ту пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат.
К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрихозяйственный и аудиторский контроль.
Внутрихозяйственный контроль проводится самим предпри­ятием, его экономическими службами за финансово-хозяйст­венной деятельностью своего предприятия, его филиалов и до­черних предприятий и подразделяется на оперативный (текущий) и стратегический.
Аудиторский контроль, возникший в Российской Федерации с конца 80-х гг., — это независимый вневедомственный финансовый контроль, который проводят как отдельные физические лица, прошедшие государственную аттестацию и зарегистрированные в качестве предпринимателей-аудиторов, так и аудиторские фирмы (в том числе иностранные), имеющие любую организационно-правовую форму, предусмотренную российским законодательством (кроме акционерного общества открытого типа).
Основными задачами аудиторского контроля являются сле­дующие:
а) установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности и соответствия произведенных финансовых и хозяй­ственных операций нормативным актам;
б) проверка платежно-расчетной документации, налоговых дек­лараций и других финансовых обязательств и требований прове­ряемых экономических субъектов.
Аудиторские службы могут оказывать и другие услуги (под­робнее см. в главе «Аудит»).
Финансовый контроль, кроме того, можно классифицировать по времени проведения, по субъектам контроля, по сферам финансо­вой деятельности, по форме проведения и методам проведения.
По времени проведения финансовый контроль можно разде­лить на:
а) предварительный - в ходе обсуждения и утверждения про­ектов законов о бюджете и других проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;
б) текущий — в ходе рассмотрения отдельных вопросов ис­полнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий и рабо­чих групп законодательных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления в ходе пар­ламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
в) последующий - в процессе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
По субъектам контроля финансовый контроль классифициру­ется на:
а) президентский;
б) контроль представительных органов власти и местного са­моуправления;
в) контроль исполнительных органов власти;
г) контроль финансово-кредитных органов;
д) ведомственный контроль;
е) внутрихозяйственный;
ж) аудиторский.
Поскольку в подсистеме государственных финансов различа­ют государственный кредит, государственное страхование, пенси­онное обеспечение, бюджетное финансирование, налогообложе­ние, формирование общенациональных страховых резервов и фондов, то и финансовый контроль в зависимости от ведомства, к компетенции которого относится управление этими финансо­выми отношениями, т. е. в соответствии со сферой финансовой деятельности, делится на:
а) бюджетный;
б) налоговый;
в) валютный;
г) кредитный;
д) страховой;
е) инвестиционный;
ж) контроль за денежной массой.
По форме проведения финансовый контроль бывает: обязатель­ный (внешний) и инициативный (внутренний).
По методам проведения финансовый контроль можно класси­фицировать на:
а) проверки — на основе отчетной документации и расходных документов рассматриваются некоторые вопросы финансовой деятельности, намечаются меры по устранению обнаруженных нарушений;
б) обследования — охватывают более широкий спектр финан­сово-экономических показателей экономического субъекта, чем проверки; определяется финансовое состояние и перспективы развития обследуемого экономического субъекта;
в) надзор — осуществляется контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на прове­дение какого-либо вида финансовой деятельности;
г) анализ финансовой деятельности — предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности для определения общей оценки результатов финансо­вой деятельности, финансового состояния и обеспеченности соб­ственным капиталом, а также эффективности его использования;
д) наблюдение (мониторинг) — предполагает постоянный кон­троль кредитными организациями предприятий-клиентов по по­воду использования ими полученной ссуды, а также за их финан­совым состоянием;
е) ревизия — предполагает полное обследование финансово-хозяйственной деятельности экономического субъекта с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности и эф­фективности.
Финансовый контроль со стороны органов исполнительной власти, органов местного самоуправления осуществляют:
— Министерство финансов РФ;
— Федеральное казначейство;
— финансовые органы субъектов Российской Федерации и му­ниципальных образований;
— главные распорядители;
— распорядители бюджетных средств.
Государственный финансовый контроль включает контроль за:
а) исполнением федерального бюджета и бюджетов федераль­ных внебюджетных фондов;
б) организацией денежного обращения;
в) использованием кредитных ресурсов;
г) состоянием государственного внутреннего и внешнего долга;
д) состоянием государственных резервов;
е) предоставлением финансовых и налоговых льгот и пре­имуществ.
Глава 7 Органы, осуществляющие государственный финансовый контроль
7.1. Счетная палата Российской Федерации
Особое место в системе финансового контроля со стороны представительных органов принадлежит Счетной палате РФ.
Счетная палата РФ — это не зависимый от Правительства РФ постоянно действующий орган финансового контроля, наделен­ный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Соб­ранию РФ. Его деятельность регулируется Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г.
В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции РФ «для осуществ­ления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату». Состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются указанным выше Федеральным законом.
Счетная палата РФ — юридическое лицо, состоит из Предсе­дателя, назначаемого Государственной Думой РФ на шесть лет, заместителей председателя, назначаемых Советом Федерации РФ также на шесть лет, 12 аудиторов, шесть из которых назначает Государственная Дума РФ и шесть - Совет Федерации РФ, а также из аппарата Счетной палаты — инспекторов.
Объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ выступа­ют средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов и федеральная собственность.
К субъектам, на которых распространяются контрольные полномочия Счетной палаты, относятся:
1) все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, федеральные внебюджетные фонды;
2) органы местного самоуправления, предприятия, организа­ции, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне за­висимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;
3) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на дея­тельностью которых контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечисле­нием или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении указанных субъектов связана с фе­деральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и федеральной собственностью.
В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независи­мостью. Деятельность Счетной палаты направлена на проведение ряда мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже про­изведенных государственных расходов. К основным задачам Счетной палаты РФ относятся:
— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюдже­та и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использо­вания федеральной собственности;
— оценка обоснованности доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов;
— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативно-правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федераль­ного бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
— анализ выявленных отклонений от установленных показа­телей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджет­ных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
— регулярное представление Совету Федерации и Государст­венной Думе информации о ходе исполнения федерального бюд­жета и результатах проводимых контрольных мероприятий;
— контроль за поступлением в федеральный бюджет денеж­ных средств от приватизации государственной собственности, продажи и управления ею.
Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Рос­сийской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, а именно за:
— управлением и обслуживанием государственного долга;
— законностью, рациональностью и эффективностью исполь­зования иностранных кредитов и займов, получаемых Правитель­ством РФ от иностранных государств и финансовых организаций;
— эффективностью размещения централизованных финансо­вых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе;
— представлением государственных кредитов, а также пред­ставлением средств на безвозмездной основе иностранным госу­дарствам и международным организациям.
В рамках банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета, а также за деятельностью Центрального банка РФ по обслужива­нию государственного долга Российской Федерации.
Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, пред­приятия, учреждения, организации (независимо от форм собст­венности) и их должностные лица обязаны представлять по за­просам Счетной палаты РФ информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, которые яв­ляются основной формой ее контроля.
Инспектора Счетной палаты при проведении ревизий и про­верок наделены необходимыми правами: беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения, органи­зации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные поме­щения, склады, архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений - изымать необходимые документы, оставляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.
О результатах ревизий и тематических проверок Счетная па­лата информирует Совет Федерации и Государственную Думу РФ. При выявлении нарушения законов, влекущего за собой уго­ловную ответственность. Счетная палата РФ передает соответст­вующие материалы в правоохранительные органы. При проведе­нии ревизии и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемой организации, а также предавать гласности свои выводы до завер­шения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта — заключения.
Для принятия мер по устранению выявленных нарушений в хозяйственной, финансовой и иной деятельности, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответствен­ности должностных лиц, виновных в нарушении законодательст­ва Российской Федерации и бесхозяйственности. Счетная палата направляет представление органам государственной власти Рос­сийской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Это представление должно быть рас­смотрено в указанный в нем срок, а если он не указан, то в тече­ние 20 дней со дня получения предписания.
Счетная палата имеет право давать администрации проверяе­мых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в фи­нансовой, хозяйственной, коммерческой и иной деятельности предприятия, учреждения и организации, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также умышленного или систе­матического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения пред­ставлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения ее контрольных мероприятий.
При неоднократном неисполнении или ненадлежащем ис­полнении предписаний Коллегия Счетной палаты может по со­гласованию с Государственной Думой РФ принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчет­ных операций по банковским счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Данное предписание может быть об­жаловано в судебном порядке.
При проведении контрольной деятельности Счетная палата взаимодействует с другими контрольными органами Российской Федерации. Контрольные органы Президента РФ и Правитель­ства РФ, субъектов Федерации, правоохранительные органы, Центральный банк РФ, Министерство РФ по налогам и сборам и иные органы, а также органы ведомственного контроля обяза­ны оказывать содействие деятельности Счетной палаты. Дея­тельность Счетной палаты по закону является главной, результа­ты ее деятельности должны освещаться в средствах массовой информации.
7.2. Министерство финансов РФ
Министерство финансов РФ осуществляет общее руководство организацией финансов в стране. Его структура, перестроенная в 90-х гг., отражает особенности экономики России современного этапа. Наряду с бюджетным управлением в составе Министерства финансов организованы следующие управления: налоговых ре­форм, государственных ценных бумаг и финансового рынка, фи­нансирования программ развития сельского хозяйства, финан­совых программ развития производственной инфраструктуры и потребительского рынка, финансирования программ развития сферы материального производства и конверсии. Все они связа­ны с формированием в стране рыночных отношений.
Помимо названных, в структуре Министерства финансов РФ имеются следующие управления: финансирования социальной сферы и науки; финансирования обороны, правопорядка и безо­пасности; валютно-финансового регулирования; методологии бухгалтерского учета и отчетности.
В соответствии с задачами, возложенными на Министерство финансов РФ «Положением о Министерстве финансов РФ», Минфин РФ:
а) участвует в работе по комплексному анализу развития экономики, разрабатывает необходимые меры по финансовому и налоговому стимулированию предпринимательской и другой хозяйственной деятельности в стране, способствующие увеличе­нию национального дохода и поступлений в бюджет;
б) участвует в работе по составлению долговременных и краткосрочных прогнозов функционирования экономики, со­вместно с федеральными органами исполнительной власти оп­ределяет потребность в государственных финансовых централи­зованных ресурсах, подготавливает предложения о распределении их между федеральным бюджетом и государственными (фе­деральными) внебюджетными фондами;
в) организует в соответствии с законодательством РФ и со­ставляет на основе консолидированных бюджетов субъектов РФ консолидированный бюджет Российской Федерации, а также составляет проект федерального бюджета и представляет их в Правительство РФ;
г) обеспечивает в установленном порядке исполнение феде­рального бюджета, финансовое исполнение государственных (фе­деральных) внебюджетных фондов; осуществляет контроль за ис­полнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, уч­реждениям и организациям, а также средств государственных (фе­деральных) внебюджетных фондов, составляет отчет об исполне­нии федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;
д) осуществляет методическое руководство в области финан­сово-бюджетного планирования, составления и исполнения бюджета, финансирования производственной и социально-куль­турной сфер, отчетности и устанавливает общие правила состав­ления, рассмотрения, утверждения, исполнения смет расходов, производимых из бюджета;
е) совместно с Министерством экономики РФ и другими феде­ральными органами исполнительной власти анализирует ход про­ведения экономической реформы, состояние экономики и финан­сов отраслей народного хозяйства и регионов и разрабатывает предложения по повышению эффективности хозяйствования;
ж) разрабатывает с участием Министерства РФ по налогам и сборам, Федеральной службы налоговой полиции РФ и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти предложения по совершенствованию налоговой политики и на­логовой системы, принимает участие в разработке инструкций и методических указаний по вопросам налогообложения;
з) проводит по поручению Правительства РФ переговоры с уполномоченными органами других государств, связанные с за­ключением межправительственных соглашений об избежании (устранении) двойного налогообложения доходов и имущества, и подписывает указанные соглашения от имени Правительства РФ;
и) принимает участие в определении ценовой политики, в работе по анализу уровня цен в стране и совершенствованию ценообразования;
к) принимает участие в работе по развитию и совершенство­ванию страховой деятельности в стране;
л) участвует совместно с Министерством экономики РФ Цен­тральным банком РФ в разработке и осуществлении мер по обес­печению товарно-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения, укреплению денежного обращения, повышению покупательной способности рубля;
м) осуществляет выпуск в установленном порядке государст­венных внутренних займов РФ, совместно с Центральным бан­ком РФ производит обслуживание государственного внутрен­него долга России;
н) разрабатывает предложения по формированию финансо­вого рынка; осуществляет регулирование рынка ценных бумаг, в соответствии с законодательством РФ выдает лицензии на право деятельности в качестве инвестиционных институтов и фондовых бирж, проводит регистрацию выпуска ценных бумаг, ведет Еди­ный государственный реестр зарегистрированных в РФ ценных бумаг и Единый реестр инвестиционных фондов; выдает лицен­зии на производство бланков ценных бумаг, осуществляет кон­троль за соблюдением правил их производства, хранения и учета;
о) дает разрешения федеральным органам исполнительной власти, а также федеральным общественным организациям на проведение всероссийских лотерей;
п) участвует в разработке предложений по совершенствова­нию системы федеральных органов исполнительной власти и их организационной структуры; подготавливает предложения о размерах фонда оплаты труда работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти и их территори­альных органов;
р) осуществляет по поручению Правительства РФ сотрудни­чество с международными финансовыми организациями, прово­дит с представителями этих организаций переговоры и консуль­тации по вопросам финансовой политики, участвует в перегово­рах о предоставлении этими организациями РФ кредитов;
с) анализирует валютно-финансовые проблемы, связанные с международным экономическим сотрудничеством, подготавли­вает предложения по совершенствованию валютно-финансовых и кредитных отношений с иностранными государствами, по увеличению валютных ресурсов страны и экономному расходо­ванию иностранной валюты, участвует совместно с Министерст­вом экономики РФ в разработке валютно-кредитной политики, направлений использования централизованных валютных ресур­сов; разрабатывает прогноз платежного баланса; принимает уча­стие в формировании таможенной политики страны, в разра­ботке методологии, ставок и порядка взимания таможенных пошлин;
т) разрабатывает проекты программ внешних заимствований РФ, организует работу по привлечению в экономику страны иностранных кредитных ресурсов, осуществляет совместно с другими федеральными органами исполнительной власти об­служивание государственного внешнего долга и задолженности иностранных государств РФ, ведет в установленном порядке Го­сударственную книгу внешнего долга РФ;
у) участвует совместно с Министерством экономики РФ в разработке инвестиционной политики;
ф) рассматривает и анализирует сводную бухгалтерскую от­четность федеральных органов исполнительной власти, осущест­вляет методическое руководство бухгалтерским учетом и отчет­ностью предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности;
х) рассматривает проекты планов отпуска драгоценных ме­таллов и драгоценных камней, а также проекты планов сдачи драгоценных металлов и драгоценных камней в виде лома и от­ходов в Государственный фонд драгоценных металлов и драго­ценных камней РФ; устанавливает по представлению Комитета РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням и согла­сованию с Министерством экономики РФ расчетные, отпускные камни; осуществляет совместно с Федеральной службой России по валютному и экспортному контролю и Комитетом РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням контроль за реа­лизацией на внешнем рынке драгоценных металлов и драгоцен­ных камней;
ц) устанавливает совместно с Комитетом РФ по драгоцен­ным металлам и драгоценным камням размеры пробирной пла­ты за опробование и клеймение изделий из драгоценных метал­лов и размеры платы за экспертизу материалов, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни;
ч) обеспечивает изготовление Гознаком денежных билетов и металлических монет по заявкам Центрального банка РФ, а также орденов, медалей и других знаков отличия, ценных бумаг, знаков почтовой оплаты и бланков строгой отчетности по ут­вержденным в установленном порядке образцам;
ш) организует в соответствии с законодательством РФ в Ми­нистерстве и подведомственных ему предприятиях, учреждениях и организациях работу по обеспечению режима секретности и контролю за разработкой и своевременным осуществлением мероприятий по защите государственных секретов от разглашения и утечки информации при использовании технических средств;
щ) заключает от имени Правительства РФ соглашение с Центральным банком РФ о предоставлении кредита на покры­тие дефицита федерального бюджета и другие цели, несет ответ­ственность за своевременное его погашение и уплату процентов за кредит, осуществляет контроль за целевым использованием предоставленных кредитов;
э) обобщает практику применения законодательства по во­просам, входящим в компетенцию Министерства, разрабатывает и вносит на рассмотрение Правительства предложения по со­вершенствованию этого законодательства;
ю) организует в соответствии с законодательством РФ: про­ведение аттестации по аудиту предприятий, их объединений, организаций и учреждений, товарных и фондовых бирж, инве­стиционных, пенсионных, общественных и других фондов, гра­ждан, осуществляющих самостоятельную предпринимательскую деятельность, а также ведение государственного реестра выдан­ных квалификационных аттестатов аудиторов; лицензирование аудита бирж, внебюджетных фондов, инвестиционных институ­тов и общего аудита, а также ведение государственного реестра аудиторов и аудиторских фирм, получивших лицензии.
Функции Министерства финансов РФ соответствуют его по­ложению как федерального органа по управлению финансами страны. Они относятся к следующим областям:
• государственные финансы в целом — участие в ком­плексном анализе экономики страны и в работе по со­ставлению долгосрочных и краткосрочных прогнозов их развития, определение потребностей государственных фи­нансовых централизованных ресурсов, подготовка пред­ложений о распределении этих ресурсов между федераль­ным бюджетом и государственными федеральными вне­бюджетными фондами;
• государственный бюджет — организация работы по состав­лению и обеспечению исполнения федерального бюджета, разработка предложений по нормативам отчислений от федеральных налогов, размерам дотаций и субвенций, вы­деляемых в бюджеты субъектов РФ, прогнозирование и составление консолидированного бюджета РФ;
• внебюджетные государственные федеральные фонды — подготовка предложений о создании и использовании це­левых внебюджетных фондов, обеспечение финансового исполнения государственных федеральных внебюджетных фондов;
• страхование — участие в работе по развитию и совершен­ствованию страховой деятельности в стране;
• денежное обращение — разработка и осуществление мер по оптимизации товарно-денежных пропорций и сбалансиро­ванности денежных доходов и расходов населения, укрепле­нию денежного обращения и покупательной способности рубля, подготовка предложений по улучшению состояния расчетов в народном хозяйстве, по основным направлениям денежно-кредитной политики РФ, обеспечение изготовле­ния Гознаком денежных билетов и металлических монет;
• государственный кредит — выпуск государственных внут­ренних займов РФ, согласование общего объема и усло­вий выпуска долговых обязательств субъектов РФ, заклю­чение соглашений с Центральным банком РФ о предос­тавлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели;
• финансовый рынок — разработка предложений по фор­мированию финансового рынка, регулирование рынка ценных бумаг, регистрация выпуска ценных бумаг;
• валютно-финансовые отношения — подготовка предло­жений по совершенствованию валютно-финансовых и кредитных отношений с иностранными государствами и увеличению валютных ресурсов страны, участие в разра­ботке финансовых условий договоров и соглашений с иностранными государствами, валютно-кредитной поли­тики, предложений по использованию валютных средств, прогноза платежного баланса, формирование таможенной политики, организация работы по привлечению в эконо­мику страны иностранных кредитных ресурсов, обслужи­вание государственного внешнего долга, участие в регули­ровании отпуска драгоценных металлов и камней;
• финансовый контроль — контроль за исполнением феде­рального бюджета и использованием средств государст­венных федеральных внебюджетных фондов, за использо­ванием валютных средств, инвестиций, а также проведение аттестации по аудиту предприятий, объединений, органи­заций и учреждений, граждан, осуществляющих самостоя­тельную предпринимательскую деятельность, лицензиро­вание аудита;
• организация учета и отчетности — анализ сводной бухгал­терской отчетности федеральных органов исполнительной власти, руководство бухгалтерским учетом и отчетностью предприятий, организаций и учреждений, независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности, ус­тановление порядка ведения бухгалтерского учета и состав­ления отчетности об исполнении федерального бюджета, смет расходов бюджетных учреждений и организаций, ус­тановление форм учета и отчетности по кассовому испол­нению федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ.
Для выполнения своих задач и функций Министерство фи­нансов РФ имеет необходимые права, в том числе:
• вытекающие из функций по составлению и исполнению бюджета и связанного с этой деятельностью контроля (получать от государственных органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также предприятий, учреждений, организаций, банков, независимо от их ор­ганизационно-правовых форм и подчиненности, необхо­димые материалы, документы, бухгалтерские балансы, от­четы, справки и т.д., проводить документальные ревизии и проверки, давать обязательные к применению указания по устранению выявленных нарушений);
• по применению мер принудительного воздействия в случа­ях нарушений установленного порядка (ограничивать, а при необходимости приостанавливать финансирование предприятий, учреждений и организаций, взыскивать в ус­тановленном порядке с предприятий, учреждений и орга­низаций средства, выделенные из федерального бюджета или федеральных внебюджетных фондов, используемые не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; запрещать, либо приостанавливать выпуск ценных бумаг акционерными обществами при нарушении законодательства);
• по регулированию соотношения доходов и расходов феде­рального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в про­цессе их исполнения и поступлений налогов в федеральный бюджет (заключать от имени Правительства РФ соглашения с Центральным банком РФ о предоставлении кредита на покрытие дефицита федерального бюджета и другие цели; выдавать при необходимости ссуды из федерального бюдже­та на покрытие временных кассовых разрывов по бюджетам субъектов Федерации с погашением этих ссуд в пределах бюджетного года, предоставлять отсрочки и рассрочки пла­тежей по налогам в федеральный бюджет с уведомлением Министерства РФ по налогам и сборам.
Юридические права и обязанности государственных органов как субъектов финансового права выражают их компетенцию по осуществлению определенной части финансовой деятельности государства, подлежащую обязательной реализации. Компетен­ция государственного органа распределяется между его струк­турными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий.
Права и обязанности граждан связаны главным образом с налоговыми и другими обязательными платежами, поступаю­щими в распоряжение государства.
7.3. Федеральное казначейство
Для усиления контроля за поступлением, целевым и эконом­ным использованием государственных средств Указом Президента РФ «О Федеральном казначействе» от 8 декабря 1992 г. № 1556 создана единая централизованная система органов Федерального казначейства, подчиняющаяся Министерству финансов РФ.
Федеральное казначейство включает:
а) Главное управление Федерального казначейства Министер­ства финансов РФ;
б) территориальные органы Федерального казначейства по субъектам РФ, городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах.
Федеральное казначейство в соответствии со ст. 267 Бюджет­ного кодекса РФ осуществляет предварительный и текущий кон­троль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных вне­бюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления ука­занного контроля и координирует их работу.
Органы Казначейства осуществляют следующие главные за­дачи:
а) организация и осуществление контроля за исполнением бюджета РФ, управление доходами и расходами бюджета на сче­тах Казначейства исходя из принципа единства кассы;
б) регулирование финансовых отношений между бюджетом РФ и государственными внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использо­ванием внебюджетных средств;
в) краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление ими;
г) сбор, обработка и анализ информации о состоянии госу­дарственных финансов, представление законодательным и ис­полнительным органам отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по бюджету Российской Федерации, о госу­дарственных внебюджетных фондах, о состоянии бюджетной системы РФ;
д) управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государст­венного внутреннего и внешнего долга РФ;
е) разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции Казначейства, подготовка проекта бюджетной класси­фикации, ведение операций по учету Государственной казны РФ.
В целях укрепления бюджетной дисциплины Казначейство при осуществлении финансового контроля наделено следующи­ми правами:
— производить в министерствах, ведомствах, на предприяти­ях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях, основанных на любых формах собст­венности, включая совместные предприятия, проверки денеж­ных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, пла­нов, смет и иных документов, связанных с зачислением, пере­числением и использованием средств бюджета Российской Федерации, а также получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках;
— получать от банков, иных финансово-кредитных учрежде­ний справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства бюджета Российской Фе­дерации, государственных внебюджетных фондов, а также вне­бюджетные средства;
— требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых органов государственного управления, предпри­ятий, учреждений и организаций устранения выявленных нару­шений порядка исполнения бюджета Российской Федерации, контролировать их устранение;
— открывать счета для зачисления и выдачи средств в Цен­тральном банке РФ, его учреждениях на местах, других кредит­ных организациях;
— приостанавливать операции по счетам предприятий, включая банки, использующих средства федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и феде­ральные внебюджетные средства, в случаях непредставления или отказа предъявить органам Казначейства и их должностным ли­цам бухгалтерских и финансовых документов, связанных с ис­пользованием этих средств;
— изымать у предприятий, учреждений и организаций доку­менты, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения бюджета Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и совершения операций с внебюджетными средствами;
— выдавать обязательные для исполнения предписания о взы­скании с предприятий в бесспорном порядке средств, выделен­ных из федерального бюджета, средств этого бюджета, направ­ленных в государственные федеральные внебюджетные фонды или федеральных внебюджетных средств, используемых не по це­левому назначению, с наложением на предприятие штрафа в раз­мере ставки рефинансирования Центрального банка РФ;
— налагать на кредитные организации штраф при несвое­временном исполнении ими платежных документов на перечис­ление и зачисление средств в доход федерального бюджета, в го­сударственные федеральные внебюджетные фонды либо средств из федерального бюджета и этих фондов на счета получателей в соответствующие кредитные организации в размере действую­щей в банке, допустившем нарушение, процентной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на 10 пунктов; вно­сить в ЦБ РФ представление о лишении кредитных организаций лицензий на совершение банковских операций.
Суммы санкций зачисляются в доход бюджета Российской Федерации или в государственные внебюджетные фонды. Взы­скание сумм санкций производится налоговыми органами в 3-дневный срок.
Порядок и сроки проведения ревизий казначейства опреде­ляются Правительством РФ.
Кроме того, в соответствии с Положением «О Федеральном казначействе Российской Федерации», утвержденным Постановле­нием Совета Министров Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864, органам Федерального казначейства предоставлено право применять штрафные санкции к юридическим лицам, допустив­шим нецелевое использование средств федерального бюджета.
Штрафные санкции применяются к хозрасчетным предпри­ятиям и организациям, а также учреждениям, финансируемым из федерального бюджета, допустившим нецелевое использова­ние бюджетных средств. Суммы штрафных санкций за нецелевое использование средств федерального бюджета подлежат за­числению в доход федерального бюджета.
При нецелевом использовании бюджетными учреждениями средств орган Федерального казначейства засчитывает эти средст­ва в счет последующего финансирования с уведомлением об этом соответствующего департамента Министерства финансов РФ и отраслевых министерств, ведомств Российской Федерации.
При нецелевом использовании средств федерального бюджета хозрасчетными предприятиями и организациями эти средства следует восстановить в федеральный бюджет или зачесть в счет последующего финансирования с уведомлением соответствую­щего департамента Министерства финансов РФ и соответствую­щих отраслевых министерств и ведомств Российской Федерации об изменении финансирования.
Руководители предприятий, организаций и учреждений, до­пустившие нецелевое использование средств федерального бюд­жета, могут быть привлечены к материальной ответственности в гражданско-правовом и административном порядке.
Главное управление Федерального казначейства Министер­ства финансов РФ выполняет следующие функции:
— организует бюджетное и финансовое исполнение феде­рального бюджета и финансовое исполнение государственных федеральных внебюджетных фондов исходя из принципа един­ства кассы;
— руководит работой территориальных органов Федераль­ного казначейства;
— доводит до территориальных органов Федерального казна­чейства размеры ассигнований из федерального бюджета по об­служиваемым ими территориям;
— ведет сводный реестр распорядителей средств федераль­ного бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;
— организует распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, передает в местные бюджеты отчисления от поступления по государственным на­логам и доходам;
— управляет доходами и расходами федерального бюджета и другими централизованными финансовыми ресурсами, находя­щимися в ведении Правительства РФ, распоряжается средствами на соответствующих счетах в банках (кроме средств государст­венных федеральных внебюджетных фондов и федеральных вне­бюджетных средств), осуществляет операции с этими средствами;
— организует осуществление взаимных расчетов между фе­деральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
— регулирует финансовые отношения между федеральным бюджетом и государственными федеральными фондами, органи­зует контроль за поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств;
— организует и осуществляет:
а) краткосрочное прогнозирование и кассовое планирование направлений и использования средств федерального бюджета, других централизованных финансовых ресурсов;
б) учет операций по движению средств федерального бюдже­та, государственных федеральных внебюджетных фондов и фе­деральных внебюджетных средств на счетах Казначейства;
в) сбор, обработку и анализ информации о состоянии феде­рального бюджета, бюджетов субъектов РФ, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджет­ных средств;
— по поручениям Правительства РФ и Министерства фи­нансов РФ осуществляет другие операции со средствами феде­рального бюджета, другими средствами, находящимися в веде­нии Правительства РФ;
— организует работу территориальных органов Казначейства по контролю за исполнением федерального бюджета, государст­венных федеральных внебюджетных фондов, за поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств;
— управляет государственным внутренним и внешним дол­гом совместно с ЦБ РФ и другими уполномоченными банками, а также обслуживает его, организует и осуществляет размещение на возвратной и платной основе централизованных финансовых ресурсов, находящихся в ведении Правительства РФ;
— организует и ведет операции по учету государственной казны.
По городам (кроме городов районного подчинения), районам и районам в городах органы Казначейства выполняют следую­щие функции:
— осуществляют бюджетное и финансовое исполнение фе­дерального бюджета, финансовое исполнение государственных федеральных внебюджетных фондов, контроль за поступлением и использованием федеральных внебюджетных средств;
— обеспечивают целевое финансирование предприятий за счет средств федерального бюджета, государственных федераль­ных внебюджетных фондов и целевое использование федераль­ных внебюджетных средств;
— обеспечивают полный учет распорядителей средств феде­рального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;
— осуществляют распределение доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, производят отчисления от поступлений по государственным налогам и доходам в мест­ные бюджеты;
— осуществляют операции со средствами федерального бюд­жета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральными внебюджетными средствами;
— осуществляют кассовое планирование средств федерального бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств и направлений их использо­вания;
— контролируют своевременность совершения операций и целевое направление использования средств федерального бюд­жета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств;
— осуществляют по представлению Министерства РФ по на­логам и сборам возврат в федеральный бюджет излишне изы­сканных и уплаченных налогов и других платежей;
— осуществляют учет операций по движению средств федераль­ного бюджета, государственных федеральных внебюджетных фондов и федеральных внебюджетных средств на счетах органов Федераль­ного казначейства, обслуживающих соответствующую территорию;
— осуществляют сбор, обработку и передачу вышестоящим органам Казначейства информации и отчетов об исполнении до­ходов и расходов федерального бюджета, о финансовом исполне­нии государственных федеральных внебюджетных фондов, посту­плении и использовании федеральных внебюджетных средств;
— осуществляют отдельные операции по поручению выше­стоящих органов Казначейства.
Федеральное казначейство обладает следующими бюджет­ными полномочиями в случае заключения соответствующих бюд­жетных соглашений:
— по организации исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
— по исполнению федерального бюджета, бюджетов субъек­тов РФ и местных бюджетов;
— по осуществлению предварительного и текущего контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
— по составлению отчета об исполнении федерального бюд­жета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
— по осуществлению операций со средствами федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
— по составлению отчета об исполнении федерального бюд­жета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет и сле­дующие бюджетные полномочия:
— составляет отчет об исполнении консолидированного бюд­жета РФ;
— представляет отчет об исполнении федерального бюджета в Правительство РФ;
— устанавливает порядок ведения учета и составления от­четности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, смет расходов бюджетных учреждений, устанавли­вает формы учета и отчетности по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
— открывает и закрывает в ЦБ РФ и его учреждениях, а также в уполномоченных кредитных организациях счета для за­числения и выдачи бюджетных средств;
— открывает и закрывает лицевые счета главных распорядите­лей, распорядителей бюджетных средств, бюджетных учреждений, а также бюджетные счета других получателей бюджетных средств;
— обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предоставле­ния отчетов об использовании средств федерального бюджета и других сведений, связанных с получением, перечислением, за­числением и использованием средств федерального бюджета;
— получает от кредитных организаций сведения об операци­ях с бюджетными средствами и средствами государственных внебюджетных фондов;
— направляет представления главным распорядителям, рас­порядителям и получателям средств федерального бюджета, ЦБ РФ и его учреждениям, кредитным организациям с требованием устранить выявленные нарушения бюджетного законодательства и осуществляет контроль за их устранением;
— приостанавливает операции по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств феде­рального бюджета;
— взыскивает в бесспорном порядке с лицевых счетов глав­ных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и по­лучателей средств федерального бюджета бюджетные средства, используемые не по целевому назначению;
— взыскивает со всех счетов бюджетные средства, выданные в форме бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, по которым ис­тек срок возврата, а также проценты, подлежащие уплате за пользование бюджетными ссудами, бюджетными кредитами;
— налагает на главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, кредитные органи­зации штрафы в пределах своей компетенции;
— ведет сводный реестр главных распорядителей, распоряди­телей и получателей средств федерального бюджета и осуществ­ляет регистрацию бюджетных учреждений, деятельность кото­рых финансируется из средств федерального бюджета;
— осуществляет другие полномочия в соответствии с бюд­жетным законодательством.
При осуществлении своих функций федеральное казначей­ство несет ответственность за:
— правильность исполнения федерального бюджета, ведение счетов и управление бюджетными средствами;
— финансирование расходов, связанных с предоставлением бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных га­рантий;
— полноту и своевременность перечисления и зачисления бюджетных средств на счета их получателей;
— своевременность представления отчетов и других сведе­ний, связанных с исполнением бюджета;
— своевременность доведения уведомлений о бюджетных ас­сигнованиях и лимитах обязательств бюджета до получателей бюджетных средств; финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись; финансирование расходов сверх утвер­жденных лимитов обязательств бюджета;
— осуществление контроля за соблюдением бюджетного за­конодательства главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, кредитными организациями;
— исполнение предписаний Счетной палаты РФ и решений актов судебных органов о компенсации ущерба, нанесенного финансовыми органами получателям бюджетных средств.
7.4. Министерство РФ по налогам и сборам
В целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реа­лизацию налоговой политики государства, усиление государствен­ного контроля за своевременным поступлением в бюджета всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам. На министра Российской Федерации по налогам и сборам была возложена деятельность по выработке и осуществлению налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме.
Министерство РФ по налогам и сборам является федераль­ным органом исполнительной власти, обеспечивающим выработ­ку и проведение единой государственной налоговой политики, взимание налогов и сборов. Министерство координирует дея­тельность федеральных органов исполнительной власти по во­просам налогов и сборов и осуществляет государственный кон­троль за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, правильностью начисления, полнотой и своевременностью вне­сения налогов и иных обязательных платежей в соответствующие бюджеты и государственные внебюджетные фонды.
Таким образом, органы, обеспечивающие контроль за сбо­ром налогов и их своевременным поступлением в бюджеты раз­личных уровней, являются важным звеном в общей цепи орга­нов финансового контроля. К органам налогового контроля в Российской Федерации относятся органы налоговой службы, таможенные органы, федеральные органы налоговой полиции, а также органы, осуществляющие контроль за уплатой государст­венной пошлины и других сборов.
Систему органов налоговой службы Российской Федерации образуют:
1) Министерство РФ по налогам и сборам;
2) его территориальные подразделения по субъектам РФ и муниципальным образованиям.
Налоговые органы в соответствии со ст. 31 частью 1 Налого­вого кодекса РФ обладают следующими правами:
— требовать от налогоплательщика или иного обязанного лица документы по формам, установленным государственными органами и органами местного самоуправления, служащие ос­нованиями для исчисления и уплаты налогов, а также поясне­ния и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты налогов;
— проводить налоговые проверки и изымать по акту доку­менты, свидетельствующие о совершении налоговых правона­рушений, когда есть основание полагать, что эти документы бу­дут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены;
— приостанавливать операции по счетам лиц в банках и на­лагать арест на имущество налогоплательщиков и иных обязан­ных лиц;
— осматривать (обследовать) любые используемые налого­плательщиком для извлечения дохода либо связанные с содер­жанием объектов налогообложения независимо от места их нахо­ждения производственные, складские, торговые и иные помеще­ния и территории, проводить инвентаризацию принадлежащего налогоплательщику имущества;
— определять суммы налогов, подлежащие внесению налого­плательщиками в бюджет, расчетным путем на основании данных по иным аналогичным налогоплательщикам в случае отказа на­логоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру (обследованию) производственных, складских, торго­вых и иных помещений и территорий, используемых налогопла­тельщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставления налоговым органам необходимых для расчета налогов документов, отсутствия учета доходов и расходов, учета объектов налогообложения или ведения учета с нарушением установленного порядка, приведшего к не­возможности исчислять налоги;
— требовать от налогоплательщиков устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролиро­вать выполнение указанных требований;
— взыскивать недоимки по налогам и пени;
— предоставлять налогоплательщикам отсрочки и рассрочки по уплате санкций за налоговые правонарушения;
— требовать от банков документы, подтверждающие испол­нение платежных поручений налогоплательщиков и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков сумм налогов и санкций за налого­вые правонарушения;
— привлекать для проведения налогового контроля специа­листов, экспертов, переводчиков;
— вызывать свидетелей, обладающих информацией о нало­говых правонарушениях;
— заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановле­нии действия выданных юридическим и физическим лицам лицен­зий на право осуществления определенных видов деятельности;
— предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды следующие иски:
а) о взыскании налоговых санкций с лиц, совершивших на­логовые правонарушения;
б) о признании недействительной государственной регистра­ции юридического или физического лица в качестве индивиду­ального предпринимателя;
в) о ликвидации организации любой организационно-право­вой формы;
г) о признании сделок недействительными и о взыскании в доход государства приобретенного в таких случаях имущества;
д) о взыскании в доход государства имущества, неоснова­тельно приобретенного не по сделке, а в результате совершения иных незаконных действий;
е) о досрочном расторжении договора о налоговом кредите и об инвестиционном налоговом кредите и т.д.
В обязанности налоговых органов входит:
— соблюдение законодательства о налогах и сборах;
— контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах;
— ведение учета налогоплательщиков;
— проведение разъяснительной работы по применению за­конодательства о налогах и сборах, бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах и т.д.;
— осуществление возврата или зачета излишне уплаченных или взысканных сумм налогов, пеней и штрафов;
— соблюдение налоговой тайны;
— направление налогоплательщику копии актов налоговой проверки и решения налогового органа, а также требования об уплате налога и сбора.
Кроме того, налоговые органы несут ответственность за убыт­ки, причиненные налогоплательщикам в результате своих не­правомерных действий или бездействия или же неправомерных действий (бездействия) работников этих органов при исполне­нии ими своих обязанностей. Причиненные убытки должны быть возмещены из средств федерального бюджета.
Министерство РФ по налогам и сборам:
— проводит непосредственно и организует работу государст­венных налоговых инспекций по осуществлению контроля за со­блюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;
— анализирует отчетные, статистические данные и результа­ты проверок на местах, подготавливает на их основе предложе­ния о разработке инструктивных методических указаний и дру­гих документов по применению законодательных актов о нало­гах и других платежах в бюджет;
— разрабатывает формы налоговых расчетов, отчетов, деклара­ций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет, а также формы отчетов о про­веденной государственными налоговыми инспекциями работе;
— обобщает практику применения нормативных актов по налогам;
— производит в министерствах и ведомствах, на предприяти­ях проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;
— организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества и имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;
— координирует проведение с правоохранительными и кон­тролирующими органами субъектов РФ мероприятий по кон­тролю за соблюдением законодательства о налогах и других пла­тежах в бюджет;
— получает, обобщает и анализирует отчеты государственных инспекций о проделанной работе и разрабатывает предложения по ее совершенствованию, проводит обследования и проверки орга­низации работы налоговых инспекций на всех уровнях, принимает меры к устранению выявленных недостатков и нарушений;
— осуществляет контроль за состоянием инспекторской ра­боты налоговых инспекций в субъектах РФ;
— подготавливает совместно с Минэкономики РФ и Мин­фином РФ и реализует межправительственные соглашения об избежании двойного налогообложения доходов и имущества юридических и физических лиц стран-участниц;
— координирует работу по взаимодействию с органами госу­дарственной власти и управления всех уровней.
Государственные налоговые инспекции по районам, городам без районного деления и районам в городах выполняют сле­дующие основные функции:
— осуществляют контроль за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;
— обеспечивают своевременный и полный учет плательщи­ков налогов и других платежей в бюджет, правильность исчис­ления платежей гражданам и лицам без гражданства, а также поступление этих платежей в соответствующий бюджет;
— контролируют своевременность представления плательщи­ками бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отче­тов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой платежей в бюджет, а также проверяют достоверность этих документов в части правильности определения прибыли, дохода, других объектов обложения и исчисления платежей в бюджет;
— осуществляют возврат излишне взысканных и уплаченных обязательных платежей в бюджет;
— осуществляют свою контрольную работу во взаимодейст­вии с соответствующими органами исполнительной власти, пра­воохранительными и финансовыми органами, банками, органа­ми Казначейства;
— передают правоохранительным органам материалы по фак­там нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответст­венность;
— предъявляют в суд и арбитражный суд иски;
— обеспечивают правильность применения финансовых санк­ций;
— производят осмотр, фиксацию содержания и изъятия у предприятий документов, свидетельствующих о сокрытии или занижении прибыли и других объектов от налогообложения (ос­нованием для изъятия соответствующих документов является письменное мотивированное постановление должностного лица налоговой инспекции);
— осуществляют работу по учету, оценке и реализации кон­фискованного, бесхозяйного имущества и имущества, перешед­шего по праву наследования к государству, и кладов;
— получают от предприятий, финансовых органов и банков документы, на основании которых ведут оперативно-бухгал­терский учет по каждому плательщику и виду платежа сумм на­логов и других платежей, подлежащих уплате и фактически по­ступивших в бюджет, а также сумм финансовых санкций и ад­министративных штрафов;
— приостанавливают операции предприятий и граждан по расчетным и другим счетам в банках;
— составляют, анализируют и представляют вышестоящим государственным налоговым органам установленную отчетность, а районным и городским органам Казначейства – ежемесячные сведения о фактически поступивших суммах налогов и других платежей в бюджет;
— рассматривают заявления, предложения, жалобы граждан, предприятий по вопросам налогообложения и жалобы на дейст­вия должностных лиц государственных налоговых инспекций.
Проверки предприятий должностные лица Министерства РФ по налогам и сборам оформляют актами, в которых отражаются выявленные нарушения законодательства о налогах и других платежах в бюджет и фактически невыполнения требований должностных лиц государственных налоговых инспекций, а также даются указания об устранении выявленных нарушений и о внесении причитающихся сумм в бюджет.
Акт подписывается должностными лицами Министерства РФ по налогам и сборам, другими участниками проверок и ру­ководителями и главными бухгалтерами проверенных предпри­ятий, учреждений и организаций. В случаях несогласия с фак­тами, изложенными в акте, руководители и главные бухгалтеры предприятий делают запись о возражениях, прилагая письмен­ные пояснения и документы, подтверждающие эти возражения.
Должностные лица государственных налоговых инспекций при установлении фактов нарушений гражданами законодательства о налогах и других платежах в бюджет составляют протоколы.
7.5. Федеральные органы налоговой полиции
Налоговая полиция создана на основе Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой служ­бе Российской Федерации, образованного в соответствии с Ука­зом Президента РФ № 262 от 18 марта 1992 г. В качестве само­стоятельного органа налоговая полиция существует с момента принятия Закона РФ «О федеральных органах налоговой поли­ции» от 24 июня 1993 г., которым органы налоговых расследо­ваний были реорганизованы в федеральные органы налоговой полиции. Федеральный закон от 17 декабря 1995 г. № 200-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Фе­дерации «О федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» предоставил органам налоговой полиции право проводить предварительное следствие по делам о налоговых преступлениях.
Федеральные органы налоговой полиции являются правоох­ранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.
В своей деятельности налоговая полиция, как и всякий дру­гой государственный орган, обязана строго соблюдать Консти­туцию РФ, а также конституции республик, входящих в состав Федерации. Ее деятельность, кроме того, регулируется Положе­нием о прохождении службы в органах налоговой полиции Рос­сийской Федерации, утвержденным Постановлением Верхов­ного Совета РФ от 20 мая 1993 г.
Систему федеральных органов налоговой полиции составляют:
— Федеральная служба налоговой полиции Российской Фе­дерации (ФСНП РФ) на правах государственного комитета РФ;
— территориальные органы, органы ФСНП по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (управления, отделы);
— местные органы налоговой полиции — органы налоговой полиции районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а так­же межрайонные отделы управлений, отделов ФСНП.
Федеральную службу налоговой полиции РФ возглавляет Директор ФСНП РФ, который назначается на должность и ос­вобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.
Директор ФСНП РФ осуществляет общее руководство дея­тельностью федеральных органов налоговой полиции и коорди­нацию их деятельности с деятельностью других правоохрани­тельных, налоговых и иных государственных органов.
На федеральные органы налоговой полиции возложены сле­дующие задачи:
— выявление, предупреждение и пресечение налоговых пре­ступлений и правонарушений;
— обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправ­ных посягательств при исполнении служебных обязанностей;
— предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Деятельность федеральных органов налоговой полиции строится на основе следующих принципов:
— законности;
— уважения прав и свобод человека и гражданина;
— подконтрольности и подотчетности высшим органам зако­нодательной и исполнительной власти Российской Федерации;
— сочетания гласных и негласных форм деятельности.
В соответствии со ст. 36 части 1 Налогового кодекса РФ ор­ганы налоговой полиции правомочны:
— производить в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ дознание по делам о преступлениях;
— проводить следствие по делам о преступлениях, отнесен­ных к их ведению;
— осуществлять оперативно-розыскную деятельность;
— участвовать в налоговых проверках (по запросу налоговых органов) и т.д.
Органы налоговой полиции, кроме того, имеют право:
— пользоваться при исполнении служебных обязанностей правами, предоставляемыми законом должностным лицам налоговых органов и агентам валютного контроля;
— приостанавливать операции налогоплательщиков по сче­там в банках и других кредитных организациях на срок до од­ного месяца в случае непредставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов;
— беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения независимо от форм собственности и местонахождения и обследовать их;
— требовать от должностных лиц устранения нарушений за­конодательства о налогах;
— налагать административный арест на имущество юридиче­ских и физических лиц с последующей реализацией этого иму­щества в случае невыполнения обязательств по уплате налогов.
В качестве предупредительной меры органы налоговой поли­ции имеют право выносить письменные предостережения руко­водителям, главным бухгалтерам и другим должностным лицам банков и иных организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также гражданам с тре­бованием устранения нарушений законодательства, своевремен­ной и полной уплаты налогов и других обязательных платежей.
Органы налоговой полиции несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправо­мерных действий (решений) или бездействия, а равно неправо­мерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников этих органов при исполнении ими служеб­ных обязанностей. Причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет средств федерального бюджета.
7.6. Государственный таможенный комитет РФ
Таможенное дело в Российской Федерации в соответствии со ст. 8 Таможенного кодекса РФ (ТК РФ) осуществляют непо­средственно таможенные органы Российской Федерации, яв­ляющиеся правоохранительными органами. Они образуют еди­ную систему, включающую:
— Государственный таможенный комитет РФ (ГТК РФ);
— региональные таможенные управления РФ;
— таможни РФ;
— таможенные посты РФ.
Кроме того, в систему таможенных органов входят таможен­ные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, учеб­ные заведения, вычислительные центры и другие объекты, под­ведомственные ГТК РФ, деятельность которых способствует решению задач, стоящих перед таможенными органами.
Правовую основу деятельности таможенных органов состав­ляют Конституция РФ, Таможенный кодекс РФ, другие феде­ральные законы, указы и распоряжения Президента, постанов­ления и распоряжения Правительства РФ.
Общее руководство таможенным делом в России осуществ­ляют Президент РФ и Правительство РФ.
Возглавляет систему таможенных органов Государственный таможенный комитет РФ, являющийся федеральным органом исполнительной власти и осуществляющий непосредственное руководство таможенным делом Российской Федерации. Право­охранительный статус ГТК РФ закреплен в Таможенном кодек­се РФ, в указах Президента от 18 сентября 1993 г. № 1390 «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Россий­ской Федерации» и от 22 декабря 1993 г. № 2253 «Об отнесении таможенных органов Российской Федерации к государственным военизированным организациям». Федеральный закон «Об опе­ративно-розыскной деятельности», принятый в августе 1995 г., закрепил за таможенными органами статус субъекта оператив­но-розыскной деятельности.
Основными задачами ГТК являются следующие:
— обеспечение экономической безопасности и защита эко­номических интересов РФ;
— обеспечение единства таможенной территории РФ;
— организация применения и совершенствование средств таможенного регулирования хозяйственной деятельности;
— обеспечение соблюдения законодательства по таможенно­му делу, а также иного законодательства, контроль за исполне­нием которого возложен на таможенные органы РФ.
Государственный таможенный комитет РФ в соответствии со ст. 19 ТК РФ выполняют следующие функции:
— участвует в разработке и реализации таможенной полити­ки РФ;
— организует взимание таможенных пошлин и налогов, от­носящихся к товарам, перемещаемым через таможенную грани­цу РФ, а также иных таможенных платежей;
— выдает или обеспечивает выдачу лицензий и квалификаци­онных аттестатов, аннулирует или отзывает их, обеспечивает ве­дение реестров, утверждает размеры сборов и других платежей;
— обеспечивает самостоятельно, а также во взаимодействии с другими правоохранительными органами контроль за соблю­дением режима зоны таможенного контроля, организует систему охраны объектов таможенной инфраструктуры, осуществляет иные меры по охране таможенной границы РФ;
— создает и совершенствует систему мер, обеспечивающих соблюдение законодательства о таможенном деле, а также иного законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы РФ;
— участвует в организации экспортного контроля, контроля за вывозом стратегических и других жизненно важных для интересов Российской Федерации материалов и культурных ценностей;
— организует осуществление валютного контроля, а также выполняет функции органа валютного контроля;
— обеспечивает участие таможенных органов РФ в осущест­влении мер по защите государственной безопасности, охране общественного порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека, животных и растений, окружающей природ­ной среды, защите интересов российских потребителей ввози­мых товаров;
— организует ведение борьбы с контрабандой и иными пре­ступлениями в сфере таможенного дела;
— обеспечивает выполнение таможенными органами РФ функций органов дознания в соответствии с действующими за­конодательными актами.
ГТК РФ возглавляет председатель, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом РФ. Заместители председа­теля ГТК РФ назначаются на должность и освобождаются от нее по представлению председателя ГТК Правительством РФ.
Председатель ГТК руководит, деятельностью подчиненных ему таможенных органов на принципах единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций.
Важнейшей частью деятельности ГТК является ведение та­моженной статистики и обеспечение ее данными Президента, Федерального Собрания, Правительства РФ, других федераль­ных органов исполнительной власти.
Таможенные органы, кроме того, призваны оказывать содей­ствие в борьбе с международным терроризмом и в пресечении незаконного вмешательства в аэропортах России в деятельность международной гражданской авиации.
Должностными лицами таможенных органов могут быть только граждане РФ, способные по своим деловым и мораль­ным качествам, уровню образования и состояния здоровья вы­полнять возложенные на таможенные органы задачи.
ГТК РФ обладает следующими правами:
— определять особенности правового регулирования тамо­женных режимов;
— ограничивать или запрещать ввоз отдельных категорий то­варов в свободные таможенные зоны, помещение их на свобод­ные склады;
— устанавливать упрощенный, льготный порядок перемеще­ния физическими лицами товаров не для коммерческих целей;
— определять особенности правового регулирования дея­тельности таможенного брокера и специалистов по таможенно­му оформлению;
— руководить деятельностью таможенных органов, таможен­ных лабораторий и других подведомственных предприятий, а также деятельностью таможенных атташе представительств РФ за границей.
Финансирование ГТК осуществляется за счет средств феде­рального бюджета и внебюджетных источников.
Региональные таможенные управления (РТУ) являются про­межуточными звеньями в системе таможенных органов между центральным органом (ГТК РФ) и местными таможенными уч­реждениями-таможнями и таможенными постами. Через РТУ, таможни и таможенные посты РФ, таможенные лаборатории и другие подведомственные предприятия ГТК РФ решает непо­средственно стоящие перед ним задачи.
В связи с этим РТУ решает задачи и выполняет функции аналогичные тем, которые возложены на ГТК РФ. Разница за­ключается лишь в том, что РТУ осуществляют руководство та­моженным делом только на территории соответствующего та­моженного региона.
Непосредственно таможенный контроль, взимание таможенных сборов и налогов, предотвращение контрабанды и другие функции в сфере таможенного дела осуществляют таможни и таможенные посты.
Таможня является государственным органом, через который осуществляется ввоз в страну и вывоз с ее территории всех им­портируемых и экспортируемых товаров, багажа, почтовых от­правлений и других грузов.
Таможни выполняют следующие задачи:
— осуществление таможенного оформления и таможенного контроля;
— применение таможенно-тарифного механизма и налого­вого механизма в части налогов, относящихся к товарам, пере­мещаемым через таможенную границу РФ;
— взимание таможенных платежей.
В непосредственном подчинении таможен находятся тамо­женные посты, расположенные на территории подведомственного региона (кроме таможенных постов, подчиненных непо­средственно вышестоящим таможенным органам). Таможни обладают следующими правами:
— выдают разрешения на помещение товара и транспортных средств под определенный таможенный режим;
— проводят таможенный досмотр и таможенный контроль;
— проводят инвентаризацию товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, товаров, в отноше­нии которых не уплачены таможенные платежи или предостав­лены таможенные льготы в части таможенных платежей;
— проводят проверки финансово-хозяйственной деятельности лиц, перемещающих товары и транспортные средства через та­моженную границу РФ, таможенных брокеров либо других лиц;
— принимают решения о предоставлении отсрочки или рас­срочки уплаты таможенных платежей, обеспечении уплаты та­моженных платежей путем заключения договоров залога, приема гарантий третьих лиц или приема на депозит причитающихся сумм;
— взыскивают неуплаченные таможенные платежи в бес­спорном порядке;
— получают от кредитных организаций сведения и справки по операциям и счетам лиц, осуществляющих деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы;
— привлекают лиц к ответственности за нарушение тамо­женных правил;
— обращают к исполнению постановления таможни о нало­жении взысканий за нарушение таможенных правил;
— обращают в федеральную собственность товары в соответ­ствии с Таможенным кодексом РФ;
— самостоятельно учреждают склады временного хранения, владельцем которого является таможня или нижестоящий тамо­женный пост.
На таможни возложены следующие функции:
— таможенное оформление товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, и документов на них в места, определяемые таможенными органами РФ;
— контроль за целевым использованием условно выпущен­ных товаров и транспортных средств; за соблюдением ограниче­ний, требований и условий при условном выпуске товаров и транспортных средств;
— организация и осуществление таможенного сопровожде­ния товаров и транспортных средств, находящихся под тамо­женным контролем;
— определение места и времени пересечения товарами и транспортными средствами таможенной границы РФ;
— осуществление проверки правильности исчисления лица­ми таможенных платежей, их начисление и взимание;
— контроль за фактической уплатой лицами таможенных платежей, взыскание неуплаченных таможенных платежей, в том числе в бесспорном порядке;
— предоставление отсрочек таможенных платежей;
— обеспечение правильного отражения в документах и учет таможенных платежей, полноты взимания и своевременного пе­речисления денежных средств в федеральный бюджет;
— сбор, обобщение и анализ сведений о таможенных платежах;
— проведение проверок финансово-хозяйственной деятель­ности лиц, перемещающих товары и транспортные средства че­рез таможенную границу РФ, таможенных брокеров и др.;
— валютный и экспортный контроль; выполнение функций агента валютного контроля;
— взаимодействие с налоговыми и финансовыми органами, находящимися в подведомственном регионе, в целях повышения эффективности взимания таможенных платежей, их взыскания, обеспечения своевременного прохождения денежных средств;
— открытие текущих счетов по федеральному бюджету, сумм по поручениям, других счетов в кредитных организациях, пере­чень которых определяется ГТК.
Таможенным постом называется подразделение таможни, уполномоченное в полном объеме проводить таможенное оформ­ление и таможенный контроль в определенном пункте или на определенной территории. Таким образом, таможенный пост — это один из элементов структуры таможни, территориально уда­ленный от ее администрации. Таможенные посты в отличие от таможен не являются юридическими лицами, за исключением постов, подчиняющихся вышестоящему таможенному органу. Как правило, таможенные посты создаются вдоль государствен­ной границы в пунктах перехода.
Таможенные посты выполняют следующие основные задачи:
— осуществляют таможенное оформление и таможенный контроль;
— применяют таможенно-тарифный и налоговый механизм в части налогов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ;
— контролируют доставку товаров, находящихся под тамо­женным контролем, и документы на них в места, определяемые таможенными органами;
— контролируют целевое использование условно выпущен­ных товаров, соблюдение лицами ограничений, требований и условий при условном выпуске товаров;
— начисляют и взимают таможенные платежи, проверяют правильность исчисления лицами таможенных средств;
— взаимодействуют с налоговыми и финансовыми органами, находящимися в подведомственном регионе;
— контролируют деятельность в подведомственном регионе таможенных брокеров, таможенных перевозчиков, создание и функционирование таможенных складов;
— выполняют функции агента валютного контроля, осуще­ствляют экспортный контроль и контроль за перемещением че­рез таможенную границу РФ культурных ценностей;
— проводят инвентаризацию товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, и товаров, в отноше­нии которых не уплачены таможенные платежи или предостав­лены таможенные льготы в части таможенных платежей;
— обращают в соответствии с Таможенным кодексом РФ в федеральную собственность товары.
Таможенный пост, имеющий статус юридического лица, вы­полняет следующие функции:
— открывает с разрешения вышестоящего таможенного ор­гана текущие счета по федеральному бюджету, сумм по поруче­ниям, другие счета в кредитных организациях (их перечень оп­ределяется ГТК РФ);
— контролирует фактическую уплату лицами таможенных платежей;
— взыскивает неуплаченные таможенные платежи, в том числе в бесспорном порядке;
— применяет механизм обеспечения уплаты таможенных платежей;
— обеспечивает правильное отражение в документах и учет таможенных платежей;
— своевременно перечисляет денежные средства в федераль­ный бюджет;
— планирует расходы на содержание и развитие таможен­ного поста.
Специализированные таможенные посты, созданные в 1998 г., оформляют ввоз на территорию РФ и вывоз с ее терри­тории драгоценных металлов и драгоценных камней.
Структурным подразделением ГТК РФ является таможенная инспекция, которая играет особую роль в организации и осущест­влении инспекционной деятельности, а также взаимодействует с контролирующими органами Российской Федерации. При этом таможенная инспекция обеспечивает анализ результатов взаимо­действия таможенных органов с контролирующими органами, а также осуществляет организацию взаимодействия и проведения совместных проверок участников внешне-экономической дея­тельности по конкретным направлениям, выявляет причины и условия, обуславливающие уклонение лиц от уплаты таможенных платежей и налогов.
Таможенный комитет Союза России и Белоруссии, создан­ный в 1996 г., является отраслевым органом управления Союза, осуществляющим совместную организацию и руководство та­моженным делом в Союзе, и выполняет следующие основные функции:
— вносит в Исполнительный комитет предложения о ставках и механизме применения таможенных и других пошлин и на­логов, относящихся к товарам, перемещаемым через таможен­ную границу Союза;
— организует взимание таможенных платежей;
— обеспечивает распределение взимаемых таможенных по­шлин и налогов между бюджетами государств Союза в порядке, определяемом Исполнительным комитетом Союза, а также своевременное и полное внесение таможенных пошлин и нало­гов в бюджеты соответствующих государств;
— организует систему контроля за правильностью определе­ния таможенной стоимости товаров;
— обеспечивает эффективное использование таможенных режимов при перемещении товаров и транспортных средств че­рез таможенную границу Союза и при ведении предпринима­тельской деятельности на территориях государств Союза;
— организует осуществление таможенного оформления и та­моженного контроля товаров, принимает меры к совершенство­ванию и упрощению таможенного оформления и таможенного контроля.
Глава 8 Негосударственный финансовый контроль — аудит
8.1. Причины возникновения и этапы становления аудита в России
Развитие рыночных отношений в России привело к необхо­димости принятия большого количества нормативных документов для регламентации правовых вопросов деятельности предприятий (организаций), бухгалтерского учета и отчетности, налогообло­жения, порядка формирования себестоимости продукции (ра­бот, услуг). Многие предприятия стали самостоятельными хо­зяйствующими субъектами и получили право самостоятельно осуществлять свою деятельность (без какого-либо руководства со стороны вышестоящих министерств и ведомств, без регули­рующего воздействия государственного плана). Приток новых предпринимателей, не обладающих необходимым опытом рабо­ты в рыночных условиях хозяйствования, обусловил появление нарушений в соблюдении требований нормативных документов. В то же время в связи с малочисленностью и перегруженностью работой органы, которые были обязаны в соответствии со свои­ми функциями оказывать помощь предприятиям в правильном применении законодательных актов, не смогли выполнять эту ра­боту качественно и в полном объеме. В результате возникла не­обходимость в создании новой формы контроля за деятельностью предприятий — независимого вневедомственного финансового контроля, аудита. Налоговые же органы, на которые законом возложена проверка деятельности предприятий, осуществляют ее по мере необходимости в пределах своей компетентности.
В истории развития аудита в России можно выделить не­сколько основных этапов.
Первый был ознаменован появлением в 1987 г. фирмы «Инау-дит», которая была образована в соответствии со специальным постановлением Совета Министров СССР. Фирма «Инаудит» являлась юридическим лицом и оказывала аудиторские и кон­сультационные услуги действовавшим в СССР и за границей совместным предприятиям. «Инаудиту» были предоставлены широкие права, в том числе:
— ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельно­сти совместных предприятий и организаций;
— проверки бухгалтерских книг, отчетов, планов, смет и других документов, наличия денежных сумм и ценных бумаг, наличия и правильности расходования материальных ценностей;
— получения от учреждений Госбанка СССР и других кре­дитных учреждений необходимых сведений, справок, копий до­кументов, связанных с операциями соответствующих организа­ций и предприятий, о состоянии счетов и оборотов по ним;
— получения от предприятий и организаций отчетной доку­ментации и иной документации в согласованных объемах;
— публикации в СССР и за границей своего устава, баланса, счета прибылей и убытков, а также рекламных материалов.
Несмотря на то что фирма имела более высокую организа­ционно-правовую форму по сравнению с хозрасчетными реви­зионными группами, она была создана на базе государственного контрольного органа, а ее учредителями были союзные мини­стерства. Сохранить «Инаудит» как единую структуру не уда­лось, и она распалась на несколько самостоятельных аудитор­ских фирм.
Второй этап становления аудита начался с попытки приня­тия законодательного акта об аудиторской деятельности в СССР в связи с появлением в стране множества коммерческих органи­заций, в том числе аудиторских фирм. В их учредительных до­кументах предусматривалось проведение проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий любых организацион­но-правовых форм и видов собственности с целью подтвержде­ния достоверности и реальности их финансовой отчетности; предоставление консультаций по различным вопросам финансо­вой, правовой, хозяйственной и коммерческой деятельности, включая бухгалтерский учет, налогообложение, управление фи­нансовой деятельностью и т.п.
В январе 1990 г. в СССР появилось СП «Эрнест энд Янг Внешаудит», проводившее аудиторские проверки на совместных предприятиях по их просьбе, независимо от их расположения или принадлежности. Кроме того, наряду с появлением крупных фирм формируются общественные ассоциации бухгалтеров и ау­диторов. И впервые в России начинают подниматься вопросы о нормативной и законодательной базе аудита, о регулировании бухгалтерского учета и аудита, о реорганизации всей системы финансового контроля.
Третий этап становления аудита в России ознаменован по­явлением 5 декабря 1991 г. проекта Закона «Об аудиторской деятельности», который пока так и не принят. Но 22 декабря 1993 г. Президент РФ подписал Указ, которым утвердил Вре­менные правила аудиторской деятельности в Российской Феде­рации, вступившие в силу с момента опубликования Указа 29 де­кабря 1993 г.
В соответствии с Временными правилами все физические лица, занимавшиеся аудиторской деятельностью, обязаны были до 1 октября 1994 г. пройти аттестацию на право осуществления указанной деятельности, а юридические лица (аудиторские фирмы) и физические лица (аудиторы), занимающиеся аудитор­ской деятельностью самостоятельно, — до 1 января 1995 г. по­лучить соответствующие лицензии.
В целях организации государственного регулирования ауди­торской деятельности в Российской Федерации было определе­но образовать Комиссию по аудиторской деятельности при Пре­зиденте РФ.
Во Временных правилах дано определение понятия аудитор­ской деятельности, указаны сфера аудита, его цели, помимо ини­циативной проверки введено понятие проверки обязательной. Временные правила регламентируют процедуры лицензирования и аттестации на получение права заниматься аудиторской дея­тельностью, порядок аннулирования лицензий, устанавливают санкции для аудиторов и аудиторских фирм, допускающих ошибки, просчеты и небрежность в работе. В разделе о подго­товке аудиторского заключения сказано, что оно должно состо­ять из трех частей: вводной, аналитической и итоговой. Таким образом, Временные правила, утвержденные Указом Президен­та, подвели юридическую правовую основу под деятельность ау­диторов, как бы легализовали их профессиональную подготовку. До этого работа аудиторских фирм осуществлялась лишь на ос­нове стандартов бухгалтерского учета, отчетности и аудита зару­бежных стран, т. е. правил ведения финансового учета и состав­ления отчетности с целью отражения эффективности финансовых решений, принятых за отчетный период компанией, которые отражают ее положение на рынке.
В настоящее время в России создано более 4 тыс. аудитор­ских фирм, в числе наиболее крупных — «Юникон», «Росэкс-пертиза», «Руфаудит» и др.
8.2. Понятие и цели аудиторской деятельности, ее организация
Временные правила определили правовые основы аудитор­ской деятельности в Российской Федерации — независимый вневедомственный финансовый контроль.
Аудиторская деятельность (аудит) представ­ляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (ауди­торских фирм) по осуществлению независимых вневедомствен­ных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, докумен­тов бухгалтерского учета, налоговых деклараций и иных финансовых обязательств и требований экономических субъек­тов, а также оказанию прочих аудиторских услуг.
Аудиторская деятельность осуществляется наряду с финансо­вым контролем за деятельностью экономических субъектов, производимым в соответствии с законодательством Российской Федерации специально уполномоченными на то государствен­ными органами.
Основной целью аудиторской деятельности является ус­тановление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетно­сти экономических субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федерации.
В соответствии с Временными правилами под экономически­ми субъектами понимаются независимо от организационно-правовых форм и видов собственности предприятия, их объеди­нения (союзы, ассоциации, концерны, отраслевые, межотрасле­вые, региональные и другие объединения), организации и учре­ждения, страховые организации, товарные и фондовые биржи, инвестиционные, пенсионные, общественные и другие фонды, а также граждане, осуществляющие самостоятельную предприни­мательскую деятельность. Кроме того, к экономическим субъек­там относятся аудиторские фирмы и аудиторы, работающие са­мостоятельно.
Аудитор (лат. auditor — слушатель, ученик, последователь) — лицо, проверяющее состояние финансово-хозяйственной дея­тельности предприятия за определенный период.
Понятие аудита гораздо шире таких понятий, как ревизия и контроль, поскольку аудит включает и проверку достоверности финансовых показателей, и разработку предложений по оптими­зации хозяйственной деятельности с целью рационализации расходов и увеличения прибыли.
Аудиторская деятельность помимо проверок включает оказа­ние различного рода услуг:
— ведение бухгалтерского учета для различных предприятий и организаций;
— восстановление бухгалтерского учета;
— составление бухгалтерской (финансовой) отчетности;
— защита бухгалтерской (финансовой) отчетности и налоговых деклараций в ГНИ;
— совершенствование (модернизация) действующей системы учета;
— постановка бухгалтерского учета;
— экономический и финансовый анализ;
— консультационные услуги;
— проведение семинаров, повышение квалификации бухгал­терского персонала предприятий (учреждений, организаций);
— обучение бухгалтерского персонала;
— издание методических пособий по бухгалтерскому учету, налогообложению, анализу, аудиту;
— автоматизация бухгалтерского учета.
Вместе с тем аудиторы и аудиторские фирмы, как отмечено во Временных правилах, не могут заниматься какой-либо дея­тельностью, кроме аудиторской, и иной связанной с ней дея­тельностью. Это означает, что аудитор не может выступать учре­дителем, акционером, собственником других предприятий, не связанных с аудиторской деятельностью.
От ведомственной, и прежде всего государственной ревизии, аудит отличает самостоятельность определения им форм и мето­дов аудиторской проверки на основе требований законодатель­ства и условий договора с экономическим субъектом, а также независимость от любой третьей стороны, собственника и руко­водителя аудиторской фирмы и возможность организовать аудит на принципах предпринимательской деятельности: с получением прибыли, при риске и объеме имущественной ответственности, в зависимости от организационно-правовой формы аудиторской фирмы.
Аудиторская проверка в полном объеме может проводиться на частных предприятиях. Государственные и муниципальные предприятия, не являющиеся собственниками имущества, за­крепленного за ними на праве хозяйственного ведения, могут привлекать аудиторов лишь для оказания отдельных аудитор­ских услуг. Только орган, уполномоченный осуществлять управ­ление государственным или муниципальным имуществом, впра­ве решать вопрос о заключении договора на проведение ауди­торской проверки. Так, в Постановлении Правительства РФ «О делегировании полномочий Правительства Российской Федера­ции по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности» от 10 февраля 1994 г. предусмотрено, что Гос­комимущество России, его территориальные агентства, а также по согласованию с ним федеральные органы исполнительной власти вправе назначать и производить документальные и фак­тические проверки (ревизии, инвентаризации), назначать ауди­торские проверки.
При проведении аудиторской проверки особое внимание уделяется ее правовым аспектам. Аудитор обязан предоставить экономическому субъекту исчерпывающую информацию о тре­бованиях законодательства, касающихся проведения аудитор­ской проверки, о правах и обязанностях сторон, а после озна­комления с заключением аудитора — о нормативных актах, на которых основываются замечания и выводы аудитора. В анали­тической части аудиторского заключения указываются наруше­ния законодательства при совершении хозяйственно-финансо­вых операций, которые нанесли или могут нанести ущерб инте­ресам собственников экономических субъектов, государства или третьих лиц.
Аудиторская проверка — необходимый элемент аудита и один из видов аудиторской деятельности. Она заключается в установ­лении достоверности бухгалтерской отчетности, а также в со­вершении иных услуг, в частности, в составлении деклараций о доходах и бухгалтерской отчетности, консультировании по во­просам финансового, налогового, банковского и иного хозяйст­венного законодательства.
Аудиторская проверка может быть обязательной или ини­циативной. Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных нормативными актами. Напри­мер, в Законе «О банках и банковской деятельности» преду­смотрено, что банки публикуют годовой баланс по форме и в сроки, которые устанавливаются Центральным банком РФ, по­сле подтверждения аудиторской организацией достоверности указанных в нем сведений.
Обязательные проверки, кроме того, в соответствии с процес­суальным законодательством проводятся по поручению органа дознания, следователя, прокурора, суда и арбитражного суда. По­ручение о проведении аудиторской проверки дается аудитору при наличии в производстве возбужденного уголовного дела, приня­того к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду. Заключение аудитора по результатам та­кой проверки приравнивается к заключению эксперта.
Заключение аудитора — документ, имеющий юридическое значение для всех юридических и физических лиц, органов го­сударственной власти и управления, органов местного само­управления и судебных органов.
Если налоговый или иной орган, на который законом воз­ложена проверка отдельных сторон деятельности предприятия и получение соответствующей отчетности, не согласен с аудитор­ским заключением, принятым экономическим субъектом, он вправе оспорить его в арбитражном суде. При установлении су­дом неточности, ошибки в представленной аудитором отчетно­сти аудитор возмещает экономическому субъекту все убытки, связанные с неквалифицированным аудиторским заключением.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1355 обязательной аудиторской проверке подлежат:
— банки и другие кредитные организации;
— страховые организации и общества взаимного страхования;
— товарные и фондовые биржи;
— инвестиционные институты (инвестиционные и чековые инвестиционные фонды, холдинговые компании);
— внебюджетные фонды, источниками образования средств которых являются предусмотренные законодательством РФ обя­зательные отчисления, производимые юридическими и физиче­скими лицами;
— благотворительные и иные (инвестиционные) фонды, ис­точниками образования средств которых являются доброволь­ные отчисления юридических и физических лиц;
— экономические субъекты, если в их уставном капитале есть доля иностранных инвесторов, а также (кроме экономиче­ских субъектов, находящихся полностью в государственной или муниципальной собственности) при наличии хотя бы одного из следующих финансовых показателей их деятельности:
а) объема выручки от реализации продукции (работ, услуг) за год, превышающего в 500 тыс. раз минимальный размер оп­латы труда;
б) суммы активов баланса, превышающей на конец отчет­ного года в 2000 тыс. раз минимальный размер оплаты труда.
Причем согласно Федеральному закону РФ № 129-ФЗ от 21 ноября 1996 г. данные экономические объекты подлежат обя­зательной проверке тогда, когда на это есть указание в феде­ральных законах.
Уклонение экономического субъекта от проведения обяза­тельной аудиторской проверки либо препятствование ее прове­дению влечет за собой взыскание на основании решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда по искам, предъяв­ляемым прокурором, органами Федерального казначейства, ор­ганами государственной налоговой службы и органами налого­вой полиции, штрафа:
— с экономического субъекта в сумме от 100 до 500-кратного размера минимальной оплаты труда;
— с руководителя (руководителей) экономического субъекта -в сумме от 50 до 100-кратного размера минимальной оплаты труда.
Суммы штрафов зачисляются в бюджет Российской Феде­рации.
Аудиторской деятельностью имеют право заниматься физи­ческие лица - аудиторы и юридические лица — аудиторские фирмы независимо от вида собственности, в том числе ино­странные и созданные совместно с иностранными юридически­ми и физическими лицами.
Аудиторские фирмы регистрируются как предприятия, соз­даваемые в целях осуществления аудиторской деятельности, и могут иметь любую организационно-правовую форму, преду­смотренную законодательством Российской Федерации, за ис­ключением формы акционерного общества открытого типа.
Физические лица, прошедшие аттестацию, могут заниматься аудиторской деятельностью в составе аудиторской фирмы, за­ключив с ней трудовое соглашение (контракт), либо самостоя­тельно, т. е. зарегистрировавшись в качестве предпринимателей.
Аудиторская фирма может быть учреждена в форме индиви­дуального (семейного) частного предприятия, полного товари­щества, смешенного товарищества, товарищества с ограничен­ной ответственностью (акционерного общества закрытого типа), государственного, муниципального предприятия.
Заниматься аудиторской деятельностью можно лишь на ос­нове специального разрешения (лицензии), а также при нали­чии квалификационного аттестата. Постановлением Правитель­ства РФ утверждены порядок аттестации на право осуществле­ния аудиторской деятельности. Согласно Указу Президента РФ все физические лица, занимающиеся аудиторской деятельно­стью, обязаны пройти аттестацию и получить квалификацион­ный аттестат аудитора единого образца. Проведение аудитор­ской деятельности без аттестации запрещается.
Инициативная аудиторская проверка проводится по решению самого экономического субъекта. Цель такой проверки — выявить недостатки в ведении бухгалтерского учета, составлении отчетности, в налогообложении, провести анализ финансового состояния хозяйствующего объекта и помочь ему в организации учета и отчетности.
В соответствии с п. 81 Положения о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации бухгалтерская отчетности является открытой для заинтересованных пользователей, кото­рых условно делят на две группы:
первая - собственники предприятия; займодавцы (банки и другие кредитные учреждения); поставщики; покупатели (кли­енты); налоговые органы; руководство и персонал предприятия;
вторая — аудиторы и аудиторские фирмы; различные консуль­танты; юристы; объединения, ассоциации, в состав которых входит предприятие; профсоюзные и иные общественные организации.
Кроме обязательного и инициативного аудита, различают ау­дит внешний и внутренний.
Внешний аудит проводится на договорной основе с экономи­ческим субъектом (предприятием, организацией) аудиторской фирмой (аудитором) с целью объективной оценки достоверно­сти состояния бухгалтерского учета и отчетности, а также подго­товки рекомендаций по улучшению финансового положения предприятия, повышению эффективности его деятельности, изысканию неиспользованных резервов производства.
Внутренний аудит проводится штатными аудиторами - работ­никами предприятия, которые подчиняются руководителю пред­приятия, и представляет собой независимую деятельность по про­верке и оценке работы предприятия (организации) в интересах его руководителей. Цель такого аудита - помочь сотрудникам пред­приятия эффективно выполнять свои функции, а главная задача — осуществление постоянного контроля за расходами на предпри­ятии и выработка мер по их снижению. Если на предприятии нет штатных аудиторов внутренний аудит можно поручить ревизион­ной комиссии или аудиторской фирме на договорных началах.
Помимо проверок отдельных направлений деятельности пред­приятия в обязанности внутреннего аудитора входит:
— проверка выполнения приказов и распоряжений руково­дителя по хозяйственным вопросам;
— подготовка различных справок по деятельности предпри­ятия и представление их руководству;
— осуществление углубленного анализа хозяйственной дея­тельности и определение путей ее улучшения.
Каждый профессиональный аудитор при выполнении ауди­торской проверки и оказании других аудиторских услуг обязан соблюдать нормы этического поведения, и прежде всего он обя­зан быть честным, объективным, внимательным и независимым, соблюдать общественные интересы, иметь достаточный профес­сиональный уровень, хранить в тайне конфиденциальную ин­формацию в делах клиентов, полученную при оказании аудитор­ских услуг, без ограничения во времени и независимо от продол­жения или прекращения непосредственных отношений с ними.
Отношения между экономическим субъектом и аудитором в связи с проведением аудиторской проверки и оказанием иных ау­диторских услуг оформляются договором аудита, заключенным в простой письменной форме.
Договор аудита относится к типу подрядных договоров. В нем необходимо указать риск аудитора, задание экономического субъ­екта, использование специальных знаний аудитора. Неотъемле­мым признаком договора аудита является указание в нем обязан­ности аудитора по установлению достоверности бухгалтерской отчетности экономического субъекта и соответствия совершенных им хозяйственных и финансовых операций законодательству. Если же аудитор оказывает лишь отдельные услуги по постановке, вос­становлению и ведению бухгалтерского учета, анализу финансово-хозяйственной деятельности и т.п., то используется обычный до­говор подряда или оказания услуг, не требующий наличия ква­лификационного аттестата аудитора и (или) лицензии на занятие аудиторской деятельностью.
Не разрешается проводить аудиторскую проверку, если ауди­тор оказывал данному экономическому субъекту услуги по вос­становлению и ведению бухгалтерского учета, а также составле­нию финансовой отчетности, что имеет важное юридическое и экономическое значение.
Плата за профессиональные услуги аудитора зависит от их объ­ема, качества, сложности, а также от квалификации, опыта, авто­ритета и ответственности аудитора. Размер оплаты его услуг не должен зависеть от достижения какого-либо определенного резуль­тата, аудитор не имеет права получать плату за свои услуги налич­ными деньгами сверх общеустановленных норм расчетов. Аудитор обязан заранее оговорить с клиентом и закрепить письменно усло­вия и порядок оплаты своих профессиональных услуг. Аудитор не обязан заранее объявлять о расценках за оказываемые услуги.
Экономический субъект и аудитор свободны в заключении договора, т. е. как одна, так и другая сторона вправе выбирать себе любого контрагента.
При проведении аудиторской проверки и составлении за­ключения аудиторы независимы от проверяемого экономического субъекта, а также, как уже отмечалось, от любой третьей стороны, в том числе от государственных органов, поручивших им проведение данной проверки, а также от собственников и руководителей аудиторской фирмы, в которой они работают.
Аудиторы (аудиторские фирмы) имеют право:
а) самостоятельно определять формы и методы аудиторской проверки, исходя из требований нормативных актов Российской Федерации, а также конкретных условий договора с экономиче­ским субъектом либо содержания поручения органа дознания, прокурора, следователя, суда и арбитражного суда;
б) проверять у экономических субъектов в полном объеме документацию о финансово-хозяйственной деятельности, нали­чие денежных сумм, ценных бумаг, материальных ценностей, получать разъяснения по возникшим вопросам и дополнитель­ные сведения, необходимые для аудиторской проверки;
в) получать по письменному запросу необходимую для осу­ществления аудиторской проверки информацию от третьих лиц, в том числе при содействии государственных органов, поручив­ших проверку;
г) привлекать на договорной основе к участию в аудиторской проверке аудиторов, работающих самостоятельно или в других аудиторских фирмах, а также иных специалистов;
д) отказаться от проведения аудиторской проверки в случае не предоставления проверяемым экономическим субъектом не­обходимой документации, а также в случае не обеспечения го­сударственными органами, поручившими проведение проверки, личной безопасности аудитора и членов его семьи при наличии такой необходимости.
Аудиторы и аудиторские фирмы обязаны:
а) неукоснительно соблюдать при осуществлении аудитор­ской деятельности требования законодательства Российской Фе­дерации;
б) немедленно сообщать заказчику, а также государственно­му органу, поручившему провести аудиторскую проверку:
— о невозможности своего участия в проведении аудитор­ской проверки, основываясь на соответствующем положении Временных правил, а также из-за отсутствия лицензии, позво­ляющей произвести аудиторскую проверку данного экономиче­ского субъекта;
— о необходимости привлечения к участию в проверке до­полнительных аудиторов (специалистов) в связи со значительным объемом работы или какими-либо иными обстоятельствами, воз­никшими после заключения договора или получения поручения;
в) квалифицированно проводить аудиторские проверки, а также оказывать иные аудиторские услуги;
г) обеспечивать сохранность документов, получаемых и со­ставляемых ими в ходе аудиторской проверки, и не разглашать их содержания без согласия собственника (руководителя) эко­номического субъекта, за исключением случаев, предусмотрен­ных законодательными актами Российской Федерации.
В случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, приведшей к убыткам для государства или экономического субъекта, с аудитора (аудиторской фирмы) могут быть взысканы на основании решения суда общей юрис­дикции или арбитражного суда убытки, понесенные экономиче­ским субъектом или государством в полном объеме; расходы на проведение перепроверки; штраф, зачисляемый в доход бюджета Российской Федерации в сумме до 100-кратного размера мини­мальной оплаты труда — с аудитора, осуществляющего свою деятельность самостоятельно, и от 100- до 500-кратного размера минимальной оплаты труда — с аудиторской фирмы.
Руководители и иные должностные лица проверяемого эко­номического субъекта обязаны создавать аудитору (аудиторской фирме) соответствующие условия для своевременного и полного проведения аудиторской проверки, предоставлять всю докумен­тацию, необходимую для ее проведения, а также давать разъяс­нения и объяснения в устной и письменной форме, оперативно устранять выявленные аудиторской проверкой нарушения по­рядка ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской (финансовой) отчетности. Запрещается предпринимать любые действия с целью ограничения круга вопросов, подлежащих вы­яснению при проведении аудиторской проверки.
Главная обязанность аудитора — квалифицированно прово­дить проверки. Результатом аудиторской проверки является за­ключение аудитора (аудиторской фирмы). Заключение аудитора имеет юридическое значение для всех юридических и физиче­ских лиц, органов государственной власти и управления, орга­нов местного самоуправления и судебных органов. Аудиторское заключение служит основанием для подтверждения или не под­тверждения бухгалтерской отчетности экономического субъекта. Заключение аудитора (аудиторской фирмы) должно состоять из трех частей — вводной, аналитической и итоговой.
В вводной части указываются:
— для аудиторской фирмы: юридический адрес и телефоны;
порядковый номер, дата выдачи и наименование органа, вы­давшего лицензию на осуществление аудиторской деятельности, а также срок действия лицензии; номер регистрационного сви­детельства; номер расчетного счета; фамилия, имя и отчество всех аудиторов, принимающих участие в проверке;
— для аудитора, работающего самостоятельно: фамилия, имя, отчество, стаж работы в качестве аудитора; дата выдачи и на­именование органа, выдавшего лицензию на осуществление ау­диторской деятельности, а также срок действия лицензии; но­мер регистрационного свидетельства; номер расчетного счета.
В аналитической части указываются:
— наименование экономического субъекта и период его дея­тельности, за который проводится проверка;
— результаты экспертизы организации бухгалтерского (фи­нансового) учета, составления соответствующей отчетности и состояния внутреннего контроля;
— факты выявленных в ходе аудиторской проверки сущест­венных нарушений установленного порядка ведения бухгалтер­ского учета и составления финансовой отчетности, влияющих на ее достоверность, а также нарушений законодательства Россий­ской Федерации при совершении хозяйственно-финансовых опе­раций, которые нанесли или могут нанести ущерб интересам соб­ственников экономического субъекта, государства и третьих лиц;
В итоговой части аудиторского заключения содержится за­пись о подтверждении достоверности бухгалтерской (финансо­вой) отчетности экономического субъекта.
На основании аудиторского заключения, итоговую часть ко­торого экономический субъект обязан предоставлять заинтере­сованным лицам, строятся его деловые отношения с налоговы­ми и другими государственными органами, банками, кредито­рами и т.п. Если выясняется, что аудиторское заключение составлено ошибочно, неточно, с нарушением законодательства, то встает вопрос об имущественной ответственности аудитора. Но экономический субъект не имеет права непосредственно взыскать с аудитора понесенные убытки вследствие неквалифи­цированной аудиторской проверки. Орган, выдавший лицензию (Министерство финансов РФ, Росстехнадзор РФ, Госбанк Рос­сии), сначала назначает проверку качества аудиторского заклю­чения, а затем в случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, приведшей к убыткам для государства и экономических субъектов, к аудитору могут быть применены уже упоминавшиеся санкции. В случае неоднократ­ного неквалифицированного проведения аудиторских проверок или оказания аудиторских услуг лицензия аудитора может быть аннулирована органом, выдавшим ее.
С 1 января 1995 г. предусмотрена также ответственность юридических и физических лиц за осуществление аудиторской деятельности без лицензии.
Лицензия на осуществление аудиторской деятельности выда­ется на основании заявления с приложением:
— для аудитора, работающего самостоятельно, — квалифи­кационного аттестата и копии свидетельства о государственной регистрации;
— для аудиторской фирмы — учредительных документов, ко­пии свидетельства о государственной регистрации, сведений о ее руководителях, их заместителях и аудиторах, имеющих ква­лификационный аттестат.
Заявление о выдаче лицензии на осуществление аудиторской деятельности должно быть рассмотрено в течение 60 дней с мо­мента представления всех предусмотренных документов.
Лицензии выдаются на осуществление:
— банковского аудита;
— аудита страховых организаций;
— аудита бирж, внебюджетных фондов и инвестиционных институтов;
— общего аудита (аудита иных экономических субъектов). Лицензии на осуществление аудиторской деятельности могут быть аннулированы выдавшими их органами в случаях:
— обнаружения представления аудитором (учредителями ау­диторской фирмы) для получения лицензии недостоверных све­дений;
— осуществления аудитором (аудиторской фирмой) аудитор­ской деятельности, не предусмотренной выданной лицензией;
— предоставления аудитором (аудиторской фирмой) полу­ченных им в ходе аудита сведений третьим лицам без разреше­ния собственника (руководителя) хозяйствующего субъекта, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Рос­сийской Федерации;
— вступления в законную силу приговора суда, предусматри­вающего наказание лица, занимающегося аудиторской деятель­ностью, в виде лишения права занимать определенные должно­сти или заниматься определенной деятельностью в сфере фи­нансово-хозяйственных отношений;
— умышленного сокрытия аудитором (аудиторской фирмой) обстоятельств, исключающих возможность проведения аудитор­ской проверки экономического субъекта;
— неоднократного неквалифицированного проведения ауди­торских проверок или оказания аудиторских услуг.
Аннулирование лицензий по иным основаниям не допускается.
Осуществление юридическим или физическим лицом ауди­торской деятельности без полученной в установленном порядке лицензии влечет за собой взыскание с указанных лиц на основа­нии решения суда (арбитражного суда) по искам, предъявляемым прокурором, органами федерального казначейства, органами го­сударственной налоговой службы и органами налоговой полиции: — полученных в результате незаконной деятельности дохо­дов — в пользу введенных в заблуждение заказчиков в размерах понесенных расходов;
— штрафа в пределах от 500 до 1000-кратного размера мини­мальной оплаты труда — в доход бюджета Российской Федерации.
Кроме того, орган, уполномоченный выдавать лицензии на осуществление аудиторской деятельности, вправе обратиться в арбитражный суд с иском о ликвидации указанного юридиче­ского лица.
8.3. Правовые основы аудиторской деятельности
Организация государственного регулирования аудиторской деятельности возложена на Комиссию по аудиторской деятель­ности при Президенте РФ. В Положении о Комиссии установ­лено, что она является коллегиальным органом и осуществляет свою работу на безвозмездной основе. Комиссия осуществляет систему мер по государственной поддержке становления и раз­вития рынка аудиторских услуг, а также защите интересов госу­дарства, экономических субъектов, аудиторских фирм и аудито­ров. На основе законодательства она разрабатывает проекты нормативных актов, регулирующих аудиторскую деятельность, содействует реализации Временных правил, обобщает практику их применения по запросам.
Комиссия имеет право представлять на рассмотрение Прези­дента и Правительства РФ проекты нормативных актов об аудите, разрабатывать стандарты аудиторской деятельности, направлять аудиторам и аудиторским фирмам обязательные для исполнения предписания об устранении ими нарушений законодательства в области аудиторской деятельности, определять перечень веду­щих учебно-методических центров по обучению и переподго­товке аудиторов.
Правовое обеспечение деятельности Комиссии возложено на Государственно-правовое управление администрации Президен­та РФ, консультант которого является заместителем председате­ля Комиссии. Состав Комиссии утверждается Президентом РФ. Она состоит из высших должностных лиц Министерства финан­сов РФ, Центрального банка РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Росстехнадзора РФ, Антимонопольного комитета РФ и Аппарата Правительства РФ.
К основным нормативным документам, регулирующим ауди­торскую деятельность, относятся:
— Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2263 «Об ау­диторской деятельности в Российской Федерации»,
— Временные правила аудиторской деятельности в Россий­ской Федерации;
— Положение о Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте РФ, утвержденное Распоряжением Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 54-РП;
— Положение о Консультативном совете при Комиссии по аудиторской деятельности при Президенте РФ, утвержденное решением Комиссии по аудиторской деятельности при Прези­денте РФ от 1 июня 1994 г.;
— Постановление Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 482 «Об утверждении нормативных документов по регулированию аудиторской деятельности в Российской Федерации»;
— Порядок проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности, утвержденный постановлением Пра­вительства РФ от 6 мая 1994 г. № 482;
— Порядок проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности, утвержденный постановлением Пра­вительства РФ от 6 мая 1994 г. № 482;
— Порядок выдачи лицензий на осуществление аудиторской деятельности, утвержденный постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 482;
— Порядок проведения квалификационных экзаменов на право осуществления аудиторской деятельности, утвержденный Центральной аттестационно-лицензионной аудиторской комис­сией Министерства финансов РФ 5 июня 1994 г.;
— Приказ ЦБ РФ «О создании Центральной аттестационно-лицензионной аудиторской комиссии Центрального банка РФ» от 15 июня 1994 г. № 02-102);
— Об основных критериях (системе показателей) деятельно­сти экономических субъектов, по которым их бухгалтерская (финансовая) отчетность подлежит обязательной ежегодной ау­диторской проверке, утвержденных постановлением Правитель­ства РФ от 7 декабря 1994 г. № 1355 (в ред. постановления Пра­вительства РФ от 25 апреля 1995 г. № 408);
— Порядок составления аудиторского заключения о бухгал­терской отчетности (Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ. Протокол № 1 от 9 февраля 1996 г.);
— О сроках проведения мероприятий по регулированию ау­диторской деятельности в Российской Федерации (постановле­ние Правительства РФ от 5 января 1995 г. № 15).
В России система регулирования аудиторской деятельности включает три уровня:
— первый уровень — Временные правила, которые регулируют аудиторскую деятельность до принятия закона об аудите;
— второй уровень — стандарты (правила), устанавливающие нормы аудита, которые однозначно интерпретируются всеми субъектами финансово-хозяйственной деятельности (и прежде всего арбитражным судом), и подразделяющиеся на четыре вида:
а) общесистемные;
б) организационно-технологические;
в) стандарты отчетности;
г) специфические, для отдельных видов аудита (например, банковского);
— третий уровень — документы, необходимые для реализа­ции стандартов и содержащие сведения по их применению и организации аудиторской деятельности на основе стандартов.
Значение аудиторской деятельности как метода финансового контроля возрастает с каждым годом. Аудиторская проверка яв­ляется одним из средств обеспечения законности в финансово-хозяйственной деятельности. Однако надо помнить, что аудито­ры должны работать в тесном контакте с другими субъектами, осуществляющими контроль за финансово-хозяйственной дея­тельностью хозяйствующих субъектов, и в этом заключается сущность действенности финансового контроля.
Глава 9 Правовое регулирование конкуренции и ограничения монополистической деятельности
Конкуренция является неотъемлемым механизмом рыночной экономики. Конкуренция противостоит монополизму в экономи­ке, поскольку ограничивает возможности каждого участника ры­ночных отношений монопольно воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Ничем не ограниченная монополистическая деятельность снижает кон­куренцию и приводит к подавлению свободы предприниматель­ской деятельности. Рычагом сдерживания монополистической деятельности и поддержания конкуренции служит антимоно­польное законодательство, направленное против злоупотребле­ний на рынке как путем прямого запрещения отдельных видов предпринимательской деятельности, так и сокращением роста тенденций, которые могут привести к снижению рыночной конкуренции.
В Российской Федерации антимонопольное законодательст­во появилось только с переходом к рыночной экономике, когда конкуренция была признана благом для общества, и представ­лено общими и специальными законами, а также подзаконными актами. Прежде всего в ст. 8 Конституции РФ сказано, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финан­совых средств, поддержка конкуренции, свободы экономиче­ской деятельности.
Основополагающим антимонопольным законом является За­кон «О конкуренции и ограничении монополистической дея­тельности на товарных рынках» (в ред. законов РФ №3119-1 от 24.06.1992 г., № 3310-1 от 15.07.1992 г.; №83-ФЗ от 25.05.1995 г., № 70-ФЗ от 06.05.1998 г.), определяющий организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направленный на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.
В этом Законе даны определения таких понятий, как:
— конкуренция — состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товар­ном рынке;
— недобросовестная конкуренция — любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельно­сти действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям российского законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и спра­ведливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации;
— доминирующее положение — исключительное положение хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъ­ектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимо­заменяемых товаров, дающее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на со­ответствующем товарном рынке или затруднять доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам;
— монополистическая деятельность — противоречащие анти­монопольному законодательству действия (бездействия) хозяй­ствующих субъектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, огра­ничение или устранение конкуренции;
— монопольно высокая цена - цена товара, устанавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее поло­жение на товарном рынке, с целью компенсации необоснован­ных затрат, вызванных недоиспользованием производственных мощностей, и (или) получения дополнительной прибыли в ре­зультате снижения качества товара;
— монопольно низкая цена — цена приобретаемого товара, ус­танавливаемая хозяйствующим субъектом, занимающим доми­нирующее положение на товарном рынке в качестве покупателя, в целях получения дополнительной прибыли и (или) компенса­ции необоснованных затрат за счет продавца, или цена товара, сознательно устанавливаемая хозяйствующим субъектом, зани­мающим доминирующее положение на товарном рынке в каче­стве продавца, на уровне, приносящем убытки от продажи дан­ного товара, результатом установления которой является или может являться ограничение конкуренции посредством вытес­нения конкурентов с рынка;
— аффилированные лица — физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических и (или) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность и др.
Закон в ст. 9 указывает на недопустимость участия в пред­принимательской деятельности должностных лиц органов госу­дарственной власти и государственного управления.
В Законе также перечислены формы недобросовестной кон­куренции, а именно:
— распространение ложных, неточных или искаженных све­дений, способных причинить убытки другому хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации;
— введение потребителей в заблуждение относительно харак­тера, способа и места изготовления, потребительских свойств, качества товара;
— некорректное сравнение хозяйствующим субъектом про­изводимых или реализуемых им товаров с товарами других хо­зяйствующих субъектов;
— продажа товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридического лица, индивидуализации про­дукции, выполнения работ, услуг;
— получение, использование, разглашение научно-техничес­кой, производственной или торговой информации, в том числе коммерческой тайны, без согласия ее владельца.
Проведение государственной политики по содействию раз­витию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ог­раничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции до образования Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринима­тельства осуществлял федеральный антимонопольный орган Го­сударственный антимонопольный комитет РФ (ГАК РФ), яв­лявшийся федеральным органом исполнительной власти. Ука­зом Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 было создано названное выше Министерство РФ — МАП РФ. Постановлени­ем Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 было утвержде­но Положение о Министерстве РФ по антимонопольной поли­тике и поддержке предпринимательства.
В соответствии с этим Положением МАП РФ является феде­ральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, развития пред­принимательства и конкуренции на товарных рынках, обеспече­ния контроля за соблюдением законодательства Российской Фе­дерации о защите прав потребителей и о рекламе, о регулировании и контроле деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте.
Министерство в своей деятельности руководствуется Кон­ституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президен­та РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, а также указанным Положением.
МАП РФ вправе создавать собственные территориальные орга­ны и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции.
Основными задачами Министерства являются:
— предупреждение, ограничение и пресечение монополисти­ческой деятельности и недобросовестной конкуренции;
— содействие формированию рыночных отношений на ос­нове развития конкуренции и предпринимательства;
— осуществление государственного контроля за соблюдени­ем антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, а также в пределах своих пол­номочий законодательства РФ о естественных монополиях и то­варных биржах;
— проведение государственной политики, направленной на поддержку предпринимательства, в том числе малого и среднего, содействие становлению и укреплению предпринимательского сектора экономики Российской Федерации, государственное регулирование, межотраслевая и межрегиональная координация в сфере развития и поддержки малого предпринимательства;
— государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступной электрической и почтовой связи) и субъ­ектов естественных монополий на транспорте (железнодорож­ные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэ­ропортов).
В соответствии с этими задачами Министерство выполняет следующие функции:
— обобщает практику применения антимонопольного зако­нодательства РФ, а также законодательства РФ о защите прав потребителей, о рекламе, о государственной поддержке пред­принимательства, о товарных биржах, о естественных монопо­лиях в области связи и на транспорте и вносит в Правительство РФ предложения о его совершенствовании;
— дает в установленном порядке заключения на проекты за­конов и иных нормативных правовых актов, регулирующих от­ношения в области антимонопольной политики, рекламной дея­тельности, защиты прав потребителей, деятельности субъектов естественных монополий, поддержки предпринимательства, а также принимает участие в их подготовке;
— рассматривает факты нарушений антимонопольного зако­нодательства РФ, законодательства РФ о защите прав потреби­телей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, о товарных биржах, о естественных монополиях в об­ласти связи и на транспорте и принимает соответствующие ре­шения на основе законодательства РФ;
— дает рекомендации федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по проведению мероприятий, направ­ленных на содействие развитию конкуренции на товарных рынках;
— разрабатывает и осуществляет меры по демонополизации производства и обращения товаров (услуг);
— формирует и ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, а также реестры субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль;
— осуществляет контроль за соблюдением требований анти­монопольного законодательства РФ при создании, слиянии и присоединении объединений коммерческих организаций (сою­зов и ассоциаций), ликвидации и разделении (выделении) госу­дарственных и муниципальных унитарных предприятий, а также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммер­ческих организаций;
— согласовывает решения федеральных органов исполни­тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по вопросам создания, реор­ганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов;
— предупреждает и пресекает факты ненадлежащей рекламы, допущенные юридическими и физическими лицами;
— организует работу Комиссии по товарным биржам;
— принимает участие в разработке государственной полити­ки в области защиты прав потребителей, обеспечивает взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, орга­нов местного самоуправления и общественных объединений (их ассоциаций, союзов) в области защиты прав потребителей;
— подготавливает в пределах своей компетенции предложе­ния по усилению государственной поддержки и развитию пред­принимательства, особенно малого и среднего;
— организует разработку и реализацию Федеральной програм­мы государственной поддержки малого предпринимательства;
— обеспечивает формирование инфраструктуры поддержки и. развития малого предпринимательства, оказание консультатив­ной, информационной и финансовой поддержки создания и деятельности субъектов малого предпринимательства;
— разрабатывает предложения по совершенствованию нало­гообложения субъектов малого предпринимательства;
— обеспечивает защиту законных интересов предпринима­телей;
— осуществляет методическое руководство по разработке и реализации региональных программ, предусматривающих под­держку и развитие малого предпринимательства, подготавливает совместно с Министерством экономики РФ и Министерством финансов РФ предложения по определению порядка и условий выделения централизованных финансовых, материально-техни­ческих ресурсов, необходимых для реализации этих программ;
— разрабатывает предложения по регулированию инвестици­онной и инновационной деятельности субъектов малого пред­принимательства, осуществляемой за счет внебюджетных фон­дов, привлекаемых заемных и других средств;
— проводит анализ состояния малого предпринимательства и эффективности применения мер по его государственной под­держке;
— содействует активизации поддержки малого предпринима­тельства органами исполнительной власти субъектов РФ и орга­нами местного самоуправления, в том числе в рамках соответст­вующих региональных и межрегиональных программ;
— применяет методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, пре­дусмотренные законодательством РФ о естественных монополи­ях, включая ценовое регулирование, осуществляемое посредст­вом определения (установления) цен (тарифов) или их предель­ного уровня;
— осуществляет контроль за перекрестным субсидированием между категориями и группами потребителей транспортных услуг и потребителей услуг связи и разрабатывает предложения по его прекращению, за соблюдением условий договоров, заклю­чаемых субъектами естественных монополий в области связи и на транспорте с потребителями их услуг, за инвестиционной и иной деятельностью субъектов естественных монополий в об­ласти связи и на транспорте в части ее влияния на цены (тари­фы), устанавливаемые на транспортные услуги и услуги в облас­ти связи;
— анализирует и прогнозирует экономическую ситуацию, складывающуюся в Российской Федерации в процессе реализа­ции мер государственного регулирования деятельности субъек­тов естественных монополий в области связи и на транспорте, готовит предложения по развитию и совершенствованию конку­рентных отношений и изменению режима государственного ре­гулирования субъектов естественных монополий, направленные на обеспечение роста экономической эффективности деятельно­сти субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте и защиту прав потребителей их услуг;
— утверждает по согласованию с соответствующими феде­ральными органами исполнительной власти методики, требова­ния и правила учета затрат на услуги, обязательные для субъек­тов естественных монополий в области связи и на транспорте, и определяет порядок представления соответствующей отчетности;
— в пределах своей компетенции рассматривает и принимает решения по разногласиям между субъектами естественных мо­нополий в области связи и на транспорте, а также между субъ­ектами естественных монополий в области связи и на транспор­те и потребителями их услуг;
— обеспечивает в установленном законодательством РФ по­рядке участие Российской Федерации в международном сотруд­ничестве по вопросам конкурентной, в том числе антимонополь­ной политики, политики в области защиты прав потребителей, рекламной деятельности, в области поддержки предпринима­тельства и регулирования естественных монополий, а также уча­ствует в подготовке предложений о взаимодействии Российской Федерации с мировым сообществом по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;
— выдает заключения о последствиях влияния на конкурен­цию на внутреннем рынке Российской Федерации специальных защитных мер, антидемпинговых мер или компенсационных мер, если на одного российского производителя приходится бо­лее чем 35% отечественного аналогичного или непосредственно конкурирующего товара либо если общий объем импорта товара, являющегося объектом расследования в целях применения мер по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами, составляет ме­нее чем 25% общего объема реализации аналогичного или непо­средственно конкурирующего товара на внутреннем рынке РФ;
— осуществляет проверки соблюдения федеральными орга­нами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, коммерче­скими и некоммерческими организациями антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о государственной поддержке предпринимательства, о защите прав потребителей, о рекламе, а также законодательства о естественных монополиях;
— осуществляет координацию деятельности Федерального фонда поддержки малого предпринимательства;
— выдает заключения при государственной регистрации фи­нансово-промышленных групп;
— координирует разработку и реализацию федеральными ор­ганами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления отраслевых и региональных программ демонополизации экономики;
— разрабатывает мероприятия, направленные на защиту прав потребителей, предотвращение недобросовестной конку­ренции, и организует реализацию этих мероприятий;
— изучает и анализирует зарубежный опыт в области госу­дарственного регулирования и развития конкуренции, ограни­чения и пресечения монополистической деятельности, защиты прав потребителей, регулирования рекламной деятельности, дея­тельности товарных бирж, поддержки предпринимательства, а также регулирования деятельности субъектов естественных мо­нополий в области связи и на транспорте;
— обеспечивает гласность в работе Министерства, постоянно информирует население Российской Федерации о ходе реализа­ции мер по демонополизации экономики, развитию конкурен­ции, предпринимательства и защите прав потребителей и по другим вопросам, относящимся к компетенции Министерства, ежегодно публикует доклады о регулировании деятельности субъ­ектов естественных монополий в области связи и на транспорте.
Таким образом, исходя из перечисленных функций Мини­стерства, можно сказать, что МАП РФ частично выполняет и функцию органа государственно-финансового контроля.
Министерство обладает следующими полномочиями:
— давать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения предписания, предусмотренные антимонопольным законодательством РФ, законодательством РФ о защите прав потребителей, о рекламе и о естественных монополиях;
— рассматривать в пределах предоставленной компетенции дела об административных правонарушениях и налагать штрафы в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательст­вом РФ, законодательством РФ о защите прав потребителей, о рекламе и естественных монополиях, утверждать правила рас­смотрения указанных дел;
— обращаться в соответствующих случаях в суд или в ар­битражный суд, а также принимать участие в рассмотрении дел в суде;
— давать разъяснения по вопросам применения антимоно­польного законодательства РФ и законодательства РФ о защите прав потребителей;
— направлять материалы о нарушениях антимонопольного законодательства РФ, законодательства РФ о защите прав по­требителей, о рекламе в органы, выдавшие лицензию на осуще­ствление соответствующего вида деятельности, для решения во­проса о ее приостановлении или об аннулировании, а также в соответствующие правоохранительные органы для решения во­проса о возбуждение уголовных дел по признакам преступле­ний, связанных с нарушением этого законодательства;
— направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции и органы местного самоуправления рекомендации:
а) о предоставлении льготных кредитов, а также об умень­шении налогов или освобождении от них хозяйствующих субъ­ектов, впервые вступающих на рынок определенного товара;
б) об изменении сфер применения свободных, регулируемых и фиксированных цен;
в) о создании и развитии параллельных структур в сферах производств и обращения, в том числе за счет централизован­ных инвестиций и кредитов;
г) о финансировании мероприятий по расширению выпуска товаров в целях устранения доминирующего положения на рын­ке отдельных хозяйствующих субъектов;
д) о привлечении иностранных инвестиций, создании орга­низаций с иностранными инвестициями и свободных экономи­ческих зон;
е) о лицензировании экспортно-импортных операций и из­менении таможенных тарифов;
ж) о внесении изменений в перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, и в порядок их лицензирования;
— устанавливать наличие доминирующего положения хозяй­ствующих субъектов на соответствующих рынках;
— при рассмотрении ходатайств хозяйствующих субъектов о даче согласия на создание, реорганизацию или ликвидацию коммерческих и некоммерческих организаций, на приобретение акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций, на осуществление иных сделок, предусмотренных антимоно­польным законодательством РФ, направлять при необходимости федеральным органам исполнительной власти, органам испол­нительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправ­ления представленные хозяйствующими субъектами на рассмот­рение документы (за исключением документов, составляющих коммерческую тайну) в целях подтверждения последствий указанных сделок для товарных рынков Российской Федерации;
— принимать решения о принудительном разделении хозяй­ствующих субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке и осуществляющих монополистическую деятельность;
— заключать соглашения с изготовителями (исполнителями, продавцами) товаров (услуг) о соблюдении ими правил и обыча­ев делового оборота в интересах потребителей, а также соглаше­ния с рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламо-распространителями о соблюдении ими правил и обычаев рек­ламной практики;
— проводить проверки цен и тарифов на услуги, оказывае­мые субъектами естественных монополий в области связи и на транспорте;
— организовывать проведение научно-исследовательских ра­бот по вопросам конкурентной, в том числе антимонопольной политики, политики в области рекламы, защиты прав потреби­телей, поддержки предпринимательства, регулирования деятель­ности субъектов естественных монополий в области связи и на транспорте, привлекать в этих целях в установленном порядке Академию народного хозяйства при Правительстве РФ, научные учреждения Российской академии наук, отраслевые академии наук, другие научно-исследовательские учреждения, а также от­дельных ученых и специалистов;
— организовывать проведение экспертиз целевых проектов и программ, имеющих важное значение для развития предприни­мательской деятельности;
— готовить рекомендации и заключения по вопросам пре­доставления государственных гарантий иностранным инвесто­рам, вкладывающим средства в развитие малого предпринима­тельства;
— издавать в пределах своей компетенции на основе законо­дательства РФ приказы, инструкции и иные нормативные пра­вовые акты, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.
В случае нарушения антимонопольного законодательства коммерческие и некоммерческие организации (их руководите­ли) федеральные органы исполнительной власти, органы ис­полнительной власти субъектов РФ, органы местного само­управления (их должностные лица), граждане, в том числе ин­дивидуальные предприниматели, обязаны в соответствии с предписаниями МАП РФ прекратить нарушение, восстановить первоначальное положение, расторгнуть договор или внести в него изменения, заключить договор с другим хозяйствующим субъектом, отменить акт, не соответствующий законодательст­ву, перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения, осуществить реорганизацию в форме разделения или выделения с соблюдением установленных ус­ловий и сроков, выполнить иные действия, предусмотренные предписанием.
В случае нарушения антимонопольного законодательства МАП РФ либо его территориальные органы вправе в админист­ративном порядке налагать штрафы и выносить предупреждения в соответствии с законодательством.
За виновные противоправные деяния, нарушающие антимо­нопольное законодательство, должностные лица федеральных органов исполнительных власти, органов исполнительной вла­сти субъектов РФ и органов местного самоуправления, коммер­ческие и некоммерческие организации или их руководители, а также граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, несут гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность.
В соответствии с Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках коммер­ческие и некоммерческие организации несут ответственность в виде штрафа за следующие нарушения:
— неисполнение в срок предписания федерального антимонопольного органа (территориального органа) — в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда за каждый день про­срочки исполнения предписания, но не более 25 тыс. мини­мальных размеров оплаты труда;
— совершение действий (бездействие) в нарушение порядка, установленного указанным Законом, — в размере до 5 тыс. ми­нимальных размеров оплаты труда;
— неисполнение законных требований федерального анти­монопольного органа (территориального органа), — в размере до 8 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
— непредставление в срок по требованию федерального ан­тимонопольного органа (территориального органа) документов либо иной информации, подлежащей представлению в соответ­ствии с Законом, — в размере до 50 минимальных размеров оп­латы труда за каждый день нарушения установленного срока, но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
— предоставление федеральному антимонопольному органу (территориальному органу) недостоверных сведений — в размере до 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
— нарушение установленного порядка представления сведе­ний о своих аффилированных лицах — в размере до 5 тыс. ми­нимальных размеров оплаты труда.
Руководители коммерческих и некоммерческих организаций, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, индивидуальные предприниматели несут адми­нистративную ответственность за следующие нарушения:
— неисполнение в срок предписания федерального антимо­нопольного органа (территориального органа) - в виде преду­преждения или штрафа в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда;
— воспрепятствование выполнению сотрудниками федераль­ного антимонопольного органа (территориального органа) воз­ложенных на них обязанностей — в виде предупреждения или штрафа в размере до 120 минимальных размеров оплаты труда.
Должностные лица, зарегистрировавшие коммерческие орга­низации или их объединения (союзы или ассоциации) без со­гласия федерального антимонопольного органа (территориаль­ного органа) в случаях, предусмотренных Законом о конкурен­ции, несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 80 минимальных раз­меров оплаты труда.
Граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, виновные:
— в непредставлении в срок по требованию федерального ан­тимонопольного органа (территориального органа) документов ли­бо иной информации, необходимой для осуществления его дея­тельности, в случаях, предусмотренных Законом о конкуренции, несут административную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 80 минимальных размеров оплаты труда;
— в совершении действий (бездействии), нарушающих поря­док, предусмотренный Законом о конкуренции, несут админи­стративную ответственность в виде предупреждения или обна­ружения федеральным антимонопольным органом (территори­альным органом) данного правонарушения;
— в неисполнении законных требований федерального ан­тимонопольного органа (территориального органа) несут адми­нистративную ответственность в виде предупреждения или штрафа в размере до 100 минимальных размеров оплаты труда.
Руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также должностные лица федеральных органов исполнитель­ной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, виновные в повторном в те­чение года совершении указанных выше действий, несут уго­ловную ответственность в соответствии с законодательством.
Отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финан­совых услуг регулируются следующими законодательными актами:
— Законом «О конкуренции и ограничении монополистиче­ской деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991г. в пе­риод от 25 мая 1995г. и Законом «О естественных монополиях» от 19 июля 1995г. в том случае, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на то­варных рынках;
— Законом РФ «Об организации страхового дела в Россий­ской Федерации» (ст.31);
— Федеральным законом РФ «О внесении изменений и до­полнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельно­сти в РСФСР» (ст.32);
— Федеральным законом РФ «Об акционерных обществах» (ст.10 п.2);
— Федеральным законом РФ «О рынке ценных бумаг» (ст.30, ст.51 п.7) и др.
Основополагающим законом является Федеральный закон РФ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», при­нятый Государственной Думой РФ 4 июня 1999 г. и регулирую­щий отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг и связанные с защитой конкуренции на рынке финансовых услуг.
В законе даны определения следующих понятий:
— финансовая услуга — деятельность, связанная с привлече­нием и использованием денежных средств юридических и физических лиц, причем в качестве финансовых услуг рассматрива­ются осуществление банковских операций и сделок, предостав­ление страховых услуг и услуг на рынке ценных бумаг, заключе­ние договоров финансовой аренды (лизинга) и договоров дове­рительного управления денежными средствами или ценными бумагами, а также иные услуги финансового характера;
— финансовая организация — юридическое лицо, осуществ­ляющее на основании соответствующей лицензии банковские операции и сделки либо предоставляющее услуги на рынке цен­ных бумаг, услуги по страхованию или иные услуги финансо­вого характера, а также негосударственный пенсионный фонд, его управляющая компания, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, лизинговая компания, кредитный по­требительский союз и иная организация, осуществляющая опе­рации и сделки на рынке финансовых услуг (положения Закона в отношении финансовой организации распространяются и на индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на основе соответствующей лицензии деятельность на рынке финансовых услуг);
— рынок финансовых услуг — сфера деятельности финансовых организаций на территории РФ или ее части, определяемая ис­ходя из места предоставления финансовой услуги потребителям;
— конкуренция на рынке финансовых услуг - состязательность между финансовыми организациями, при которой их самостоя­тельные действия эффективно ограничивают возможность каж­дой из них односторонне воздействовать на общие условия пре­доставления финансовых услуг на рынке;
— недобросовестная конкуренция на рынке финансовых услуг — действия финансовых организаций, направленные на приобре­тение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречащие законодательству РФ и обычаям делового оборота и причинившие или могущие причинить убытки другим финансовым организациям — конкурентам на рынке, либо нанести ущерб их деловой репутации;
— доминирующее положение финансовой организации — объем финансовых услуг, предоставленных финансовой организацией (несколькими финансовыми организациями) на рынке, дающий ей (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия предоставления финансовых услуг на рынке или за­труднить доступ на рынок другим финансовым организациям;
— концентрация капитала на рынке финансовых услуг — слия­ние, присоединение финансовых организаций, приобретение ими активов или акций (долей в уставном капитале) друг друга, а также приобретение третьими лицами активов или акций (до­лей в уставном капитале) финансовой организации и др.
В Законе определены также формы недобросовестной конку­ренции, а именно:
— распространение ложных, неточных или искаженных све­дений, способных причинить убытки другой финансовой орга­низации либо нанести ущерб ее деловой репутации;
— некорректное сравнение финансовой организацией пре­доставляемых ею услуг с услугами, предоставляемыми другими финансовыми организациями;
— получение, использование и разглашение информации, составляющей служебную или коммерческую тайну, без согла­сия ее владельца, если такие действия не предусмотрены зако­нодательством РФ.
При этом под недобросовестной конкуренцией на рынке фи­нансовых услуг между финансовыми организациями понимают­ся действия, направленные на получение преимуществ при осу­ществлении предпринимательской деятельности, заключение соглашений или ведение согласованных действий между собой или с третьими лицами, которые противоречат законодательству РФ и обычаям делового оборота и могут причинить или причи­нили убытки другим финансовым организациям — конкурентам либо нанесли ущерб их деловой репутации.
Государственный контроль за приобретением активов или ак­ций (долей в уставном капитале) финансовых организаций осу­ществляется в случаях:
— приобретения в результате одной или нескольких сделок юридическим или физическим лицом (группой лиц) более 20% акций (долей в уставном капитале) финансовой организации;
— приобретения в результате одной или нескольких сделок, связанных с уступкой прав требований юридическим или физи­ческим лицом (группой лиц) активов финансовой организации, величина которых превышает величину активов финансовой организации, установленную Правительством РФ;
— приобретения юридическим и физическим лицом (груп­пой лиц), в том числе на основании договора о доверительном управлении, договора о совместной деятельности или договора поручения либо иных сделок, прав, позволяющих определять условия осуществления финансовой организацией ее предпри­нимательской деятельности либо осуществлять функции ее ис­полнительного органа;
— создания финансовой организации и изменения уставного капитала финансовой организации;
— слияния, присоединения финансовых организаций.
Федеральный антимонопольный орган по защите конкурен­ции на рынке финансовых услуг совместно с Центральным бан­ком РФ решает следующие задачи:
— содействует развитию конкуренции на рынке финансовых услуг;
— предупреждает, ограничивает и пресекает недобросовест­ную конкуренцию и пресекает злоупотребления, связанные с до­минирующим положением финансовой организации на рынке;
— осуществляет государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг.
В функции федерального антимонопольного органа входит:
— направление в Правительство РФ предложений по вопро­сам совершенствования антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг и практике их применения, а также заключений на проекты федеральных законов и иных норма­тивных правовых актов по вопросам функционирования рынка финансовых услуг и развития конкуренции на нем;
— выдача рекомендаций Центральному банку РФ, федераль­ным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по проведению мероприятий, направленных на развитие конкурен­ции на рынке финансовых услуг;
— контроль за соблюдением антимонопольного законодатель­ства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг при заключении соглашений и веде­нии согласованных действий финансовых организаций;
— контроль за слиянием, присоединением финансовых ор­ганизаций и приобретением прав, активов или акций (долей в уставном капитале) финансовых организаций;
— установление фактов нарушения антимонопольного зако­нодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг.
Федеральный антимонопольный орган вправе:
— давать финансовым организациям обязательные для ис­полнения предписания о прекращении нарушений антимоно­польного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг и/или об устранении их последствий, о восстановлении первоначального положения, о расторжении или об изменении договоров, проти­воречащих антимонопольному законодательству и иным норма­тивным актам о защите конкуренции на рынке финансовых ус­луг, о заключении договоров с другим лицом, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нару­шения антимонопольного законодательства и иных норматив­ных актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— направлять в Правительство РФ, Центральный банк РФ предложения об отмене принятых федеральными органами ис­полнительной власти, Центральным банком РФ нормативных и иных правовых актов или о приостановлении их действия, а также о расторжении или об изменении заключенных ими со­глашений либо согласованных действий, противоречащих анти­монопольному законодательству и иным нормативным право­вым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— направлять в органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления предписания об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, а также о расторжении или об изменении заключенных ими со­глашений либо согласованных действий, противоречащих анти­монопольному законодательству и иным нормативным право­вым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— вносить в органы, выдающие лицензии на осуществление деятельности на рынке финансовых услуг, представления об ан­нулировании лицензий у финансовых организаций, нарушаю­щих антимонопольное законодательство и иные нормативные акты о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— принимать решения о наложении штрафов на финансо­вые организации и административных взысканий на руководи­телей этих организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной вла­сти субъектов РФ и органов местного самоуправления за на­рушение антимонопольного законодательства и иных норма­тивных правовых актов о защите конкуренции на рынке фи­нансовых услуг;
— обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушениях антимонопольного законодательства и иных норма­тивных правовых актов о защите конкуренции на рынке финан­совых услуг, в том числе о признании полностью или частично недействительными договоров, противоречащих антимонополь­ному законодательству и иным нормативным правовым актам о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, об обязатель­ном заключении договора с другим лицом, а также участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— направлять в правоохранительные органы заявления о на­рушениях антимонопольного законодательства и иных норма­тивных правовых актов о защите конкуренции на рынке финан­совых услуг, а также материалы для решения вопроса о возбуж­дении уголовного дела по признакам преступлений, связанных с нарушением антимонопольного законодательства и иных норма­тивных правовых актов о защите конкуренции на рынке финан­совых услуг;
— устанавливать наличие доминирующего положения финансовых организаций на рынке финансовых услуг;
— устанавливать факты злоупотреблений финансовыми ор­ганизациями доминирующим положением, нарушений запретов на соглашения и согласованные действия, недобросовестной конкуренции, а также квалифицировать действия финансовых организаций как нарушающие антимонопольное законодатель­ство и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— издавать, в том числе совместно с Центральным банком РФ, федеральными органами исполнительной власти, осуществ­ляющими регулирование на рынке финансовых услуг, норма­тивные акты, рекомендации и указания по защите конкуренции на рынке финансовых услуг, в том числе по отдельным видам финансовых организаций;
— давать, в том числе совместно с Центральным банком РФ, федеральными органами исполнительной власти, осуществляю­щими регулирование на рынке финансовых услуг, разъяснения по вопросам применения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг;
— осуществлять иные полномочия, предусмотренные зако­нодательством РФ.
В случае нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (их должностные лица), финансовые организации (их руководители), граждане, в том числе индиви­дуальные предприниматели, обязаны в соответствии с решения­ми и предписаниями федерального антимонопольного органа прекратить нарушение антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов, восстановить первоначаль­ное положение, расторгнуть договор или внести в него измене­ния, заключить договор с другим лицом, отменить акт, не соот­ветствующий антимонопольному законодательству и иным нор­мативным правовым актам о защите конкуренции на рынке фи­нансовых услуг, перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения антимонопольного законо­дательства и иных нормативных правовых актов о защите кон­куренции на рынке финансовых услуг, выполнить иные дейст­вия, предусмотренные решениями и предписаниями федераль­ного антимонопольного органа.
В случае нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг федеральный антимонопольный орган вправе в административном порядке налагать штрафы и выно­сить предупреждения в соответствии с законодательством РФ.
За противоправные деяния, нарушающие антимонопольное законодательство и иные нормативные правовые акты о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполни­тельной власти субъектов РФ и органов местного самоуправле­ния, финансовые организации (их руководители), граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, несут гражданско-правовую, административную, уголовную либо иную ответст­венность в соответствии с законодательством РФ.
Уголовная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства предусмотрена ст. 178 УК РФ («Монополисти­ческие действия и ограничение конкуренции»). В соответствии с данной статьей (п.1) установление монопольно высоких или мо­нопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранение с него других субъектов экономической деятельности, установление или поддержание единых цен — наказываются штрафом в размере от 200 до 500 минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.
Глава 10 Виды ответственности за нарушение финансового законодательства
За совершенные в финансовой сфере противоправные дея­ния может наступить уголовная, административная, налоговая, гражданско-правовая, материальная и дисциплинарная ответст­венность. Причем для физического лица возможно наступление всех перечисленных видов ответственности, а для юридического — только административная (частично), гражданская и материаль­ная (например, за вред, причиненный экологическим правона­рушением).
Уголовная ответственность — это вид юридической ответст­венности, заключающийся в ограничении прав и свобод лиц, ви­новных в совершении преступления, предусмотренного Уголов­ным кодексом РФ. При этом лицо подлежит уголовной ответст­венности (ст. 5 УК РФ) только за те общественно опасные действия (бездействие) и наступившие общественно опасные по­следствия, в отношении которых установлена его вина. Кроме того, уголовной ответственности подлежит только вменяемое фи­зическое лицо, достигшее возраста, установленного УК РФ.
Уголовная ответственность начинается с момента вступления в силу обвинительного приговора, а полностью реализуется в отбытии наказания, назначенного судом. Основанием к наступ­лению уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмот­ренного УК РФ (ст. 8 УК РФ).
Административная ответственность — это вид юридической ответственности граждан, должностных лиц, юридических лиц за совершенное административное правонарушение. Порядок и основания привлечения к административной ответственности регулируются Кодексом административных правонарушений (КоАП) и другими правовыми актами.
Административным правонарушением (проступком) призна­ется посягающее на государственный или общественный поря­док, социалистическую собственность, права и свободы граж­дан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо без­действие, за которое законодательством предусмотрена админи­стративная ответственность (ст. 10 КоАП). При этом админист­ративная ответственность за правонарушения, предусмотренные КоАП, наступает, если эти нарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательст­вом уголовной ответственности.
К административной ответственности граждане Российской Федерации могут быть привлечены с 16-летнего возраста.
За совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные взыскания:
— предупреждение;
— штраф;
— возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совер­шения или непосредственным объектом административного пра­вонарушения;
— конфискация предмета, явившегося орудием совершения и непосредственным объектом административного правонарушения;
— лишение специального права, предоставленного гражда­нину (например, права охоты);
— исправительные работы;
— административный арест (не могут быть подвергнуты ли­ца, не достигшие 18 лет);
— административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного лица или лица без гражданства.
Административная ответственность за административные пра­вонарушения, совершенные на территории Российской Федера­ции, несут на общих основаниях иностранные граждане и лица без гражданства, если они не пользуются иммунитетом от адми­нистративной юрисдикции РФ.
За некоторые административные правонарушения, например связанные с несоблюдением установленных правил в сфере ох­раны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения, обеспечение выполне­ния которых входит в их служебные обязанности, администра­тивной ответственности подлежат только должностные лица. К должностным лицам могут быть применены только два вида ад­министративной ответственности: предупреждение и штраф.
За нарушение правил охраны природы, экологии, санитарии, пожарной безопасности, налогового законодательства в ряде федеральных законов РФ предусмотрена административная ответ­ственность для юридических лиц. Например, в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» должност­ные, физические и юридические лица несут административную ответственность за превышение предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду, невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключении экологи­ческой экспертизы, предоставление заведомо неправильных и необоснованных заключений, несвоевременное предоставление информации и предоставление искаженной информации, отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной инфор­мации о состоянии природной среды и радиационной обстанов­ке и т.д.
Налоговая ответственность — это вид юридической ответст­венности физических и юридических лиц за налоговые правона­рушения.
Налоговое правонарушение — это виновно совершенное про­тивоправное (в нарушение законодательства о налогах сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налого­вого агента и их представителей, за которое установлена ответст­венность Налоговым кодексом РФ (ч. 1). Иными словами, нало­говое правонарушение — это противоправное деяние, т. е. деяние, нарушающее нормы налогового законодательства, причем деяние виновное (сознательное) и заслуживающее наказания.
К налоговым правонарушениям в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ч.1) относятся:
— нарушение срока постановки на учет в налоговом органе (ст. 116);
— уклонение от постановки на учет в налоговом органе (ст. 117);
— нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке (ст. 118);
— нарушение срока представления налоговой декларации или иных документов (ст. 119);
— грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объ­ектов налогообложения (ст. 120);
— нарушение правили составления налоговой декларации (ст. 121);
— неуплата или неполная уплата сумм налога (ст. 122);
— невыполнение налоговым агентом обязанности по удер­жанию и (или) перечислению налогов (ст. 123);
— незаконное воспрепятствование доступу должностного лица налогового органа на территорию или в помещение (ст. 124);
— несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест (ст. 125);
— непредставление налоговому органу сведений о налого­плательщике (ст. 126);
— отказ от представления документов и предметов по запро­су налогового органа (ст. 127);
— неявка либо уклонение от явки без уважительных причин свидетеля по делу о налоговом правонарушении, а также отказ от дачи показаний и дача заведомо ложных показаний (ст. 128);
— отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в проведении налоговой проверки, дача заведомо ложного заклю­чения или осуществление заведомо ложного перевода (ст. 129).
Налоговая ответственность физического лица, предусмот­ренная Налоговым кодексом РФ, наступает только в том случае, если совершенное им деяние не содержит признаков состава преступления по уголовному законодательству РФ. Привлечение организации к налоговой ответственности за совершение нало­гового правонарушения не освобождает должностных лиц этих организаций (при наличии соответствующих оснований) от ад­министративной, уголовной или иной ответственности, преду­смотренной законами Российской Федерации (ст. 108 Налого­вого кодекса РФ, ч. 1). Физическое лицо может быть привлече­но к налоговой ответственности с 16-летнего возраста.
Налоговая ответственность распространяется на всех налого­плательщиков, независимо от форм собственности, организаци­онно-правовых форм, ведомственной принадлежности и т.п. К налоговой ответственности не могут привлекаться филиалы, представительства и другие обособленные подразделения орга­низаций, так как они не являются самостоятельными участни­ками налоговых правоотношений (налогоплательщиками, на­логовыми агентами и т.п.).
Налоговая ответственность состоит в применении к наруши­телю специальных финансовых санкций — денежных штрафов. В связи с этим налоговая ответственность носит исключительно имущественный характер.
Гражданско-правовая ответственность — это система мер имущественного характера, принудительно применяемых к на­рушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстано­вить положение, существовавшее до правонарушения. Система мер гражданско-правовой ответственности включает два вида — возмещение убытков (компенсация морального вреда) и санк­ции. По признаку основания применения тех или иных мер гражданско-правовую ответственность подразделяют на дого­ворную и внедоговорную (ответственность за причинение вреда и неосновательное обогащение).
В гражданско-правовой ответственности противоправным яв­ляется деяние, нарушающее императивные нормы гражданского права либо противоречащее общим началам и смыслу граждан­ского законодательства и нарушающее права и охраняемые за­коном интересы третьего лица. Например, в экологической сфе­ре гражданско-правовая ответственность выражается в основном в возложении на правонарушителя обязанности возместить по­терпевшей стороне имущественный или моральный вред, поне­сенный в результате нарушения правовых экологических требо­ваний.
Особой мерой гражданско-правовой ответственности является ответственность за неисполнение денежного обязательства, пре­дусмотренная ст. 395 Гражданского кодекса РФ. Данная ответст­венность состоит в обязанности должника, нарушившего денеж­ное обязательство, уплатить проценты на его сумму за время, прошедшее от нарушения до даты его фактического исполнения. Проценты являются мерой гражданско-правовой ответственно­сти, а взыскание процентов носит зачетный характер, т. е. убытки возмещаются в доле, превышающей сумму процентов.
Одним из видов гражданско-правовой ответственности явля­ется субсидиарная ответственность, предполагающая дополни­тельную ответственность лиц, которые наряду с должником от­вечают перед кредитором за надлежащее исполнение обязатель­ства в случаях, предусмотренных законом или договором.
В соответствии с Гражданским кодексом РФ субсидиарную ответственность несут:
— члены полного товарищества по обязательствам товари­щества;
— члены потребительского кооператива по его обязательст­вам в пределах невнесенной части дополнительного взноса каж­дого из членов кооператива;
— собственник имущества, закрепленного за учреждением, по обязательствам учреждения при недостаточности указанного имущества;
— в случае несостоятельности (банкротства) дочернего об­щества по вине основного общества (товарищества) последнее несет субсидиарную ответственность по его долгам и т.д.
Материальная ответственность — это обязанность работни­ка возместить в установленном порядке и в определенных раз­мерах имущественный ущерб, причиненный по его вине пред­приятию (организации) в результате ненадлежащего исполнения им своих трудовых обязанностей. Вопросы материальной ответ­ственности регулируются Кодексом законов о труде РФ и рядом других нормативных актов.
Материальная ответственность за ущерб, причиненный пред­приятию, учреждению, организации при исполнении трудовых обязанностей, возлагается на работника при условии, если ущерб причинен по его вине. Эта ответственность, как правило, ограничивается его средним месячным заработком. При опреде­лении ущерба учитывается только прямой ущерб, неполученные доходы не учитываются.
Трудовое законодательство предусматривает ограниченную и полную материальную ответственность (ст. 119 и 121 КзоТ РФ).
Полная материальная ответственность наступает в следую­щих случаях:
— когда ущерб причинен преступными действиями работни­ка, установленными приговором суда;
— когда такая ответственность возложена на работника по законодательству;
— когда между работником и предприятием заключен пись­менный договор о полной материальной ответственности;
— когда ущерб причинен не при исполнении трудовых обя­занностей;
— когда имущество и другие ценности были получены ра­ботником под отчет по разовой доверенности или по другим ра­зовым документам;
— когда ущерб причинен недостачей, умышленным уничто­жением или умышленной порчей материалов, полуфабрикатов, изделий (продукции), в том числе при их изготовлении, а также инструментов, измерительных приборов, специальной одежды и других предметов, выданных предприятием, учреждением, орга­низацией работнику в пользование;
— когда ущерб причинен работником, находившимся в не­трезвом виде.
Коллективная (бригадная) материальная ответственность вво­дится при совместном выполнении работ, когда невозможно разграничить материальную ответственность каждого письмен­ного договора между предприятием, учреждением, организацией и всеми членами коллектива (бригады). Перечень работ, при выполнении которых может вводиться коллективная (бригадная) материальная ответственность, утвержден постановлением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 14 сентября 1981 г.
В экологической сфере, например, материальную ответст­венность несут должностные лица и другие работники, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Дисциплинарная ответственность — это санкция, которая применяется администрацией предприятия, учреждения, орга­низации к работнику в виде дисциплинарного взыскания за дисциплинарный проступок.
Под дисциплинарным проступком понимается противоправ­ное виновное невыполнение или ненадлежащее выполнение ра­ботником своих трудовых обязанностей.
В постановлении Пленума ВС РФ от 22 декабря 1992 г. № 16 «О некоторых вопросах применения судами Российской Феде­рации законодательства при разрешении трудовых споров» (п. 24) в редакции от 25 октября 1996 г. указано, что дисциплинарная ответственность может наступить за следующие нарушения:
а) отсутствие работника без уважительной причины на работе в пределах трех часов в течение рабочего дня, а также нахождение без уважительной причины не на своем рабочем месте, хотя и в помещении другого или того же самого цеха, отдела и т.п., в том числе и более трех часов в течение рабочего дня;
б) отказ работника без уважительных причин от выполне­ния трудовых обязанностей в связи с изменением в установ­ленном порядке норм труда (ст. 103 КЗоТ РФ), так как в силу трудового договора лицо обязано выполнять обусловленную ра­боту с подчинением правилами внутреннего трудового распо­рядка (ст. 15 КЗоТ);
в) отказ или уклонение без уважительных причин от меди­цинского освидетельствования работников некоторых профес­сий, а также отказ работника от прохождения в рабочее время специального обучения и сдачи экзаменов по технике безопас­ности и правилам эксплуатации, если это является обязатель­ным условием допуска к работе.
Кроме того, если в соответствии с законодательством с ра­ботником должен быть заключен договор о полной материаль­ной ответственности и если выполняемые им обязанности со­ставляют основную трудовую функцию, и это было оговорено при приеме на работу, то отказ работника заключить договор о полной материальной ответственности рассматривается как не­исполнение трудовых функций со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.
Дисциплинарная ответственность существует в двух видах:
— общая, предусмотренная КЗоТ;
— специальная, возлагающаяся на работников в соответствии с уставами и положениями о дисциплине.
Меры взыскания при общей дисциплинарной ответственно­сти жестко урегулированы КЗоТ (ст. 135) и расширительному толкованию не подлежат. К этим мерам относятся:
1) замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
4) увольнение в случаях:
а) систематического неисполнения работником без уважи­тельных причин обязанностей, возложенных на него трудовым договором (контрактом) или правилами внутреннего трудового распорядка, если к работнику ранее применялись меры дисцип­линарного или общественного взыскания;
б) прогула (в том числе отсутствия на работе более трех ча­сов в течение рабочего дня) без уважительных причин;
в) появления на работе в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения;
г) совершения по месту работы хищения (в том числе мелко­го) государственного или общественного имущества, установлен­ного вступившим в законную силу приговором суда или поста­новлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания или применение мер обществен­ного воздействия;
д) однократного грубого нарушения трудовых обязанностей руководителем предприятия, учреждения, организации (филиа­ла, представительства, отделения и другого обособленного под­разделения) и его заместителями.
Законодательством о дисциплинарной ответственности и ус­тавами, положениями о дисциплине, кроме того, могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания для других категорий работников.
Так, на государственных служащих может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения о неполном служебном соответствии (Федеральный закон «Об основах госу­дарственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ). По специальным положениям несут дисциплинар­ную ответственность судьи, прокуроры, следователи.
При наложении дисциплинарного взыскания должны учиты­ваться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение ра­ботника.
До применения дисциплинарного взыскания от работника должно быть затребовано письменное объяснение. Дисциплинар­ное взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в от­пуске. Причем за каждое нарушение трудовой дисциплины может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.
Дисциплинарное взыскание может быть снято до истечения года применявшим его органом или должностным лицом по собственной инициативе или по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если подвергнутый дисциплинарному взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный работник.
В экологической области, например, дисциплинарная ответ­ственность носит перспективный, превентивный характер, обла­дает свойствами быстроты и оперативности наложения, просто­ты исполнения, легко доходит до сознания и воздействует на волю участников общественных отношений. Дисциплинарная ответственность в сфере экологии выражается в том, что адми­нистрация предприятия (организации) или вышестоящая орга­низация налагают на виновного работника дисциплинарное взыскание за невыполнение им обязанностей по службе или договору, связанных с охраной окружающей среды.
Раздел II Правовой режим государственного и местных (муниципальных) бюджетов
Глава 11 Краткая история становления и развития бюджета
Бюджет — центральное звено финансовой системы, в лю­бом государстве он включает одно и то же: налоги, займы, рас­ходы и т.д. Сущность этих категорий не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой. Се­годня бюджет необходим каждому государству для удовлетворе­ния общественных потребностей в денежном фонде.
Но история финансов свидетельствует, что бюджет не был присущ государству на всех стадиях его развития. Долгое время государство вообще не имело бюджета. Однако во всех европей­ских государствах, и в России в том числе, собирались доходы и производились расходы, т. е. существовала известная, основан­ная на юридических нормах, система доходов и расходов. Бюд­жет же появился тогда, когда государство в свою финансовую деятельность ввело плановое начало — стало составлять смету доходов и расходов на определенный период.
Бюджет (Bydjet) в переводе с английского означало мешок. Когда палата общин в Англии XVI — XVII вв. утверждала суб­сидию королей, то перед окончанием заседания канцлер казна­чейства (министр финансов) открывал портфель, в котором хра­нилась бумага с соответствующим законопроектом. Это дейст­вие условно называлось открытием бюджета, позже название портфеля было перенесено на документ. С конца XVII в. бюд­жетом стал называться и документ, который содержал утвер­ждаемые парламентом план доходов и расходов государства.
Конечно, правильнее было бы назвать этот документ бюд­жетным планом. Иначе этот документ называли также «роспись денежных доходов и расходов государства», «смета доходов и расходов государства», «государственная роспись».
Так что же такое бюджет? Для определения данного понятия обратимся к понятию «финансы». Финансы — это система им­перативных денежных отношений, в процессе которых аккуму­лируются, распределяются и используются централизованные и децентрализованные фонды денежных средств. Бюджет также представляет собой систему денежных отношений.
То есть бюджет — это система императивных денежных от­ношений, в процессе которых образуется и используется бюджет­ный фонд.
Но обратимся к истории.
Глубокие перемены, произошедшие в конце XVIII — начале XIX столетий в области политики, в социальных отношениях и в сфере экономики, повлекли за собой коренные перемены в государственном порядке.
Одним из общих признаков новых условий государственной жизни было быстрое увеличение государственных бюджетов и долгов. Этот рост вначале казался явлением исключительным.
Финансисты начала XIX в. считали, что с наступлением спо­койных времен бюджет уменьшиться, но рост бюджетов к концу XIX в. превзошел все ожидания. Возник вопрос о необходимо­сти планомерной деятельности. Средством достижения такой планомерности стал государственный бюджет, нашедший свое цифровое выражение в форме государственной росписи доходов и расходов. С этой точки зрения бюджет превратился в необхо­димое условие развитого государственного хозяйства.
Итак, существенный признак бюджета — его плановость. Бюджет (в теории и на практике) — это план государственного хозяйства на предстоящий период. Момент плановости есть ро­довой признак, объединяющий бюджет с другими видами фи­нансовых планов. Плановая природа бюджета хорошо просмат­ривается на фоне нерегулируемого народного хозяйства, каким оно было до первой половины XX в.
Как и любой другой план, государственный бюджет должен составляться на определенный период. Во многих государствах таким периодом был избран один год, который получил назва­ние финансового. Финансовым годом, или периодом, называется время, протекающее между открытием и закрытием государст­венного счетоводства. В большинстве стран он соответствует ка­лендарному году (страны СНГ, Италия, Франция и др.), а в не­которых начинается 1 апреля и заканчивается 31 марта (Велико­британия, Япония), или длится с 1 июля по 30 июня (Канада), с 1 октября по 30 сентября (США), с 1 марта по 28 февраля (Тур­ция). Отличие финансового года от календарного объясняется исторически сложившейся практикой, сроками созыва сессий парламентов.
Бюджетные отношения, как и финансовые, осуществляются на базе определенных правовых норм, что нашло отражение в становлении и развитии бюджетного права. Под бюджетным правом подразумевается совокупность прав народа как высшего субъекта государства через своих представителей (депутатов) в Государственной Думе, рассматривать проект бюджета, утвер­ждать государственный бюджет и контролировать его исполне­ние (ст. 106 Конституции РФ). Причем в это право входит не только окончательное рассмотрение росписи всех государствен­ных расходов и доходов, т. е. бюджетного «плана, ее утвержде­ние, но и права, касающиеся финансовой деятельности государ­ства: установления, отмены или изменения налогов, регулиро­вания денежной системы, при дефиците бюджета изыскания чрезвычайных ресурсов, в частности в форме государственного кредита. Основой же бюджетно-правового статуса государства и его территориальных подразделений является право государства на самостоятельный бюджет. Отсюда вытекает тот широкий круг бюджетных полномочий, посредством которых и осуществляется бюджетное право.
Таким образом, бюджетным правом называется совокуп­ность всех тех законов, которые определяют порядок составле­ния, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. Бюд­жетное право определяет, кто должен составлять проект бюд­жета и в каком порядке, кто должен окончательно сводить его в одно целое, какие учреждения принимают участие в обсуж­дении проекта бюджета, кто его утверждает и в каком порядке.
Следовательно, бюджет выступает как норма, связывающая деятельность государственных финансовых органов, и прежде всего министерства финансов. Вотирование бюджета и разгра­ничение функций между законодательной и исполнительной властью придало бюджету характер политического документа.
По своей природе бюджет — политический акт. Это план управления на будущий период, программа управления, предло­женная исполнительной властью на одобрение парламента. В парламентарных государствах вотирование бюджета служит вы­ражением доверия правительству со стороны большинства чле­нов парламента, отклонение — есть наиболее резкое выражение недоверия парламента кабинету. Большинство бюджетных пра­вил поэтому носят характер чисто политический.
Бюджетная практика развитых стран в XX в., особенно СССР и Российской Федерации, не только подтверждает пра­вильность выводов относительно политической природы бюдже­та, но и привносит новые существенные моменты, усиливающие политический характер бюджета.
В России порядок становления «государственной росписи» или «сметы доходов и расходов» ведет свое начало с 1863 г. До этого времени бюджетного права в России не существовало, так как бюджетная практика отрицала все его принципы. В 1860 г. был учрежден Государственный банк. Единственным распоряди­телем бюджета стал министр финансов. Для всеобщего сведения стала публиковаться «роспись доходов и расходов».
Реформы 60-х гг. способствовали развитию российского бюджетного законодательства. Учрежденная в 1906 г. I Государ­ственная Дума наряду с реформированным Государственным советом, созданным в 1810 г., была привлечена к рассмотрению государственного бюджета. С изданием «Правил (8 марта 1906 г.) о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов» в России возникает бюджетное право как таковое.
После Февральской революции при Временном правительст­ве расходы производились на основании отдельных кредитов. До середины 1918 г. продолжали действовать кредиты, ассигно­ванные по сметам 1917 г. (Подробнее об этом см. в главе «Фи­нансовое право».)
Буквально с первых дней 1918 г. подготовка бюджета была признана срочной задачей, и 28 января 1918 г. был издан пер­вый нормативный акт советского бюджетного права — Правила составления, рассмотрения и утверждения смет на январь — июль 1918 г. В соответствии с ним был составлен первый совет­ский бюджет на январь — июль 1918 г., утвержденный СНК 11 июля 1918 г. Он положил начало формированию системы полугодовых бюджетов, действовавших в течение 1918 — 1919 гг. В 1920 — 1921 гг. правительство вернулось к годовым бюджетам.
Основы бюджетного устройства государства были сформули­рованы в Конституции РСФСР 1918 г., в которой раздел 5-й так и назывался «Бюджетное право».
«Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы Российской Феде­рации, включении государственных доходов и расходов в общегосударст­венный бюджет.
Финансовая политика Российской Социалистической Федеративной Советской Республики в настоящий переходный момент диктатуры тру­дящихся способствует основной цели экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов Советской власти все не­обходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в пра­во частной собственности.
Государственные доходы и расходы Российской Социалистической Фе­деративной Советской Республики объединяются в общегосударственном бюджете.
Всероссийский съезд Советов или Всероссийский Центральный Испол­нительный Комитет Советов определяют, какие виды доходов и сборов входят в общегосударственный бюджет и какие поступают в распоряже­ние местных Советов, а равно устанавливают пределы обложения.
Советы устанавливают обложение налогами и сборами исключитель­но на нужды местного хозяйства. Потребности общегосударственные удовлетворяются за счет средств, отпускаемых из государственного ка­значейства.
Ни один расход из средств государственного казначейства не может быть произведен без установления на него кредита в росписи государст­венных доходов и расходов или путем издания особого постановления цен­тральной власти.
На удовлетворение потребностей, имеющих общегосударственное зна­чение, в распоряжение местных Советов предоставляются подлежащими народными комиссариатами необходимые кредиты из государственного казначейства.
Все предоставленные Советам кредиты из средств государственного казначейства, а равно кредиты, утвержденные по сметам на местные ну­жды, расходуются ими в пределах сметных подразделений (параграфы и статьи) по прямому назначению и не могут быть обращаемы на удовлетво­рение каких-либо других потребностей без особого постановления Всероссий­ского Центрального Исполнительного Комитета Советов и Совета Народ­ных Комиссаров.
Местные Советы составляют полугодовые и годовые сметы доходов и расходов на местные нужды. Сметы сельских и волостных Советов и Со­ветов городов, участвующих в уездных съездах Советов, а также сметы уездных органов Советской власти утверждаются соответственно гу­бернскими и областными съездами Советов или их исполнительными ко­митетами; сметы городских, губернских и областных органов Советской власти утверждаются Всероссийским Центральным Исполнительным Ко­митетом Советов и Советом Народных Комиссаров.
На расходы, не предусмотренные сметами, а также в случае недос­таточности сметных назначений дополнительные кредиты Советы ис­прашивают у подлежащих народных комиссаров.
В случае недостаточности местных средств для удовлетворения ме­стных потребностей необходимые для покрытия неотложных расходов по­собия или ссуды из средств государственного казначейства местным Со­ветам разрешаются Всероссийским Центральным Исполнительным Коми­тетом Советов и Советом Народных Комиссаров».
Бюджеты в условиях «военного коммунизма» не имели ре­ального значения. Реальными были ежемесячные планы распре­деления эмиссии. В условиях обесценения советских денежных знаков бюджета носили характер невыполнявшихся планов. К концу 1920 г. денежный бюджет стал отмирать. Планировался переход к материальному нетто-бюджету.
В 1921 г. с переходом к новой экономической политике Дек­ретом ВЦИК о мерах по упорядочению финансового хозяйства от 10 октября 1921 г. бюджет был восстановлен в своих правах. Самым крупным успехом этого курса была финансовая рефор­ма. К концу 1921 г. состояние финансов было катастрофиче­ским. За счет невиданной эмиссии денежное обращение в стра­не увеличилось по сравнению с предвоенным в 127 раз, стои­мость рубля упала в 5600 раз. Регионы России стали печатать собственные деньги. Так, на севере России деньги печатали на обороте винных этикеток. Денежная реформа стало острой не­обходимостью. Должность наркома финансов занимал в это время Г. Сокольников, который привлек к работе опытных «буржуазных» специалистов», в том числе Л. Юровского и Н. Кутлера — одного из помощников С. Витте по проведению денежной реформы в России в начале века.
В ходе денежной реформы был восстановлен Государствен­ный банк, появились кооперативные банки, кредитные и стра­ховые товарищества, частные банки на концессионной основе. Восстанавливалась система налогов, пошлин и платежей за пользование транспортом, средствами связи, государственными фондами. В оборот была введена устойчивая валюта-червонец. Все остальные суррогатные деньги были объявлены утративши­ми силу. В 1925 г. продналог был заменен денежным налогом. Деньги в России вновь стали товаром. По мере стабилизации валюты и укрепления государственных финансов происходил постепенный переход сначала к месячным бюджетным планам (с мая 1922 г.), а затем (с конца 1923-1924 гг.) — к твердым квартальным планам и в 1924—1925 гг. — к твердому годовому отчету. После проведения денежной реформы 1922—1924гг. бюджет приобретает значение твердого и реального финансо­вого плана.
С образованием в 1922 г. СССР и выходом в 1924 г. Консти­туции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Был образован государственный бюджет СССР, в который во­шли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР. На союзный бюджет было возложено финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, глав­ным образом в области хозяйственного и культурного строи­тельства оборонного значения.
В начале XX в. был поставлен вопрос о единстве бюджета как общем и основном требовании, предъявляемом к бюджету. Это требование закономерно сформулировалось в результате всего предшествовавшего развития финансового хозяйства. И в то же время данная централизация бюджетной системы была вызвана тяжелой экономической и политической ситуацией в стране.
К концу XX в. принцип единства бюджета в развитых странах нашел свою реализацию в консолидированном бюджете. В СССР единство бюджета было обеспечено централизованной системой хозяйствования. Российская Федерация, столкнувшись с пробле­мой дефицита государственного бюджета, в 90-е гг. перешла к разработке и утверждению консолидированного бюджета. Консо­лидированный бюджет Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ включает федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Консолиди­рованный бюджет субъекта Федерации состоит из бюджета му­ниципальных образований, находящихся на его территории.
Понятие консолидированный бюджет было введено в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением го­сударственного бюджета РФ, который включал все звенья бюд­жетной системы России.
Консолидированные бюджеты Российской Федерации и ее субъектов не рассматриваются и не утверждаются законодатель­ными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты прежде всего являются статистическим сводом бюд­жетных показателей, которые характеризуют суммированные показатели по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлением их использования по территории Рос­сийской Федерации в целом и отдельных ее субъектов.
По отношению к государственному бюджету теория предъ­являла ряд других требований: бюджет должен быть публичным, т. е. должен быть составлен таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и его цифры, за которыми всегда скрываются живые отношения.
Министр финансов (1892-1903 гг.), председатель Комитета министров (1903—1906 гг.) граф С.Ю. Витте
С.Ю. Витте писал, что «требование гласности бюджета выте­кает из понятия бюджета как финансового закона, обязатель­ного к выполнению. Кроме того, только путем гласного ведения финансового хозяйства, с соблюдением полной ясности и точ­ности в бюджетном деле, государство может рассчитывать на упрочение своего кредита, основанного всецело на доверии к государственным финансам страны. Поэтому все современные государства публикуют свои госу­дарственные росписи во всеобщее сведение».
Кроме того, следует назвать еще одно свойство бюджета — специали­зацию. Бюджетные росписи должны подразделяться на категории, главы, параграфы и статьи.
Как видно из сказанного, госу­дарственный бюджет представляет собой сложное явление. Он одно­временно касается и экономики, и финансов, и права, и политики. Эта многосторонность бюджета обуслов­ливалась трудностью исследования государственного бюджетного уст­ройства и установления самого поня­тия «бюджет». Безусловно, бюджет — более широкое понятие, и его нель­зя сводить только к росписи. Рос­пись относится к бюджету, как часть к общему. В этом смысле роспись есть только приложение бюджетного закона к данному конкретному случаю. Бюджет определяет общие нормы составле­ния и утверждения финансового плана, а роспись представляет собой финансовый план на данный период.
Подчеркивая плановый признак бюджета, исследователи определяли его как финансовый или хозяйственный план госу­дарства. Заслуга немецкого финансиста Шанца заключается в том, что он первый отметил плановую природу бюджета. В сво­ей конструкции Шанц не только показал значение баланса (бюджета), но и дал картину самого бюджетного процесса. Тож­дественность бюджета и хозяйственного плана встречается и у российских ученых — И.Х. Озерова, М.Д. Загряцкова и др.
От односторонних определений бюджета финансовая наука переходит к определениям, отражающим многофункциональ­ность бюджета. Этой стороне уделяли внимание русские совет­ские теоретики финансов 20-х гг.: М.И. Боголепов, И. Болдырев, Д. Боголепов и др. По мнению М.И. Боголепова, «в области го­сударственного хозяйства под бюджетом понимают, прежде всего, совокупность доходов и расходов в течение определен­ного периода времени; во-вторых, выраженный в цифрах план ведения государственного хозяйства, установленный на пред­стоящий бюджетный период, и закон, на основании которого собираются доходы и производятся расходы».
В «Финансовой энциклопедии», изданной в Москве в 1924 г., бюджет определяется как «утвержденное в законода­тельном порядке общее предположительное исчисление в при­нятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов с подведением баланса. Государственный бюджет — государственная роспись доходов и расходов».
В учебниках экономической теории конца XX в. бюджет в основном определялся как роспись доходов и расходов государ­ства, а некоторые вовсе не дают его определения, ограничиваясь констатацией, что «центральное место в системе государствен­ных финансов занимает государственный бюджет».
Современная финансовая наука не привнесла ничего но­вого в понимание бюджета. Содержание бюджета как эконо­мической категории везде сводится к тому, что «государствен­ный бюджет выражает финансовые отношения, связанные с образованием и использованием центрального фонда денежных ресурсов страны».
Глава 12 Бюджетная система Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней (ст. 10. Бюджетного кодекса РФ):
• первый уровень — федеральный бюджет и бюджеты госу­дарственных внебюджетных фондов;
• второй уровень — бюджеты субъектов Российской Феде­рации и бюджеты территориальных государственных вне­бюджетных фондов;
• третий уровень — местные бюджеты.
Государственный бюджет — это основной финансовый план государства на текущий год, имеющий силу закона. Он утвер­ждается парламентом России.
Республиканский бюджет Российской Федерации (или феде­ральный бюджет России)— главное звено бюджетной системы. В нем концентрируется основная часть ресурсов бюджетной систе­мы страны. Республиканский бюджет выражает экономические денежные отношения, опосредствующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств госу­дарства, и утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации как закон. Через него мобилизуются средства предпри­ятий различных форм собственности и частично доходы населе­ния. Они направляются на: финансирование народного хозяйства, социально- культурных мероприятий, укрепление обороноспо­собности страны, содержание органов государственного управ­ления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федера­ции, погашение и обслуживание государственного долга.
Основными функциями бюджета являются следующие:
1) перераспределение национального дохода и ВВП;
2) государственное регулирование и стимулирование эконо­мики;
3) финансовое обеспечение социальной политики;
4) контроль за образованием и использованием централизо­ванного фонда денежных средств.
При рыночной экономике государственный бюджет сохраня­ет свою важную роль. Но при этом изменяются методы его воз­действия на общественное производство и сферу социальных отношений. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с учетом требований наиболее рационального размещения произ­водительных сил, подъема экономики и культуры на всей терри­тории Российской Федерации.
Бюджет способствует формированию рациональной структу­ры общественного производства, более эффективному использо­ванию государственных средств. Важное значение имеет соци­альная направленность бюджетных средств. Культура в широком смысле — один из центральных компонентов экономического развития. Ускоренное и качественное развитие работника — главной производительной силы общества — основной показа­тель экономического прогресса.
В процессе финансового планирования через бюджет оказы­вается наибольшее воздействие на отрасли хозяйства и учрежде­ния непроизводственной сферы. Будучи основным финансовым планом образования и использования государственного фонда денежных средств, бюджет связан со всеми предприятиями и организациями.
Государственный бюджет, как уже говорилось, выполняет функцию организатора распределительных процессов в народном хозяйстве. Хотя через бюджет распределяется не весь чистый до­ход, создаваемый на предприятиях различных форм собственно­сти сферы материального производства, он влияет на размеры накопления, определение оптимальной структуры доходов по финансовым планам предприятий и отраслей хозяйства.
В процессе бюджетного планирования устанавливается наи­более целесообразное соотношение между централизованными фондами денежных средств, определяются размеры финансо­вых ресурсов, концентрируемых в финансовых планах пред­приятий, а также степень участия предприятий в формировании доходов бюджетной системы, и прежде всего республиканского бюджета Российской Федерации. Кроме того, осуществляется контроль за финансово-хозяйственной деятельностью народ­ного хозяйства.
Бюджетное устройство Российской Федерации — это орга­низация бюджетной системы, принцип ее построения.
Бюджетная система Российской Федерации основана на экономических отношениях и государственном устройстве Рос­сийской Федерации, это регулируемая нормами права совокуп­ность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и государственных внебюджет­ных фондов (ст. 6 БК РФ).
Единство бюджетной системы обеспечивается единой право­вой базой, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и на­логовой политикой.
В статье 28 Бюджетного кодекса РФ указаны принципы бюджетной системы Российской Федерации: единство; само­стоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покры­тие расходов бюджетов; гласность достоверность; адресность и целевой характер бюджетных средств.
Единство бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ) означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного про­цесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательст­ва РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюд­жетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтер­ского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ) оз­начает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государствен­ной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) озна­чает:
1) право законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятель­но осуществлять бюджетный процесс;
2) наличие собственных источников доходов бюджетов каж­дого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в со­ответствии с законодательством РФ;
3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюд­жетов, полномочий по формированию доходов соответст­вующих бюджетов в соответствии с настоящим Кодексом и налоговым законодательством РФ;
4) право органов государственной власти и органов мест­ного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходо­вания средств соответствующих бюджетов;
5) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюд­жетном кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
6) недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджета;
7) недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и до­полнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ) означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов и иные обязательные посту­пления, определенные налоговым и бюджетным законодательст­вом РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объ­еме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государст­венных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.
Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдель­но по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюд­жетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государст­венных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рас­срочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.
Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) озна­чает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступ­лений из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета упол­номоченные органы должны исходить из необходимости мини­мизации размера дефицита бюджета.
Принцип эффективности и экономности использования бюд­жетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости дости­жения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с ис­пользованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) означает, что все расходы бюджета должны по­крываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Доходы бюджета и поступления от источников финансиро­вания его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджет­ных фондов, а также в случае централизации средств из бюдже­тов других уровней бюджетной системы РФ.
Принцип гласности (ст. 36 БК РФ) предполагает:
— обязательное опубликование в открытой печати утвер­жденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту пред­ставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (пред­ставительных) органов государственной власти, органов мест­ного самоуправления;
— обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по про­ектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногла­сия либо внутри законодательного (представительного) органа го­сударственной власти, либо между законодательным (представи­тельным) и исполнительным органами государственной власти.
Секретные статьи могут утверждаться только в составе феде­рального бюджета.
Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает на­дежность показателей прогноза социально-экономического раз­вития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обо­значением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
Глава 13 Субъекты бюджетных правоотношений и нормы их регулирования
Использование бюджета в социально-экономическом разви­тии государства предопределяет наличие социальной группы правовых норм, регулирующих возникающие в связи с этим от­ношения. Такие юридические нормы образуют один из разделов финансового права — «Бюджетное право Российской Федера­ции», который включает несколько финансово-правовых инсти­тутов. Они регулируют общественные отношения, возникающие по поводу образования, распределения и использования бюджетов как составной части финансовой системы. Из вышесказан­ного следует, что бюджетное право Российской Федерации можно определить как совокупность финансово-правовых норм, регу­лирующих общественные (финансовые) отношения, возникаю­щие в связи с образованием, распределением и использованием государственного и местных бюджетов на территории России.
Отношения, возникающие по поводу образования, распреде­ления и использования бюджетных фондов, составляют предмет бюджетного права. Круг этих отношений достаточно широк. К ним, например, относятся отношения, связанные:
1) с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы Российской Федерации;
2) с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы Российской Федерации и распределением их между бюджетами разного уровня;
3) с разграничением бюджетной компетенции между Россий­ской Федерацией, ее субъектами и органами местного само­управления;
4) с организацией бюджетного процесса, т. е. установлением порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении соответствующих бюджетов;
5) с организацией контроля за исполнением бюджетов.
Каждая из указанных групп бюджетных отношений включает совокупность более конкретных отношений, причем все они взаимосвязаны. Не могут реализовываться отношения по уста­новлению структуры доходов и расходов бюджетной системы без отношений по установлению самой этой системы. В свою очередь и те и другие отношения не могут быть реализованы без определения компетенции государственных органов по установ­лению бюджетной системы и структуры доходов и расходов бюджета соответствующего уровня.
Перечисленные группы общественных отношений, урегули­рованные нормами бюджетного права, становятся бюджетными правоотношениями. Они возникают в процессе бюджетной дея­тельности, т. е. деятельности по образованию, распределению и использованию бюджетов. Другая особенность бюджетных пра­воотношений заключается в том, что круг их субъектов более узкий по сравнению с субъектным составом иных финансовых правоотношений.
Субъекты бюджетных правоотношений можно разделить на три группы:
1. Государство, национально-государственные и администра­тивно-территориальные образования.
2. Представительные и исполнительные органы государствен­ной и местной власти.
3. Государственные и муниципальные организации.
К первой группе относятся: Российская Федерация, республи­ки в составе Российской Федерации, автономная область, авто­номные округа, края, области, города, районы, села и поселки. Государства, национально-государственные и административно-территориальные образования участвуют в бюджетных правоот­ношениях через свои представительные и исполнительные орга­ны власти. Однако в этом случае они выступают от имени и в интересах в целом соответственно Российской Федерации, рес­публики, края, области, и т. д., являющихся носителями бюд­жетных прав и бюджетных обязанностей.
Ко второй группе субъектов бюджетных правоотношений от­носятся: представительные органы власти разного уровня; Пра­вительство РФ; правительства республик в составе Российской Федерации; администрация соответствующих государственных административно-территориальных образований; система фи­нансовых органов; финансовые управления и отделы; Феде­ральное казначейство РФ; система банков; все другие органы, входящие в систему органов государственной и местной власти.
Бюджетные правоотношения могут возникать между предста­вительными и исполнительными органами государственной или местной власти одного уровня; внутри самих исполнительных органов власти этого же уровня; между представительными и ис­полнительными органами государственной или местной власти, с одной стороны, и предприятиями, учреждениями и иными орга­низациями этого же уровня подведомственности (а в определен­ных случаях — и вышестоящего подчинения) — с другой.
К третьей группе субъектов бюджетных отношений относят­ся: государственные и муниципальные предприятия; государст­венные и муниципальные учреждения, финансируемые из соот­ветствующего бюджета. Субъекты данной группы вступают в бюджетные отношения, возникающие по поводу уплаты различ­ных платежей в бюджет и получения ассигнований из бюджета.
Установлено, что субъектов бюджетных правоотношений ха­рактеризуют следующие признаки:
— участие в распределении доходов и расходов между бюджетами;
— субъект является участником (стороной) бюджетного про­цесса любой его стадии;
— связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования.
Наличие хотя бы одного из указанных признаков для субъ­екта бюджетных правоотношений обязательно, но их может быть два или все три.
Из этого следует, что не являются субъектами бюджетных правоотношений негосударственные организации, а также граж­дане — они не имеют необходимых признаков, а их отношения с бюджетом опосредуются либо налоговым правом, либо други­ми отраслями права.
Есть еще одна особенность бюджетных правоотношений — они не могут длиться больше года, поскольку бюджет принима­ется только на один год. Однако это обстоятельство не исклю­чает того, что бюджетные правоотношения носят, как правило, непрерывный характер, поскольку возобновляются еще в теку­щем бюджетном году.
По характеру регулируемых отношений нормы бюджетного права с определенной долей условности можно подразделить на материальные и процессуальные.
Материальные нормы бюджетного права устанавливают бюд­жетное устройство и бюджетную систему Российской Федера­ции; состав доходов и направления расходов бюджетной систе­мы; полномочия по получению бюджетных доходов и т.д. Мате­риальные нормы составляют основу бюджетного права.
Что касается процессуальных норм бюджетного права, то они выполняют подчиненную, служебную роль по отношению к ма­териальным нормам бюджетного права. Однако это не умаляет их значения, поскольку они обеспечивают правильное примене­ние материальных норм.
Отличительной особенностью процессуальных норм бюд­жетного права является то, что они имеют процедурный харак­тер. Эти нормы регламентируют бюджетный процесс — проце­дуру составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении.
Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса. Исключительно важную роль процессуальные нормы бюджетного права играют в четкой рег­ламентации порядка разрешения разногласий, возникающих при рассмотрении и утверждении бюджетов, например, реализация права отлагательного вето Президента РФ при утверждении фе­дерального бюджета и другие процедурные вопросы, связанные с осуществлением бюджетной компетенции соответствующими субъектами.
Основополагающим актом бюджетного права является Консти­туция РФ 1993 г., в которой заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, сформули­рованные с учетом федерального устройства государства.
В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное уст­ройство Российской Федерации основано на государственной целостности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Предметы ве­дения в области бюджета сформулированы в ст. 71 Конституции РФ, где сказано, что в ведении Российской Федерации находит­ся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, феде­ральные фонды регионального развития.
В статье 72 Конституции РФ записано, что установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В статье 1 «Протокола к договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» зафиксировано, что к совместному ведению относится и установление общих принципов бюджетной системы Российской Федерации.
В статье 75 Конституции РФ подчеркивается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения в Российской Федерации устанавливаются фе­деральными законами.
Кроме того, в развитие основных положений в сфере бюд­жетного права, закрепленных в Конституции РФ, издаются и специальные законодательные акты.
10 октября 1991 г. был принят Закон «Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», окончатель­но утвердивший бюджетную самостоятельность Российской Фе­дерации. Как источник бюджетного права этот Закон занимает особое место и закрепляет общие правовые основы. В нем да­ются понятия бюджетного устройства, бюджетной системы, бюджетного процесса, бюджетного регулирования и т.д. Законо­дательное закрепление данных категорий придает им юридиче­ское содержание, исключающее их вольное толкование.
Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию и использованию внебюджетных фондов представитель­ных и исполнительных органов государственной власти респуб­лик в составе Российской Федерации, автономной области, ав­тономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807 определяет права субъектов Российской Федера­ции и органов местного самоуправления на получение бюджет­ных доходов и их использование, состав этих доходов, бюджет­ные взаимоотношения различных субъектов, принципы бюд­жетного процесса и другие положения. Нормы бюджетного права содержатся не только в специальном законодательстве, но и в актах более общего характера.
Источниками бюджетного права являются и акты, регламен­тирующие правовое положение государственных органов, в той или иной мере имеющих отношение к формированию и исполь­зованию федерального бюджета (Указ Президента РФ «О Феде­ральном казначействе» и др.).
На основе российского законодательства разрабатываются и принимаются нормативные акты республик в составе Россий­ской Федерации и других ее субъектов, а также органов мест­ного самоуправления.
Исходные начала бюджетного права определяются, как уже говорилось, Конституцией РФ, а также конституциями респуб­лик в составе Российской Федерации, уставами других ее субъ­ектов.
Наиболее важным и емким законодательным актом в облас­ти бюджетного права является Бюджетный кодекс РФ, приня­тый Государственной Думой Федерального Собрания 17 июля 1998 г. В нем установлены общие принципы бюджетного зако­нодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовые положения субъек­тов бюджетных правоотношений, порядок регулирования меж­бюджетных отношений, а также определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации. Бюджетный кодекс законо­дательно закрепил компетенцию и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере.
Глава 14 Бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства
Бюджетные права являются неотъемлемым элементом пра­вового статуса любого субъекта бюджетного права. Через систе­му этих прав определяются участие субъектов в формировании бюджетной системы и их взаимоотношения в осуществлении бюджетной деятельности.
Основными актами, определяющими бюджетные права Рос­сийской Федерации, ее субъектов и органов местного само­управления, являются законы «Об основах бюджетного устрой­ства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использо­ванию внебюджетных фондов представительных и исполнитель­ных органов государственной власти республик в составе Рос­сийской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», а также законы республик в составе РФ и решения представительных органов власти других субъек­тов РФ, принятые ими в соответствии с российскими основами бюджетного законодательства.
Кроме того, бюджетные права регламентируются и всеми другими правовыми актами, которые выступают в качестве ис­точников бюджетного права.
В зависимости от группы бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуются бюджетные права субъектов, они могут быть материального и процессуального характера. По субъективному составу бюджетные права могут принадлежать как конкретным представительным и исполнительным органам власти разного уровня, так и государству в целом, администра­тивно-территориальным образованиям.
Распределение бюджетных прав по вертикали, т.е. между представительными и исполнительными органами власти раз­ного уровня, ровно как и между Российской Федерацией и ее субъектами, основано на конституционных нормах и договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между фе­деральными органами государственной власти и органами вла­сти субъектов Федерации. Вертикальное распределение бюд­жетных прав между выше- и нижестоящими субъектами тесно связано с государственным суверенитетом соответствующих субъектов.
Распределение бюджетных прав между представительными и исполнительными органами власти одного уровня, т. е. по гори­зонтали, основано на конституционных нормах о разделении компетенции между различными ветвями власти.
Бюджетные права на федеральном, республиканском, обла­стном, краевом и местном уровнях осуществляются соответст­вующими представительными и исполнительными органами власти. В связи с этим территориальный уровень рассмотрения бюджетных прав является более предпочтительным, так как бюджетные права государства и административно-территориаль­ных образований полностью поглощают бюджетные права орга­нов власти соответствующих образований.
Под бюджетными правами Российской Федерации и адми­нистративно-территориальных образований понимается сово­купность их прав и обязанностей в области бюджетной деятель­ности, осуществляемых соответствующими представительными и исполнительными органами власти.
Бюджетные права Российской Федерации, исходя из особен­ностей ее бюджетно-правового статуса, можно подразделить на две группы:
1) бюджетные права Российской Федерации как суверенно­го, единого и неделимого федеративного государства;
2) бюджетные права Российской Федерации в отношении собственного и нижестоящего бюджетов.
Первая группа бюджетных прав основана на конституцион­ных нормах, устанавливающих, что суверенитет Российской Фе­дерации распространяется на всю ее территорию и что в веде­нии Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и та­моженное регулирование. Российская Федерация имеет такие бюджетные права, которые распространяются на все ее субъекты и органы местного самоуправления.
К бюджетным правам Российской Федерации как единого и неделимого суверенного федеративного государства можно от­нести:
• установление видов бюджетов, порядка и принципов их объединения в бюджетной системе РФ;
• определение видов расходов, включаемых в бюджет теку­щих расходов и в бюджет развития;
• определение состава доходных источников, поступающих в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
• установление общего порядка формирования расходной части бюджетов разного уровня;
• установление общего порядка и принципов распределения доходов в бюджетной системе РФ;
• утверждение единых бюджетных классификаций, дейст­вующих на всей территории РФ, и их виды;
• установление принципов и основ организации бюджетного процесса в РФ независимо от уровня его осуществления;
• установление основ бюджетных прав субъектов РФ и ор­ганов местного самоуправления; принципов бюджетных взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами;
• осуществление методического руководства в бюджетной деятельности и контроля за соблюдением федерального бюджетного законодательства на всей территории Россий­ской Федерации;
• установление общей системы мер по сбалансированию бюджетов всех уровней;
• составление консолидированного бюджета Российской Федерации.
Вторая группа бюджетных прав включает права по формиро­ванию, распределению и использованию федерального бюджета и права по отношению к бюджетам нижестоящего территори­ального уровня, а именно право на:
• свой бюджет;
• получение закрепленных доходов, включаемых в феде­ральный бюджет;
• определение направлений использования федерального бюджета и объемов бюджетных средств по этим направле­ниям;
• организацию и осуществление бюджетного процесса;
• установление предельного размера дефицита федерального бюджета и разработку мер по его сокращению на стадии исполнения;
• утверждение перечня защищенных статей текущих расхо­дов федерального бюджета;
• утверждение оборотной кассовой наличности в составе федерального бюджета;
• образование резервных и иных целевых фондов в составе федерального бюджета;
• законодательное регулирование всех вопросов по форми­рованию, распределению и использованию федерального бюджета;
• утверждение порядка реализации стадий бюджетного про­цесса на федеральном уровне;
• определение перечня регулирующих источников доходов в составе доходов федерального бюджета;
• уточнение статей доходов и расходов по федеральному бюджету в процессе его исполнения;
• введение механизма секвестра по федеральному бюджету;
• утверждение отчета об исполнении федерального бюджета.
Бюджетные права Российской Федерации по отношению к бюджетам ее субъектов включает:
• утверждение дифференцированных или единых нормати­вов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в государственные бюджеты субъектов РФ;
• определение размеров субвенций для передачи в бюджеты субъектов РФ, а также целевых направлений использова­ния и иных условий их предоставления;
• определение размеров дотаций, передаваемых из феде­рального бюджета в бюджеты субъектов РФ;
• принятие специального законодательства, регулирующего порядок предоставления дотаций и субвенций из феде­рального бюджета и их использование;
• закрепление за бюджетами субъектов Российской Федера­ции на срок не менее чем пять лет любых регулирующих доходов и передача в эти же бюджеты своих закрепленных доходов в целях обеспечения гарантированного уровня до­ходной части минимальных бюджетов нижестоящего тер­риториального уровня;
• определение расходной части минимального бюджета субъ­ектов РФ, гарантируемой своими финансовыми возмож­ностями;
• осуществление контроля в рамках своих полномочий за соблюдением субъектами РФ федерального законодатель­ства;
• возмещение выпавших доходов и ущерба, причиненного бюджетами субъектов РФ в результате своих правомерных и неправомерных действий.
Статья 7 Бюджетного кодекса РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации от­носит:
• установление общих принципов организации и функцио­нирования бюджетной системы РФ;
• разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования от федеральных налогов и сборов и иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их утверждения и исполнения, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• определение основ осуществления государственных и му­ниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
• установление порядка составления и рассмотрения проек­та федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюдже­та и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• составление и рассмотрение проекта федерального бюдже­та, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утвержде­ние отчетов об исполнении федерального бюджета и бюд­жетов государственных внебюджетных фондов;
• установление федеральными законами порядка осуществ­ления заимствований Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправ­ления, управления долгом Российской Федерации, субъек­тов Российской Федерации и органов местного само­управления;
• осуществление государственных заимствований Россий­ской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;
• установление порядка формирования доходов федераль­ного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• осуществление расходов федерального бюджета и бюдже­тов государственных внебюджетных фондов;
• установление порядка и условий предоставления финансо­вой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
• установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муници­пальных услуг;
• утверждение бюджетной классификации РФ;
• установление единых форм бюджетной документации и от­четности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• формирование, обеспечение погашение и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осущест­вления государственных внешних заимствований;
• определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельно­стью;
• установление оснований и порядка привлечения к ответ­ственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетный кодекс, кроме того, регламентирует полномочия федеральных органов власти в сфере формирования доходов бюджетов (ст. 53 БК РФ).
Установлено, что новые виды доходов, их отмена или изме­нение возможны только путем внесения соответствующих изме­нений в налоговое законодательство Российской Федерации. Федеральные органы законодательной власти могут также уста­навливать новые виды неналоговых доходов, отменять или из­менять действующие после представления федеральными орга­нами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в Бюджетный Кодекс.
Федеральные органы исполнительной власти предоставляют неналоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соот­ветствии с налоговым законодательством РФ в пределах лими­тов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
К ведению федеральных органов относится также разграни­чение бюджетных доходов и расходов между федеральным и региональным бюджетами.
Разграничение налогов и сборов между бюджетами регла­ментируется Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. №146-ФЗ, Бюджет­ным кодексом РФ. Разграничение расходов между звеньями бюджетной системы регламентируется Бюджетным кодексом РФ (раздел III гл. 11).
Бюджетный кодекс РФ в ст. 54 определяет порядок форми­рования и распределения целевых бюджетных фондов: доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учиты­ваются в доходах федерального бюджета по ставкам, установ­ленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год.
Бюджетные права органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Бюджетные права органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации определены в За­коне РФ «Об основах бюджетных прав...» от 15 апреля 1993 г.; Законе РФ «Об субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г. № 3303-1; в Бюджетном кодексе РФ. Кроме того, субъ­екты Российской Федерации имеют право издавать свои зако­нодательные акты, регламентирующие бюджетные правоотно­шения на подведомственной территории.
По направленности бюджетные права субъектов Российской Федерации можно подразделить на три группы:
1) бюджетные права по отношению к федеральному бюджету;
2) бюджетные права по отношению к собственному бюджету;
3) бюджетные права по отношению к бюджетам нижестоя­щего территориального уровня.
Все субъекты Российской Федерации обладают равными бюджетными правами по всем трем направлениям.
Согласно договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ каждый субъект РФ уча­ствует в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральными зако­нами. Именно данным положением и обусловлена первая группа бюджетных прав субъектов РФ. Эта группа прав выражается в конкретном участии всех субъектов Российской Федерации в осуществлении бюджетных прав, принадлежащих непосредст­венно Российской Федерации.
Вторая группа бюджетных прав субъектов Российской Феде­рации имеет отношение к собственному бюджету и принадле­жит им в силу правового статуса, предопределяющего их само­стоятельность, и бюджетную в том числе. Согласно ст. 2 Закона «Об основах бюджетных прав» каждый субъект РФ имеет свой бюджет.
Наличие права на бюджет предполагает и другие права, свя­занные с его формированием, распределением и использовани­ем. Субъекты РФ имеют право на получение закрепленных до­ходов за своими бюджетами, предусмотренных федеральным за­конодательством.
Субъекты РФ имеют также право на получение отчислений от регулирующих источников доходов, утверждаемых федераль­ными органами при принятии федерального бюджета.
Субъекты Российской Федерации имеют право на получение в установленном законом порядке дополнительных регулирую­щих и даже закрепленных за федеральным бюджетом доходов. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ, субъекты РФ имеют право на получение дотаций и субвенций из федерального бюджета. При этом они несут ответственность за использование полученных средств и отчитываются за это пе­ред федеральными органами.
Субъекты Российской Федерации самостоятельно определя­ют направление расходов своих бюджетов и объемы бюджетных средств по этим направлениям.
В составе своих бюджетов субъекты РФ имеют право образо­вывать резервные и иные целевые фонды.
В пределах предоставленной компетенции субъекты РФ в лице представительных и исполнительных органов власти само­стоятельно составляют, рассматривают, утверждают и исполня­ют свои бюджеты. При этом законодательство запрещает вмеша­тельство в этот процесс каких-либо иных органов и организа­ций, если это не предусмотрено законодательными актами. Они же утверждают и отчет об исполнении бюджетов, а также осу­ществляют контроль за исполнением своих бюджетов.
Если в ходе исполнения бюджетов образуются дополнитель­ные доходы, то субъекты РФ имеют право оставлять их в своем распоряжении и использовать по своему усмотрению.
Субъекты РФ могут вводить механизм секвестра в случаях, когда при исполнении их бюджетов происходит превышение ус­тановленного ими уровня бюджетного дефицита либо сокраща­ются поступления от доходных источников, а также в случае, если в ходе исполнения бюджетов дефицит не уменьшается, в результате чего становится невозможным финансирование пре­дусмотренных в бюджете мероприятий.
Законодательство РФ предусматривает право субъектов Фе­дерации на компенсационные возмещения из федерального бюджета. Таким образом, устанавливается взаимная ответствен­ность представительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
В рамках своих территорий субъекты РФ определяют бюд­жетную систему и составляют консолидированные бюджеты.
Субъекты РФ имеют право принимать нормативные акты, регулирующие их бюджетную деятельность и бюджетные права органов местного самоуправления. Однако эти акты не должны противоречить федеральному законодательству.
Территория субъектов РФ включает административно-терри­ториальные образования, имеющие самостоятельные бюджеты. Это предопределило наличие у них определенных бюджетных прав по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня. Среди них в первую очередь следует назвать право утвер­ждать нормативы отчислений от регулирующих доходов в бюдже­ты нижестоящего территориального уровня.
На субъектах РФ лежит обязанность обеспечения установ­ленного федеральным законодательством уровня закрепленных доходов местных бюджетов — третья группа бюджетных прав.
Субъектам РФ предоставлено право распределять отдельные виды доходов между своим бюджетом и бюджетами нижестоя­щего территориального уровня. Виды доходов, распределяемые субъектами РФ, определены бюджетным законодательством.
В необходимых случаях субъекты РФ имеют право предос­тавлять в нижестоящие бюджеты дотации и субвенции. При этом порядок и условия предоставления дотаций и субвенций из бюджетов субъектов РФ определяются законодательством самих субъектов РФ в пределах предоставленных им прав.
Обладая правом на компенсационное возмещение из феде­рального бюджета, субъекты РФ сами, в свою очередь, несут ма­териальную ответственность перед бюджетами нижестоящего территориального уровня.
В рамках своей компетенции субъекты Российской Федера­ции имеют право осуществлять контроль за бюджетной деятельно­стью соответствующих административно-территориальных обра­зований.
Статья 8 Бюджетного кодекса РФ в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов Российской Фе­дерации относит:
• установление порядка составления и рассмотрения проек­тов бюджетов субъектов Российской Федерации, их утвер­ждения и исполнения, осуществления контроля за их ис­полнением и утверждения отчетов об исполнении бюдже­тов субъектов Российской Федерации;
• составление и рассмотрение проектов бюджетов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за полнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов тер­риториальных государственных внебюджетных фондов;
• распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
• определение порядка направления в бюджет субъекта Рос­сийской Федерации доходов от использования собствен­ности субъекта Российской Федерации, доходов от нало­гов и сборов субъекта Российской Федерации, иных дохо­дов бюджета субъекта Российской Федерации;
• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и мест­ными бюджетами;
• установление совместно с органами государственной вла­сти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;
• определение порядка и условий предоставления финансо­вой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Рос­сийской Федерации местным бюджетам;
• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюд­жетам;
• установление порядка и условий предоставления бюджет­ных кредитов;
• определение перечня и порядка осуществления государст­венных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;
• осуществление государственных внутренних и внешних за­имствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.
Законодательные представительные органы субъектов Рос­сийской Федерации вправе вводить региональные налоги и сбо­ры, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять на­логовые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Российской Федерации (ст. 59 п.1 БК РФ).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рас­срочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации имеют право предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъек­тов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федера­ции, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджет­ным кодексом РФ.
На современном этапе в Российской Федерации неуклонно повышается роль региональных органов власти в хозяйственном и культурном строительстве. Они получили большие права в об­ласти руководства хозяйственным и социально-культурным строи­тельством на подведомственной территории, осуществляют ру­ководство жилищным строительством, образованием и здраво­охранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства.
Бюджетные права органов местного самоуправления закреп­лены в законодательных актах Российской Федерации 1991— 1997 гг.
Статья 132 Конституции РФ гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и ис­полняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
При формировании своих бюджетов органы местного само­управления самостоятельно определяют направления расходов бюджетов и объемы ассигнований по всем статьям использова­ния бюджетных средств. В рамках своего бюджета органы мест­ного самоуправления имеют право образовывать оборотную кас­совую наличность и использовать ее на покрытие временных кассовых разрывов с обязательным восстановлением в полном объеме в конце финансового года. Им предоставлено также пра­во образовывать резервные и целевые фонды в системе своего бюджета.
При получении дополнительных доходов в процессе испол­нения местных бюджетов органы местного самоуправления имеют право оставлять их в собственное распоряжение и ис­пользовать по своему усмотрению.
Если в процессе исполнения местных бюджетов произошло уменьшение их доходов или увеличение расходов в результате принятия решения представительными органами власти Россий­ской Федерации или ее субъектов, то недостающие средства ме­стных бюджетов должны быть компенсированы за счет средств соответственно федерального бюджета или бюджета соответст­вующего субъекта РФ. Аналогичным образом должен возме­щаться ущерб, причиненный местным бюджетам неправомер­ными решениями представительных органов власти Российской Федерации и ее субъектов.
Представительные органы местной власти осуществляют контроль за исполнением соответствующего местного бюджета и утверждают отчет об исполнении своего бюджета.
В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июня 1991 г. №1550-1 закреплено понятие «самоуправление», призванное обеспечить развитие инициативы и самостоятельности гра­ждан в решении вопросов охраны окружающей среды, реализа­ции гражданских прав; определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюд­жетных и внебюджетных средств кредитных ресурсов, валютных средств местных органов самоуправления.
Помимо этого в Законе закреплены положения о том, что местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утвер­ждают и исполняют свои бюджеты. При этом вмешательство вышестоящих органов в бюджетный процесс не допускается. В целях социальной защищенности населения за местными орга­нами власти в Законе закреплено право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов. При этом впервые в Законе записано, что для определения общего объема финан­совых ресурсов, созданных и используемых на соответствующей территории, местными органами власти составляется территори­альный сводный финансовый баланс. Государственные и обще­ственные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.
В данном Законе также закреплено право местных органов на создание и использование внебюджетных фондов финансо­вых ресурсов, а также валютных фондов, на объединение фи­нансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финансирования общерегиональных мероприятий.
Законом регламентируются взаимоотношения местных орга­нов власти с предприятиями, расположенными на их террито­рии. Эти взаимоотношения строятся на договорной основе. Все предприятия обязаны участвовать в формировании местного бюджета, передавая в них часть прибыли (дохода). За местными органами закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать терри­ториальные и межтерриториальные, отраслевые и межотрасле­вые органы управления местным хозяйством.
Определены права местных органов власти в области планиро­вания материально-технического снабжения, оговорено участие во внешнеэкономических связях. При этом местные органы способ­ствуют расширению внешнеэкономических связей предприятий, расположенных на их территории, проведению мероприятий по развитию экспортной базы и увеличению производств конкуренто­способной на внешнем рынке продукции, работ и услуг.
Местным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов предоставлены следующие права:
• самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
• в пределах имеющихся средств увеличивать сверх центра­лизованно устанавливаемых норм расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здраво­охранения, народного образования, социального обеспе­чения, правоохранительных органов;

стр. 1
(всего 5)

СОДЕРЖАНИЕ

>>