стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

СИБИРСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ


Специальность
062100 Управление персоналом




"ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ"















Новосибирск 2006


ВВЕДЕНИЕ
Проводимые в настоящее время в Российской Федерации административный реформы, направленные на укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального характера, тесно связаны с формированием единой и целостной государственной службы. Современная государственная служба России находится на стадии становления, когда активно идет поиск новых подходов и идей, эффективных механизмов и технологий управленческой деятельности. Процесс модернизации государственной службы России происходит в русле общемировых тенденций развития государства и гражданского общества.
В условиях, когда растет понимание того, что только сильное и эффективное государство в состоянии защитить гражданские, политические, экономические свободы, способно создать условия для благополучной жизни людей, государственная служба становится важным инструментом социальных реформаций, инициатором инноваций в сфере административного управления. Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы, не игнорируя специфику развития российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности. Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности
Дисциплина "Организация государственной и муниципальной службы" предназначена для студентов и слушателей всех форм программ и обучения по специальности "Управление персоналом".
Целью дисциплины является изучение закономерностей и проблем становления и развития государственной и муниципальной службы в РФ и за рубежом, в том числе ее нормативно-правовой, административно-территориальной и организационной основ, характера взаимодействия с органами государственного и муниципального управления в различных ветвях власти, механизмов профессионализации кадрового корпуса государственной и муниципальной службы.
Исходя из цели, в процессе изучения дисциплины решается следующие задачи:
- дать представление о сущности государственной и муниципальной службы, ее моделях, принятых в зарубежной и отечественной практике;
- рассмотреть опыт становления и развития государственной и муниципальной службы в России и за рубежом;
- изучить характер и особенности организации государственной службы в органах государственного и муниципального управления в исполнительной, представительной и судебной ветвях власти;
- рассмотреть основные механизмы профессионализации государственных и муниципальных служащих.
В результате освоения дисциплины "Организация государственной и муниципальной службы" студенты и слушатели должны:
иметь представление:
- о сущности государственной и муниципальной службы;
- об основных моделях организации государственной службы;
- об истории и современном этапе развития государственной (муниципальной) службы в Российской Федерации;
- о системе государственной службы РФ и управлении ею.
знать:
- нормативно-правовые основы государственной и муниципальной службы РФ (положения Конституции РФ, федеральные законы "Об основах государственной службы в РФ", "О гражданской государственной службе РФ", "О системы государственной службы РФ", "Об основах муниципальной службы РФ", "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в новой редакции и другие федеральные законы, регулирующие государственную и муниципальную службу РФ);
- особенности становления и развития государственной службы как социально-правового института, его основные характеристики;
- отличительные особенности моделей организации государственной службы;
- дисфункции государственной службы и средства их преодоления;
- основные организационно-правовые и организационно-методические механизмы профессионализации кадрового корпуса, формирования единого кадрового пространства государственной и муниципальной службы;
- влияние региональных факторов на организацию государственной и муниципальной службы;
- современные тенденции реформирования государственной и муниципальной службы в России.
уметь:
- на основе анализа отечественной и зарубежной практики определять по внешним признакам базовые модели государственной службы;
- разрабатывать административный, служебный и должностной регламенты органов государственной и муниципальной власти;
- анализировать и проводить содержательную и правовую экспертизу законодательных и нормативных правовых документов, регламентирующих государственную и муниципальную службу;
- определять эффективные формы взаимодействия исполнительных, представительных и судебных органов государственного и муниципального управления, а также с населением и другими субъектами жизнедеятельности в регионе;
- оценивать технологии обеспечения профессионализма государственных и муниципальных

Тема 1.1. Государственная служба в системе государственного управления
План:
1.1.1. Государственная служба в системе государственного управления
1.1.2. Понятие государственная служба и государственный служащих
1.1.1. Государственная служба в системе государственного управления
Государственная служба появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности. Понятие и подходы к организации государственной службы зависели и зависят от существующих в обществе представлений о государстве1, определяются существующей системой государственной власти и зависит о роли и значения государственно-административной деятельности.
Различают
патерналисткую модель, согласно которой государство рассматривается как заботливый, хотя и строгий отец, без которого члены общества как малые дети не в состоянии организовать собственное взаимодействие;
либеральную модель, для которой государство выступает как сторож (или наемный работник) у общества
рациональную модель, в которой государство выступает как особая структура общества, выполняющая особые некоторые общие функции.
Разделение власти, ветви власти, принципы разделения власти, механизмы сдержек и противовесов.

Государственная служба как форма организации правоприменительной деятельности государства. Исходя из целесообразности разделения государственной власти различают государственную службу законопроизводства, законоисполнения (властеосуществления - Казанцев С.181) и судопроизводства.
Зависимость организации государственной службы от типа государства. Органическое единство государственной службы и органов государственной власти. Модернизация государственности, государственного устройства, учитывая условия и требования современного периода, неизбежно содержит в себе элементы, некие типологические черты государственного строительства и государственного управления исторического прошлого,
Изучение практики организации государственной службы, процессов становления и эволюции организационных институтов, осмысление основных тенденций, позитивных и негативных сторон ее развития представляет большой научный и практический интерес для выбора оптимальной модели.
Государство является механизмом,
Различают два полярных типа государственного устройства - тоталитаризм2 и демократию.
Тоталитарный тип общественного устройства может быть описан следующим образом:
социальная основа - корпоративное общество, в котором в качестве базовой характеристики члена общества выступает его принадлежность к определенной социально-производственной группе (классу, сословию и т.п.) и которое предоставляет каждому своему члену обязанность реализовывать или включаться в реализацию тех форм жизнедеятельности, которые "установлены" для членов его социальной группы;
экономическая основа - централизованная экономика, которая обеспечивает возможность и обязанность всех экономических агентов реализовывать те виды и формы производственной деятельности, которые официально считаются общественно полезными;
политическая основа - институт авторитарного лидерства, предназначенный для того, чтобы представлять интересы властвующей элиты3 в форме универсальной идеологии ("всенародной цели", "исторической миссии нации" и пр.), воплощение которой должно обеспечивать удовлетворение потребностей большинства. Установление единой идеологии позволяет предоставлять обществу единые задачи и ограничения на деятельность, а также контролировать их исполнение.
Государство при тоталитарном типе общественного устройства предназначено прежде всего для того, чтобы установить членам любой социальной группы образцы должного поведения в виде гражданских обязанностей в сфере труда, общественного поведения, быта. При современном уровне развития производительных сил этака система весьма неустойчива, поэтому для обеспечения ее существования государство сводит на нет любые формы гражданского неповиновения или даже простого несогласия с официальной идеологией и стремится подчинить себе экономику, преследуя любые формы экономической самодеятельности.
Государство такого типа принято называть диктаторским государством. В зависимости от идеологических основ, природных, экономических, социокультурных и прочих условий того или иного общества любой конкретной форме устройства диктаторского государства присущи такие признаки, как:
суверенитет диктатора;
право власти (приоритет государственной целесообразности пред правом);
синкретичность власти (отрицание необходимости разделения власти);
поглощение местного самоуправления государственной властью;
сакральность (закрытость государственной власти для общества).
Позитивную альтернативу тоталитаризму принято называть демократией, которая в идеале обеспечивает возможность устанавливать для большинства членов общества такие порядки, которые соответствуют их устремлениям, привычкам, интересам и т.п., в то же время для любого меньшинства создавать в пределах этого порядка такие ниши, которые позволяли бы им, не мешая остальным, вести устраивающих их образ жизни. Можно сказать, что квинтэссенция демократии - минимизация возможности любой отдельной социальной общности диктовать, навязывать силой, с помощью государства свою волю остальным членам общества.
Обобщая современные представления о том, каков этот демократический тип общественного устройства, его можно описать следующим образом.
Его социально основой является гражданское общество, как такая система воспроизводства членов общества в их физических и социальных качествах, которая позволяет каждому своему члену реализовывать или включаться в реализацию любой формы деятельности, если только это не ограничивает такие же возможности других членов общества.
В экономической сфере для этого типа характерна рыночная экономика, то есть такая форма организации экономических отношений, которая обеспечивает свободу производственной деятельности адекватной ответственности во всех формах для всех, кто хочет этой свободой пользоваться. Для экономических агентов характерно стремление максимально эффективного использования имеющихся у общества ресурсов.
Политической основой демократии выступает институт плюралистичского представительства, предназначенный для того, чтобы обеспечить возможность выявлять и сопоставлять все разнообразие потребностей, интересов, существующих в обществе, предоставлять их государству в виде задач и ограничений на его деятельность, а также контролировать их исполнение.
Обеспечение этих возможностей достигается как за счет механизмов саморегуляции гражданского общества, так и за счет использования государственного аппарата для целенаправленной организации экономической и политической сфер. Государство при демократическом типе общественного устройства носит выраженный инструментальный характер и предназначено прежде всего для того, чтобы обеспечивать безопасность членов общества и оказывать членам общества определенные услуги, которые по социальным, экономическим или иным причинам нецелесообразно оказывать в порядке индивидуальной самодеятельности.
Однако основные требования к государству как инструменту общества имеют двойственный и в известной мере противоречивый характер, и поэтому государство должно отвечать еще двум требованиям: во-первых, не должно ограничивать свободную деятельность и свободное развитие членов общества или своим бездействие допускать, чтобы эти свободы ограничивались, и, во-вторых, обязано заботиться об эффективности своего функционирования, если это не связано с нарушением первых трех требований.
Государство, организованное в соответствии с этими требованиями, принято назвать правовым государством Любой конкретной форме устройства правового государства в зависимости от природных, экономических, социокультурных и прочих условий присущи такие признаки, как:
суверенитет народа;
власть права (приоритет права перед государственной целесообразностью),
разделение властей;
отделение местного самоуправления от государственной власти;
публичность (открытость государственной власти для общества).
В обобщенном виде наиболее существенные характеристики двух типов государств представлены в таблице ХХ.
Таблица
Сравнительная характеристика
диктаторского и правового государства
Диктаторское государство
Правовое государство
1. Суверенитет диктатора4
1. Суверенитет народа5
2. Право власти
(приоритет государственной целесообразности перед правом)
2. Власть права
(приоритет права перед государственной целесообразностью и ограничение власти законом)
3. Синкретичность власти (отрицаний необходимости разделения власти)
3. Разделение властей (автономность ветвей государственной власти)
4. Централизм
(жесткая вертикальная соподчиненность и поглощение местного самоуправления государственной властью)
4. Децентрализация
(федерализм и суверенность местного самоуправления)
5. Сакральность
(закрытость государственной власти для общества и ответственность государства перед авторитарным лидером)
5 Публичность
(открытость государственной власти для общества и ответственность государства перед обществом в целом)

Россия находится в самом начале пути к демократическому типу общественного устройства. Это связано в первую очередь с преодолением тоталитарного типа государственного устройства и связанных с ним стереотипов и традиций оправления государственной власти, образа мышления и обращенных к государству ожиданий населения. Эта задача намного более сложная, чем реформа одной сферы общественной жизни, например экономики.

Направленность, содержание, темпы трансформации государственного устройства особое значение имеет то, насколько государство, являясь наиболее влиятельным субъектом преобразования общества, осознает, обеспечивает и закрепляет позитивные изменения в виде организационных и правовых механизмов, в частности, создавая адекватную общественному устройству модель организации государственной службы .
Обязанности государства перед своими гражданами в отношении государственной службы образуют для каждой демократической страны содержательную сторону правообязанностей государственных служащих перед гражданской нацией, определяют состав функций государственной службы. Исполнение таких функций и обязанностей государства перед учредившим его народом образует юридическую основу квалификации государства как демократического и его службы именно как государственной службы.
Государственная служба, как и всякая иная, состоит в обеспечении и осуществлении чужого права. В отличие от государственной власти государственная служба не обладает правотворческими полномочиями. Государственная служба имеет регулятивные функции лишь в отношении порядка и процедур реализации, обеспечения, контроля законности и защиты права.
Особенностью функций государственной службы в отличие от функций государственной власти является непрерывность их исполнения. Политические функции, в отличие от административных, не требуют непрерывного постоянного и систематического процесса государственной деятельности. Политика - это мир поиска и определения направлений, общего руководства, программ, отдельных мер и действий, это - искусство возможного, но не практика необходимого.
Государственная служба автоматична, этот автоматизм принятия административных мер, например, пресечения правонарушения, создает возможность постоянного и объективного бытия права в обществе, а не только появления в гражданском обществе права по праздникам или по благоволению власти. Автоматизм государственной службы - весьма существенное его качество, так как оно обеспечивает правовой характер государства, публично-правовой режим функционирования демократии. Вопрос в том, как, каким способом должна быть регулируема государственная служба для того, чтобы обеспечить автоматический характер исполнения ею законов и иных нормативных актов. Здесь ставится вопрос о правовой природе и форме отношения государственной службы как правоотношения. Будет ли это отношение работы, труда, урочного или внеурочного задания, то есть трудовое правоотношение или это будет отношение иного рода, административно-правовое отношение публичного долга и службы закону, для которого не существует каких либо трудовых периодов исполнения задания и периодов ожидания задания, как это имеет место на производстве или в сфере торговли, торгового обслуживания, когда продавец ждет покупателя, клиента?
Так или иначе, по соотношению между составом политических функций государства и составом административных служб выражает тип публично-правового режима государства. В его крайних проявлениях имеем, с одной стороны, низкую степень публично-правовой юридизации, когда все или подавляющее число административных функций государства политизированы, профессиональные административные службы не сформированы, зависят всякий раз от усмотрения политического руководства страны и реорганизуются при каждой новой легислатуре главы государства, либо парламента, при реорганизации правительства действующим главой государства или представительной властью. В этом случае имеется либо авторитарно-политическое (при президентской системе), либо партийное государство. В противоположном случае - другая крайность, когда публично-правовой режим имеет высокоюридизированную форму, сугубо политические прерогативы высшей власти незначительны, а система профессиональных административных служб исполняет функции администрирования законов по всем без исключения прерогативам государства. Государственная политика подчинена всецело административной системе и для каких-либо политических новаций законодателя, возможности реформирующего нормотворчества весьма ограничены. Такую форму публично-правового режима следует называть полицейским, соответствующим полицейскому государству.
Сравнительно высокой устойчивостью, защищенностью от революционных ожиданий населения и способностью стабилизировать государственно-политическую практику посредством развитой системы профессиональных административных служб, объединенных в единую государственную службу, обладает публично-правовой режим, сочетающий в себе юридизацию исполнения политических функций, ограниченных законом с политическим контролем общества за административными службами страны


Цели государственной службы6
Государственно-политические
* выполнение конституционных требований о государственной поддержке социальной сферы
* реализация обязательств государства по обеспечению определенного уровня жизни, удовлетворению материальных потребностей людей
* обеспечение благосостояния общества
Экономические
* повышение эффективности государственного управления экономикой
* осуществление от имени государства управления государственной собственностью
* поддержка предпринимательства
* обеспечение финансирования затрат на государственную службу
* снижение затрат на содержание государственного аппарата
Социальные
* исполнение и обеспечение полномочий государства и его органов
* решение общегосударственных задач управления
* выполнение публичных дел
* практическое осуществление функций государства
* создание условий для связи государственного аппарата с народом
Правовые
* обеспечение соблюдения законодательства государства
* создание правовых условий для нормального функционирования государственного аппарата
Организационные
* организационно-техническое обеспечение органов государственной власти
* профессионализация государственного аппарата
* совершенствование норм, стандартов, правил регулирования состава государственного аппарата, продвижения по службе
* приведение структуры государственного аппарата в соответствие с задачами государственной службы
1.1.2. Понятия государственной службы и государственного служащего: зарубежный и отечественный подходы
Государственная служба по самому своему названию производна от понятия "государство" и от доступной народу государственной идеи, воплощаемой им в определенном типе государственности. Почему труд на государство должен осуществляться в виде службы? Служба есть деятельность в интересах других людей, определенное обязательство, которое берет на себя человек, действуя в общественном, публичном интересе.
"Под службой в русском языке традиционно понимается "польза, угода, деятельность, жизнь для других, полезное дело"7. То есть служить - это значит не только "состоять при службе, при должности, занимать месть с определенными обязанностями", но и "быть полезным, нужным, надобным".8
С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях. Так, А.П. Алехин государственную службу в широком смысле понимает как выполнение служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах. Относить ли службу во всех государственных организациях к государственной службе зависит от государства. В условиях централизованного государства, когда все хозяйственные и социальные сферы были государственными, безусловно, такая служба относилась к государственной.
Существует и другой подход, который представлен в рассуждениях А.Д. Градовского: "Под именем государственной службой мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности".9 При этом "государственная должность...есть постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства"10
В современных трактовках отечественных ученых можно встретить такие толкования государственной службы, как:
...Государственная служба как социальная категория - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно-полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях.11
...Публичная служба в общем виде...есть выполнениями чиновниками на профессиональной основе функций и задач юридических лиц публичного права.12
Государственная служба - это система нормативно установленных отношений между обществом и государством, государственным служащим и государством для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов государственной власти.13
В зарубежных странах термин "государственная служба" иногда заменяется термином "гражданская служба" (Великобритания, США), "публичная служба" (Франция, Германия, Япония).
В Великобритании понятия "государственная служба" и "гражданская служба" используются как равнозначные. Гражданскими (государственными) служащими являются работники министерств (департаментов) и центральных ведомств, получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом.
В Германии, как и в ряде других стран, государственная служба называется в буквальном переводе на русский язык "общественной" (или "публичной"). Это понятие охватывает всех работников государственных учреждений. К ним относятся не только сотрудники органов управления, но и учителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподаватели государственных университетов, судьи, министры, члены дирекции Федерального банка, а также полицейские, военнослужащие, служащие железных дорог, почтовых учреждений и т.д.
Во Франции государственная служба традиционно рассматривается как общественно-полезная деятельность, осуществляемая од руководством политической власти от имени и в интересах граждан. Она требует от своих сотрудников определенной квалификации и соответствующих моральных качеств. Государственный служащий, то есть гражданин, выполняющий государственные функции, прежде всего служит своим согражданам, но при этом он является представителем государства и в этом качестве является, пусть даже в весьма скромных масштабах, носителем могущества и величия государственной власти.
Общепринятого определения понятия "государственная служба" в научной юридической литературе нет. Некое обобщение мнений теоретиков сделал профессор Ноздрачев А.Ф. (учебник "Государственная служба")14, указав наиболее характерные определения:
* - как формы участия граждан в осуществлении целей и функций государства;
* как формы реализации "связи отношений государства, общества, закона и гражданина;
* как механизма формирования, реализации и совершенствования институтов государственной власти и государственного управления;
* как системы государственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственных задач и функций;
* как особого вида управленческой деятельности.
Ученые Российской академии государственной службы предлагают следующее понятие государственной службы: "Государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических и социальных задач; публично-правовые отношения между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу".15 Это громоздко. Профессор Атаманчук Г.В.дает более короткое определение: "Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах".16
Можно проследить определенную эволюцию понятия "государственной службы" в законодательстве России. Так, федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995г. трактовал ее как "профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов". При этом согласно статье 2 к "государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающих государственные должности категории "Б" и "В".
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" №58-ФЗ от 27.05.2003 устанавливает систему государственной службы. Она включает в себя следующие виды государственной службы:
* - государственная гражданская служба;
* - военная служба;
* - правоохранительная служба
При этом надо знать, что государственная гражданская служба подразделяется на - федеральную государственную гражданскую службу и - государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.
Военная и правоохранительная служба является видами только федеральной государственной службой. Другие виды федеральной государственной службы устанавливаются путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон №58-ФЗ.
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" содержит более развернутое толкование данного понятия.
В ст. 1 Федерального закона №58-ФЗ установлено:
"1. Государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий:
* Российской Федерации;
* федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
* субъектов Российской Федерации;
* органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
* лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
* лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Анализируя ст.1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", можно выделить следующие признаки государственной службы:
во-первых, это профессиональная деятельность, то есть осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая от гражданина, ее осуществляющую, их наличия, а также соответствующего профессионального образования по направлению деятельности, в отдельных случаях - опыта профессиональной деятельности и государственной службы;
во-вторых, это служебная деятельность, то есть направленная на обеспечение функционирования государственных органов, лиц, замещающих, государственные должности, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и имеющая обязательственный характер;
во-третьих, в процессе осуществления этой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов Российской Федерации и ее субъектов,
в-четвертых, такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей конкретными лицами, замещающими штатные государственные должности.
И, наконец, деятельность эта должна быть оплачена исключительно из государственного бюджета.
Государственная служба является, прежде всего, институтом ведения публичных (государственных) дел, что находит правовое закрепление, как во внутреннем законодательстве России, так и в международных правовых актах. Основываясь на нормах Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах, государственную службу следует определять как институт равнодоступного и непосредственного участия граждан в ведении государственных дел.
Первичным и субъективным правом ведения государственных дел обладает гражданская нация ("многонациональный народ Российской Федерации" по действующей Конституции) как единоправный публично-правовой субъект государства.
Избранные лица, государственные служащие, осуществляющие функции по ведению государственных дел, реализуют не свои собственные субъективные права, а совокупное право всех граждан государства, выступающих в качестве доверителей своего публичного права. Таким образом, в законодательстве утверждается положение о
Понятие "государственная служба" Федеральный закон напрямую связывает с понятием "государственная должность", так как именно лица, замещающие государственные должности государственной службы, и являются государственными служащими.
Категория "государственная должность" получила сложное и развернутое регулирование, основанное
* на понятии должности,
* обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий государственного органа (в котором она учреждена),
* денежным содержанием
* и ответственностью за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей.
Можно привести несколько составляющих понятия "должность":
* первичный не расчленяемый компонент;
* - простейшая ячейка организации, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в организационной структуре;
* - стабильный комплекс обязанностей и прав, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы организации.
Каждая должность образуется в распорядительном порядке. В этом случае соответствующими актами компетентных органов определяется: название должности и ее целевое назначение; порядок учреждения, преобразования и ликвидации; место в служебной иерархии; порядок замещения должности и освобождения от нее; ее содержание, т.е. комплекс обязанностей и прав.
Существует две противоположные точки зрения на определение понятия "должность" (соответственно - "государственная должность").
Первая точка зрения представлена в работах Ю.Н.Старилова17, В.М.Манохина18.
У Ю.Н.Старилова государственная должность - это "первоэлемент", "кирпичик" государственной организации. Это понятие означает часть государственной власти, переданной тому лицу, которое занимает эту должность. Государственным служащим является лицо, замещающее должность в установленном порядке; оно включается в штат служащих, получает - соответствующий квалификационный разряд (ранг, классный чин, звание) и занимает свое место в иерархии государственной администрации.
В.М.Манохин дает следующее определение: "Государственно-служебная должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах, с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления".
Таким образом, должность характеризуется следующими признаками: 1) является частью организационной структуры государственного органа; 2) включает в себя часть компетенции государственного органа, установленной в нормативных правовых актах.
С организационной точки зрения должность представляет собой определенную структурную единицу, находящуюся в системе государственной службы. Она является независимой от самого государственного служащего, то есть от конкретного лица, ее занимающего. Должность также определяет круг задач, которые передаются одному государственному служащему или группе служащих, занимающих однотипные должности в государственных органах. Государственный служащий не является "собственником" занимаемой им должности. При осуществлении должностных функций он должен исполнять содержащиеся в законодательных и иных нормативных правовых актах служебные функции и задачи.
А.И.Турчинов19 указывает, что должность есть установленная (конституированная) социальная роль, выполняемая человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях, содержанием которой являются трудовые функции. Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом - функционалом должности как формы структурного профессионального опыта, который и выступает в качестве содержания предписанной социальной роли, ее моделью. Выделяются четыре основания должности:
* деятельностное основание, которое составляет содержание основных задач, функций и направлений деятельности, которые предписываются конкретной должностной позиции;
* правовое основание - совокупность полномочий и ответственности (объем власти), которыми наделяется должность;
* информационно-коммуникативное основание, раскрывающее должность в системе информационно-коммуникационных связей, существующих как в самой организации, так и вне её;
* материальное основание - различные затраты, связанные с исполнением должности (стоимость должности для государственного органа, ее материально-финансовая структура).
Государственная должность - это должность с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Государственный орган уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти воплощаются в компетенции конкретного государственного органа, закрепленной в соответствующем нормативно-правовом акте. Следовательно, государственная должность заключает в себе часть полномочий (права и обязанности), которые являются составной частью компетенции данного государственного органа.
Государственная должность содержит основную функцию, выполняемую государственным служащим. Наименование государственной должности представляет собой краткую и точную формулировку, отражает ее индивидуальный характер и общность в системе функций государственного органа. Например, должность помощника (советника) федерального министра отражает следующие моменты: это должность федерального государственного служащего; ее назначение - обеспечить деятельность члена Правительства РФ; уровень - главная государственная должность; замещается в порядке назначения. Наименование "главный специалист администрации области" - отражает другие признаки: это должность государственного служащего субъекта Российской Федерации, а именно области; ее назначение - выполнять обязанности по осуществлению полномочий администрации области; уровень - старшая государственная должность; замещается в порядке конкурса.
К сожалению, указывая на передачу части компетенции государственного органа в ведение лица, замещающего государственную должность, сторонники первой точки зрения невольно ставят вопрос о редукции государственной власти, которой обладает государственный орган, на части, достающиеся его чиновникам. Вместе с тем, компетенция ни одного государственного органа не складывается из полномочий его должностей. Она является превосходящей юридической реальностью и не исчерпывается полномочиями руководителя государственного органа или всех служащих вместе взятых. Кроме того, государственная власть всегда едина (!), она принадлежит (должна принадлежать) одному суверену - Народу, а разделение власти возможно только при ее осуществлении.
Другая точка зрения представлена в работах Г.В.Атаманчука, Н.М.Казанцева20.
Законодатель приводит нормативное, а не дескриптивное определение государственной должности, определяя ее как должность в органах государственной власти. Установлены четкие границы для государственных должностей, которые в соответствии с законом, могут образовываться исключительно в государственных органах, имея в виду органах государственной власти и территориальных государственных органах. Тем самым, государственные должности не могут образовываться в государственных учреждениях, не являющихся органами государственной власти. Решение российского законодателя в этой части уникально: в других странах не совершается такого жесткого отделения государственного аппарата от гражданской бюджетной сферы. Даже, наоборот, статус гражданских служащих в равной мере распространяется как на служащих органов государственной власти, так и на служащих государственных учреждений и аппарат управления государственными предприятиями.
Вводя определения института государственной должности, законодатель должен иметь в виду также и его персональную реализацию в лицах, устанавливая соотношение иерархии должности и иерархии квалификации лиц, замещающих государственные должности.
Суть государственной должности не столько в характеристике органов или учреждений, в которых она образована, сколько в совокупности полномочий, осуществляемых по этой должности. Государственная должность - это юридическое, от имени государства, учреждение полномочий по реализации компетенции государственного органа одним лицом.
Государственная должность - это учрежденная в государственном органе в порядке, установленном административным и административно-процессуальным законодательством, инстанция административного процесса по реализации компетенции государственного органа при ведении и разрешении государственных дел посредством исполнения одним лицом установленных по должности функций и полномочий.
Какие же определения даются федеральными законами понятию "государственные служащие"?
Вот соответствующие определения из ст.10 федерального закона №58-ФЗ:
"1. Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
2. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета".
Далее в законе вводится категория нанимателя и представителя нанимателя: "Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации".
Подытоживания понятия о государственном служащем отметим:
1. Государственным служащим может быть только гражданин России. Исключения из этого правила устанавливаются специальными нормами.
2. Государственный служащий занимает государственную должность, в установленном порядке использует соответствующие права, реализует должностные полномочия, выполняет государственные функции.
3. За свою службу получает денежное вознаграждение в заранее определенном размере и за счет средств соответствующего бюджета.
Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняет по его поручению и за плату от него работу по реализации задач и функций государства, попадая под специальный правовой режим.

ГЛАВА 1.2. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

План:
1.2.1. Основные теоретические модели местного самоуправления
1.2.2.Ээволюция муниципальной службы в России
1.2.1. Основные теоретические модели местного самоуправления
Местное самоуправление является одним из ведущих конструктивных элементов современной системы государственного управления. Как понятие местное самоуправление отражает многообразное общественное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономических, этнонациональных и других особенностей. Для существования местного самоуправления нужны определенные условия: общность местных интересов и осознание необходимости их согласования с решением региональных и общегосударственных проблем при строгом разграничении собственности, компетенции и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово-экономические возможности и иные ресурсы территории, позволяющие проживающему на ней населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения; инициативная деятельность и желание жителей заниматься делами самообеспечения и управления. Местное самоуправление призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.
Развитие местного самоуправления можно проследить еще в догосударственную эпоху. Во многом именно государство сформировалось на основе уже проявленной и реализованной самоуправленческой форме общества. Будучи интегрированным в систему государственного управления, местное самоуправление более эффективно решает задачи повышения уровня и качества жизни, позволяет демократизировать сам процесс государственного управления, обеспечиваемый непосредственным участием населения в решении вопросов местного значения, а также менее бюрократизированном и находящемся в непосредственном контакте с населением аппаратом.
Российский и мировой опыт предлагают большое разнообразие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы - магистра, ландрат, ратуша, глава местной администрации (бургомистр, мэр), панчаяты и др.
Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных этапах русской государственности. Еще в ранний период зарождения Русского государства (X-XI вв.) его территория делилась на относительно самоуправляемые земли и волости. При Иване IV полномочиями для выполнения поручений центральной власти на местах пользовались земские и губные старосты, избираемые населением. Петровская модернизация привела к созданию в отдельных территориях городского самоуправления. Реформы Екатерины II и Александра II, а также теоретико-методологические подходы к анализу деятельности государства обеспечили основу для создания и функционирования в Российском государстве уникальной системы местного самоуправления, учитывавшей, с одной стороны, зарубежный опыт, с другой - модернизацию государственного устройства. Как и большинство российских реформ, муниципальные реформы XVIII-XIX вв. осуществлялись "сверху", без учета особенностей социальной практики крупнейшего государства мира. То же земство разрушало традиционную российскую общинную систему, что, соответственно, привело к росту протестных настроений, и наконец, к революциям 1905-1907 и 1917 гг.
С победой Великой октябрьской социалистической революции идея муниципализации была отвергнута. Однако это не мешало в дальнейшем сформировать систему государственного управления, в рамках которой предоставлялись широкие полномочия местным государственным органам (советам народных депутатов, исполнительным комитетам).
Понятие местного самоуправления в его современном понимании стало складываться в Европе со времен средневекового сословного государства. В средневековой Европе местное самоуправление как самостоятельное функционирование органов управления на местах, осуществляемое на основе дарованных государем, правителем прав, использовалось им для борьбы с вассалами-феодалами. Обеспечив таким образом построение единого абсолютного государства, правитель был вынужден передавать часть своих полномочий новым сословиям (прежде всего буржуазии). После буржуазных революций XVIII в. понятие местного самоуправления стало использоваться практически всеми европейскими государствами для обозначения организации и деятельности должностных лиц, органов и учреждений, которые функционировали относительно самостоятельно, формировались местным населением и не находились в прямой зависимости от центра. К концу XIX в. местное самоуправление получает закрепление в законодательстве и складывается как самостоятельный юридический феномен.
Во второй половине XX в. урбанизационные, глобальные процессы, социальные, экономические и экологические проблемы привели к новому периоду развития управления на местах. Понятие местного самоуправления стало общепризнанным, его основные черты были определены как во внутреннем законодательстве зарубежных стран (конституциях и законах), так и в международно-правовых документах. В 1985 г. Комитетом министров Совета Европы была принята Европейская хартия местного самоуправления, в соответствии с которой местное самоуправление характеризуется как "право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения"21. Хартия определила общеевропейские стандарты местного самоуправления, ценность которых признается во всем мире.
Однако, несмотря на унифицирующее влияние Европейской хартии, продолжается и развитие и функционирование национальных систем местного самоуправления. В качестве основных в источниках описываются англо-саксонская и Романо-германская, имеющие ряд модификаций.
Англо-саксонская ("островная") система возникла в Англии, а затем распространилась в других странах (благодаря статусу Англии как метрополии). К ее основным чертам могут быть отнесены:
- совет - коллегиальный представительный орган, избираемый населением, признается главным органом муниципального образования, имеющим право принятия решений, руководства и контроля;
- руководитель совета (мэр, председатель) может избираться либо населением, либо советом;
- полномочия муниципального совета считаются специальными и им разрешается делать только то, что прямо разрешено законом;
- фактически отсутствует какая-либо иерархия выборных органов, они не подчинены друг другу, решают строго определенные только для них местные вопросы;
- деятельность органов местного самоуправления контролируется компетентными государственными органами (министерством по делам местного самоуправления, отраслевым министерством);
- отмена решений органов местного самоуправления осуществляется исключительно в судебном порядке.
Романо-германская ("континентальная") система местного самоуправления предполагает:
- что в пределах одной административно-территориальной единицы функционируют как система местного самоуправления, так и система прямого государственного управления;
- субъектами местного самоуправления признаются местные сообщества;
- предполагается разграничение полномочий между несколькими органами местного самоуправления (представительными и исполнительными);
- компетенция территориального сообщества определяется на основе юридической презумпции "разрешено все, что не запрещено";
- деятельность органов местного самоуправления, как правило, контролирует назначаемый на места представитель центральной власти.
Теоретическое обоснование самостоятельности и независимости местного самоуправления от государственной власти представлено в теории свободной общины (М. Ориу). Община возникает раньше государства и уже поэтому должна иметь неотчуждаемые права. Также эти права обусловлены естественной общностью населения, проживающего на определенной территории.
Широкое распространение получила государственная теория самоуправления (Л. фон Штейн, Р. Гнейст). В соответствии с этой концепцией все полномочия органов местного самоуправления предоставлены государством. Они всегда фиксируются высшими органами и только в этом случае их осуществление реально гарантируется и защищается правом, не должно нарушаться ни гражданами, ни организациями, ни государственными органами. Государство может не только предоставить определенные полномочия, но и изъять их из ведения местных властей в случае необходимости. Следовательно, местные органы могут действовать лишь как инструмент центральной администрации.
На современном этапе наиболее распространенной является компромиссная концепция - теория дуализма местного самоуправления, которая, с одной стороны, признает естественные и первичные права местных властей, с другой - учитывает их реальную зависимость от центральной администрации.
1.2.2. Эволюция муниципальной службы в России
Понятие "муниципальная служба" - сравнительно новое для нашего законодательства. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.
Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении - Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" - не использовали понятие "муниципальная служба".
Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия "государственный служащий" и "муниципальный служащий" были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Так, Д. Н. Бахрах отмечал, что используемые им понятия "государственная служба" и "государственный служащий" понимаются широко, по-старому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие22.
Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением.
Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое Положение от 16 июня 1870 г. не признавали государственного характера деятельности земских и городских органов самоуправления. Разработчики Положения 1864 г. и Городового Положения 1870 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления и считали земские и городские органы самоуправления общественными по своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления не признавались государственными служащими. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое Положение.
Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть - это совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления. Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому Положению 1892 г., выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации, стремясь обеспечить самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, установила в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличалась от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурных подразделений государственной системы управления. Самостоятельным объектом муниципальной деятельности Конституция считает вопросы местного значения. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.
Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством призвано также обеспечить возможность муниципальным образованиям, "не нарушая более общих законодательных положений", как провозглашает ст. 6 Европейской Хартии о местном самоуправлении, самим "определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление". В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Таким образом, Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе.
В Федеральном законе № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 1) содержится следующее определение муниципальной службы: "Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий".
Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их.
1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти. У них единый источник - власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.
2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится:
Во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.
Во-вторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.
В-третьих, на муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно ст. 132 Конституции, могут наделяться законом органы местного самоуправления.
В-четвертых, муниципальная служба призвана стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения. Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.
3. В системе правового регулирования муниципальной службы можно выделить три уровня: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.
4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.
5. Особенность муниципальной службы состоит также в том, что время работы на должностях в органах местного самоуправления, согласно ст. 21 Закона "Об общих принципах...", засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе. Кроме того, в стаж муниципальной службы муниципального служащего включается время работы на государственных должностях.
6. Ограничения, установленные законодательством для муниципальных служащих, обусловлены в принципе теми же основаниями, что и для государственных служащих. Поэтому не случайно ст. 60 Закона "Об общих принципах..." распространила на муниципальных служащих (впредь до принятия соответствующего федерального закона) те же ограничения, которые установлены федеральным законодательством для государственных служащих. В настоящее время перечень ограничений, связанных с муниципальной службой, закреплен в ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".
С 1 января 2006 года вступает в силу Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", уже четвертый в нашей стране, посвященный регулированию основ организации и функционирования местной власти. Однако его реализация - реформа системы местного самоуправления в нашей стране - началась в 2004 году и должна завершиться к 2009 году. Одной из первоочередных задач реформы стало создание (или воссоздание) территориальной основы местного самоуправления. Ранее действовавшие законы предполагали одноуровневый характер местного самоуправления, при этом какой то из уровней административно-территориального деления оказывался "не занят", находился вне действия законодательства о местном самоуправлении. Субъекты Российской Федерации по-разному определили территории, в пределах которых самоуправление должно было осуществляться (на основе конституционного принципа - "местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации") - сельские районы и крупные поселения или все поселения.
Новый закон говорит о возможности установления двухуровневой системы местного самоуправления, при которой муниципальные образования не будут соподчинены друг другу. Первый, поселенческий уровень состоит из городских и сельских поселений, которые входят в состав муниципальных районов, а также внутригородских территорий городов федерального значения. На этом уровне местного самоуправления должны решаться не те 30 вопросов местного значения, установленные Федеральным законом № 154-ФЗ для всех без исключения муниципальных образований, а только 22 вопроса, касающиеся непосредственно обеспечения жизнедеятельности поселений (например, обеспечение малоимущих граждан в улучшении жилищных условий, организации строительства и содержания муниципального жилищного фонда, организация освещения улиц и другие, установленные ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ).
Второй уровень местного самоуправления - муниципальный район и городской округ - обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление по обеспечению более общих муниципальных потребностей и интересов, нормативно выраженных в вопросах местного значения муниципального района (ст. 15 закона № 131-ФЗ) и городского округа (ст. 16).

Изменяются подходы к формированию органов местного самоуправления. Если в Федеральном законе № 154-ФЗ в качестве основного (и исключительно обязательного) органа рассматривался местный Совет, то в результате муниципальной реформы должны в каждом муниципальном образовании быть сформированы и Совет, и исполнительный орган (администрация), и контрольный орган, избран глава муниципального образования (непосредственно населением или из состава Совета). Профессионально обеспечивать полномочия депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления и органов местного самоуправления должны муниципальные служащие, в связи с этим предполагается принятие нового федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"23.



ГЛАВА 1.3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ
План:
1.3.1. Государственная служба как социальный институт.
1.3.2. Особенности государственной службы как публично-правового института
1.3.3.
1.3.1. Государственная служба как социальный институт
В своей повседневной деятельности люди понимают под институтом самые разные социальные единицы. Это могут быть учебные и научные организации и учреждения, любые крупные целевые организации. Социальные связи институтов и между институтами организуют общественную жизнь. Назначение институтов - создание удобств для социально направленного взаимодействия людей и обеспечение непрерывности общественной жизни через механизмы воспроизводства, преемственности и адаптации. Институт - буквально это "установление".
Общепризнано, что государственная служба является самостоятельным социальным институтом, отвечающим всем требованиям и имеющим все характерологические признаки. Так ли это? Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к феноменологии этого понятия.
Среди социологов нет полного согласия в понимании этого социального явления.
Так, английский социолог Герберт Спенсер разделял институты на три вида: продолжающие род (брак, семья), распределительные (экономические), регулирующие (религиозные, политические). При этом он признавал, что они поддерживают порядок, адаптивность к изменениям внутренним и во внешней среде, регулируют обмен интересами и деятельностью. Институт предстает как тип организации общества, обеспечивающих устойчивость жизни и обновление стереотипов поведения людей. По мере усложнения целей, развития информационных трасс, совершенствования технологии информационного обмена, по мнению Г.Спенсера, потребность общества в социальных институтах усиливается.
Немецкий социолог Макс Вебер считал социальный институт рационально упорядоченным союзом, в основе которого - проектирование шансов и утрат и ожидание определенного поведения других в "игре по правилам". Согласно М.Веберу любой социальный институт возникает и функционирует, выполняя ту или иную социальную потребность. Если потребность становится незначительной или совсем исчезает, то существование института становится бессмысленным, тормозящим общественную жизнь. Такой институт в силу инерции социальных связей некоторое время еще сможет функционировать как дань традиции, но в большинстве случаев его жизнь довольно быстро прекращается.
В начале 70-х годов французский политолог М.Дюверже выработал новое понятие института. Согласно М.Дюверже "институты есть известные модели человеческих отношений, с которых копируются конкретные отношения, приобретая таким образом характер стабильных, устойчивых и сплоченных. Они отличаются от отношений, возникающих вне рамок институциональных моделей; последние случайны, эфимерны, шатки". Организация выступает у Дюверже как внешность института, не всегда соответствующая его глубинной реальности.
Следуя авторам философского энциклопедического словаря "Институт социальный (от лат. institutum - устройство, установление), элемент социальной структуры, исторической формы организации и регулирования общественной жизни. С помощью социальных институтов упорядочиваются отношения между людьми, их деятельность и поведение в обществе; обеспечивается устойчивость общественной жизни. ...В качестве социальных институтов рассматриваются: определенная совокупность учреждений, соответствующих социальной структуре общества; совокупность социальных норм и культурных образцов, определяющих устойчивые формы социального поведения и действия; система поведения в соответствии с этими нормами...24
Социальные институты появляются в обществе как продукты социальной жизни, Как же это происходит? Люди всегда стремятся институциализировать свои отношения, связанные с актуальными потребностями. Без институализации, без социальных институтов ни одно современное общество существовать не может. Именно поэтому беспорядочные ссоры и драки превращаются в высокоформализованные спортивные поединки, любознательность, желание узнать истину - в упорядоченные научные исследования, беспорядочная половая жизнь - в крепкую семью. Институты, таким образом, являются символами порядка и организованности в обществе.

Зарождение и гибель социального института хорошо просматривается на примере института дворянских дуэлей чести. Дуэли были институциализированным (упорядоченным и общепринятым) методом выяснения отношений между дворянами в период с ХVI по XVIII вв. Этот институт возник в силу потребности в охране чести дворянина и упорядочении отношений между представителями данного социального слоя. Постепенно система процедур и норм развивалась и спонтанные ссоры и скандалы превращались в высокоформализованные бои и поединки со специализированными ролями (главный распорядитель, секунданты, медики, обслуживающий персонал). Этот институт поддерживал идеологию незапятнанной дворянской чести, принятую в основном в привилегированных слоях общества. Институт дуэлей предусматривал достаточно жесткие нормы защиты кодекса чести: дворянин, получивший вызов на дуэль, должен был или принять вызов, или уйти из общественной жизни с позорным клеймом трусливого малодушия. Но с развитием капиталистических отношений изменялись этические нормы в обществе, что выразилось, в частности, в ненужности защиты дворянской чести с оружием в руках.

Люди в социальных группах пытаются реализовать свои потребности сообща и ищут для этого различные способы. Это стремление проявляется в самых разных областях деятельности. Исходя из опыта и осмысления жизни, люди отбирают наиболее удобные формы организации своей деятельности, регулирования отношений. В ходе общественной практики они находят различные приемлемые образцы, шаблоны поведения, которые постепенно через повторение и оценку превращают в стандартизированные обычаи и привычки. Связи и наличие определенных регуляторов (системы запретов - табу, идей, нравов, и т.д.) являются стержнем институтов. Подчинение поведения людей определенным правилам и порядку обеспечивает контроль, сходство, предсказуемость и целесообразность скоординированных действий. Спустя некоторое время эти шаблоны и образцы поведения поддерживаются общественным мнением, принимаются и узакониваются. На этой основе разрабатывается система санкций.
Так, прединституциональная фаза общественного движения характерна спонтанными протестами и выступлениями, беспорядочным поведением. Появляются на короткий срок, затем снова смещаются лидеры движения. Каждый день возможна новая авантюра, каждое собрание характеризуется непредсказуемой последовательностью эмоциональных событий, в условиях которых никто не представляет себе, что же может быть дальше.
При появлении институциональных моментов в общественном движении начинается формирование определенных правил и норм поведения, разделяемых большинством его последователей. Назначается место сбора или митинга, определяется регламент выступлений, каждому участнику даются инструкции, как нужно себя вести в той или иной ситуации. Эти нормы и правила постепенно принимаются и становятся само собой разумеющимися. Одновременно начинает складываться система социальных статусов и ролей. Появляются устойчивые лидеры, которые оформляются официально, согласно принятому порядку (например, выбираются или назначаются). Возбуждение постепенно ослабляется под воздействием определенных норм, и поведение каждого участника становится стандартизированным и предсказуемым. Появляются предпосылки для организованных совместных действий. В итоге общественное движение в большей или меньшей степени институциализируется.

Исходя из вышесказанного, институциализация представляет собой процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в систему, которая способна действовать в направлении удовлетворения некоторой общественной потребности. В наиболее общем смысле институциализация - это замена спонтанного и экспериментального поведения на предсказуемое поведение, которое ожидается, моделируется, регулируется.
Процесс институциализации охватывает не только семейно-бытовые, религиозные отношения, но и другие сферы. Институциональными (т.е. регулируемыми посредством разнообразных норм и правил) постепенно становился труд, научное творчество, досуг, процессы властвования-подчинения и т.д.
Институциональный характер государственной службы подразумевает наличие определенных внешних и внутренних свойств, атрибутов, отличающих ее как особого социального института в общественной жизни. Государственная служба как социальный институт включает:
1. Модель поведения государственного служащего в ситуациях:
а) непосредственного исполнения должностных обязанностей;
б) взаимодействия с подчиненными и с руководителями;
в) взаимодействия с другими государственными служащими;
г) взаимодействия с гражданами при исполнении служебных обязанностей;
д) взаимодействия с гражданами не при исполнении служебных обязанностей.
2. Модель "поведения" государства по отношению к государственным служащим в ситуациях:
а) установления (изменения) должностных обязанностей государственного служащего;
б) осуществления действий, связанных с прохождением государственным служащим государственной службы;
в) "правильного" (соответствующего модели) поведения государственного служащего;
г) "неправильного" поведения государственного служащего.
3. Система коллективных представлений:
а) государственных служащих о себе как носителях государственной власти, призванных обеспечивать исполнение государством своих обязанностей по отношению к гражданам.
б) населения о государственных служащих как представителях государства, призванного обеспечивать исполнение определенных обязанностей по отношению к гражданам.
4 Совокупность учреждений, обеспечивающих:
а) практическую реализацию этих моделей;
б) адекватность коллективных представлений государственных служащих о себе тем ценностным императивам, которые заложены в модель поведения государственного служащего;
в) восприятие населением государства как института, призванного обеспечивать исполнение государством своих обязанностей по отношению к гражданам.
5. Организация корпуса государственных служащих как социальной общности, которая за счет своих внутренних свойств обеспечивает:
а) "правильную" реализацию модели поведения государственного служащего;
б) формирование "правильных" коллективных представлений государственных служащих.
1.3.2. Особенности государственной службы как публично-правового института
Государственная служба представляет собой не только социальный, но и правовой институт. Согласно юридическому энциклопедическому словарю "институт правовой - обособленная внутри отрасли права группа юридических норм, объединенных определенной общностью признаков регулируемого ими вида однородных общественных отношений... Так, например,... в трудовом праве различные виды однородных отношений по применению труда рабочих и служащих охватываются институтами трудоустройства, заработной платы, рассмотрения трудовых споров, трудовой дисциплины и т.д."25
Как институт государственная служба представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, то есть права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений.
Нынешнему нормативно-правовому закреплению государственной службы в качестве службы только в государственных органах способствует сложившееся в теории мнение о ее публичности. Так, в процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, "состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом"; а суть государственной службы в этом плане состоит в "формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом".
Правовая природа государственной службы выражается в бесспорном, несоревновательном порядке исполнения государственных актов. Бесспорный характер порядка исполнения государственной службы означает:
во-первых, ее внеполитический характер, то есть отсутствие политического выбора, расчета, мотивов, в том числе мотивов целесообразности;
во-вторых, внесудебный, внесудопроизводственный, внесостязательный характер исполнения полномочий в порядке государственной службы;
в-третьих, в случае споров и разногласий в государственном аппарате о формах правоприменения, совершения обращения в вышестоящую, соответствующую подчиненности данного аппарата политическую инстанцию, каковой в большинстве случаев является министр или Правительство.
Государственная служба как обособленная отрасль права определяется:
во-первых, публичным правом, то есть правом народа на профессиональное ведение государственных дел;
во-вторых, корпоративным правом ее профессионального сообщества;
в-третьих, субъективным публичным правом гражданина.
Государство обеспечивает общенациональный характер права, устанавливая законом определенную связь между этими тремя модусами права.
Институт государственной службы подразделяется на отдельные обособленные составляющие, требующие самостоятельного правового регулирования. К компонентам государственной службы как правового института можно отнести такие, как:
* институт принципов государственной службы;
* институт статуса государственной должности;
* институт правового статуса государственного служащего;
* институт вхождения (поступления) на государственную службу;
* институт прохождения и продвижения службы;
* присвоение специальных званий, степеней, рангов и т.п.,
* институт прекращения государственно-служебных отношений,
* институт управления государственной службой;
* институт служебной дисциплины и т.п.
Говоря словами Ю.Н. Старилова "Профессиональное чиновничество, организованное и функционирующее в соответствии с действующим законодательством как целостной системой нормативных актов о правовом положении чиновников, есть непременный атрибут правового государства".26

Сегодня многие вопросы государственной службы урегулированы законодательно. Сложно не согласиться с Ю.А.Тихомировым, что именно "...законам присуще в большей степени, чем другим правовым актам, объединение содержащихся в них норм в институты, то есть комплексы норм, регулирующие однородные общественные отношения... Правовой институт как способ комплексного нормативного регулирования... выступает как способ предметной интеграции норм закона, повышения их эффективности. Системный подход... в этом случае обогащает трактовку способов законодательного воздействия".27
В то же время большая часть публично-правовых отношений получили лишь декларативную юридизацию законом, по-прежнему не установлена непосредственная юридическая связь служащего и государства.
Законодательное оформление институт профессиональной государственной службы в современной Российской Федерации получил только в 1995 году, когда был принят Федеральный закон № 119-ФЗ "Об Основах государственной службы Российской Федерации"28. Первым же значимым нормативным актом являлся указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы"29, который ввел в законодательство понятие "государственная служба". Необходимо также отметить указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе", который можно рассматривать в качестве одного из результатов государственного переустройства сентября-октября 1993 г., закрепившем в нормативном плане (как и несколько ранее Конституция РФ) политические результаты.
Необходимость урегулирования вопросов государственной службы на уровне федерального закона и законов субъектов Российской Федерации проистекает из требований ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации. При этом, в отношении федеральной государственной службы (п. "т" ст. 71) должен быть принят федеральный закон (кодекс), а в отношении государственной службы в целом (п. "к" ч. 1 ст. 72) - федеральный закон (закон об основах) и принимаемые в соответствии с ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Продолжить
Особое место в регулировании института государственной службы занимают принципы. Принципы государственной службы - это особые нормы правового института государственной службы, предписывающие, какими нравственными императивами должны руководствоваться государственные служащие при исполнении обязанностей государственной службы. Это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института. Принципы имеют правовой характер, т.е. они нормативно закреплены и прослеживаются во всех правовых источниках, регулирующих данную сферу. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность государственно-служебных отношений.
Принципы в законах и иных нормативных правовых актах формулируются тогда, когда невозможно дать однозначно трактуемые нормативные предписания (правила, ограничения).
"В административно-правовой теории под принципами права понимаются основные начала (комплексы идей), характеризующие содержание права, закрепляющие закономерности развития и определяющие механизм правового регулирования государственно-служебных отношений".30
"Нормы-принципы ... отражают определенные закономерности развития... общества и в нормативно-обязательной форме фиксируют требования к функционированию социальных институтов и деятельности государственных органов, общественных организаций, трудовых коллективов и граждан".31
Реализация принципов осуществляется
* путем прямого указания государственным служащим им следовать;
* путем прямых предписаний, запрещающих государственным служащим осуществлять определенные действия;
* путем такого построения системы санкций (как негативных, так и позитивных), применение которых способствовало бы формированию соответствующих ценностных ориентаций;
* путем построения такой системы кадровой работы с государственными служащими, которая препятствовала бы формированию у государственных служащих иных, несоответствующих принципам, ценностным ориентаций.

В литературе имеются разные подходы к классификации принципов государственной службы. Можно выделить из всего комплекса принципов те, которые относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой. Д.Н.Бахрах32 разделяет принципы по трем основным критериям: законность; демократизм; профессионализм33.
Существует выделение конституционных и организационно-функциональных принципов государственной службы (по аналогии с системой принципов государственного управления). Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. С точки зрения организации и функционирования государственной службы ее принципы можно разделить на две группы: принципы организации государственной службы; принципы ее практического функционирования.
В России до 1917 года (в условиях подробной регламентации государственной службы) главным принципом служебных отношений выступал централизм, установление строгой соподчиненности государственных служащих высшего, среднего и низшего звена, что обеспечивало эффективное функционирование унитарного государства. Другим принципом организации государственной службы являлось определение компетенции государственных служащих, обязанностей и прав должностных лиц. Регламенты, уставы и иные нормативные акты содержали конкретную характеристику соответствующих государственных должностей и устанавливали статус чиновников, круг их полномочий и требования к ним, а компетентные органы обеспечивали контрольную деятельность.
Генеральный регламент от 28 февраля 1720 года установил принцип комплектования государственных учреждений "способными к учениям образованными чиновниками" ("ученых наукою") и "знающих юриспруденцию". От служащих требовались "верность службе", высокая ответственность при исполнении служебных обязанностей, обязательное соблюдение интересов государства, "ни по дружбе, или по вражде, или из-за взятки", воздержание от "пития и игры, лжи и обманства".
В советский период так и не принят был закон о государственной службе, сама государственная служба рассматривалась как деятельность трудовая, при полном распространении на нее действия Кодекса законов о труде и Временных правил о службе в государственных учреждениях и предприятиях 1922 года34. На практике действовали следующие принципы государственной службы:
1) соответствие советской государственной службы воле и интересам народа, социалистического государства;
2) демократический централизм;
3) национальное равноправие;
4) плановость;
5) социалистическая законность и государственная дисциплина35.
Иногда к этим принципам добавлялись и другие - общедоступность государственной службы для всех советских граждан; связь работников аппарата с широкими массами трудящихся; подконтрольность и подотчетность руководящих работников государственного аппарата органам государственной власти (Советам народных депутатов); сменяемость государственных служащих; социальное равенство и отсутствие политических привилегий у государственных служащих по сравнению с другими членами общества36.
Эволюцию принципов государственной службы Российской Федерации, процесс их осознания законодателями и их позитивное развитие можно проследить на основе анализа современного российского законодательства.
Впервые в явном виде принципы, как наиболее общие нормы, были сформулированы в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995г. Они характеризовались недостаточной продуманностью, отличались неоднозначностью в толковании и некорректностью формулировок и не были ориентированы на государственную службу как особый социально-правовой институт. По большому счету лишь малую часть из "принципов" государственной службы можно отнести к таковым, а именно:
принцип "равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой",
принцип "единства основных требований, предъявляемым к государственным служащим",
принцип "профессионализма и компетентности государственных служащих"
принцип "внепартийности государственной службы".
Вместе с тем, такие принципы, как "верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями", "приоритет прав и свобод человека и гражданина" являются таковыми не только для государственных служащих, но и для всех граждан. А принципы "единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской федерации и субъектами Российской Федерации", "разделения законодательной, исполнительной и судебной власти" относятся не к государственной службе, а к государственному устройству. Настораживают также такие принципы, как "ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей", "обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации". По сути это принципы построения любой организации.
Анализ законодательства о государственной службе Российской Федерации выявляет позитивные изменения. Принципы приобрели большую направленность на государственную службу как правовой институт особого типа, формулировки стали более точными, развернутыми и конкретными Эти изменения можно проследить на основе Федеральных законов "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Современная система принципов государственной службы включает в себя:
I. Принципы построения и функционирования системы государственной службы, установленные ч. 1 ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ.
II. Принципы вида государственной службы, которые должны быть установлены законом о виде государственной службы. Принципы государственной службы изложены в ст. 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
Соотношение данных принципов представлено в таблице ХХ.
Таблица ХХ
Соотношение принципов государственной и государственной гражданской службы Российской Федерации
Принципы построения и функционирования системы государственной службы
Принципы государственной гражданской службы
(1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ
(2) законность
(3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина
(4) равный доступ граждан к государственной службе
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего
(5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы
2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ
ст. 6. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы РФ иных видов
(6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы
ст. 7. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы
(7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих
5) доступность информации о гражданской службе
(8) профессионализм и компетентность государственных служащих
4) профессионализм и компетентность гражданских служащих
(9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц
8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность
5) стабильности гражданской службы
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами

При сравнении принципов, установленных действующим законодательством, и принципов закона 1995 г. "Об Основах государственной службы Российской Федерации" обращает внимание тот факт, что не обеспечена преемственность всем ранее действовавшим принципам. Так, принципы "верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав" (развитие положений ч. 2 ст. 4 Конституции РФ) и "обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ" заменены на более академичный принцип "законности". Отсутствуют в новом законодательстве принципы, имеющие непосредственное отношение к Конституции РФ, основам конституционного строя. Некоторые принципы переформулированы, при этом изменилось их содержание. Так, принцип "гласности в осуществлении в осуществлении государственной службы", развивавший положения ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, заменен на принцип "открытости госслужбы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих". В новом виде принцип оформлен конкретнее, точнее.
Совершенно по иному сформулирован принцип "стабильности кадров государственных служащих в государственных органах", выражавшийся в устойчивости профессионального положения государственного служащего и преемственности в проведении государственной кадровой политики. Стабильность положения, стабильность служебных отношений является одним из тех первичных необходимых условий, с которым служащие, прежде всего, связывают личные перспективы. "Ощущение устойчивости своего положения, перерастающее в уверенность, что они гарантированы от случайностей субъективного характера (например, усмотрения вышестоящего должностного лица) специальными юридическими установлениями, психологически раскрепощает служащих и самым благоприятным образом влияет на их профессиональную деятельность (и наоборот, отсутствие гарантий от субъективных влияний вызывает неуверенность, которая в свою очередь порождает ритуальную приверженность существующему в организации порядку вещей; начинает развиваться "ригидность организации)"37. В новом виде - это принцип стабильности гражданской службы, что обозначает скорее устойчивость, постоянство самой гражданской службы, а не конкретного государственного служащего.
Другой ранее важный принцип - "внепартийности государственной службы, отделения религиозных объединений от государства" трансформирован в ряд требований к служебному поведению, реализующих принципы законности и взаимодействия с общественными объединениями и гражданами. При поступлении на государственную службу гражданин РФ берет на себя обязательство по прохождению государственной службы. Формально это выражается в процедуре принесения присяги.
Присяга - особый ритуал, обрядовая церемония, представляющая собой официальное и торжественное обещание выполнять определенные обязанности, соблюдая при этом этические требования. Роль присяги трудно переоценить. Во все времена она представляла и представляет собой средство установления нравственной связи гражданина с государством. Г.В.Атаманчук считает принесение присяги одним из важных моментов прохождения государственной службы, связанным с возникновением правоотношений между гражданином, поступающим на государственную службу и государством в целом.
Имеет смысл вспомнить Российскую империю, когда на основании специального указа Петра 1 (июнь 1719г.) "О присяге на верность службе" к присяге были приведены чиновники Сената и коллегий, воеводы и другие "управители и служители". Присягу давали все вступающие на государственную службу, включая членов Государственного совета, Кабинета министров, Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления вплоть до 1917 года. В присяге они брали на себя обязательства верно служить государю и отечеству, отстаивать государственные интересы, добросовестно и ответственно относиться к делу.
Сейчас идея присяги "выпала" из законодательства Российской Федерации о государственной службе. По-видимому, причина кроется в исходной точке - трудовом, частно-правовом, а не публично-правовом понимании государственной службы: "государству присягать можно, но присягать государственному органу как-то нелепо".38 Исключив из Основ институт присяги, законодатель, по сути, сделал ставку на частно-правовую модель государственной службы.
В настоящее время в России установлен порядок присяги Президента РФ, руководителей субъектов Федерации, судей Конституционного суда, служащих ряда специализированных видов службы: военной, таможенной, налоговой полиции.

Принесение присяги государственным служащим регламентируется законами отдельных субъектов Российской Федерации, В приведенных примерах присяги можно наглядно проследить разное понимание разными видами и уровнями служб понимание предназначения государственной службы, их несовершенство.
Так, гражданин РФ, поступающий на государственную гражданскую службу Омской области, произносит следующую присягу: "Клянусь быть верным республике Россия и государственным интересам Омской области, неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации и Устав Омской области. Добросовестно и бескорыстно исполнять обязанности и осуществлять права, возложенные на меня государственной службой, без предвзятости, на совесть, исключительно и в соответствии с законами Российской Федерации и Омской области, в полную меру своих сил". Присяга принимается один раз в торжественной обстановке, под государственным флагом Российской Федерации и флагом Омской области. Подписанный гражданским служащим текст присяги хранится в его личном деле.


Институт присяги существует и в других странах. Так в Германии каждый госслужащий обязан принести следующую присягу: "Клянусь соблюдать Основной закон Федеративной республики Германии и все законы, действующие в Федеративной Республике, и добросовестно выполнять свои служебные обязанности, как мне поможет Бог". Присягу можно приносить и без слов "как мне поможет Бог". Закон разрешает членам какой-либо религиозной общины вместо слова "клянусь" употреблять другую форму заверения. В некоторых случаях закон допускает исключения, и принесение присяги можно не требовать; госслужащий должен торжественно обещать, что будет добросовестно выполнять свои служебные обязанности (Закон о федеральных служащих, 58).
Присяга подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между Германией и государственным служащим. Служащий увольняется, если он отказывается принести присягу.
1.3.3. Правовой статус государственного служащего как субъекта деятельности
Государственный служащий России, как и иной субъект права - гражданин Российской Федерации, имеет права, свободы и обязанности человека и гражданина установленные Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами. С момента замещения государственной должности государственной службы гражданин вступает в особые публично-служебные отношения с государством и приобретает особый правовой статус.
Можно выделить ряд уровней статуса (положения), соответствующих уровням законодательного установления: международный, конституционный, трудовой, профессиональный, региональный, ведомственный, специальный должностной. На рис. ХХ представлена существующая иерархия положения государственного служащего.

Правовой статус39 государственного служащего - это содержание государственно-служебных правоотношений и раскрывается через установление им прав, обязанностей и ответственности. В то же время введение ограничений и запретов для государственных служащих ставит их в определенные юридические рамки, с одной стороны, для установления препятствий для возможного злоупотребления своими должностными обязанностями, а, с другой стороны, создания условий для независимой служебной деятельности.
Под правами государственного гражданского служащего имеется в виду обусловленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами (и Российской Федерации и субъектов РФ) и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов.
Помимо общих прав граждан Российской Федерации государственные служащие имеют и особые права - служебные, которые отличаются от их субъективных гражданских прав и предоставляются для осуществления служебной деятельности. Ст. 14 закона №79-ФЗ устанавливает общие для всех государственных служащих права, не связанные с конкретными государственными должностями. Их условно можно разделить на две группы.
Первая группа - относящиеся к существу служебной деятельности (ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности, суть работы государственного служащего; получение материалов и информации, необходимых для работы; доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, организации, что необходимо по работе; профессиональный рост и др.).
Вторая группа - служебные права, сопутствующие статусу государственного служащего (пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обращение в соответствующие государственные органы и суд для разрешения споров, связанных с государственной службой и др.).
Права государственных служащих также можно разделить на имущественные и неимущественные.
В состав общих служебных прав государственных служащих, установленных ст.14 Федерального закона №79-ФЗ входит 18:
1. Право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей.
2. Ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности государственного служащего по замещаемой должности, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста.
3. Третье право: на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков.
4. Право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом.
5. Получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа.
6. Доступ в установленном порядке к сведениям составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений.
7. Доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.
8. Право на ознакомление с отзывами о профессиональной служебной деятельности государственного служащего и другими документами до внесения их в его личное дело, с материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов.
9. Защита сведений о гражданском служащем.
10. Право на должностной рост на конкурсной основе.
11. Право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном Федеральным законом №79-ФЗ и другими федеральными законами
12. Право на членство в профессиональном союзе.
13. Право на рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
14. Право на проведение по заявлению государственного служащего служебной проверки.
15. Право на защиту своих прав и законных интересов на государственной службе, включая обжалование в суд.40
16. Право на медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации.
17. Право на государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего государственному служащему имущества.
18. Право на государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Под обязанностями государственного служащего имеются в виду функции (основные действия), обусловленные Конституцией Российской Федерации и установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами для обязательного систематического осуществления и составляющие в своей совокупности существо профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственного органа.
Находясь на государственной службе, государственные служащие подпадают под специальный правовой режим, отличающийся от общих норм права. Вместе с тем, государственные служащие как граждане Российской Федерации не могут освобождаться от общегражданских обязанностей перед обществом, предусмотренных Конституцией Российской Федерации: они обязаны платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, защищать Отечество, нести военную службу и т.д.
Конституция Российской Федерации возлагает на отдельные категории государственных служащих повышенные обязанности, когда это диктуется интересами нормального функционирования государственной службы.
В ст.15 Федерального закона №79-ФЗ названы 12 пунктов обязанностей гражданского служащего и дополнительно даны установления, связанные с исполнением служебных обязанностей. Из предусмотренных законом обязанностей восемь относятся к существу служебной деятельности и четыре обязанности, сопутствующие статусу гражданских служащих.
Кроме этого есть еще обязанности, регламентированные должностным регламентом государственного служащего, административным регламентом государственного органа.

1. Обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и другие законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение.
2. Обязанность исполнять должностные обязанности в строгом соответствии с должностным регламентом.
3. Обязанность исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
4. Обязанность соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций.41
5. Обязанность гражданского служащего соблюдать правила внутреннего служебного распорядка.
6. Обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей.
7. Не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в т.ч. сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство.
8. Беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. Думаю, эта обязанность не требует специального комментария.
9. Обязанность представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем государственному служащему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера.
10. Обязанность сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или приобретении гражданства другого государства в день выхода или в день приобретения гражданства другого государства.
11. Обязанность государственного служащего соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
12. Сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Перечень общеслужебных обязанностей гражданских служащих не является закрытым. Федеральными законами могут быть предусмотрены и иные обязанности. Так, КоАП РФ от30.12.2001 №195-ФЗ предусматривает служебные обязанности главных санитарных врачей (ст.23.13), главных ветеринарных инспектором (ст.23.14), главных государственных инспекторов по защите растений (ст.23.16) и других по вопросам рассмотрения дел об административных правонарушениях.
Под правоограничениями, связанными с государственной службой, понимаются обусловленные Конституцией Российской Федерации и установленные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами условия, правила, запреты, ставящие государственного служащего в определенные юридические рамки, выходить за пределы которых запрещено. Их конечная цель - обеспечение эффективного функционирования государственной службы. Установленные правоограничения (в дальнейшем просто ограничения) заключаются в основном в ряде запретов и правил для государственных служащих.
Установленные ограничения можно рассматривать в двух аспектах:
1. несовместимости должности государственного служащего с другими видами деятельности;
2. обеспечения дисциплинарного режима на государственной службе.
Ограничения изложены в ст.16 закона №79-ФЗ и сводятся к следующему.
Гражданин не может быть принят на гражданскую государственную службу, а государственный служащий не может находится на гражданской службе в следующих случаях:
1) признание его недееспособным или ограничено дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин или замещает гражданский служащий;
4) наличие заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданскими служащими, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства другого государства;
7) наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
9) непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Кроме этого закон предусматривает возможность и иных ограничений связанных с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, которые устанавливаются федеральными законами.
Ответственность за несоблюдение ограничений, предусмотренных настоящей статьей, устанавливается настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с процессом исполнения государственным служащим конкретных обязанностей. Если запреты нарушаются непосредственно в процессе осуществления служебных обязанностей, то эти действия должны расцениваться как обстоятельства, отягчающие ответственность государственного служащего. Всего в законе указано 15 пунктов запретов.

В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается следующее.
1. Участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организаций, за исключением случаев, установленных федеральным законом. Здесь речь идет о случаях, когда у государства есть акции предприятия и его интересы представляет конкретный государственный служащий.
2. Замещать должность гражданской службы в следующих трех случаях:
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профсоюза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе.
3. Запрет осуществлять предпринимательскую деятельность.
4. Запрет приобретать в случаях, установленных федеральным законом ценные бумаги, по которым может быть получен доход. Об этом по сути уже сказано.
5. Запрет быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом и другими федеральными законами.
6. Запрет получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).
7. Запрет выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц.
8. Запрет использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам.
9. Запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
10. Запрет допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности.
11. Запрет принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениям.
12. Запрет использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума в свою пользу или пользу других лиц. 13. Запрет использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности.
14. Запрет создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур.
15. Прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.


Деятельность такого представителя регламентирована Постановлением Правительства РФ от 22.02.1997 №214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды".42

ТЕМА 1. 4. МОДЕЛИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

План:
1.4.1. Типологии систем государственной службы
1.4.2. Система добычи и система заслуг как основные модели государственные службы
1.4.3. Номенклатурная модель государственной службы
1.4.4. Карьерная (элитарная) система государственной службы
1.4.1. Типологии систем государственной службы
Анализ моделей госслужбы во многом условен: хотя государственная служба каждой отдельной страны тяготеет к какой-либо одной модели, она, как правило, сочетает в себе и отдельные элементы других моделей государственной службы. Тем не менее, такой анализ позволяет классифицировать существующие в мире варианты государственной службы, представить их в схематичном виде для того, чтобы точнее определить природу и специфику российской государственной службы.
Различные варианты организации государственной службы могут быть классифицированы по нескольким основаниям.
Если исходить из времени и места возникновения государственной службы учитывая при этом отражаемые в процессе служебной деятельности интересы, можно дать следующую классификацию: "древневосточная", "античная", "европейская континентальная" и "англосаксонская" типы госслужбы.
Раньше всего государственная служба возникла в восточных деспотиях Китая, Индии, Египта и Междуречья. Практически полное отсутствие в этих государствах гарантий личных прав подданных и частной собственности на землю, тотальная власть верховного правителя и иные факторы предопределили основные особенности этого исторически первого вида государственной службы. К ним относятся:
* - "пирамидальная" организация системы государственной службы, на вершине
которой стоял верховный правитель;
* - отсутствие четко определенной компетенции каждого уровня госслужбы и твердо установленных принципов должностной субординации (каждый чиновник находился в личной зависимости от верховного правителя, и последний мог обратиться к любому служащему "напрямую", без соблюдения должностной иерархии);
* отсутствие нормативного закрепления процедур осуществления должностных
полномочий, господство личных связей, непотизма и коррупции;
* отсутствие четко регламентированных окладов чиновников, существование
системы "кормления" - поборов с управляемых территорий;
* отсутствие у чиновников гарантий от произвольных увольнений и понижений в
должности.
Такая организация государственной службы была довольно нестабильна и постепенно вырождалась в "чиновничий феодализм", передаваемые чиновникам на "кормление" территории фактически становились их наследуемыми владениями. Это приводило к деградации государственной службы и упадку государства.
Особое место занимала организация государственной службы в древнем и средневековом Китае, которая имела многие формальные признаки современной госслужбы (конкурсный механизм формирования, систему экзаменов, надзор за деятельностью чиновников, кадровый резерв) и особые механизмы, предотвращающие усиление чиновников и формирование у них устойчивых корпоративных связей. Тем не менее, госслужба в Китае, как и во всех иных восточных деспотиях, была не способной к изменениям. Поэтому на определенном этапе исторического развития страны она стала неэффективной. Консервация такой модели государственной службы в Китае более чем на 2000 лет имела негативные последствия и фактически привела Китай в XIX - первой половине XX века к катастрофе. С конца 1970-х годов в Китае осуществляется масштабная реформа государственной гражданской службы с заимствованием многих элементов из государственной службы зарубежных стран.
В античных государствах, в том числе и в Римской республике, по объективным причинам ситуация была принципиально иной, чем в восточных деспотиях: существовала частная собственность, а значит, и сфера частной жизни. В Риме имелось разделение на частное и публичное право, а в управлении важную роль играли демократические учреждения. В связи с этим государственная служба рассматривалась не только как служение суверену, но и как осуществление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций.
В Новое время становление института государственной службы связано с переходом от феодальной раздробленности к централизованным государствам, одним из важнейших атрибутов которых стал разветвленный и многочисленный чиновничий аппарат.

Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции и Германии. Именно в этих странах сформировались основные элементы континентальной модели государственной службы: централизация, жесткая иерархия, унификация, нормативная регламентация.
В отличие от континентальной Европы, Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Ее место занимала полулюбительская администрация с нерегулярным характером материального вознаграждения. Гражданская служба рассматривалась как "почетная обязанность благородных людей", а должности - как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и нередко передавались по наследству).
Подобная ситуация сложилась в силу ряда исторических и географических причин (в том числе - отсутствия постоянной необходимости обороняться от внешних врагов), вследствие чего в Великобритании сформировалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Некоторые элементы данной уникальной модели государственной службы распространились затем в английские колонии, где были существенно скорректированы и доработаны. В США принцип самоуправления получил еще более последовательную реализацию, чем в Англии.
На выбор модели государственной службы в конкретной стране влияет ряд факторов, среди которых следует выделить такие, как:
1. Специфика исторического развития этих стран (появление и нормативно-правовое регулирование института профессиональной государственной службы).
Раньше всего институт профессионального чиновничества появился во Франции. В Великобритании и США законы статуты, акты) о государственной службе и статусе государственных служащих появились только в конце Х1Х века.

2. Специфика правовой системы (англосаксонская или романо-германская правовые системы).
Для стран англосаксонской правовой системы (Великобритания. Канада, Австралия, Новая Зеландия) характерно отсутствие унифицированной системы законодательства по вопросам государственной службы и наличие большого количества разрозненных нормативных правовых актов. В странах романо-германской правовой системы (Франция, Германия, Италия) основными регуляторами государственной службы являются Конституция и комплексные законы

3. Специфика государственного устройства (государство федеративное или унитарное, тоталитарного или демократического типа.).
В странах с федеративным устройством (США, Канада) существует два уровня законодательства о государственной службе - федеральный и субъектов федерации. В странах с унитарным устройством, где сильны тенденции "регионализации" на общегосударственном уровне устанавливаются только общие вопросы государственной службы.

Каждый из перечисленных факторов может служить основанием для типологизации., установления модельных представлений к способам организации государственной службы. Несмотря на специфику и разнообразие подходов к организации и правовому регулированию государственной службы в разных странах вполне понятно стремление современных ученых и политиков выявить типические наиболее общие черты, их сильные и слабые стороны, установить тенденции и закономерности развития. Это необходимо в первую очередь для оптимизации и выбора модели государственной службы наиболее адекватной современным условиям и требованиям.
Основная причина попыток разобраться в существующем многообразии подходов состоит в том, что в результате существенных изменений в мировой социально-экономической жизни в 60-90-х годах ХХ века основные модели государственной службы перестали соответствовать потребностям времени. Начиная с 70-х годов ряд государств приступил к проведению реформ государственной гражданской службы, что обычно сопровождалось принятием нового законодательства. Главными целями этих реформ являются, как правило, преодоление основных недостатков государственной службы, повышение эффективности государственного аппарата и его адаптация к управлению быстро изменяющимися социально-экономическими отношениями. Реформы законодательства о государственной службе идут по пути сближения, взаимообогащения и взаимопроникновения различных моделей государственной службы.

В англосаксонской модели основным недостатком стала ее излишняя запутанность и несистематизированность; в романо-германской - замкнутость, высокая изолированность от общества.
В процессе реформирования в странах с англосаксонской правовой системы происходит унификация государственной службы, построение ее целостной системы, повышается роль системообразующего закона в регулировании государственной службой.
В странах романо-германской правовой системы основной акцент делается не столько на структурную перестройку, сколько на увеличение открытости государственной гражданской службы, расширение сферы применения конкурса при поступлении на нее. Постепенно идет отказ от сложившейся практики предоставления государственных должностей по формальному принципу и переход на более демократическую систему.

Можно встретить и другие попытки типологизировать системы государственной службы. Так, интерес представляет модель, разработанная С.Эйзенштадтом в триаде "власть-государственная служба - общество". Согласно его подходу различают:
* традиционную модель, для которой характерна "служба, ориентированная на власть",
* модернизационную модель, в основе которой лежит "служба, ориентированная на общество",
* транзиторную модель, отличительным признаком которой является "служба, ориентированная на саму себя".
Среди подходов к типологизации систем государственной службы особе место принадлежит двум базовым моделям _- системе добычи (spoils sestem) и системе заслуг (merit system). В основе их различения лежат альтернативные способы, критерии комплектования кадров государственной службы, определения пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы. Определение пригодности индивида к исполнению обязанностей государственной службы может быть основано:
* на доверии принимающего решение лица к личности кандидата
* на профессионально организованной и юридически закрепленной процедуре проверки наличия у него свойств, необходимых для исполнения определенных обязанностей.
В первом случае речь идет о системе государственной службы, в основе которой лежит критерий лояльности государственных служащих, т.е. их личностной преданности действующему государственному порядку.
Во втором случае главным критерием при комплектовании кадров государственной службы является компетентность государственных служащих, т.е. их способность "правильно" выполнять возложенные на них обязанности и эффективно применять представленные им права.
Вторым основанием могут служить источники комплектования кадров государственной службы. В том случае, если независимо от должности (для всех должностей) используются и внешние, и внутренние источники, речь идет об открытой системе государственной службе. Если для самых младших должностей прибегают к внешним источникам комплектования, а для остальных - только к внутренним, - говорят о закрытых системах.
Основными чертами закрытой государственной службы являются:
1. иерархическая "пирамидальная" организация системы государственной службы
с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2. осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе
формальных, нормативно закрепленных процедур;
3. "закрытая", иерархическая система отбора кадров для государственной службы;
4. высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;
5. система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе
усложненной процедуры его увольнения);
6. зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности;
7. преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).
В свою очередь, черты открытой государственной гражданской службы таковы:
1. отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;
2. слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;
3. принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;
4. гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;
5. зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы
государственного служащего;
6. преобладание специалистов общегуманитарного профиля ("дженералистов").
Элитарные и открытые системы не взаимоисключают друг друга. Когда высококвалифицированные кадры в дефиците, более предпочтительными считаются элитарные системы как более избирательные. Открытые системы опираются на более гибкий, децентрализованный подход к комплектованию персонала.
Тесная связь организации государственной службы с государственным устройством позволяет выделить государственную службу в федеративных и унитарных государствах.
На основании классификации двух видов государственной службы можно выделить несколько основных моделей государственной службы, существующих в современных зарубежных странах:
* централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Франция);
* относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (Германия);
* относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);
* децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).


Тип государственного устройства
унитарное
федеративное
Закрытая государственная службы
Франция
Германия
Открытая государственная службы
Великобритания
США

Рассмотренные основания типологизации и моделирования государственной службы не единственно возможные. Представляется удачным подход, предложенный Е.А.Бойко и К.М.Скобеевым, который отличается комплексностью и высокой степени рациональности.43 По мнению авторов, выбор системы (модели) государственной службы в первую очередь базируется на решении двух ключевых проблем: установить приоритетный критерий и определить источник(и) комплектования кадров государственных служащих. В правовом государстве используемый способ решения этих основных проблем официально провозглашается и, что особенно важно, закрепляется в основополагающих нормативных правовых актах (Конституции, основах законодательства о государственной службе и т.п.), причем таким образом, чтобы действующие нормы-предписания опираются на положения этого способа, конкретизируя и развивая их.
Таким образом, система добычи и система заслуг являются основными общепризнанными способами комплектования кадров, и как следствие, базовыми системами (моделями) государственной службы.
В рамках этих моделей выделяют более частные системы, которые принято называть элитарными. К наиболее ярким проявлением этих систем в соответствии с выделенными критериями комплектования (лояльность или компетентность) относится номенклатурная система и карьерная.
В наиболее общем виде рассмотренный выше подход к систематизации способов организации государственной службы представлен в таблице ХХХ.
Таблица ХХХ
Типы систем государственной службы

Источники комплектования
Главный критерий определения пригодности


Лояльность
Компетентность
Для всех должностей - и внешние, и внутренние
Spoils system ("система добычи")
Merit system ("система заслуг")
Для самых младших должностей - внешние, для остальных - только внутренние
Номенклатурная система
Карьерная система
Бюрократия в США вызрела позже демократии, что предопределило появление важной особенности американской разновидности англосаксонского вида госслужбы: принцип "добыча - победителю" (victor's spoils system), означающий раздачу ряда высших должностей представителям победившей партии.
Основным отличием системы заслуг от системы добычи является специальные требования качества государственного служащего, его квалификация в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекающим фактором для руководителя государства, однако, не она является определяющим критерием; более важным в этом случае критерием является возможность руководителя осуществлять реальный контроль над таким лицом.
Критерий демократичности или критерий доступности должностей государственной службы для выходцев изо всех слоев общества в системе добычи можно проиллюстрировать историческими примерами. Крупный реформатор Петр 1 привлек для работы в своем государственном аппарате А.Д. Меньшикова, сына придворного конюха, ставшего позднее "безродным полудержавным властелином". При подборе в свой государственный аппарат лиц незнатных руководитель государства имеет возможность довольно свободно с ними справляться, казнить и миловать, а при необходимости и расправляться, в частности в конце своей жизни Меньшиков был сослан в Березов Тюменской области. Подобный же исторический пример можно иллюстрировать и решением Наполеона назначить министром полиции бывшего вора Франсуа Видока. Можно ли сказать, что факт доступа отдельных лиц с низов в государственный аппарат говорит о демократичности системы добычи? Вероятнее всего нет, так как критерии демократии и демократичности лежат в иной плоскости, чем эта.
1.4.2. Система добычи и система заслуг
как основные модели государственной службы
В систематизированном виде проявления основных способов комплектования государственного аппарата можно представить в виде следующей таблицы (таблица ХХ).
Таблица ХХ
Сравнение системы добычи и системы заслуг
Критерии сравнения систем
Система добычи (Spoils system) (америк.)
Система заслуг (Merit system) (америк.)
оперативность формирования государственного аппарата
Быстро
медленно
служебная верность руководителю
Предан
самостоятелен
квалификация служащего
решающего значения не имеет
Высокая
образование
не требуется
специалист управления
принцип
Лояльности
нейтральности
стоимость системы
Дёшево
Дорого
Демократичность (доступность)
изо всех слоев общества
только образованные
организационные последствия
Препятствует закрытой касте чиновников
образуется каста специалистов
постоянство (стабильность)
+
способ замещения должностей (по преимуществу)
назначение
выборы (конкурс)
ответственность
перед начальником
в судах административной юстиции перед гражданином
Субъект отбора
начальник
специальный государственный орган
преемственность
нет
Есть
финансирование
общак
Бюджет
замкнутость
нестабильные группировки
кастовость (стабильная группа)
эффективность
Для группировки высокая, так как власть захватывается легко и быстро; для государства низкая в связи с низкой квалификацией аппарата
для целей государственно-организованного общества высокая, так как кадры квалифицированные; система более перспективна.

Исторически система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но направление исторического прогресса лежит в плоскости движения к системе заслуг. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг можно проследить на примере развития этого процесса в США.

Историческая справка. Систему добычи в США ввел президент Д.Вашингтон, а его преемники ее укрепили. Доктрина президента США Джексона в 1829 г. гласила, что "все государственные должности настолько просты, что любой человек может с ними справиться". Каждый следующий президент в США считал своим естественным правом после победы на выборах компенсировать свои затраты за счет назначения на должности государственного аппарата лиц, которым считал себя обязанным своим успехом на выборах.
Не нужно забывать этнографическую особенность мышления американского народа в основе которой лежит первенство предприимчивости, глубокое убеждение, что лучший человек, это тот, кто имеет свою собственную фабричку или магазин. В этом случае человек чувствует себя хозяином, может свободно строить режим своего труда и быта, ни перед кем не отвечать, благосостояние зависит только от своей трудоспособности, он может рисковать по своему усмотрению в бизнесе от достижения роскоши до разорения и так далее.
В этой системе ценностей работать на государственной должности является последним делом, ибо на государственной должности необходимо подчиняться, режим дня строго регламентирован, зарплата фиксированная, а любой риск на работе может повлечь изгнание с должности. Отсюда получалось, что на государственную должность в основном претендовали неудачники в бизнесе. Доктрина президента Джексона не предполагала, что должностные обязанности в государстве требуют квалифицированного их исполнителя.
Между тем историческое развитие капитализма свободной конкуренции, его перерастание в империалистическую стадию, на которой конкуренция предпринимателей поддерживается или даже инициируется государством, В этих условиях неграмотные должностные лица в государственном аппарате не могут создать контролируемые государством условия предпринимательства, которые способствовали бы успешному развитию частной инициативы и успеху частного предпринимателя своей страны на внешних рынках. Эти действия аппарата заключаются в установлении стандартов продукции, определении политики хозяйствования, регулировании труда, производства и обмена, наконец, в правовой и физической защите своих предпринимателей от проникновения предпринимателей других стран, в обеспечении экспансии своих предпринимателей на рынки других стран, Иначе говоря, империалистическая стадия капитализма требует квалифицированного государственного аппарата и формула президента Джексона потерпела фиаско.
Однако для перехода от системы добычи к системе комплектования, построенной на отборе наиболее способных и квалифицированных кадров претендентов на государственные должности, был необходим психологический толчок. Таким толчком в США послужили события 1881 года, когда в США в результате президентских выборов победил президент Д.А.Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, он назначил на ряд государственных должностей своих сторонников на выборах. Однако, один из таких "блатных" чиновников, Ч.Гито, оказался настолько неудовлетворен новой должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США и в 1883 году здесь быт принят закон Пэндлтона, реформировавший всю систему комплектования кадров государства, и который, в сущности, действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Система добычи отмеченная высокой степенью политизированности государственной службы, отождествлением с властью, низкой степенью изолированности административной власти от политической, сильным влиянием политики на государственную службу, широкими возможностями перехода кадров из административной элиты в политическую и наоборот.
"Merit system" (система заслуг) отличается относительной нейтральностью и деполитизированностью государственной службы, значительной степенью независимости адмистративной власти от политической, ее способностью самой себя формировать, контролировать, продвигать.
Внешними проявлениями системы заслуг являются:
a) Учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы; эта Комиссия является первым в истории США независимым агентством, которое под названием Управления кадровой службы (УКС) действует до сих пор. Устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя УКС.
b) Претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности (в Англии известен прием экзаменации претендента, называемый "конкурсом ножа и вилки", а в США - проверка работника за трапезой, "деловой ланч".
c) Пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная
комиссия УКС.
d) Споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах общего права с возможностью любого претендента знакомиться с материалами конкурсного производства. В некоторых случаях такой трибунал назначается ad hoc, например, Три советника в Великобритании. В Совет по защите системы заслуг в США (Merit System Protection Board) соответствующих лиц назначает Президент США сроком на 7 лет.
e) Установлена классификация государственных должностей, построенная по таким принципам, что она сама по себе является стимулом для государственного служащего для повышения свей квалификации и продвижения по службе, это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, уровню оплаты труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т.д.
Таким образом, с законом Пэндлтона перевернута серьезная страница в истории способов комплектования кадров государственного аппарата в "цивилизованном" государстве. Принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам возобладал. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов, систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве применяются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении. Так, в США по классификации должностей общего расписания только должности от 1 до 15 ступеней являются должностями конкурсными, а должности от 16 до 18 ступени до сих пор являются должностями, замещаемыми лично победившим на выборах Президентом США, то есть являются должностями системы добычи.
В настоящее время раздел 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г. в США, параграф 2301 Свода законов США обязывают руководствоваться принципами системы заслуг и регулируют эти принципы.
Принципы системы заслуг были сформулированы в Акте 1978 года о реформе гражданской службы, который до сих пор является основой существования и функционирования системы заслуг.
К принципам системы заслуг относятся:
1) Отбор и продвижение кадров должны осуществляться из всех слоев общества, исключительно на основе способностей, знаний и умений кандидатов, в результате честной и открытой, представляющей всем равные возможности, конкуренции. Правда закон предоставляет некоторое преимущество ветеранам вьетнамской войны и волонтерам Корпуса мира в виде начисления им нескольких дополнительных баллов, допускает прямое принятие на определенные должности проявивших особые способности выпускников колледжей, а также позволяет заполнять без конкурса должности, на которые трудно найти желающих.
2) Равное отношение ко всем претендентам, вне зависимости от их политических взглядов, расы, религии, национального происхождения, пола, возраста, семейного статуса или наличия инвалидности, при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам.
3) Равная плата за равный труд, обеспечивающая, в сопоставлении с оплатой в частном секторе, стимулы для хорошей работы на государственной службе.
4) Все служащие должны отвечать высоким требованиям с точки зрения их интереса к общественным делам и чувства солидарности.
5) Федеральные трудовые ресурсы должны использоваться эффективно.
6) Служащие должны поддерживать высокое качество своей работы, снижение
качества должно исправляться, а те, кто не может или не хочет улучшить свою работу, должен быть от нее отстранен.
7) Служащим должны быть обеспечены их эффективное обучение и стажировка, если это приведет к улучшению общей организации дела и качества их работы.
8) Служащие должны быть защищены от произвола, личного фаворитизма или
принуждения политического характера.
9) Служащим должно быть запрещено использовать свой официальный статус или влияние для вмешательства в избирательные кампании или воздействия на результат выборов.
10) Служащие должны быть защищены от преследования за законное раскрытие
информации о нарушениях законов, правил и инструкций, а также о плохом управлении,
значительном разбазаривании средств, злоупотреблениях властью или возникновении серьезной угрозы общественному благу и безопасности.

На первый взгляд принципы кажутся идеальными, и вряд ли кто-то станет оспаривать их целесообразность и предполагаемую эффективность. На практике, чуть больше половины государственных служащих США проходит сейчас через систему заслуг. Кроме того, система найма и прохождения государственной службы в Америке обременена длительными бюрократическими процедурами, которые являются пережитками прошлого и свидетельствуют о необходимости изменений в системе. На взгляд автора работы, предстоящие реформы должны быть основаны не на формализме и традиционности подходов, а исключительно на человеческом факторе.
Безусловно, в каждой системе можно найти свои недостатки и изъяны, можно предлагать оптимальные решения или новые альтернативы. Но, несмотря на необходимость реформ в системе заслуг, существующей в США, заслуживающим внимания фактом является наличие механизмов от злоупотреблений в системе государственной службы.
Для этих целей в США создан Комитет по защите merit system. Этот орган возник в связи с выходом Закона 1978 года "О реформе гражданской службы". Главное назначение Комитета - защита принципов merit system от злоупотреблений и неправильных действий администрации государственных учреждений. Закон 1978 года дал перечень запрещенных по отношению к персоналу и претендентам на поступление на государственную службу действий.
К их числу данный нормативный акт отнес:
* любую дискриминацию на основе расы, цвета кожи, религии, пола, национальности, возраста, инвалидности, семейного положения и политических взглядов;
* дискриминацию на личной основе; нарушение законных привилегий, установленных для ветеранов;
* рассмотрение любых жалоб дискриминационного характера, за исключением основанных на личном опыте жалоб по поводу квалификации или личных качеств работника;
* принуждение работника к политической деятельности или любые действия, которые могут быть истолкованы как возмездие за отказ от таковой;
* введение в заблуждение или иной способ сознательного препятствия участию в конкурсе на вакантную позицию;
* попытка повлиять на ход или результаты конкурса;
* оказание незаконного предпочтения кому-либо из служащих или претендентов на должность;
* преследование или угроза преследования по отношению к работнику, законным образом раскрывшему информацию, которая свидетельствовала о нарушениях.

Комитет рассматривает жалобы как на нарушение принципов merit system, так и на запрещенные действия. Большинство жалуется на увольнения, принудительные отпуска, понижения в должности или оплате, отказ во внутриранговом увеличении жалованья по выслуге, нарушения при тестировании и других процедурах проверки квалификации. Кроме этого, Комитет осуществляет своего рода "общий надзор" за соблюдением merit system посредством постоянных исследований. Этим занимается специальное подразделение в его составе - Отдел политики и оценки, который выпускает периодический бюллетень и другие издания по отдельным наиболее важным вопросам.

Интересный пример правового регулирования системы заслуг закреплен в Японии. Согласно закону для участия в конкурсе требуется обязательно входить в список кандидатов для набора на государственные должности. Более того, закрепление на службу производится только из лиц, внесенных в список не менее чем из пяти кандидатов и получившего наивысшие баллы (ст.56). такой же принцип применяется при повышении по службе (ст.57). даже руководители, обладающие правом приема на государственную службу, обязаны направлять запрос в палату по делам персонала о включении кандидатов в писки приема на службу и повышения по службе и получить извещение Палаты о согласии на включение кандидата в этот список (ст.58).

Несмотря на недостатки, "меритократические" принципы ограничивают возможности подбора кадров на основе политической протекции, а также способствуют привлечению и удержанию более квалифицированных кадров. Недавнее исследование практики разных стран демонстрирует, что индекс, характеризующий "меритократических" принципов найма и продвижения по службе коррелирует как с показателями экономического роста, так и с оценкой, которую инвесторы дают возможностям государственного аппарата.
Система, принятая в Соединенных Штатах дает доступ на любые ступени иерархии без каких-либо возрастных ограничений. Централизованные конкурсные вступительные экзамены были заменены тестами по узкопрофессиональным вопросам, а руководящие работники получили большую свободу в отношении найма служащих. В Соединенных Штатах, как и в Австралии, в дополнение к системе горизонтальной комплектации персонала, действует Высшее административное управление, предназначенное для формирования элитарной группы внутри государственной службы.
Открытая система предоставляет руководству большую свободу в поиске кандидатов, обладающих необходимой квалификацией, в том числе по дефицитным специальностям. Открытые системы противодействуют застойным явлениям в государственном аппарате, подпитывая все уровни власти кадрами, обладающими не закостенелыми взглядами и несущими новые идеи. Минус же состоит в том, что открытость систем усложняет поддержание профессиональных стандартов, как и esprit de corps на государственной службе.
1.4.2. Номенклатурная система государственной службы
Номенклатура - это форма институционализации государственной службы в СССР, форма, которую государственная служба в СССР как социальный институт имела в период "развитого тоталитаризма". Фактически можно говорить, что институт номенклатуры - это особый тип системы государственной службы, который дополняет традиционно существующие типически модели.44
Историческая справка. После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская была практически уничтожена. Чиновничество было либо разогнано, либо репрессировано. По логике политических и государственно-правовых изменений, происходящих в России в 1917- 1920 гг., старое профессиональное чиновничество должно было исчезнуть, а на его место должна была прийти новая "пролетарская государственная служба". На деле все получилось таким образом, что российское государство осталось в то время без эффективного, знающего, профессионального кадрового корпуса. Образовалась советская государственная служба, которая по своим принципиальным характеристикам и качествам была совершенно противоположна профессиональному чиновничеству в Российской Империи.
Декретом от 24 ноября 1917 г. ликвидирована прежняя иерархия государственных служащих и зафиксировано, что "все гражданские чины упраздняются и "наименования гражданских чинов уничтожаются"". Однако мечта о государстве-коммуне, в которой не будет профессиональной бюрократии и все станут управленцами, осталась нереализованной. Скоро выяснилось, что в охваченной гражданской войной стране для овладения ситуацией необходима четкая система организации власти и управления. В первые годы Советской власти корпус государственных служащих состоял как бы из двух частей: новая, советская бюрократия и старая, которая постепенно размывалась.
К началу 30-х годов необходимость в старых специалистах отпала и бюрократия стала единой.
Постепенно был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Для ответственных работников, занятых на разных этажах государственного управления, была введена категория номенклатуры.
Номенклатура не есть порождение сталинизма; она имеет глубокие исторические корни. Как Петр 1 не изобрел Табель о рангах, взяв готовые табели в Швеции, Дании, Пруссии, так и Сталин не выдумал номенклатуру - номенклатурные положения были во многом списаны со старых российских установлений.
Термин "номенклатура" имеет многовековую историю. Он происходит от латинского "nomen" - имя. В Древнем Риме "номенклатором" назывался раб, громко оглашающий на приёмах имена входивших гостей. Словарь иностранных слов (1993 год) определяет понятие "номенклатура" как "круг должностных лиц, назначение и утверждение которых относится к компетенции какого-либо вышестоящего органа".
В Современном толковом словаре русского языка (С.417) под понятием "номенклатура" (от лат. - nomenclatura - перечень, роспись имен) понимается "перечень или совокупность названий, терминов и т.п., употребляемых в какой-либо области науки, производства и т.п."; как собирательный официальный термин "списки номенклатурных должностей".
Первоначально этим термином обозначалось распределение функций между различными руководящими органами. Поскольку при распределении функций были расписаны и высокопоставленные должности, на которые эти органы должны были производить назначение, этот кадровый аспект вместил в себя все содержание термина "номенклатура".
В учебном пособии для партийных школ "Партийное строительство" этот термин звучит так: "Номенклатура - это перечень наиболее важных должностей, кандидатуры на которые предварительно рассматриваются, рекомендуются и утверждаются дайным партийным комитетом (райкомом, горкомом, обкомом партии и т.д.) Освобождаются от работы лица, входящие в номенклатуру партийного комитета, также лишь с его согласия. В номенклатуру включаются работники, находящиеся на ключевых постах"
Некоторые исследователи считают номенклатуру порождением гражданской войны, когда было исключительно важно расставить своих людей на всех ключевых местах. По мнению других историков создателем такой системы является Сталин.
Так у дореволюционного чиновничества можно заметить характерные номенклатурные признаки - "столовые" прибавки, "квартирные" (чиновникам I-IV классов была положена "казенная квартира с дровами, горничной"), прогонных (транспортных) или "казенный выезд с кучером за счет казны".45

Некоторые общие соображения о системе формирования номенклатуры Сталин впервые изложил на XII съезде партии Сталин: "...Необходимо подобрать работников так, чтобы на постах стояли люди, умеющие осуществить директивы, могущие понять директивы, могущие принять эти директивы, как свои родные и умеющие проводить их в жизнь. В противном случае политика теряет смысл, превращается в маханье руками..."46
Официально датой оформления номенклатуры можно считать 12 июня 2003 года, когда Оргбюро ЦК приняло постановление "О назначениях". В октябре 1923 года ЦК партии вынес решение об основных задачах учетно-распорядительной работы, 16 октября 1925 года Оргбюро приняло новое развернутое положение о порядке подбора и назначении работников и переработанные номенклатуры должностей. 47 Номенклатурный принцип руководства обществом окончательно утвердился к концу 30-х годов и с тех пор до конца 80-х годов лишь модернизировался.

Сначала номенклатура делилась на два списка. К списку №1 были отнесены должности, на которые руководители назначались только постановлением ЦК (Политбюро), к списку №2 - должности, назначение на которых требовало согласия Орграспредотдела ЦК. В 1925 дополнительно к номенклатуре №1 вводится список "выборных должностей", утверждение на которые шло через "специальные комиссии, выделяемые ЦК для проведения соответствующих съездов и собраний". То есть еще до того, как кто-либо и куда-либо будет избран.
Подбор и назначение на должности, не входящие в номенклатуры №1 и №2, должны были производиться по спискам, устанавливаемым для каждого учреждения по согласованию с Орграспредотделом ЦК - ведомственная номенклатура №3.
Руководители местных учреждений назначались и смещались постановлением местных парторганов.
По номенклатурам проходили не только государственные учреждения, но и общественные организации: профсоюзы. Кооперативные центры. Назначались не только члены партии, но и беспартийные.
Все назначения руководящих кадров в стране Сталин сосредоточил в руках своих и своего аппарата. Не случайно некоторые острословы называли Сталина "товарищ Картотеков" - он вместе со своими сотрудниками постоянно работал с карточками, заведенными на руководящих работников. Начиная с первой половины двадцатых годов, карточки на наиболее заинтересовавших его по тем или иным соображениям людей Сталин вел сам, не допуская к ней даже своего секретаря. С 1932 года списки номенклатуры становятся предельно секретными и переводятся в текущий архив ЦК.
Главными особенностями номенклатуры как системы государственной службы являются:48
1) неформальный характер нормирования отношений в системе номенклатуры. "В бывшем СССР не было единого законодательного акта о государственной службе; существовала разрозненная система нормативных актов, регулирующих незначительную часть сферы государственно-служебных отношений. Были приняты лишь подзаконные акты, положения, инструкции, затрагивающие далеко не все стороны правового статуса государственных служащих, деятельности государственного аппарата. ...Создание законных оснований и правовых процедур для объективного и качественного выявления, оценки и отбора деловых и моральных качеств государственных служащих не требовалось по политическим мотивам, так как следование законным установлениям и поддержание профессионализма ведет к обретению служащими независимости"49
2) разделение всей совокупности работников государственного сектора на две категории - включаемых в номенклатуру и тех, на кого распространяются обычные трудовые отношения. При этом принципы такого разделения явно не формулировались, хотя и подразумевались ("политически важные руководящие должности"). На практике это приводило к тому, что в государственных органах возникало не обусловленное технологией деятельности расслоение работников;
3) закрытый, корпоративный характер корпуса номенклатурных ("ответственных") работников. На практике это выражалось прежде всего в защищенности их от общественного контроля и, следовательно, гарантированности пребывания в этом корпусе (при условии, разумеется, соблюдения "правил игры", но не обязательно эффективности деятельности).
4) отбор в номенклатуру осуществлялся прежде всего по политическим и личностным, а не по профессиональным критериям. Непрофессионализм проявлялся на всех ступенях служебной иерархии, но наиболее отчетливо - на высших и средних иерархических уровнях государственного управления.
5) правовой институт продвижения в рамках номенклатуры фактически отсутствовал. Само понятие "право на продвижение" не имело места в служебно-правовом словаре. Иначе говоря, на протяжении 70 лет подбор и расстановка кадров с учетом их "политических, деловых и личных качеств" велись по свободному усмотрению; говоря словами Восленского М.С. "Легко меняются специальности, кабинеты, незыблемой остается принадлежность к номенклатуре".50
6) рост неденежных форм вознаграждения за труд при продвижении по иерархической лестнице. Социально-политический смысл этого очевиден - привилегии и т.п. нельзя накопить и тем самым повысить свою независимость от Системы, однако на практике это увеличивало зависимость работника от непосредственного начальства.
Следует признать, что номенклатура как система организации работы с кадрами была хороша тогда, когда речь шла о решении посредством кадровой работы прежде всего политических задач, связанных с прямым выживанием советского государства. Но когда на первый план вышли задачи повышения эффективности общественного производства и, соответственно, потребовался профессионализм в области государственного управления, выяснилось, что она на его обеспечение не была рассчитана. Не случайно одним из "венцов" перестройки стал публичный отказ от номенклатуры как системы организации работы с кадрами - тем более что тогда же был провозглашен курс на построение правового государства.
Распад номенклатуры произошел в два этапа. 15 октября 1989г. в газете "Правда" было объявлено, что комиссии ЦК КПСС по вопросам партийного строительства и кадровой политики приняла решение о демонтаже номенклатурного механизма, об упразднении "учетно-распорядительной номенклатуры". С августа 1991 года высшая партократия была лишена официального списочно-номенклатурного принципа власти.
Официальный отказ от номенклатурной модели государственной службы и ориентация на меритократическую не означает ее окончательного искоренения. На лицо симптомы "демократически приукрашенной", но, по большому счету, все той же номенклатурной системы. Нормы-принципы, закрепленные в сознании людей в виде традиций, привычек, гораздо прочнее удерживаются в сознании и действуют на поведение людей почти автоматически. Требуется достаточно длительный срок для интеграции новых норм в сознание и поведение как самих чиновников, так и самого общества.
1.4.3. Карьерная (элитарная) система государственной службы
Карьерная (элитарная) модель государственной службы предусматривает иерархическое построение системы, доступ куда открыт исключительно для перспективных кандидатов в начале их карьеры. Традиционно данный термин относился к высшей элите государственных служащих в отдельных восточно-азиатских странах; в своем более современном смысле он относится к профессиональному корпусу власти, который также включает чиновников низшего и среднего уровня. Комплектование кадрами проводится централизованно и весьма избирательно, обычно на основании итогов строгого вступительного экзамена. Отобранные кандидаты назначаются на лучшие должности с перспективой быстрого роста. Эти кандидаты, в большинстве своем специалисты широкого профиля, принимаются на работу в карьерный "поток", а не под конкретные должности. Наилучшие примеры элитарной системы - Франция и Япония.
Основными характеристиками карьерной модели организации государственной гражданской службы являются:
1. Иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно закрепленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;
2. Конкурсная система отбора кадров для государственной службы;
3. Очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;
4. Развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего;
5. Зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности
В карьерной модели сложились принципы выдвижения на руководящие посты наиболее способных людей, отбираемых из всех социальных слоев. Для карьерной модели характерныа стройная система подготовки кадров. Она увключает университетскую подготовку; подготовку без отрыва от производства; стажировки по определенным программам под руководством квалифицированных специалистов; непрерывную подготовку, складывающуюся из самостоятельной работы на службе и вне ее.
В странах, реализующих карьерную модель государственной службы, особое внимание уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту. Особое значение придается выявлению специалистов, способных выполнять руководящие функции. Для определения пригодности к такой деятельности применяются нормализованные, выверенные методики
Путь наверх начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким образом кандидатов составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии - Токийского, в Англии - Оксфордского и Кэмбриджского университетов, во Франции - несколько престижных государственных училищ). Тщательный отбор кандидатов возможен благодаря престижу высшей государственной службы и интенсивной конкуренции среди выпускников лучших вузов за места кандидатов на зачисление в эту службу. Количество отбираемых кандидатов весьма ограничено.
Например, ежегодный прием во Французскую национальную школу администрирования составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов на высшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США - 250 человек. Причем лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания.
Основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы ми разрабатывать стратегию их решения. В целом обучение нацелено на подготовку "генералистов" (специалистов широкого профиля) высокого класса, способных легко сменить место деятельности и круг решаемых проблем. В Японии, Германии, Англии подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях государственного аппарата с оценкой их результатов. Токийский университет в Японии готовит национальную управленческую элиту, большая часть которой имеет юридическое или широкопрофильное образование, иногда дополненное технической подготовкой "на рабочем месте". Варианты данной системы можно обнаружить в Сингапуре, где подающие надежды кандидаты выявляются в двухгодичных училищах, и в Германии, где система "практикумов" предлагает отличившимся учащимся обучение "без отрыва от производства".
Так, в Германии кандидат после сдачи отборочных экзаменов должен стажироваться в течение 2,5 лет, после чего вторично сдает экзамены. Затем следует трехлетняя испытательная служба на руководящем посту среднего уровня и в случае положительной оценки - зачисление в руководящий состав на постоянной основе.
Во Франции обучение элиты осуществляется в государственных учебных заведениях - национальной школе администрирования и Политехнической школе. Хотя программы этих школ включают и теоретические курсы, основной упор делается на знакомство с практикой управления в государственных учреждениях и в частных фирмах. В Национальной школе администрирования будущие высокопоставленные чиновники проходят годичный курс подготовки, после чего в течение пятнадцати месяцев готовят дипломную работу.
Определенный процент лучших выпускников названных школ пожизненно зачисляется в один из нескольких "больших корпусов", которые служат основным источником кадров для высших постов в государственном аппарате. Члены "больших корпусов" зачастую в ходе своей карьеры вполне успешно руководят банками, крупными предприятиями, страховыми фирмами и т.д., не имея глубоких специальных знаний в соответствующих сферах хозяйствования.
Наряду с упомянутыми элитными школами во Франции действуют еще более 70 различных типов учебных заведений для подготовки государственных служащих различного уровня и профессиональной специализации.
Общие правила конкурсного замещения должностей обычно не распространяются на высший слой профессиональных государственных служащих. Служебное перемещение в верхнем эшелоне осуществляются в соответствии с потребностями правительства (при условии, что не ущемляются профессиональные и материальные интересы самих служащих).
Достояна внимания практика Индии, в которой высшее чиновничество организационно объединено во всеиндийскую Административную службу. Члены службы регулярно перемещаются между постами в центральном правительстве и в правительствах штатов. Находясь на службе в провинции, чиновники остаются в двойном подчинении - Центру и Штату. В том, что касается контроля центрального правительства над администрацией регионов, эта система идет значительно дальше других систем в федеративных государствах. Она дает возможность администрации штатов регулярно пополняться опытными квалифицированными чиновниками, а Центру - в определенной степени контролировать местные власти, обеспечивать более строгое следование закону на местах, предотвращать коррумирующее воздействие на аппарат со стороны местных политиков и бизнеса.

Тема 1.5. Дисфункции государственной (муниципальной) службы

План:
1.5.1. Организационно-технологические дисфункции государственной службы: бюрократизированность, корпоративность, протекционизм
1.5.2. Коррупция как системная дисфункция государственной службы и борьба с ней
1.5.1. Организационно-технологические дисфункции государственной службы: бюрократизированность, корпоративность, протекционизм
Термин дисфункция произошел от слияния двух слов:
дис или диз, (от лат. dis ... и греч. dys ... - не-, раз-), что обозначает нарушение, утрату, отсутствие того, что названо производящей основой; и функция (от лат.functio) 1. Значение, назначение чего-либо. \\ Направление деятельности в соответствии с назначением какой-либо организации, учреждения. \\ Задача, обязанность должностного лица и т.п.51
Исходя из этого под дисфункциями государственной службы будем понимать любые нарушения (несоответствия) в исполнении государственными служащими задач, обязанностей предназначению государственной службы как профессиональной служебной деятельности.
Среди множества дисфункций государственной службы различают:
1. служебные или организационно-технологические дисфункции, характеризующиеся нарушением, некачественным исполнением должностных обязанностей по службе, работе и проистекающие из структурных, информационно-коммуникативных и технологических особенностей организации деятельности. К таковым относятся бюрократизированность и корпоративность.
2. системные - дисфункции, вызванные спецификой государственной службы как системы. Они проистекают из сущностных, институциональных свойств государственной службы, поскольку, говоря словами Николая Жеравлева "чиновник российский не просто служит за зарплату, он как бы временно вступает в совладение в форме распоряжения и пользования доверенной частью государевой (общенародной) собственности и делает с ней все, что ему заблагорассудится".52
Бюрократизированность.
Анализ литературных источников показывает, что толкование понятия "бюрократизм" со временем претерпело определенные изменения.
Первым ученым, кто дал систематизированный анализ бюрократии и бюрократов, был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920гг.). Его классическое исследование "Хозяйство и общество" дает отправную точку для современного изучения административно-государственного управления. Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:

Анализ Вебера был основан на бюрократической модели Германии, но разработанные ими принципы достаточно универсальны и сводятся к следующим характеристикам идеальной бюрократии:
1. Вся деятельность, необходимая для достижения стоящих перед организацией целей, расчленяется на элементарные, простейшие операции, что в свою очередь предполагает строгое формальное определение задач и обязанностей каждого из звеньев организации.
2. "Организация строится на принципах иерархии", то есть каждый нижестоящий служащий или каждое подразделение подчиняется вышестоящему. Каждый служащий в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц. Для того, чтобы нести ответственность за работу последних, он должен иметь авторитет, власть над ними, давать приказания, которым они должны подчиняться.
3. Деятельность организации регулируется "последовательной системой абстрактных правил" и состоит в "применении этих правил к частным случаям". Разработка системы стандартов, общих правил вызвана необходимостью обеспечить единообразие в осуществлении каждого задания, независимо от числа лиц, занятых его выполнением. Четкие правила и инструкции определяют ответственность каждого члена организации и формы координации их индивидуальной деятельности.
4. "идеальный руководитель управляет своим аппаратом... в духе формалистической безличности... без гнева и пристрастия, а следовательно, не проявляя никаких чувств и никакого энтузиазма"... Устранение личных соображений в служебных делах является необходимой предпосылкой как беспристрастности, так и эффективности. Безличная беспристрастность способствует одинаково справедливому отношению ко всем лицам, а следовательно, и развитию демократических принципов в администрации.
5. Служба в бюрократической организации основывается на соответствии технической квалификации занимаемой должности, и служащие должны быть ограждены от произвольного увольнения. Служба - это карьера. Существует система "продвижения" в соответствии со старшинством или успешной деятельностью или и тем и другим". Такая политика в отношении кадров призвана развивать "корпоративный дух" среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит "отождествление" служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.

Эволюцию понятия наглядно можно проследить на примере энциклопедических и специализированных словарей советского и настоящего периодов. Так, в "Кратком политическом словаре" (1989 г.) бюрократизм рассматривался как "явление общественной жизни, иерархически организованная, оторванная от народа и чуждая ему система управления обществом. Бюрократизм возникает с появлением государства и выделением особого слоя людей, связанного с управлением (чиновничества). Бюрократизм проявляется в деятельности его наиболее привилегированной части - профессионального сословия управителей (бюрократии)".53
"Современный толковый словарь русского языка" (2004 г.) дает более развернутое толкование этому явлению и различает несколько смыслов (значений): "1. Иерархически организованная система управления, при которой деятельность руководящих органов направлена преимущественно на обеспечение ведомственных интересов в ущерб интересов общества. 2. Формализм в ведении дел, приводящий к медленному затрудненному прохождению необходимых или очевидных решений. \\ Пренебрежение существом дела ради соблюдения формальностей".54
Василенко И.А., сопоставляя административно государственное управление в странах Запада, пришел к выводу, что именно безличность правового государства является основой требований к безличности деятельности чиновника. Автор доказывает, что "идеальная бюрократия" М.Вебера является классической моделью государственной службы и подтверждает свой вывод вытекающими из анализа особенностей государственного управления общими для США, Великобритании, Франции, Германии характеристиками:
1. административные учреждения организованы иерархически;
2. каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;
3. гражданские служащие назначаются, а не выбираются, на основе профессиональной квалификации, как указано в дипломах или по результатам экзаменов;
4. гражданские служащие получают зарплату в соответствии с рангом;
5. для гражданского служащего эта работа представляет профессию или, по крайней мере, основное занятие;
6. служащий не владеет учреждением, в котором работает;
7. служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;
8. смещение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.55
Традиционно с бюрократией отождествляется пять основных проблем: волокиту, конфликты, дублирование, "империализм", расточительство.
Волокита56 объясняется сложными правилами и процедурами, которым надлежит следовать, чтобы что-то сделать. Сложно не согласиться с Л.фон Мизесом, который убежден, что "бесполезно критиковать то, что бюрократ педантично соблюдает жесткие правила и предписания. Такие правила необходимы, если мы не хотим, чтобы сфера государственного управления вышла из подчинения высшим должностным лицам и выродилось в государство второстепенных клерков. Более того, эти правила являются единственным средством обеспечить единством закона при ведении государственных дел и защитить граждан от деспотического произвола".57
Конфликты существуют потому, что некоторые ведомства, как кажется, поступают наперекор другим, преследуют ведомственные цели и интересы. Дублирование случается, когда разные структуры, организации, ведомства делают одно и то же. "Империализм" объясняется тенденцией ведомств разрастаться вширь безотносительно к распределяемым благам или связанным с ними расходам. Расточительство означает, что расходуется больше, чем необходимо для оплаты товаров или услуг.
Негативные проявления бюрократизма в государственной службе, их причины и взаимообусловленность раскрываются в работе Уилсона Дж. "Американское правительство". Следует признать, что это не есть некая отличительная черта американского правительства, а явление характерное для всех систем и моделей государственной службы независимо от государственной принадлежности.
По мнению Уилсона Дж. 58"Подобные проблемы возникают не обязательно из-за некомпетентности бюрократов или вследствие жажды ими власти. Они существуют благодаря самой природе управления. Возьмем, к примеру, волокиту: она наличествует и в частных корпорациях, отчасти являясь следствием масштабов деятельности. Значительная доля правительственной волокиты есть результат необходимости удовлетворить юридические и политические требования справедливости, подотчетности и доступности гражданам. Возьмите конфликты и дублирование, они происходят не потому, что бюрократы наслаждаются ими. Они существуют потому, что Конгресс, создавая агентства и программы, часто желает добиться ряда различных, но частично непоследовательных целей.
"Империализм" по большей части является следствием того, что правительственные ведомства стремятся к целям, которые столь неясны и столь нелегки для какого-либо определения, что трудно подтвердить, достигнуты они ли нет. Когда Конгресс не имеет четкого представления, чем надлежит заниматься какому-то агентству, оно зачастую превращает подобную неопределенность в бюрократический "империализм" путем принятия на себя по собственной инициативе всех возможных полномочий, а чаще потому, что заинтересованные группы и судьи устремляются в образовавшийся вакуум...
...Правительственные ведомства имеют незначительные стимулы к снижению расходов... Если... правительственный служащий сокращает расходы, (с. 388) ...ведомство не может оставить у себя сэкономленное - оно возвращается в казну...
Даже если правительство не переплачивает, оно все же может истратить больше денег на свои нужды, нежели частная фирма. Причина этому - волокита, то есть правила и процедуры, предназначенные для того, чтобы при покупке правительство соблюдало интересы многих групп. Например, оно часто обязано покупать у американских, а не у зарубежных поставщиков, даже если последние предлагают более низкую цену... Оно обязано допускать проверку дел общественностью... Частным фирмам не надо придерживаться таких правил, и поэтому они тратят меньше.
...Чтобы покончить с конфликтами и дублированием, Конгрессу надлежало бы сделать политический выбор и установить четкие приоритеты, но, с учетом многочисленных конкурирующих требований, ему трудно пойти на это. Друзей приобретают, помогая им, а не ущемляя3. Поэтому Конгресс более склонен предлагать новые программы, не ликвидировав старые, независимо от того, противоречат ли новые программы старым или нет. Чтобы сдержать "империализм", следовало бы найти способы измерять полезность управления, но часто это сделать невозможно. Управление отчасти существует для достижения именно тех целей, которые меньше всего измеримы. Более того, усилия, направленные на ликвидацию некоторых проблем, неизбежно привели (с. 389) бы к обострению других проблем: упростив правила и процедуры для ликвидации волокиты, вы, вероятно, ослабите координацию между ведомствами, а это повлечет за собой расширение масштабов дублирования и конфликтов. Расточительство можно сократить, но это потребовало бы передачи некоторых правительственных функций конкурирующим частным фирмам. Короче, проблемы бюрократии неотделимы от проблемы управления вообще..

Подытоживая вышесказанное можно утверждать, что бюрократизм имеет объективную основу, вызванную организационными причинами. Вместе с тем нельзя отрицать и умолять значение психологической природы бюрократизма, поскольку государственные служащие, являясь субъектами реализации служебной деятельности склонны, склонны привносить личностную окраску, негативное или позитивное отношение к подчиненным либо клиентам в ущерб делу. "Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулу делать больше необходимо минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальными и реальными успехами".59
Корпоративность.
Корпоративность - еще одно необходимое и неизбежное свойство бюрократической организации, каковой является государственная служба. Она непосредственно проистекает из политики в отношении кадров и призвана развивать "корпоративный дух" среди служащих, воспитывать у них высокую степень лояльности к организации. В результате происходит "отождествление" служащих с организацией, что стимулирует их интенсивную деятельность в интересах организации.
Согласно "Современному толковому словарю русского языка"60 корпоративный означает "узкогрупповой, замкнутый в пределах корпорации". При этом корпорация (от лат. corporation) рассматривается как "союз, объединение лиц, организаций, фирм на основе общности профессиональных интересов".
ДОПОЛНИТЬ
Признавая важность и неизбежность формирования корпоративности, профессионального сообщества в системе государственной службы нельзя умалчивать о негативном влиянии корпоративности на функционирование аппарата. К наиболее распространенным проявлениям корпоративности по мнению И.А. Василенко61 относятся:
Честь мундира: "бюрократы всегда защищают друг друга и вообще свою систему (организацию, ведомство и т.п.) от всякой критики за плохо выполняемую работу, особенно если она идет "со стороны", от "непосвященных" (непонимающих специфику государственной деятельности, дилетантов и т.п.).
Круговая порука: "с возмущением пишет философ о круговой поруке в государственном аппарате: бюрократы всегда защищают друг друга от всяких санкций за плохо выполненную работу"
Превышение власти. "Особое внимание Алэн обращает на превышение власти верхушкой бюрократического аппарата. Чиновники стремятся расширить сферу своих полномочий, используют свою профессиональную компетентность для усиления влияния и защиты собственных интересов. Ответственные должностные лица образуют привилегированную элиту, абсолютная власть которой обрекает на бездействие демократические принципы".
В наибольшей степени отрицательно этот подход проявляется при использовании кадровых ресурсов (впрочем, возможно, и при использовании других типов ресурсов, обладающих свойствами капитала).
Стремление к тайне

Протекционизм.
В советское время протекционизм как явление общественной жизни (фр. protectionism, от лат. protectio - защита) рассматривался как "экономическая политика государства, направленная на защиту национальной экономики от иностранной конкуренции"62
В настоящее время словарь русского языка фиксирует еще одно разговорное значение этого слова - "подбор кадров по знакомству, по протекции". При этом под протекцией понимается - "покровительство, влиятельная поддержка со стороны кого-либо, содействующая устройству чьих-то дел"63.
Различают следующие виды протекционизма:
Фаворитизм (лат. favor - благосклонность) 1. предоставление фавориту власти, высоких должностей и т.п.; 2) порядки, при которых все обусловливается влиянием любимцев, фаворитов.64
Непотизм - (от лат. nepos (nepotis) внук, потомок) - замещение по протекции доходных или видных должностей родственниками, "своими людьми", кумовство65.
Трибализм (лат tribus, от tribuo - делю в Др.Риме термин, означающий племя соответствует др.-греч. филе) - замещение по протекции доходных или видных должностей соплеменниками.
1.5.2. Коррупция как системная дисфункция государственной службы и борьба с ней
Еще недавно слово "коррупция" практически не употреблялось. Его нет во многих словарях и энциклопедиях советского периода, а в тех, где оно есть, коррупция определяется, как нечто ненашенское: - "(лат. corruptio - подкуп, порча, упадок) подкуп и взяточничество, широко практикуемые в буржуазном мире, среди различных должностных лиц, политических деятелей, военных чинов".66 Нас уверяли, что коррупция "характерна для буржуазного государства и общества (подкуп чиновников и общественно-политических деятелей, дача взяток и т. д.)"67 Есть документальные основания утверждать, что смена государственного строя и формы правления в октябре 1918 года не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению мздоимства и лихолимства в новой административной среде.
В период политических реформ вдруг как бы обнаружилось, что коррупция есть не только в нашей стране, но и родилась вовсе не сегодня.

История коррупции не уступает по древности истории человеческой цивилизации. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану Ш. Его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.
К временам А.М.Романова относится практически единственный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей: часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей, и заодно царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных министра. При Петре Великом расцветала и коррупция и жестокая борьба с ней.
Особого рода продажность и мздоимство чиновников достигли в 70-е годы XIX века, когда от правительственных ведомств зависели раздача концессий и создание различного рода акционерных обществ и компаний. Наиболее характерно дано явление было для министерств финансов и путей сообщения.
В 1868 г. Александр II утвердил в качестве официального решения свое "величайшее пожелание", "чтобы лица, имеющие по служебному положению прямое влияние на государственную администрацию..., а равно члены правительственных коллегиальных собраний не участвовали в учреждении товариществ железных дорог".
Интенсивная капитализация России в последней четверти XIX - начала XX века радикальным образом отразилась на отечественной бюрократии. В конце 80-х годов XIX века в составе Министерства финансов образовался Департамент железнодорожных дел, призванный заниматься вопросами разработки транспортных тарифов. Директор Департамента С.Ю.Витте добился законодательного разрешения ввести в состав среднего чиновничества служащих частных компаний, знающих тарифное дело. В чиновничьи ряды хлынули напористые, как правило, хорошо образованные, дельные, умелые, но и повязанные личной корыстью с интересами своих богатых партнеров.
За период с 1893 до конца 1896 г. число нуворошей на государственной службе возросло на 64% при общем увеличении штата лишь на 6%. Они и составили тот плодоносный слой, на котором пышно расцвела и пустила глубокие корни коррупция в среде российского чиновничества.

Слово "коррупция" нынче модное, оно не сходит со страниц газет, его часто упоминают в радиоэфире и на телеэкране. В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверждением о том, что Россия может быть отнесена к числу коррумпированных государств.

В октябре 1998 года в журнале "Financial Times" был опубликован доклад британской консалтинговой группы "Control Risks. Британские аналитики уверены, что ущерб от коррупции в России составляет ежегодно до 15 миллиардов долларов США.

Коррупция как явление раскрывается совокупностью распространенных, устойчиво повторяющихся коррупционных действий, производимых и обусловленных общими в системах социального управления факторами. В этом аспекте коррупция может рассматриваться на мезоуровне, когда коррупционные отношения формируются локально. В определенных сферах деятельности, и на макроуровне - при тотальном поражении коррупцией национального и мирового сообщества.
Это понятие прочно вошло не только в лексику, но и приобрело юридическое звучание. Что же понимается под "коррупцией" в отечественном уголовном праве? Важно отметить, что это вообще не уголовно-правовой термин. Многие называют его криминологическим, хотя есть и такая точка зрения, что "коррупция - понятие не столько правовое, сколько социальное и нравственное". Термин "коррупция" произошел от сочетания латинских слов "correi" - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и "rumpere" - ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин - "corrumpere", который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является "порча", "повреждение" нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.
Международные публичные нормативные документы понимают коррупцию по разному. Некоторые определения охватывают совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Однако подчеркивается, что понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом.
Как отмечалось выше, понятие коррупции нередко трактуется и в узком юридическом смысле получения взятки при склонении должностного лица к нарушению служебных обязанностей, то есть подкупа. Понятие "коррупция" и ее форма "взятка" относится исключительно к деятельности должностных лиц, наделенных публичной властью. Этими терминами охватываются злоупотребления властью вопреки ее авторитету и использование выгод в личных целях (которые не обязательно должны быть материальными).
В документах ООН о международной борьбе с коррупцией, имеется определение "коррупции" как злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях. Из него видно, что коррупция выходит за пределы взяточничества. Это понятие включает в себя и взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиций долга), непотизм (покровительство на основе личных связей) и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.
Междисциплинарная группа по коррупции Совета Европы дала еще более широкое определение: коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других. В данном случае субъектом коррупционных деяний может быть не только государственное должностное лицо.
Аналогичная идея заложена в Руководстве, подготовленном секретариатом ООН на основе опыта разных стран. Оно включает в понятие коррупции:
* кражу, хищение и присвоение государственной собственности
должностными лицами
* злоупотребления служебным положением для получения неоправданных
личных выгод (льгот, преимуществ) в результате неофициального использования
официального статуса
* конфликт интересов между общественным долгом и личной корыстью.
В борьбе с коррупцией особую роль играет уголовное законодательство.
До настоящего времени законодательное определение понятия "коррупция" в Российской Федерации не принято. Так, 4 апреля 1992 г. был издан Указ Президента РФ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", но определения понятия коррупция правовой акт не содержал. На протяжении 1998-2001 гг. общественность активно обсуждала проект федерального закона "О борьбе с коррупцией". В проекте закона коррупция понимается как не предусмотренное законом принятие имущественных и неимущественных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций, или лицами, приравненными к ним, с использованием своего статуса и связанных с ним возможностей (продажность), а также подкуп указанных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами этих благ и преимуществ. К сожалению, до сих пор данный закон не принят.
Как социальное явление коррупция имеет такие отличительные характеристики, как:
* субъекты коррупционных преступлений, как правило, занимают высокое общественное положение;
* изощренно-интеллектуальные способы совершения; это явление приспосабливается к различным условиям, непрерывно видоизменяясь и совершенствуясь;
* огромный материальный и моральный ущерб, причиняемый этим деянием;
* исключительная латентность, отсутствие сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативные данных об этом явлении;
* коррупция имеет не только скрытый, но и согласительный характер совершения; она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от незаконной сделки;
* практически все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом коррупционных действий;
* коррупционные действия как правило совершаются в специфических и конфиденциальных видах государственной деятельности.
Коррупция порождает нигилистическое отношение к праву в государстве и органам государственной власти, и тем самым создает возможность для безраздельного неправомерного господства внутригосударственной и зарубежной теневой экономики, доходы которой никем не контролируются.
Коррупция - эпидемиологически опасная болезнь
Каковы же причины и условия возникновения коррупции?
Существует достаточно обоснованная точка зрения, что основой институциональной коррупции является внутренние причины, в частности, негативные последствия свойства корпоративности государственной службы, вызывающей отождествление государственных служащих с государственной службой в целом, временное "присвоение" государственной власти. Способствуют распространению коррупции ненормированность и непрозрачность процессов принятия решений.
Стимул к коррумпированному поведению появляется тогда, когда государственные чиновники имеют много полномочий и мало ответственности. Чем больше полномочий у государственных деятелей, тем шире коррупционное поле. На уровень коррумпированности также влияет вероятность быть пойманным и наказанным. Экономический анализ законов показывает, что люди сравнивают, какие блага будут получены благодаря нарушению закона и какой будет предполагаемая расплата за это нарушение. В стране, где правительство мало заботится о выявлении взяточничества, уровень может быть очень высоким, поскольку нарушители закона могут полагать, что шанс быть пойманным или, если все-таки поймают, наказанным, - невелик, поскольку и сама система правосудия может быть коррумпированной.
Взрывной тип подъема и широкое распространение практически всех видов социальной патологии, в том числе коррупции, характерны для периода радикальной реорганизации общественно-экономического строя любой политической направленности. Так было во времена распада великих империй, при становлении европейских буржуазных государств, кризисе российской монархии и переходе к советской государственности. Это же происходит и в сегодняшней реформирующейся России.
Нельзя исключать влияние внешних факторов на процесс совершения противоправного деяния. Преступление всегда совершается в реально существующих условиях действительности. Сочетание этих условий (внешняя среда) и образуют обстановку, в которой протекает преступление. Практика показывает, что в подавляющем своем большинстве случаев обстановка совершения преступления носит объективный характер.
Внешние условия можно разделить на несколько групп по основным квалифицирующим признакам.
I. Экономические:
* • сам рынок, развивающиеся рыночные отношения, связанные с этим неизбежные расхождения складывающейся новой общественной практики с существующими правовыми стандартами, которые нужно либо подкрепить, либо должным образом скорректировать как изжившие себя.
* нереальные и нереализуемые бюджеты.
* неудовлетворительное состояния хозяйственно-бухгалтерской отчетности,
* отсутствие ревизионного и финансового контроля,
* недоработки производственных технологических линий и т.п.
* монополизм во всех видах (эволюция рынка, который на глазах меняется, в результате чего сотни миллиардов циркулируют бесконтрольно).
* появление большого сектора так называемой "теневой экономики",
* увеличение роли посредников. В предпринимательство пришло большое число людей, не обладающих элементарной рыночной культурой и способных лишь "делать деньги", а не зарабатывать их.
* • в целом общая экономическая нестабильность.
II. Политические:
* • бюрократизация общественной жизни,
* • неоправданное сужение роли государства.
* широко распространенный метод правительственной политики регулировать рыночные проблемы нерыночными средствами - здесь тоже открываются многочисленные поводы для того, чтобы прибегать к взяткам и вымогательству.
* зависимость курса общественного и экономического развития от влияния той или иной партийной прослойки - "Лоббизм"
* утрата контроля государственного аппарата за механизмами рыночных отношений.
* в целом политическая нестабильность в обществе, выраженная в несогласованности действий трех основных ветвей власти.
* нечеткая правовая регламентация деятельности органов государственной власти.
* неравенство перед законом граждан государства.
III. Социально-психологические:
* деградация "личности".
* низкий уровень нравственного, культурного и материального состояния общества.
* потеря социальных ориентиров, прежде всего идеологических.
* антисоциальная направленность экономических реформ.
* обстановка бесконтрольности, бесхозяйственности, волокиты
* круговая порука, т.е. взаимное прикрытие недостатков, промахов в работе,
* незнание, как этично выйти из нестандартной ситуации.
Следует отметить, что право является последним оплотом социального порядка, когда нарушены нравственные и культурные регуляторы. Новая общественно-экономическая формация требует новых правовых норм. В России эти нормы рождаются крайне медленно. Системы противоррупционного права в стране до сих пор нет. Еще сложнее дело обстоит с правоприменением.
Достаточно аргументировать это положение данными социологического опроса государственных служащих, которым было предложено оценить эффективность в борьбе с негативными явлениями следующих законодательных документов:
1. Указ Президента РФ от 04.04.1992. №361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы".
2. Указ Президента РФ от 15.05.1997.№;*; "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности РФ, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе".
3. Указ Президента РФ от 06.06. 1996. №810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы".
Большинство участников опроса указали на низкую эффективность данных документов: 48,5%, 47,4% и 38,6% соответственно.
Указ Президента РФ 1992 года из-за отсутствия механизмов реализации оказался одним из игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости чиновникам предоставлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г.
Антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает необходимость разработки антикоррупционной программы, которая должна перерасти в постоянно действующую ограничения коррупции. Разработка и реализации такой программы должна базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании действующих предпосылок и ограничений. В нынешнем законодательстве коррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовного кодекса:
ст.174 - легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем;
ст.285 - злоупотребление должностными полномочиями;
ст.290 - получение взятки;
ст. 291 - дача взятки;
ст.292 - служебный подлог.
Вместе с тем ряд очень распространенных действий коррупционного характера не нашли отражения в новом УК. Планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок:
1. Абсолютная победа над коррупцией невозможна.
2. Не существует стран, обреченных на масштабную и хроническую коррупцию
3. Ограничение коррупцией не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции.
4. Коррупцию нельзя ограничить только законодательными мерами и борьбой с ее проявлениями. Чаще более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.
5. Борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется постоянно, на это направлены силы и власти, и общества.
6. Антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.
7. Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько раз превышающую вложения.
Основные усилия антикоррупционной программы должны быть направлены на налаживание работы государственного механизма в новых условиях. Одновременно необходимо стремиться к таким системным изменениям, которые бы меняли установки, ценности, стереотипы поведения и чиновников, и остальных граждан.
В основе антикоррупционной программы можно выделить:
* меры общиего зхарактера;
* институциональные меры;
* прямые антикоррупционные меры
Меры общего характера
Поскольку коррупция есть следствие общих проблем страны и общества, борьба с ней не сводится только к реализации узкой антикоррупционной программы, но должна пронизывать все программы обновления. В этих случаях антикоррупционная программа выступает также в качестве дополнительного обоснования реализации соответствующих мер в смежных программах. Кроме того, это подразумевает необходимость координации, с тем, чтобы избежать дублирования или, наоборот, сложить усилия.
Меры общего характера затрагивают многие сферы государственной жизни и активности гражданского общества. Их влияние на конечную цель -сокращение коррупции - представлено в таблице ХХХ. В ней общие меры сгруппированы вокруг решения важных стратегических задач реформирования системы власти и добавлены примыкающие по содержанию меры.


Таблица ХХ
Соотношение между стратегическими задачами, мерами общего характера и эффектом
при реализации антикоррупционной программы

Стратегическая задача
Комплекс мер
Содержание предлагаемых мер
Антикоррупционный эффект
Повышение макроэкономической стабильности


Укрепление бюджетной сферы
Сокращение бюджетного дефицита, принятие реалистичного бюджета, укрепление бюджетной дисциплины, обеспечение открытости бюджета
Сокращение сферы "личного усмотрения" при распределении бюджетных средств
Совершенствование налоговой системы
Упрощение налогового законодательства, упрощение системы предоставления деклараций о доходах, укрепление налоговых органов
Уменьшение теневой сферы экономики, ограничение возможностей шантажа предпринимателей
Законодательные меры
Обеспечение гарантий прав собственности, контрактов, акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров
Укрепление доверия предпринимателей к государству
Совершенствование работы государственных институтов
Укрепление законодательной власти
Устранение излишних законов, совершенствование процедур законодательной деятельности, введение постоянной экспертизы на коррупциогенность законодательных норм
Уменьшение коррупциогенности законодательного процесса -
Укрепление исполнительной власти
Четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг.
Введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имущества.
Введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки, ввод жестких спецификаций и стандартов на продукцию и услуги. Избавление от внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам.
Сокращение сферы для вымогательства взяток, повышение прозрачности власти
Развитие местного самоуправления
Укрепление местной власти в совокупности с введением ясных инструкций по функционированию и созданием органов проверки власти населением
Сближение власти с общественностью, упрощение процедур взаимодействия и общественного контроля
Реформирование государственной службы
Коммерциализация части государственных услуг
Повышение конкурентности среди государственных служб, делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества, увеличение зарплаты государственным служащим, улучшение качества отбора кадров, принятие этического кодекса, повышение ясности, прозрачности сферы полномочий чиновников
Уменьшение стимулов коррупционного поведения у чиновников, сокращение возможностей для коррупции при взаимодействии граждан с чиновниками
Повышение подотчетности и прозрачности государства
Совершенствование судебной системы
Повышение независимости судебной системы, увеличение зарплаты, улучшение условий работы, повышение качества отбора кадров, укрепление арбитражных судов, развитие административной юстиции
Повышение доверия к судебной системе, обеспечение стабильности права
Укрепление независимости контрольных структур
Расширение полномочий Счетной палаты, обеспечение института Уполномоченного по правам человека
Повышение эффективности контроля за возможными коррупционными действиями
Поддержка институтов гражданского общества
Привлечение институтов гражданского общества к реализации антикоррупционной программы
Укрепление доверия общества к власти, повышение эффективности антикоррупционных мер.




Среди общих мер также имеет смысл в качестве самостоятельной задачи выделить -- повышение престижа государственной службы и укрепление ее этической и нравственной составляющей.
Нельзя забывать еще об одном, но весьма существенном факторе - либеральном отношении самого общества к коррупции. Необходимо избавляться от распространения вредного мифа - "воруют все", создающего дополнительный благоприятный фон для распространения коррупции.

По данным опроса Всероссийского центра изучения общественного мнения (1999 год) 60% россиян убеждены, что власть в России криминальна и коррумпирована.68 Спрашивая у граждан о характеристиках прежней и нынешней властей, аналитики выяснили, что подавляющее большинство россиян не только не осуждает коррупционеров, но и относится к самому явлению коррупции, как к должному: "власть должна быть коррумпирована".
Парадокс ситуации заключается в том, что в России коррупция и взяточничество хоть и являются любимой темой, но как страшные грехи массовым сознанием не воспринимаются. "Ну, повелось у нас так, когда на Руси не воровали?" Сколько раз декларировалась великая народная, нажитая вековым опытом мудрость: "Начальника лучше оставить старого или поставить богатого - он-то уже наворовался, а вот придет молодой, дак пока наворуется, сколько же нам ждать?"

Принятие Этического кодекса государственного служащего позволит формировать на государственной службе моральную обстановку, в которой уменьшается вероятность коррупционных действий.
Именно в кодексе как совокупности принципов и норм в наиболее общей форме выражаются требования общества к нравственным качествам чиновников, социальному назначению их профессиональной деятельности, к характеру их взаимоотношений с гражданами, государством, а также между собой в своей профессиональной среде. В некоторых странах служащие уже не один десяток лет руководствуются в своей деятельности требованиями этического кодекса.

В США, например, где государственная служба воспринимается как "Служба общественного доверия", кодекс этики правительственной службы впервые появился в 1958 году в форме резолюции Конгресса. В 1978 году был принят Закон об этике служащих государственных органов, в 1989 году - новый Закон о реформе этических норм, подкрепленный указом Президента "Принципы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата".
Во Франции с 1991 года ведется постоянная работа по повышению моральных стандартов госслужбы. Упор был сделан на создание органов, "обязанных наблюдать, раскрывать и отслеживать серьезные нарушения в этике поведения государственных служащих". Этими органами стали Центральный аппарат по предотвращению коррупции, Межминистерская комиссия по расследованию контрактов, заключаемых служащими, и Высший совет по этике в национальной политике.
Внимание к этической стороне деятельности чиновников обнаружило себя и в составе участников представительной международной конференции "Этика в правительственных учреждениях" (1996 год), в число которых вошли более 100 правительственных чиновников из 53 стран, ответственных за реализацию этических программ.
Убежденность в том, что привлечение внимания общественности к этическим ценностям является важным средством по предупреждению коррупции, побудила Комитет министров Совета Европы принять Рекомендацию № R/2000/10 "О кодексах поведения для государственных служащих", предложив правительствам государств - членов СЕ содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих.

Курс на построение демократического, правового, социального государства в нашей стране актуализировал проблему оценки государственной службы как социально-нравственного института. Государственным комитетом таможенной службы Российской Федерации разработаны Кодекс чести и правила служебной этики, которые определяют моральные принципы и правила поведения сотрудника таможенного органа (прилагаются).
В США существует любопытный документ, название которого можно перевести "Стандарты этического поведения государственных служащих", основы которого заложены указом Президента США от 12 апреля 1989 г. №12674 "Принципы этического поведения должностных лиц и служащих правительственных органов2 (изменен и дополнен в 1990г. указом №12731). Данный документ содержит своеобразные правила поведения чиновников, которые помогают им ориентироваться им в нестандартных ситуациях. Кроме того, в США существует правительственный орган (Office of Government Ethics), а в государственных учреждениях существуют специальные подразделения служебной этики, работники которых помогают сотрудникам решать нестандартные проблемы этического характера. Что, например, предлагается американскому чиновнику поступить с подарком? Если он получил его от лица или организации, имеющих деловые отношения с учреждением, в котором работает чиновник, он должен отказаться от подарка.
Принять подарок можно, если: его цена не превышает 20 долл., он получен из-за рубежа и его стоимость не превышает 225 долл., подарком является приглашение на крупное мероприятие; он преподносится в личном порядке; это почетная награда или звание; он поступил от политической организации.
Как правило, чиновник должен воздержаться от подарков своим руководителям по службе и не должен брать их от своих сотрудников, зарабатывающих меньше него. Все сказанное не относится к обычным знакам внимания или особым случаям (например, подарок сослуживцу к свадьбе).
Подарками не являются: продукты питания ассортимента буфетного обслуживания (безалкогольный напиток, чай, кофе, булочка и т.д.), поздравительные открытки, значки, представительские сувениры малой стоимости и т.п. Разумеется, правила поведения этим не ограничиваются. В них предусмотрены инструкции практически на все случаи жизни.

Институциональные меры
Исполнительным органом по реализации антикоррупционной программы должно стать постоянно действующее Агентство по борьбе с коррупцией. Как это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных программ, целесообразно обеспечить при этом максимальную независимость Агентства. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента.
Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровни, использование антикоррупционных механизмов и т.п.
Эффективное подключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием Общественного агентства по борьбе с коррупцией, в которое вошли бы представители наиболее значимых общественных организаций, занятых борьбой с коррупцией.
Прямые антикоррупционные меры
Конкретные меры для ликвидации очевидных недостатков функционирования властных институтов, напрямую способствующих коррупции, должны осуществляться совместно с реализацией общих мер.
1. Ослабление влияния коррупции на политику.
Первая задача - уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Ее цель - предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан. Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику.
Вторая задача - уменьшить влияние коррупции на деятельность законодательных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения депутатов к уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общественный контроль за деятельностью законодательных органов.
2. Укрепление правоохранительной системы
Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, - в числе главных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предателей - одна из первоочередных задач.
Поскольку государственная служба сопряжена с повышенной ответственностью, необходимо для определенных категорий должностных лиц и для определенных видов преступлений рассмотреть возможность внесения дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс. Цель - расширить доказательственную базу коррупционных преступлений, включив в нее материалы, получаемые с помощью технических средств сбора информации (например, аудио- и видеозаписи). Это крайне важно при доказательстве таких преступлений, как взятка.
3. Ведомственные антикоррупционные программы
Каждому ведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специфические программы. Реализация ведомственных антикоррупционных программ должна происходить под контролем инспекторов, направляемых в соответствующие ведомства Агентством по борьбе с коррупцией.
Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных антикоррупционных программ - выработка мер по ограничению "вертикальной" коррупции (системы незаконных выплат нижестоящими чиновниками вышестоящим).
4. Законодательные меры
Реализация антикоррупционной программы должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования, например, закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок; закон о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам; развитие административного законодательства и др.
Особое направление законодательной работы - ревизия действующего законодательства. Целесообразно ужесточить контроль над ведомственным нормотворчеством и ввести постоянно действующую экспертизу законодательства на "антикоррупционность".
5.Пропаганда и образование
Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача - не только информировать общественность о конкретных случаях коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкам антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одновременно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно.
6. Международное сотрудничество
Коррупция, порождаемая международным взаимодействием, связана с его несовершенством. Поэтому необходимо предпринимать усилия, направленные на усовершенствование механизмов взаимодействия, такие как сближение основ законодательства в сфере государственного присутствия в экономике; присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников; налаживание международного информационного обмена (в частности - о фирмах, практикующих использование взяток) и т.д. Главная задача этих мер - существенно повысить риск от перемещения преступных капиталов или их обладателей в другие страны.
Анализируя основания, проявления и последствия коррупции и взяточничества, можно сказать, что проблема этого негативного явления возникла не сегодня и не вчера, она кроется в истоках существования человеческого общества и государства, заложена в сущности психологии человеческой природы. Многообразие внешних и внешних причин, способствующих возникновению и распространению коррупции, во многом объясняет, почему так сложно бороться и, более того, невозможно окончательно искоренить это противоправное действие одними административными процедурами и правовыми средствами. Требуется комплекс целенаправленных мер социально-экономического, культурно-воспитательного, организационного и т.п. воздействия не только непосредственно на государственных служащих, но и на всех граждан, активного привлечения к решению данной проблемы общественности. Эти меры не должны носить характер кампании, а быть включены во все общественные процессы.


РАЗДЕЛ 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Тема 2.1. Истоки, состояние и тенденции реформирования государственной и муниципальной службы России
План:
2.1.1. Зарубежный опыт реформирования государственной службы
2.1.2. Политико-административные реформы в Царской России
2.1.3. Становление и развитие современной государственной (муниципальной) службы России
2.1.1. Зарубежный опыт реформирования государственной службы69
Интерес специалистов к проблематике реформирования государственной службы как процесса радикальной перестройки взаимоотношений государства и общества вполне закономерен. Обращение к опыту реформирования государственной службы зарубежных стран (особенно обладающих наиболее эффективными системами государственной гражданской службы) дает возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие модели реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты избежать их. Хотя относительно возможности и объемов заимствования отдельных элементов этих систем существуют различные, порой диаметрально противоположные мнения, сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.
Отечественная политологическая литература, в отличие от правовой, не располагает пока значительным количеством исследований по проблематике реформирования государственной службы (работы Г.В.Атаманчука, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова и др.). Однако несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования государственной службы в нашей стране и за рубежом, анализ реформирования государственной службы как политико-административного процесса еще далек от завершения.
Заслуживает внимание точка зрения А.А.Гришковца, что "...специфику государственной службы в одной стране можно воспроизвести в другой стране с иными условиями только формально, позаимствовав некоторые внешние формы. Но совокупность факторов, предопределяющих содержательное наполнение и эффективность государственной службы, "скопировать" невозможно. Следовательно, России нужна модель государственной гражданской службы, учитывающая национальную специфику и базирующаяся на лучших дореволюционных и советских традициях государственной службы". 70
Воздействие на развитие государственной службы оказывают не только особенности отдельных стран, но и объективные факторы общественного развития. Качественные, глубинные изменения общественных отношений приводят к коренным изменениям систем государственного управления в мире, предъявляют новые требования к государственным служащим и определяют тенденции развития государственной службы.
Франция
Французская модель государственной гражданской службы формировалась под влиянием интенсивного процесса централизации, завершившегося раньше, чем в других государствах Европы. В эпоху абсолютной монархии во Франции происходит окончательное становление профессиональной бюрократии и ее обособление от общества. Окончательно французская система государственной службы формируется в период французской революции и при Наполеоне I. С одной стороны, провозглашается открытость государственной службы, служение только общественным интересам, создается конкурсная система найма чиновников, специальные учебные заведения для подготовки административной элиты, формируются нормы профессиональной морали государственных служащих, но, с другой стороны, усиливаются служебная иерархия, дисциплина, всесторонняя унификация "кастовость", социальная селекция государственных служащих, происходит отрыв профессиональных чиновников от народа. В середине XIX века создается системы социального обеспечения государственных служащих.
В начале 1945 года под влиянием левых сил был создан специальный комитет по реформе государственной службы в целях повышения ее эффективности и демократичности. В октябре 1946 года, по итогам работы комитета, был принят "Закон об общем статусе чиновника", которым была установлена новая структура и иерархия государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. С 1959 года в Пятой республике политической влияние чиновников существенно увеличилось, в Закон об общем статусе чиновника были внесены изменения, направленные на усиление дисциплины и солидарных действий государственных служащих.
Постепенное снижение уровня подготовки чиновников, увеличение их численности, существенное отставание роста оклада государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в частном секторе, привели к падению государственной службы, потере элитой французской службы ее морально-нравственных качеств.
Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение инициативности государственных служащих. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы. С 1991 года приоритетом в реформе государственной службы во Франции стало нормативное закрепление моральных стандартов, норм профессиональной этики государственных служащих и создание учреждений по контролю за соблюдением этих норм.
Германия
Основное влияние на германскую довоенную администрацию оказала прусская модель государственной службы, сформировавшаяся в результате реформы Фридриха Вильгельма I в 1728 году, когда чиновники набирались в основном из числа офицеров.
Серьезная задержка с формированием в германии централизованного государства предопределила наличие в государствах, существовавших на территории современной Германии до 70-х годов XIX века, собственных систем государственной службы, как правило более открытых и демократичных. Это явилось предпосылкой создания в Германии после второй мировой войны федеративного государства с относительно децентрализованной системой государственной службы.
Современное развитие государственной гражданской службы в Германии базируется на направляющем воздействии политических партий и широком развитии института политических назначений (принципа партийного "патронажа").
Становление современной государственной службы началось с Основного закона Федеративной республики Германии Конституции 1949 г. Все основные положения о государственной службе вытекают их это документа:
Статья 33
1. Каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности.
2. Каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией.
3. Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, независимы от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.
4. Осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично-правовых отношений службы и верности.
5. Право государственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников.
В 1957-1985 гг. были приняты основополагающие нормативные правовые акты в сфере государственной службы: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года; Положение о прохождении федеральной службы в Федерации от 15 ноября от 8 марта 1990 года, федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 ода. На основе Рамочного закона были приняты соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.
Основным принципом всех этих положений является одностороннее регулирование прав только на основе законодательных норм и специального процессуального права, в которых, в частности, закреплено, что важнейшие должностные посты должны принадлежать профессиональным чиновникам. Государственные чиновники должны при этом находиться в таких условиях, чтобы вместе с тем не затрагивать прав граждан. Верховный суд подтвердил, что чиновники выполняют функции на основе профессиональных знаний и соблюдении всех прав.
Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.
Государственная служба Германии отличается высокой эффективностью, престижем и уважением среди населения. Для адаптации государственной службы к изменяющимся условиям современного мира была выбрана тактика "большого качественного скачка посредством маленьких шагов". Среди таких "шагов" можно отметить децентрализацию гражданской службы, дивергенцию статуса государственных служащих, переориентацию государственной службы на "клиентские" отношения с гражданами.
Великобритания
Хотя основы государственной службы в Великобритании были заложены в средние века, до второй половины ХIX века в стране не существовало института постоянной профессиональной гражданской службы, система экзаменов и конкурса отсутствовала, процветал непотизм. В XIX веке, особенно Крымской войны, неэффективность такой архаичной системы управления стала очевидной.
Масштабная реформа государственной службы началась с программного доклада Норткота-Тревельяна британскому парламенту в 1854 году и шла очень медленно, встречая серьезное сопротивление. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы, на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы). Поскольку программа экзаменов составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов, это привело к кастовому характеру государственной службы и господству не узких профессионалов, а "дженералистов" - служащих с общих гуманитарным образованием.
Столетие спустя (в 1968 году), учитывая критику "кастового" и "любительского" характера государственной службы в стране, комитет по реформе государственной службы под руководством лорда Фултона разработал новую модель, в основу которой была положена модель государственной службы США. Однако из 158 рекомендаций, содержащихся в докладе "Государственная служба", была реализована только одна - об упразднении классов и введения семи "ступеней" государственной службы.
С 1979 году премьер-министром стала М.Тэтчер. Она начала административную реформу с сокращения расходов министерств и ведомств, в том числе и за счет увольнения части государственных служащих. В 1988 году была сформулирована программа "Следующие шаги", в соответствие с которой все правительственные учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. Последние были преобразованы в квазиадминистративные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с центрами формирования политики на основе договоров. При этом государственная служба как таковая была сохранена лишь для служащих формирования центров политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила, сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации, С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньше, чем в частном секторе.
Несмотря на то, что реформа Тэтчер была признана в целом удачной и "Скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно.
США
До 60-х годов XIX века в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году Президентом Э.Джексоном victor's spoils system, согласно которой должности получали представители победившей партии. Однако общие закономерности индустриального и социального развития в XIX веке, а также начало централизации государственного управления после Гражданской войны привели к росту профессионализации государственной службы. В 1883 в соответствии с Законом Пендлтона была введена единая система должностей окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих. Актом прямого действия ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных компаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии.
В 1960-1970-з одах в США вновь доминирующей стала тенденция "политизации" государственной службы: число политических назначений при Дж.Картере достигло 2800, при Рейгане и последующих президентах оно стабилизировалось на уровне 3000.
В 1978-1979 гг. был проведена реформа государственной службы. в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов merit system ""системы заслуг", введения регулярной аттестации и контроля результативности служащих государственного аппарата. Была упорядочена система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Наконец, была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Службы высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и карьерных назначений. В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.
В 1993-1999 гг. в СШа была проведена очередная реформа государственной службы, которой руководители не кадровые служащие, а политические назначенцы. В 1992 году была проведена "общенациональная проверка результатов деятельности", на основе которой был принят Закон о показателях и результатах деятельности органов государственной власти. Результатом реформы стало совершенствование критериев, по которым оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных служащих на 17%.
Обращает на себя внимание тесная и неотъемлемая связь качественных скачков в развитии общества и изменения моделей государственной службы. Это проявляются в том, что "волны" реформирования государственной службы приходились именно на период глубинных социально-экономических изменений.
Так, например, реформы государственной службы 50-80-х годов XIX века в Великобритании, Германии, США, Японии, России и др. связаны с завершением стадии индустриализации и переходов на стадию империализма. Масштабные изменения государственной службы в 70-х годах ХХ века обусловлены переходом постиндустриальной цивилизации, в корне меняющей картину взаимоотношений государства, общества и индивида, и предъявляющей новые требования к государственной службе.
Начало последней "волны" реформирования государственной службы приходится на 90-е годы ХХ века.
Среди основных направлений реформирования государственной службы на современном этапе можно выделить:
1. Поиск баланса между ролью политических назначений в системе гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом государственной службы и ее стабильностью;
2. Ориентация государственной службы на оказание услуг гражданам и общества наряду с исполнением государственных функций;
3. Децентрализация исполнения решений и системы государственной службы в целом (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и др.);
4. Усиление открытости, демократичности гражданской службы, 22 "отзывчивости" на потребности и интересы граждан и общества;
5. Повышение внимание к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (особенно в США, Великобритании, Франции и др.);
6. "Менеджеризация" гражданской службы, внедрение некоторых рыночных принципов оценки деятельности государственных служащих (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.), создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги;
7. Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов - как при занятии должности, так и при продвижении по службе;
8. Сокращение численности гражданских служащих, их льгот и привилегий при одновременном повышении их заработной платы и введение прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).
Участие государства в процессах финансовой и экономической глабализации было во многом поставлено в зависимость от ряда факторов, имеющих прямое отношение к государственной службе, а именно: наличие системы управления, оптимальной для иностранных инвесторов, уровня гарантий инвестиций, эффективного исполнения государственных функций, уровня коррупции и др. В этой связи практически во всех государствах, реформирующих государственную службу, прослеживаются одни и те же тенденции.
В настоящее время усиливается конвергенция различных моделей государственной гражданской службы на основе:
a) заимствования друг у друга наиболее позитивных элементов;
b) глобальных процессов сближения режимов, форм правления и форм государственного устройства (авторитарные режимы формально демократизируются, а демократические движутся по существу к "управляемой демократии" в условиях массового общества, федеративные государства централизуются, а унитарные децентрализуются и т.д.).
Тем не менее, несмотря на очевидные успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах не завершилась полным успехом. По-видимому, это связано с тем, что государственная службы не должна реально опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, из которого она берет кадры и которым призвана руководить. В противном случае будет либо отторжение внедренной модели государственной службы, либо заимствование лишь элементов государственной службы с их последующим искажением и приспособлением к реально существующим в стране общественным отношениям.
2.1.2. Политико-административные реформы государственной службы в Царской Империи
В условиях строительства современной государственной службы в России становятся исключительно актуальными и требующими пристального научного и критического осмысления организации и правового регулирования государственной службы не только стран Запада, но и самой России. Дореволюционное российское законодательство того периода содержит немало интересных и полезных положений для современного развития государственной службы государственно-служебных отношений. Можно полностью согласиться с мнением профессора В.П.Мельникова, что "во всяком случае не все из исторического наследия в области управления кадрами государственного управления заслуживает высокомерно отношения ввиду небрежности к периоду Царской империи". Государственная служба во все века цементировала фундамент строительства российского государства. Особенно это заметно в периоды его кардинального реформирования.
Для государственной службы важна стабильность нормативных актов, преемственность в определении правового положения государственных служащих. При этом совершенно недопустимо небрежное отношение к опыту, накопленному самой государственной службой.
С начала XVIII до начала XX вв. правительством была создана фундаментальная нормативно-правовая база формирования и функционирования государственной службы. Российское законодательство по вопросам государственной службе по своему объему и другим параметрам сравнимо в нормативными актами о публичной службе таких европейских государств, как Германия и Франция. Характерной чертой государственной службы того периода была преемственность нормативных правовых актов, начало которой было положено Петром 1. Так, по вопросам приема и прохождения гражданской службы, определения прав и обязанностей чиновников, установления их юридической ответственности за непрофессиональное или недобросовестное исполнение должностных обязанностей в 1831-1840 гг. различными властными органами были приняты 315, а в 1851-1860 гг. -1917 года 230 указов, правил, инструкций, положений, распоряжений, которые дополняли, развивали и конкретизировали правовые законы о государственной службе. По существу вне поля зрения не осталось ни одно существенное звено в крупномасштабном и сложном механизме государственной службы России.

О качестве документов как пример может свидетельствовать Устав о службе гражданской в своей последней редакции и действующий вплоть до отмены в ноябре 1917 года. В нем содержалось 7 разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений, которыми регламентировались формирование системы государственной службы и деятельность ее должностных лиц.

В приложении ХХ представлены основные нормативные правовые документы, регламентирующие государственную гражданскую службу, отражающие различные аспекты организации и функционирования, в соответствии с которыми условно разбиты на несколько групп,
Одна из особенностей процесса оформления государственной службы в самостоятельную отрасль службы заключалась в том, что ее становление происходило в обстановке утверждения централизованного российского государства, причем этот процесс ускорялся сложными внешнеполитическим положением страны. Не сходившие с повестки дня задачи обороны государства в условиях хозяйственно разобщенности областей, слабых товарно-денежных связей, территориальной рассредоточенности населения постоянно ставили правительство перед необходимостью скорейшей мобилизации людских и экономических ресурсов. Эти обстоятельства обусловили возникновение специфической системы общественной организации, при которой каждое сословие населения могло сохранить себя лишь в том случае, если несло "службу" "тягло" в пользу государства. Определенные обязанности в пользу государства несли дворянство, купечество, крестьянство, городской посадский люд и др.
В это время государство и общество были тесно связаны между собой, их фактическое слияние привело к утверждению в допетровской Руси ХV-XVII вв "служилого государства" как особого типа государственности "Служилое" государство определило статус основных социальных слоев и групп в общественной иерархии, что утверждалось законодательными актами, в частности, известным соборным Уложением 1649 года.
Особенностью государственной службы России являлось и то, что завершение ее становления, окончательное оформление этого государственно-правового института приходилось на время перерастания сословно-монархического строя в абсолютную монархию. В ХV-XVII вв. монархия была еще сословно-представительской, нуждалась в поддержке свободных сословий, в известной степени считалась с "земствами".
Окончательно абсолютная, то есть неограниченная монархия утвердилась при Петре I. Это означало, что государь и его аппарат приобрели полную юридическую независимость от общества. Так, в первый петровский военно-административный кодекс, составленный в 1712-1714 гг., была внесена статья, где указывалось, что "его величество есть самовластный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен".
Начиная с середины ХVII века все более активно формировался институт постоянных служебных должностей в приказах и других государственных учреждениях того времени. В среде "служилых" людей происходила специализация и группировка по отраслям управления - делопроизводство, финансы, военное дело, дипломатия и т.п. Законодательно существование чиновничества как особой группы служащих и его правовое положение было оформлено в первой четверти VIII в. Вышедший 24 января 1722г. "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных..." устанавливал три рода государственной службы. На основании этого закона введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде службы. распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. В общей сложности в четырнадцать классов было включено 262 должности, которые подразделялись на три параллельных ряда чинов, в том числе военных - 120, гражданских - 94, придворных - 42. Кроме табельных чиновников существовал институт "канцелярских служителей", не вошедших в сетку четырнадцати классов.
Таблица.
Исключительно важное значение для рационализации государственной службы имело положение закона, согласно которому в основу иерархического деления гражданских служащих вместо принципа происхождения, занятости или "породы" был положен принцип "служебной годности".
В организации гражданской службы важное место занимали вопросы о порядке назначения на должности, ее прохождения и чинопроизводства. В Табели о рангах Петр 1 определил основные принципы, в соответствии с которыми осуществлялось служебное продвижение чиновников, повышение в чинах. К ним относились: образовательный уровень, опыт административной работы в виде выслуги лет, заслуги перед государством при исполнении должностных обязанностей.
Вместе с тем в условиях абсолютной монархии процесс подбора и расстановки кадров страдал такими "болезнями", как сословность в отборе, распределении и служебном росте чиновников, отсутствие равного доступа граждан к государственной службе, закрытость выдвижения и назначения на должности.
Генеральный регламент Табель о рангах, более поздние уставы о гражданской службе предоставляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях. Кроме них на классные должности разрешалось принимать детей из среды духовенства, отцы которых в церковной иерархии стояли не ниже священников и дьяконов, а также детей не имевших чина канцелярских служащих, ученых, художников и купцов первой гильдии. Невозможность укомплектования управленческого аппарата только дворянами вынуждало правительство открывать двери государственной службы определенным категориям лиц недворянских сословий.
Уставы делали исключение для выпускников высших учебных заведений, разрешали прием на службе независимо от сословий граждан с ученой степенью и тем самым расширяли сословные рамки. Формально монархическое правительство отказалось от сословного принципа формирования корпуса государственных служащих лишь в 1906 году.
Комплектование государственного аппарата производилось в целом независимо от национальной принадлежности и верования. Во второй статье "Устава о службе гражданской" 1832 года указывалось, что "различие вероисповедания или племени" не может быть препятствием для приема на государственную службу. В то же время были определенные ограничения для лиц еврейской национальности.
Анализируя процесс развития российской государственной службы с конца XVII в до начала ХХ вв. можно проследить определенные закономерности (тенденции).
Во-первых, в периоды реформ наблюдался количественный рост государственных служащих (таблица ХХ).
Таблица
Количественный рост государственных служащих Царской России в период реформ
Периоды
Направление реформирования
Количество государственных служащих
90-е годы XVII в.
4 600
Середина XVIII в.
Становление профессионального чиновничества
7 500
Конец XVIII в
Переход к уездному административно-территориальному делению (Екатерина II)
16 00 0
Начало XIX в.
Учреждение Государственного совета Министерств
30 000
50-е годы XIX в.
Бюрократизация государственного управления (Николай I )
60 000
Конец XIX в.
Утверждение новых социально-экономических условий, промышленный подъем, ускорение темпов экономического развития
90 000
1903 г.
380 000
1910 г.
600 000

Во-вторых, ускорялось карьерное продвижение государственных служащих.
В послепетровское время условия чинопроизводства уточнялись и развивались в правительственных нормативных правовых актах. В качестве оснований для производства в чины устанавливались:
1) "усердие и похвальное отправление службы",
2) отличия, выразившиеся в "особенностях труда и доблестях" чиновника на службе государству.
В указ Александра 1 от 6 августа 1809 года, например было включено предписание руководителям министерств и ведомств, чтобы чиновники административных учреждений были "исполнителями сведущими", обладали "твердым отечественным образованием", продвигались по службе "действительными заслугами и отличными познаниями".
В соответствие с этим по "Положению о порядке производства в чины по гражданской службе" (1834г.) за добросовестную и положительную оцененную службу, а с другой стороны, за отличия в ходе службы вводились различные сроки выслуги лет. Особенность порядка производства в чины за отличия состояла, главным образом, в сокращении срока службы в рамках соответствующих классов.
Так, за особые успехи на службе чиновники IX класса, принадлежавшие к родовому дворянству, могли получить чин VIII класса вместо четырех за два года, а служащие недворянского происхождения - за четыре года вместо шести. Сроки производства в чины с VIII по V классы уменьшались за отличия на один год.

В соответствии с Положением о производстве в чины общими сроками служащие первого разряда были в состоянии пройти службу с 14-го по 5-й класс включительно по выслуге лет за 24-26 лет, чиновники второго разряда - за 30-36 лет, чиновники третьего разряда - за 37-42 года. За "отличия" путь от коллежского регистратора (14-й класс) до статского советника (5-й класс) сокращался соответственно до 15-16 лет, до 2-25 лет, до 26-30 лет.
Изучение "Списков гражданских чинов первых трех классов"71 за 1879г. и их сравнение с аналогичным документом 1853г. дают основания для заключения об известном ускорении карьеры должностных лиц, принадлежащих к группе высшей бюрократии. Примечательно, что более половины представителей высшей бюрократии получили чины действительного тайного советника и тайного советника в 70-х гг., когда развернула практическая реализация реформ Александра II. По состоянию на 1879г. среди 590 чиновников 2-го и 3-го классов свыше 70% проделали карьеру до чина действительного статского советника (4-й класс) менее чем за 25 лет, а около 11% - менее чем за 15 лет. В первой половине XIX в. такой карьерный путь требовал значительно больше времени. Тенденция заметного ускорения карьеры в условиях модернизации социально-экономического уклада обнаруживается в процессе карьерного движения к чину 3-го класса.
В-третьих, повышался образовательный уровень государственных служащих.72
Непременным требованием, которым определялось право поступления на государственную службу и служебного продвижения, являлась степень образованности. Это требование становилось особенно приоритетным, когда страна ступала в периоды социально-экономических реформ и резко возрастала потребность в их кадровом обеспечении. До XVIII в. в России не было учебных заведений, которые специально готовили бы людей для службы в административных учреждениях. Все необходимы знания и навыки служащие получали на практике. Государь-реформатор отлично понимал необходимость организации специальной подготовки гражданских служащих. В петровское царствование была развернута активная деятельность по созданию сети учебных заведений, которые готовили специалистов для отраслей хозяйства и управления, были открыты юнкерские школы.
Так, в соответствии с его указами 1714-1716 гг. во всех восьми губерниях создавались школы для обучения детей дворян и подъячих. В начале XVIII в. первым специальным учебным заведением, которое готовило молодых людей для гражданской службы, стала школа иностранных языков при Посольском приказе. В эти же годы в коллегиях Сената был учрежден институт юнкеров, которые изучали управление "без отрыва от производства". Непосредственно в коллежских канцеляриях и конторах для их обучения грамоте и наукам.

Малочисленная сеть учебных заведений не могла удовлетворить потребность административных учреждений в образованных кадрах. Данные переписи чиновников государственного аппарата 1754-1756 гг. свидетельствовали, что 9% их состава окончили гражданские учебные заведения, 8,9% получили образование в военных учебных заведениях. Всего получили образовательную подготовку в государственной системе обучения 19,35 гражданских чиновников. То есть, более 80% служащих государственного аппарата были без специального образования. Все это настоятельно ставило вопрос о расширении и модернизации государственной системы образования.
Побуждая чиновников к повышению своего образовательного уровня, правительство приняло в этих целях ряд указов. Руководителям министерств, ведомств и других административных учреждений рекомендовалось не только не препятствовать, но, наоборот, способствовать чиновникам в повышении их образовании.
В связи с проведением крупных административных реформ начала XIX в. и резким повышением спроса на профессионально подготовленных служащих правительство развернуло активную деятельность по созданию высших, средних и начальных учебных заведений. С 1802г. с образованием министерств народное просвещение стало самостоятельной отраслью государственного управления, которые положили начало формированию образовательной системы России.
В указе "Об устройстве училищ" (1803 г.) условием назначения на гражданскую должность, требующих юридических знаний, определялось окончание государственного или частного училища. По указу 1809 года для получения чина коллежского советника (VIII класс) и статского советника (V класс) все претендующие на эти чины и выслужившие положенное количество лет должны были представить среди документов "свидетельство от одного из состоящих в Империи Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам, Гражданской службе свойственным, или что представ на испытание, заслужил на оном одобрение в своем знании" и получил соответствующий аттестат. И хотя этот указ выполнялся с отступлениями, а в 1834 году вообще был отменен, он поставил перед чиновниками, рассчитывавшими на успешную карьеру, проблему получения высшего образования.
Для выполнения требований указа создавались курсы по подготовке чиновников к экзаменам. Учебный план курсов включал изучение русского и иностранных языков, исторических, физических и математических наук. Особое внимание уделялось правоведению. Указ требовал от чиновников "основательного познания права естественного, права римского и права; частного гражданского, с приложением сего последнего к российскому законодательству".

К началу ХХ в. была создана сеть из 30 университетов и отраслевых вузов, которые функционировали под эгидой пяти министерств и занимались подготовкой специалистов преимущественно для государственной службы.
В 1898-1901гг. они подготовили для государственной службы 13 тыс. специалистов, в 1902-1906гг. - 16 тыс., 1907-1911 - 11 тыс., в 1912-1916гг. - 31 тыс. специалистов. Всего за 1898-1916гг. российские органы власти и управления получили из вузов почти 90 тысяч специалистов-государственных служащих, среди которых было 29% юристов.
Ведущая роль в системе учебных заведений принадлежала университетам. Накануне 1917г. в стране функционировало одиннадцать университетов с количеством 33 578 человек. Университеты готовили дипломированных государственных служащих для правительственных структур всех уровней, связанных с государственным управлением, образованием, наукой и другими отраслями. После завершения обучения и успешной сдачи выпускных экзаменов студенты университетов приобретали право на чины 12-10 классов и соответствующие должности на государственной службе.
Особое место и основным источником пополнения рядов первых классов государственных служащих, группы высшей бюрократии стал Императорский Александровский лицей, преобразованный в 1843г. из Царскосельского лицея. Как следует из "Памятной книжки ..." за 1886г. среди питомцев Александровского лицея было 8 статссекретарей, 6 членов Государственного совета, 26 членов Сената, 2 министра, 14 товарищей министра и других видных чинов высших государственных органов, 9 высших придворных чинов, 7 губернаторов, 5 председателей судебных палат и окружных судов, 19 предводителей дворянства, 9 членов Российской академии наук. За годы своего существования лицей выпустил около 300 человек (не более одной академической группы в год). Количественный недостаток компенсировался высоким качеством подготовки.
Несмотря на принимаемые меры проблема уровня образовательной подготовки оставалась острой. За время с ноября 1894г. по август 1895г. на государственную службу было принято 4 339 человек, из них высшее образование имели 32%, среднее - 15% и 52,5% получили образование в объеме программы уездного училища. Созданная в 1895г. комиссия Государственного совета высказалась за повышение образовательного ценза, дававшего право для поступления на гражданскую службу.
В-четвертых, конкретизировались и усложнялись требования к государственным служащим.
Хотя согласно законодательству гражданская служба могла быть пожизненной вплоть до выхода на пенсию, ее прохождение включало возможность освобождения чиновников от занимаемых должностей по разным причинам. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. 8 ноября 1850 г. Николай 1 утвердил "Порядок увольнения со службы и определения вновь в оную неблагонадежных виновников". Выводы о неблагонадежности мотивировались признаками, которые не были однозначно прописаны и тем самым создавались условия для произвола и злоупотреблений.
Правительство придавало большое значение принципу законности в деятельности государственных служащих. Утвердив изданные регламенты и указы "яко печатью" Петр 1 предписал служащим все дела "вершить" на основе законов. Чиновники предупреждались, что не выполняющие данный указ будут квалифицироваться как "нарушители прав государственных и противники власти" и подлежат наказаниям "без всякой пощады" и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги". Требования к служащим, сформулированные в петровском Генеральном регламенте и других нормативных актах, позднее дополнялись и развивались в уставах, положениях и указах.
От кадров государственных учреждений требовалась интенсивная и четкая работа.
В указе Петра 1 "О безволокитном и правовом вершении дел" (январь 1719 г.) давалась установка решать дела, не допуская "небрежения" и "без замедления". "Всем чинам, на службе состоящим", предписывалось представлять на рассмотрение властных органов во всех отношениях "исправные", то есть качественные проекты решений по военным, финансовым, хозяйственным и другим вопросам управления, "дабы казну зряшно не разорять и Отечеству ущерба не чинить".
В 1765 г. Сенат принял специальный указ "О существенных обязанностях всех чиновников при исправлении должностей своих". В этом указе Сенат осудил формальное отношение к служебным обязанностям, выступил против подмены реальной работы показным "старанием" в делах". Сенат требовал от чиновников доводить каждое порученное им дело до "окончательного исполнения", не ограничиваться почтовыми отправлениями распоряжений, не довольствоваться тем, что "указы посланы, но никто не печется о том и не взыскивает, чтобы оные самым делом исполнены были".
За должностные проступки и преступления служащие несли ответственность, которая могла быть уголовной, гражданской или дисциплинарной. В 40-е годы XIX в. Вошло в силу новое положение, согласно которому на чиновников могли быть наложены такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, вычет из стажа работы, штраф, вычет из заработной платы, понижение в должности, недельный арест, увольнение из учреждения, лишение права государственной службы. После выступления декабристов в 1825 г. среди требований, которые предъявлялись к государственным служащим, заметно усилилось требование "верности службе", политической лояльности.
Таким образом, опыт организации и функционирования российской государственной службы невозможно оценить однозначно. Хотя он содержит немало рационального и поучительного, следует отделять "зерна" от "плевел"., видеть позитивные и негативные стороны.
После Октябрьской революции 1917 года складывающаяся веками русская государственная служба была практически уничтожена, царское законодательство о государственной службе отменено, а новое советское разрабатывалось крайне медленно. За 70 лет так и не удалось придать государственной службе правовую оболочку, что свидетельствует о нежелании создавать чиновное законодательство, так как после революции царили представления о сломе старой государственной машины, упразднении чиновничества как воплощении "всего царского", о полном слиянии в руках представительных органов власти функций законотворчества и администрирования.
После революции В.И.Ленин произнес всем известные слова о том, что надо сделать всех государственных служащих простыми исполнителями, ответственными, сменяемые в любое время, получающими за свой труд в равной мере с рабочими. Крылатая фраза, сказанная В.И.Лениным о том, что "каждая кухарка должна управлять государством" сегодня воспринимается несколько иронично. В действительности же Ленин утверждал: "Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством... Мы... требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будь то управлять государством, нести будничную ежедневную работу управления в состоянии только богатые или с богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было немедленно". Позднее В.И.Ленин повторял: "Чтобы управлять, нужно быть компетентным, иметь известное научное образование".
Отношение к служащим со временем менялось. Не случайно в начале 20-х годов десятки тысяч офицеров, чиновников, специалистов были возвращены на свои посты, но это уже была совершенно другая система и другая государственная служба.
2.1.3. Становление и развитие современной государственной службы России
Советская государственная служба - это результат ее развития после 1917 года со всеми проблемами и возможностями, которые были свойственны и обществу в целом. Законодательства о государственной службе было недостаточным и неполным, поскольку царила догма, что будущему коммунистическому обществу не потребуются чиновники, так как будет господствовать самоуправление трудящихся и, следовательно, государственное управление станет лишним. Профессиональное чиновничество так создано и не было. Такие вопросы, как аттестация, дисциплинарная ответственность и т.п. регулировались трудовым правом.
В начале 90-х годов, когда в стране начались экономические, политические и правовые перемены, началось и изменение государственной службы. Хотя правильнее было бы считать, что отсутствие должного внимания к государственной службе на протяжении 70-лет привело к тому, что сегодня государственная служба в России только начинает формироваться.
Первые шаги реформирования государственной службы России 1992-2000гг..
Первые шаги и уроки реформ в государственном управлении и государственной службы с 1992 по 2000 гг. раскрыты в книге "Реформы государственной службы в России".73 В ней содержится подробное описание первых шагов в направлении формирования и совершенствования государственной службы России, реальных событиях того времени, причинах и следствиях как успешных, так и ошибочных решений. В книге собран уникальный и чрезвычайно полезный материал, который представляет безусловную практическую и теоретическую ценность для проведения последующих реформ в жизнь, принимая во внимание, что реальная реформа государственной службы в России, по мнению многих экспертов, только начинается.
Государственная служба России менялась месте с обществом. На ее развитии отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономическим и общественным отношениям. Все попытки реформирования государственной службы выстраиваются в логическую цепочку постепенных шагов, каждый из которых готовил почву для последующего:
1992-1993 гг. (Роскадры),
1997-1998 гг. (рабочая группа под руководством М.А.Краснова),
1999-2000 гг. (Центр стратегических разработок).
На первом этапе реформ (1992-1993 гг.) инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной политики в области государственного управления и государственной службы - Роскадры.
С момента образования Роскадры были вовлечены в интенсивную аппаратную борьбу между структурами различных ветвей власти по следующим направлениям:
1. Получение права монопольного обслуживания и контроля над деятельностью государственных служащих с помощью создания "министерства", "департамента" или подобной организационной структуры, наделенной широким кругом властных полномочий;
2. Закрепление за вновь созданной структурой собственности и перераспределение в свою пользу максимально возможного количества ресурсов;
3. Разработка инструментария в виде законов, положений и т.п., которые бы регламентировали деятельность государственных служащих, упорядочивали их работу и создавали рычаги влияния.
В итоге этой борьбы Роскадрам удалось получить особый организационный статус, построить разветвленную сеть филиалов. Произошло закрепление собственности: выдержав аппаратные войны Роскадры перераспределили в свою пользу достаточное количество ресурсов, в том числе имущество бывших учебных заведений ЦК КПСС.
Важной заслугой Роскадров стало создание концепции деятельности специального органа государственной службы, были сформулированы задачи, которые должны стоять перед данным органом. Поставив перед собой амбициозную цель превратиться в главный орган, Роскадры смогли отстоять лишь небольшую часть полномочий, связанных с повышением квалификации государственных служащих и оказанием консультационных услуг федеральным и региональным органам власти, что в обстановке царившей тогда неразберихи и неопределенности выглядит сегодня вполне естественным. Были предприняты первые шаги по разработке и утверждению законодательства и построению новой правовой среды, которая бы подводила необходимую юридическую основу для государственной службы в целом. Правильно оценив неоднозначность политической и экономической ситуации в стране, эксперты Роскадров предлагали не спешить с принятием всеобъемлюцих законов по государственной службы, а для начала ограничиться созданием нормативных правовых актов в форме предписаний исполнительной власти и по мере накопления опыта их применения придавать им форму законов.
Несмотря на то, что многие из поставленных целей не удалось реализовать, Роскадры оказали существенное влияние на дальнейшее развитие системы государственной службы. Поставив вопрос об определении границ государственной службы, об особом статусе государственных служащих, о разработке специальной политики по управлению и поддержанию высокой эффективности их работы, а также о разработке соответствующего законодательства. Роскадры заложили основу для формиирования эффективной государственной службы в будущем. Дискуссии по проблемам статуса и подчинения некоего органа, заведующего вопросами государственной службы, не затихают и до сих пор.
К основным результаты первого этапа относится:
* институциональное оформление государственной службы,
* создание системы обучения государственных служащих,
* поставка вопроса об особенностях и специальном назначении государственной службы, ее ключевом значении в построении эффективного государственного аппарата,
* закрепление за государственной службой особого статуса,
* выделение на ее содержание и развитие материальных и иных ресурсов.
В отличие первого этапа становления и реформирования современной государственной службы в России, который был инициирован группой энтузиастов, на втором этапе (1997-1998гг) уже явственно намечался политический заказ на административную реформу и реформу государственной службы как ее составную часть. Анализируя общее течение реформ в России и видя неразрывную связь между экономическими, социальными реформами и реформой системы управления группа специалистов в области государственного управления под руководством М.А.Краснова обратились к Б.Н.Ельцину с запиской, в которой обосновали необходимость скорейшего государственно-правового реформирования.
Одного политического заказа оказалось недостаточно. Не были соблюдены условия, которые гарантировали бы принципиальную возможность воплощения задуманных реформ в жизнь, а именно отсутствовала финансовая, организационная и нормативная поддержка. Несмотря на это работа группы экспертов над Концепцией административной реформы началась. С августа 1996г. по март 1998г. было подготовлено двенадцать вариантов Концепции. Стержнем новой Концепции стало провозглашения принципа "merit system" (системы заслуг и достоинств) в качестве центрального принципа построения обновленной модели государственной службы России и который более всего соответствует провозглашенной в момент начала экономических и политических реформа модели государственности. Речь идет о создании гражданского общества, где, с одной стороны, чиновники свято чтут приоритет интересов граждан и их объединений, с другой, - сами граждане ощущают себя важной частью этого общества, без активной позиции которых невозможна реализация любых начинаний. К сожалению, этот документ не был опубликован и широкомасштабное обсуждение, на которое так рассчитывали разработчики, не состоялось.
На первый план вышла задача разработки "идеологии" реформ, ее теоретической модели. Именно в это время была выдвинута идея создания публичной государственной службы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Не менее революционной для России звучала идея о пересмотре системы вознаграждения чиновников. Следуя мировому опыту, разработчики заявили о необходимости изменения в оплате между денежными и не денежными формами. В мировой практике уже давно считается аксиомой, что только прямая оплаты (заработная плата, премии, бонусы) стимулируют прирост качества и количества труда. Косвенные формы оплаты (льготы и привилегии) заставляют работников дорожить принадлежностью к тому или иному ведомству, но отнюдь не способствуют повышению производительности труда.
Группой также было высказано предложение о передачи части функций госаппарата некоммерческим организациям, в последствии эта идея была успешно реализована. Важным нововведением в работе экспертов также стали предварительные диагностические исследования, которые позволили собрать огромный фактический материал и получить картину состояния государственного аппарата постсоветского периода.
Однако все попытки начать конкретные шаги по оптимизации работы государственного аппарата натолкнулись на сопротивление последнего и с помощью интриг, закулисной борьбы или простого замалчивания были плавно "сведены на нет". Анализируя причины провала второй попытки реформ, экспертная группа пришла к выводу, что в числе прочего не были найдены союзники внутри чиновничьего аппарата, не была обеспечена гласность и популяризация реформаторских идей, не оказана финансовая и политическая поддержка со стороны властных структур.
Главным достижением второго этапа реформ явилось выстраивании идеологической основы реформы, создания ее теоретической базы. Выделены и были обоснованы стержневые направления проведения реформы государственной службы, сформулированы проведения реформ в жизнь.
Третий этап реформ 1999-2000гг. стал переломным. Впервые тема реформирования государственного аппарата формулируется в предвыборной программе основного претендента на президентское кресло. На третьем этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих попыток. Помимо "политического заказа" появляется реальная действующая сила в лице будущей команды нового Президента России. Впервые подключен "административный ресурс" в лице Центра стратегических разработок. Имея статус предвыборного штаба В.В.Путина, Центр стратегических разработок смог получить ресурсы и заручиться поддержкой власти. Это давало дополнительные гарантии тому, что очередная программа не будет "положена под сукно".
Усиливало позиции рабочей группы по реформе госслужбы преемственность в рядах разработчиков. Накопленные знания, проекты реформ предшествующих периодов, опыт по их внедрению способствовали более грамотным действиям и более точным ходам в дальнейшем. Важным шагом стало подключение будущих политических назначенцев к подготовке предложений по тем направлениям, которые им впоследствии довелось бы курировать. Новый вариант Концепции реформирования государственной службы, созданный на третьем этапе, содержал детально прописанное Техническое задание, которое включало анализ основных тенденций и способов выбора наиболее желаемых из них, подробный перечень необходимых мероприятий, оценку устойчивости (степени необратимости) проводимых преобразований и многое другое. В частности, было заявлено об опасном стремлении к оформлению независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, преследующей сугубо клановые и личные интересы..
Эксперты предупреждали, что государственная служба находится к критической точке выбора, на "развилке", которая предлагает два варианта развития: "государева" клановая служба или гражданская государственная служба. Было указано, что если не будут предприняты решительные шаги по демократическому преобразованию госслужбы, то неминуемо возобладает сильная корпоративистская тенденция. Концепция содержала возможные сценарии реформирования государственной службы и доказывала, что основу оптимального сценария должны составлять мероприятия в области кадровой политики.
Несмотря на высокую степень готовности материалов по реформе и видимую заинтересованность власти в реформах, команда нового Президента обратила внимание, в первую очередь, на экономические и социальные изменения, взаимоотношения с другими институтами власти, а вопросы реформирования опять были отложены до лучших времен.
Важнейшим положительным следствием работы группы стало стимулировании е общественного резонанса, обсуждение идей в научных коллективах, на страницах журналов, газет, в Интернет. Стали проводиться множество конференций по вопросам реформирования госаппарата и государственной службы. В обстановке "общественной заинтересованности" ни Государственная дума, ни другие органы власти не смогли далее игнорировать этот вопрос и вынуждены были пойти на ряд конкретных шагов.
Таким образом, на третьем этапе была практически завершена подготовительная работа по разработке Концепции, Программы реформирования и власть встала перед необходимостью и неизбежностью практических шагов по реальному изменению российской государственной службы с целью совершенствования ее работы и подчинения нуждам граждан и их объединений.
Анализ позволяет сделать вывод о том, что все ступени реформ, начиная с 1992г., по сути явились подготовительными шагами, на которых разрабатывалась и оттачивалась теоретическая основа, готовились аргументированные и обоснованные руководства к действиям, формировалось общественное мнение. Ключевые элементы функционирования государственной службы, которые и определяют качество, эффективность и результат исполнения служащими отдельных государственных функций от имени и по поручению государства, так и остались нетронутыми.
Реформирование государственной службы 2001-2005гг.
Переломным моментом в процессе реформирования государственной службы было принятие "Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации" №Пр.1496 от 15 августа 2001г., в которой подчеркивалось, что построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Ключевым в Концепции был вывод о том, что в Российской Федерации ложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.
В то же время анализ состояния нормативно-правовой базы государственной службы и самой государственной службы позволял констатировать ряд проблем, а именно:
1) отсутствие целостной системы государственной службы. государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъектов российской федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти;
2) наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;
3) недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;
4) снижение престижа государственной службы;
5) слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающим задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;
6) непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;
7) низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;
8) несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе;
9) отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами российской федерации и структурами гражданского общества;
10) информационная закрытость деятельности органов государственной власти;
11) неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.
Выявленные проблемы предопределили цели, основные задачи и этапы реформирования государственной службы. Было заявлено, что формирование системы государственной службы осуществляется поэтапно, планомерно, на основе соответствующих программ, финансового и ресурсного обеспечения, с учетом отечественного, а также зарубежного опыта, применимого в российских условиях, в соответствии с утвержденным планом первоочередных мероприятий и во взаимосвязи с административной реформой, военной реформой и реформой судебной системы.
Выделялась:
* краткосрочная перспектива проведения реформы (2001-2002годы), когда упорядочивается и рационализируется структура Государственной службы, создаются правовые, организационные, финансовые и методические основы реализации этой программы;
* среднесрочная до конца 2005 года - когда разрабатываются, апробируются, нормативно оформляются и совершенствуются механизмы функционирования государственной службы, стабилизируется ее система, оптимизируется состав государственных служащих.
В Концепции в отличие от Федерального закона "Об основах государственной службы в Российской Федерации" (1995г) вводится несколько иное понимание государственной службы не как профессиональной деятельности, а как "комплексного, публичного, социального, правового, организационного института по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства ...". Исходя из институциональности и целостности государственной службы, данный документ закладывает принципы ее функционирования как системы, правда со ссылкой на то, что основные функциональные признаки государственной службы будут установлены соответствующим федеральным законом. При этом подчеркивается, что и федеральная государственная служба, государственная служба субъектов Российской Федерации и муниципальная служба основываются на единых принципах регулирования основных вопросах работы с кадрами, устанавливаются их нормативно-правовые и организационные основы.
Несомненным достоинством Концепции, несмотря на недостаточную содержательную проработанность, является ориентация на кадровую политику и работу с кадрами государственной службы как основы ее реформирования,. В ней устанавливаются условия и правила поступления на государственную службу и ее прохождения, оплаты служебной деятельности государственных служащих и ее организации. В Концепции впервые прослеживается идея формирования кадрового резерва на конкурсной основе, вводится понятие должностного и служебного регламента, обязательность заключения служебного контракта.
Примечательно, но в силу не совсем понятных причин практически через месяц текст Концепции стал недоступен для обсуждения в широкой аудитории.
Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. №1336 утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 год)". Данной программой устанавливаются основные направления реформирования государственной службы и рекомендуется органам государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных программой и разработать и утвердить программы реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации.
На реализацию Программы определены объемы и источники финансирования за счет средств федерального бюджета - 539,1 млн.рублей, в том числе: научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - 296,1 млн.рублей
прочие нужды - 243 млн.рублей.
в том числе по годам6
в 2003 году - 231,7 млн. рублей;
в 2004 году - 164 млн. рублей;
в 2005 году -143,4 млн. рублей.

Ожидаемые результаты реализации Программы:
* приведение нормативно-правовой базы системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями;
* создание профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности государственных служащих;
* внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих;
* достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг
* создание условий для открытости и подконтрольности деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу
* создание основы для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы
* • повышение эффективности кадровой политики в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава государственных служащих
* внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих
* повышение профессионального уровня государственных служащих
* оптимизация численности федеральных государственных служащих
* создание материально-технических условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими должностных (служебных) обязанностей
* формирование системы управления государственной службой
Несомненным достоинством федеральной программы является раздел 1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами. Этот раздел содержит разносторонний и глубокий фактический аналитический материал по состоянию кадрового корпуса государственной службы в сравнении с аналогичными показателями (параметрами) зарубежных стран. Анализ сложившегося состояния государственной службы позволил выявить следующие негативные тенденции ее развития. В качестве таковых признаны следующие.
Ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой и ее существенной дифференциацией по государственным органам. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Сохраняется преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Мужчины преобладают на должностях руководителей, а женщины - на должностях специалистов. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий, что в первую очередь связано с низкой оплатой труда государственных служащих.
Поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Частая смена руководителей государственных органов нередко приводит к очередному изменению структуры этих органов и неоправданному увольнению государственных служащих.
Во многих случаях качество подготавливаемых документов является неудовлетворительным.
Деятельность государственных органов недостаточно регламентирована и слабо контролируется со стороны гражданского общества.
Утратили силу прежние нормы морали и идеологического воздействия, регулировавшие поведение работников органов государственной власти и управления и ставившие барьеры на пути злоупотреблений, коррупции и произвола в этих органах. Пока еще не выработаны новые правила служебного поведения (профессиональной этики) государственных служащих и законодательные механизмы их реализации.
Не устранены недостатки в области подготовки кадров для государственной службы и профессионального развития государственных служащих. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень профессиональной подготовки государственных служащих.
Недостаточно используется положительный зарубежный опыт развития государственной службы.
Для преодоления указанных негативных тенденций необходимо обеспечить решение следующих проблем государственной службы:
• нарушение принципа единства государственной службы и системы
• управления ею на федеральном и региональном уровне;
• неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;
• наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;
• несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
• низкая эффективность деятельности государственных органов;
• слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;
• низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;
• недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;
• сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;
• недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы.
Признается, что все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности, реформирование государственной службы следует проводить в рамках концепции сбалансированного развития, и оно не должно состоять из одномоментных кардинальных изменений существующей государственной службы. Последовательность и постепенность являются принципами современного реформирования государственной службы.
Для решения названных проблем в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 24 ноября 2000 г. N Пр-2331 разработана и утверждена 15 августа 2001 г. N Пр-1496 Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в соответствии с которой и разработана настоящая Программа (приложение ххх).
Программа явилась механизмом, стимулирующим однонаправленное движение процессов реформирования федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ в вопросах организации и нормативной правовой регламентации их деятельности. Реализация поставленных Президентом Российской Федерации задач имеет практические аспекты.
Во-первых, это необходимость формирования в регионах системы оценки планов и показателей работы всех структурных подразделений органов исполнительной власти, а уже на их основе должностных регламентов.
Во-вторых, создание условий для подготовки специалистов соответствующего уровня и их практическая подготовка. В данном случае уместно говорить о государственных служащих с новым уровнем мышления, т.е. о специалистах, ориентированных на результат, способных не просто планировать, но и обеспечивать достижение необходимого результата.
В-третьих, это практическая разработка и реализация региональных программ в сфере государственной службы.
Основные направления реформирования государственной службы субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральный округа во многом отражают направления реформирования соответствующей Федеральной целевой программы.

Например, в программе "Реформирование государственной службы Новосибирской области (2003-2005 годы)" предполагается сосредоточить внимание на создании в рамках института государственной службы такого механизма, который бы обеспечивал органы государственной власти достаточным количеством лиц, обладающих профессионально-деловыми и нравственными качествами, необходимыми для качественного выполнения всего комплекса функций, возложенных на органы государственной власти74.
Создание такого механизма предполагает реализацию ряда мероприятий, направленных на:
- совершенствование нормативной правовой базы государственной службы;
- создание и совершенствование методической базы государственной службы;
- совершенствование системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих;
- совершенствование системы подготовки кадрового резерва как основного источника пополнения кадров и карьерного роста государственных служащих;
- совершенствование системы оплаты труда государственных служащих, оценки их деятельности и служебного роста;
- совершенствование материально-технических условий.

В рамках реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005)" предусматривается проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов как в федеральных органах, так и в органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Это предполагается делать по следующим направлениям:
* апробация новых методов планирования деятельности, уточнение системы показателей и критериев оценки деятельности государственных служащих;
* применение служебных контрактов;
* создание и использование системы профессионального развития, подготовки и переподготовки государственных служащих;
* отработка механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих.
В качестве примера можно привести эксперимент по внедрению новых методов управления в сфере государственной службы, проводимый в Красноярском крае и Таймырском (Долгано Ненецком) автономном округе по совместному решению Минэкономразвития России и Совета администрации Красноярского края. В рамках эксперимента принят ряд законов Красноярского края, изменивший действующую систему отбора граждан на государственную службу и систему оценки результатов деятельности государственных служащих (о конкурсе на замещение вакантной должности, о проведении аттестации и др.).
Заметные результаты в процессе организации деятельности государственных служащих достигнуты и в Таймырском автономном округе.
В завершении этого вопроса можно сказать, что первыми итогами реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации и Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (200302005 годы)" стало принятие основополагающих нормативных правовых актов в сфере государственной службы - федеральных законов Российской Федерации "О системе государственной службы Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В настоящее время, в развитие данных федеральных законов, принят ряд Указов Президента Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы, процесс реформирования продолжается.
Первые результаты проводимых в рамках реформы государственной службы экспериментов позволяют сделать выводы о возможности повышения эффективности и качества работы государственных органов, увеличение прозрачности и подконтрольности их деятельности обществу, снижению нагрузки на бюджеты всех уровней, обеспечения конкурентоспособности государственной службы на рынке труда.
На современном этапе для решения указанных задач наиболее актуальным является необходимость решения следующих наиболее острых проблем:
* повышение профессионализма и компетентности государственного служащего;
* актуальность адресной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов;
* практическая реализация конкурсной системы отбора и аттестации государственных служащих;
* создание единого банка данных по кадровому потенциалу и резерву;
* разработка и внедрение современных форм оплаты труда;
* достижение социальной защищенности государственных служащих
Критический анализ данного программного документа, несмотря на все его достоинства, дает основания считать, что он нацелен преимущественно на разработку и апробацию пилотных проектов по различным аспектам проведения реформы, то есть по сути может рассматриваться как содержательная подготовка к реальным реформам.
Указом Президента РФ №1437 от 12 декабря 2005 года срок реализации Федеральной программы продлен на 2006-2007 годы.

Глава 2.2. Нормативно-правовые условия государственной
(муниципальной) службы
План:
2.2.1. Нормативно-правовое пространство государственной службы в зарубежных странах
2.2.2. Структура законодательных и иных нормативных правовых документов по вопросам государственной (муниципальной) службы Российской Федерации
2.2.3. Состояние нормативно-правовой регламентации государственной службы в Сибирском федеральном округе
2.2.2. Структура законодательных и иных нормативных правовых документов по вопросам государственной (муниципальной) службы в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации устанавливает основные принципы правового регулирования государственно-служебных отношений, в частности, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ); единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); разделения государственной власти (ст. 10); федерализма (ст. 5); народовластия (ст. 3); приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст.18); равнодоступности к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и возможного непосредственного участия в управлении делами государства (ст. 32), а также разграничивает предметы ведения между участниками государственного процесса - исключительные предметы ведения РФ (ст. 71), совместные предметы ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72), исключительные предметы ведения субъектов Федерации (ст. 73).
Важное значение для регулирования государственной службы имеет положение Конституции РФ (ч.2 ст.46) о возможности обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти (местного самоуправления) и их должностных лиц.
Конституция РФ (п. "т" ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении РФ, п. "к" ст. 72 определяет, что регулирование государственной службы РФ находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, исходя из принципа, провозглашенного ст. 73 можно предположить, что организация государственной службы субъекта РФ находится в его исключительном ведении.
Федеральные конституционные законы дополняют, конкретизируют нормы Конституции РФ, являясь неотъемлемой частью системы законодательства нашей страны. К регулированию государственно-служебных отношений ближе всего подходит Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ", который определяет основы построения системы федеральных органов исполнительной власти.
Конституционные законодатели субъектов РФ по-разному судят о том, насколько подробно необходимо регулировать государственно-служебные отношения на уровне основного закона. Во многом это происходит в связи с отсутствием, например, в федеральной Конституции отдельной статьи и главы, нормы которой регулировали только государственно-служебные отношения. Вместе с тем, можно выделить три подхода к регулированию государственной службы, выраженных в конституциях и уставах субъектов РФ.
1. Конституции и уставы, которые содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта. Так, в Уставах Курганской, Липецкой, Новосибирской, Свердловской, и ряда других областей достаточно подробно регламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации государственной службы; понятия государственного служащего области, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;
2. Конституции и уставы, которые относят государственную службу субъекта РФ к его ведению;
3. Конституции и уставы, ограничивающиеся отнесением к ведению данного субъекта РФ учреждение его наград и почетных званий, иных мер поощрения.
Все федеральные законы в связи с их отношением к регулированию государственной службы можно разделить на:
1. Федеральный закон, регламентирующий основы организации и функционирования государственной службы, правового статуса государственных служащих, прохождения государственной службы, управления государственной службой. В настоящее время это Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", который вступил в юридическую силу со дня его официального опубликования - 31 мая 2003 года. Он заменил в этой роли Федеральный закон "Об Основах государственной службы РФ" 1995 г., который несмотря на общеобязательность фактически не действовал в отношении целого ряда специальных видов государственной службы - в частности военной и таможенной.

стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>