СОДЕРЖАНИЕ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
АКАДЕМИЧЕСКИЙ ПРАВОВОЙ УНИВЕРСИТЕТ
ПРИ ИНСТИТУТЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
Н.Г.САЛИЩЕВА, Н.Ю.ХАМАНЕВА
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Москва, 2001 г.


ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 2
Глава I. Институт административной юстиции в зарубежных странах 3
Глава П. Становление института административной юстиции в России. Современное состояние 2 О
Глава Ш. Проблемы административного судопроизводства. Концепция закона об административном судопроизводстве


Ответственный редактор серии заслуженный юрист Российской Федерации академик МАИ М.М. Славин

Академический правовой университет при Институте государства и права РАН выпускает серию лекций и учебных пособий преподавателей университета - ведущих ученых-юристов страны.
Настоящее пособие обобщает материал, посвященный проблемам административной юстиции и административного судопроизводства в Российской Федерации. На основе исторического анализа нормативных правовых актов и различных точек зрения юристов-теоретиков исследуется история становления и развития института судебного обжалования действий администрации. В книге рассматриваются также различные модели административной юстиции, существующие в зарубежных странах. Особое внимание уделено особенностям административного судопроизводства. Книга рассчитана на студентов, аспирантов, преподавателей юридических (правовых) учебных заведений, а также читателей, интересующихся проблемами административного права и процесса.
Авторы - ведущий научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент Н.Г. Салищева; заместитель директора Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор Н.Ю. Хаманева.
ISBN 5-8339-0031-Х
О - Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева, 2001 г.
(c) - Академический правовой университет при Институте государства и
Права РАН,2001г.



Введение
Одним из основных элементов правового государства является институт судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Именно специфика этой деятельности, носящей подзаконный характер, порождает необходимость контроля со стороны представительных, вышестоящих в порядке подчиненности, а также судебных органов.
Судебный контроль осуществляется в определенных формах, обусловленных особенностью взаимоотношений двух самостоятельных ветвей власти: исполнительной и судебной. Надо подчеркнуть, что он имеет двойную цель: с одной стороны, защищает физических и юридических лиц от злоупотреблений властью со стороны органов управления; с другой стороны, улучшает деятельность органов управления в интересах общества в целом
Основные задачи, стоящие перед российским государством, в конечном счете являются общими для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют положения Конституции Российской Федерации. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Особенности правового статуса гражданина в отличие от правового статуса органа администрации требуют от государства повышенной защиты прав, свобод, законных интересов каждого. Государство обязано быстро и справедливо отреагировать на любое нарушение этих прав и свобод со стороны органов государственной или муниципальной власти и их должностных лиц.
Одной из форм судебного контроля в сфере управления за защитой прав граждан является институт судебного обжалования неправомерных действий (бездействия), решений государственной и муниципальной администрации. В разных государствах этот институт прошел довольно сложные и неоднозначные этапы своего становления. В результате в каждой стране создавались собственные институты зашиты прав граждан с учетом исторической обстановки и потребностей общественного развития1.
См. Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973; Боботов СВ. Административная юстиция Франции: доктрина и практика // Сов. государство и право. 1981. № 6; Старшюв ЮМ. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998.
2
Глава I. Институт административной ЮСТИЦИИ в зарубежных странах
Во многих странах мира институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции, которая возникла во второй половине XIX в. Однако полемика о понятии и содержании термина "административная юстиция" длится в юридической науке и по сей день. В самом широком смысле административная юстиция - это порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органом государственного управления при реализации полномочий этого органа. Вместе с тем точное определение понятия и сущности этого института представляет известную трудность и сегодня, поскольку содержание, которое вкладывается в этот термин, понимается в юридической литературе неоднозначно. Это связано с многообразием конкретных разновидностей административной юстиции, появление которых вызвано комплексом исторических, социально-экономических и политических причин в каждой отдельной стране.
Исторически в западных странах, как известно, сложились две основные системы, или модели, административной юстиции: континентальная и англосаксонская.
Классический вариант формирования административной юстиции представляет собой французская модель, так как именно во Франции впервые возникла и получила свое практическое воплощение идея создания специализированных учреждений по разбору административно-правовых жалоб. В существующем виде современная административная юстиция возникла в конце ХУШ в. Великая французская революция 1789-1794 гг. реализовала принцип разделения властей и потребовала полного невмешательства обычных судов в сферу законодательной и исполнительной деятельности. Однако если суды общей юрисдикции не имели права контролировать исполнительную власть, а сложившаяся практика показала, что такой контроль необходим, то чем-то этот пробел должен был быть восполнен. В результате была создана самостоятельная ветвь правосудия в виде административной юстиции.
Создатели французской системы административной юстиции исходили из необходимости максимального обособления исполнительной
См., напр.: Боботов СВ. Государственный совет Франции: политическая роль и юридические функции // Сов. государство и право. 1987. № 7.
власти путем изъятия контроля за администрацией из сферы действия обычных судов. "Современная административная юстиция, - отмечает Г. Брэбан, - ... была создана как результат недоверия революционеров к судебным властям и необходимости любой ценой обеспечить юрисдикционный контроль над аппаратом управления" . Этот контроль был возложен на созданный в 1800 г. Государственный совет. В результате деятельности этого органа сложилась возглавляемая им система специальных судов, разрешающая споры по жалобам граждан к органам управления и их должностным лицам. Так, два месяца спустя после возникновения Государственного совета создаются советы префектур в департаментах как органы административной юстиции первой инстанции. Следует отметить, что таким образом на практике произошло слияние органов, разрешавших административно-правовые споры, с активной администрацией, что повлекло за собой зависимость административных судей от администрации. Этот факт был признан одним из наиболее существенных пробелов в организационной структуре административной юстиции во Франции, так как логически завершенная теория административной юстиции основана на тезисе о недопустимости сочетания в одном органе функций администратора и административного судьи исходя из принципа о невозможности быть судьей в собственном деле4.
Последующая модификация органов административной юстиции первой инстанции, представленных в настоящее время административными трибуналами, подтверждает тезис о необходимости особого правового положения последних ( они - не часть активной администрации и не часть судебной системы; специфична и процедура рассмотрения дел в органах административной юстиции). Идея же значительного обособления органов по рассмотрению споров административно-правового характера по причине специфичности субъекта права (административного органа ), вступающего в опять же специфичные правовые отношения - властеотношения, есть отличительная особенность французской системы. Во Франции она впервые возникла в самом чистом из реально существующих систем виде5.
Современная концепция административной юстиции состоит, во-первых, из автономии административного права и, во-вторых, из самостоятельного правового статуса судебных учреждений административной юстиции.
В автономии административного права воплощается принцип
3 Брэбан Г. Французское административное право. М, 1988. С. 362.
4 Подробнее см.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. П. С. 410-417.
5 См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании // Сов. государство и право. 1983. № 12.
взаимосвязи существа дела и компетенции по его рассмотрению. Французская правовая доктрина исходит из того, что аппарат управления есть особая сфера, которая должна руководствоваться специальным правом, и это специальное право должно применяться автономной юрисдикцией. Общегражданские суды применяют частное право, административная же юстиция опирается на административное право как на подотрасль публичного. С концепцией автономного административного права вполне закономерно связывается и существование юстиции, полностью отделенной от общей судебной системы. Однако, несмотря на это, нельзя сказать, что административные суды обладают монопольным правом судебного контроля за деятельностью администрации. С тех пор как существуют две ветви органов правосудия - суды общей юрисдикции и административная юстиция, -неизбежно возникает проблема разграничения подсудности между этими двумя системами. Это один из самых сложных вопросов в административном праве Франции. По нему было принято более сотни законов. Специально для решения вопросов о подсудности в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Случаи и порядок обращения в этот Суд подробно регламентируются многочисленными законами, подзаконными актами и судебными постановлениями. Разобраться во всем этом огромном и сложном юридическом материале бывает непросто. Так, по делу, решенному Судом по спорам о подсудности в 1971 г., понадобилось семь лет для того, чтобы установить, относится ли подъездная дорога к каналу к речной государственной собственности ( юрисдикция административного суда) или к дорожной государственной собственности (юрисдикция общего суда). Как пишет Г. Брэбан, "участники судебных разбирательств зачастую совершенно теряются, не знают, к какому судье обратиться, и в конечном счете приходят в отчаяние. В результате они фактически получают меньшую защиту" . Вместе с тем, Брэбан делает правильный вывод, что органам административной юстиции подсудны споры, относящиеся к сфере управленческой деятельности публичных властей. Однако некоторые категории деятельности публичных властей исключены из сферы деятельности административной юстиции, освобождены от любого юрисдикционного контроля. Это, во-первых, законодательная деятельность и, во-вторых, правительственные акты.
Причины изъятия из подсудности административному суду, как и
6 См.: Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 98.
7 Брэбан Г. Указ. соч. С. 394.
8 Публичными властями являются: государство, территориальные органы местного самоуправления, публично-правовые учреждения, частноправовые организации, выполняющие функции публичной службы. См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 387.
любому другому суду, имеют в основном политические мотивы. Что касается законов, то это очевидный отказ от риска вступать в конфликт с законодательной властью, избранной на основе всеобщего голосования. Что же касается правительственных актов, то это отказ от вмешательства в политические отношения между конституционными государственными властями9. Тем не менее в очень ограниченных случаях суды вторгаются в эти сферы. Это имеет место тогда, когда они проверяют не законность самих актов, а их правовую природу.
Если обычные судебные инстанции лишь разрешают споры и конфликты, то органы административной юстиции во главе с Государственным советом, кроме того, дают юридические заключения. В последнем качестве они выполняют постоянные консультативные функции при правительстве и его органах .
Таким образом, сфера действия судебного контроля не охватывает всю деятельность органов администрации хотя бы потому, как отмечает М. Гунель, что французы традиционно воспринимают обращение в суд как "акт агрессии". Не следует также забывать, что правила разрешения административных конфликтов исключают из сферы судебного контроля целый ряд административных актов, поскольку предметом судебного разбирательства не могут служить не только правительственные постановления, но и чисто административные решения, которые могут быть обжалованы лишь в том случае, если они наносят прямой ущерб конкретным гражданам11.
Вместе с тем надо отметить, что большая часть административных споров с участием гражданина находится в компетенции судов административной юстиции, куда ежегодно поступают десятки тысяч жалоб. В обычных же судах рассматриваются дела, предметом которых являются вопросы, связанные со статусом личности, избирательным правом и т .д. Судебная власть может вмешаться тогда, когда администрация совершает действие, не имеющее под собой правового основания и, следовательно, не относящееся к публичной деятельности. Если же действие основано на праве, оно подсудно только административным судам.
До 1988 г. структура органов административной юстиции Франции состояла из двух звеньев. Однако практика показала, что двухинстанционная система не справляется с большим потоком дел. В административных судах все время увеличивался срок рассмотрения дел, и примерно у 20% из них он
9 См.: БрзбанГ. Указ. соч. С. 364.
10 См.: Бобопюв СВ. Государственный совет Франции: политическая роль и юридические функции. С. 103.
11 См.: Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995.
составлял от двух до трех лет12. Все это привело к реформе структуры органов административной юстиции, в результате которой она включает в себя следующие звенья:
1) Государственный совет, возглавляющий систему органов административной юстиции; 2) территориальные административные суды, называемые административными судами общего права; 3) апелляционные суды (последние созданы в 1987 г., для облегчения работы Госсовета; их всего пять; каждый из них разделен на две или три палаты, председателями судов являются члены Госсовета; члены судов несменяемые, и без их согласия невозможно их перемещение по службе); 4) специализированные судебные учреждения административной юстиции, которые иногда осуществляют управленческую деятельность в форме правосудия и поднадзорны в кассационном порядке Государственному совету. К специализированным административным судам относятся: а) Счетная палата; б) дисциплинарные суды - как внутри административной системы, так и за ее пределами; в) суды по вопросам социального обеспечения, занимающиеся пенсиями и другими пособиями. Они создаются для более квалифицированного решения вопросов, связанных с узкой специализацией служащих администрации, а также в целях привлечения представителей общественности к участию в их деятельности13.
До 1953 г. Государственный совет был своего рода судебным учреждением, обладавшим общей юрисдикцией по административным делам. Сегодня в результате создания апелляционных судов Государственный совет является одновременно судом первой и последней инстанции и оказывает решающее влияние на судебные учреждения административной юрисдикции. Введение апелляционных судов по административным делам практически никак не отразилось на доминирующем положении Государственного совета в рамках административной юстиции14.
Государственный совет - высший административный суд Франции, а также главный консультант правительства по вопросам управления. Главой Госсовета формально является премьер-министр, а его заместителем -министр юстиции. На деле Госсовет возглавляет его вице-председатель, который назначается Советом министров и относится к чиновникам высшего ранга. В 1992 г. в состав Госсовета входило 300 человек . Они являются не должностными лицами суда, а государственными служащими.
Французские исследователи отмечают, что во Франции
12 L'actualite juridique // Droit administrate. 1988. P.79.
13 Подробнее см.: Административное право зарубежных стран. Гл. 3. иГунелъ М. Указ. соч. С. 83.
15 Braibant G. Le droit administratif fiancias. Paris, 1992. P. 466. 8
административная юстиция охватывает обширную сферу16. Органы административной юстиции не только осуществляют разрешение административных споров, но и выполняют консультативные функции: проводят предварительную оценку законности проектов решений правительства или министерств .
Следует отметить, что во Франции, как и во многих других странах, существуют, с одной стороны, общие принципы административного судопроизводства, а с другой - правила, относящиеся к различным категориям дел.
Общие принципы административного процесса заложены в специальных законах, в Кодексе административной юстиции, а также дополняются самой судебной практикой. Некоторые правила перенесены в административное судопроизводство из гражданского процесса, другие сформулированы специально для судебных учреждений административной юстиции, что связано со спецификой административных споров.
Всякий процесс начинается с подачи искового заявления (жалобы). Никакой административный спор без этого условия не рассматривается в суде, административный суд не имеет права возбуждать дело самостоятельно. Важным правилом административного процесса является то, что судья "связан" жалобой. То есть он исследует только те вопросы, которые перед ним поставлены, и не может выходить за эти пределы, он связан объемом предоставленных ему документов и доводов. В связи с этим и решение, принимаемое по делу, основывается только на тех требованиях, которые сформулированы в жалобе18. Например, если гражданин просит возместить убытки и указывает определенную сумму, то судья не вправе присудить ему сумму большую, чем он просит, хотя считает, что это возможно. Вместе с тем из этого правила существуют исключения.
Так, Государственный совет может сам установить наличие оснований, не указанных в жалобе, когда дело касается "мотивов публичного порядка", среди которых выделяются две основные группы. Мотивы первой группы предполагают оспаривание обоснованности правовых актов. Если Государственный совет усмотрит, что обжалуемый правовой акт исходит от некомпетентного органа власти, он его отменяет, даже если у истца и не было помыслов выставить возражения по поводу компетентности. В соответствии с мотивами второй группы, если суд обнаружит, что какое-то решение было принято за пределами рамок, очерченных законом, то он
16БрэбанГ. Указ. соч. с. 457.
17 См.: Лессаж М, Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции//Сов. государство и право. 1981. №11.
18 Подобные правила относятся и к рассмотрению апелляционных и кассационных жалоб.
отменяет его по долгу службы, т.е. выдвигая мотив нарушения публичных интересов19.
Особого внимания заслуживает обжалование превышения административной власти. Оно считается наиболее важным, своеобразным и самым эффективным способом контроля судов над администрацией. Французы считают, что именно в ходе работы с жалобами на превышение власти Госсовет создал административное право20. Жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене акта государственной администрации. Эти жалобы не являются формализованными, однако для их подачи отведен жесткий срок - два месяца с момента опубликования акта. Сам процесс разбирательства носит затяжной характер.
Отдельную категорию дел составляют юрисдикционные иски, которые требуют пересмотра какого- либо решения, а также дела, основанные на исковых требованиях по поводу толкования нормативных актов государственной администрации.
Процесс в административных судах характеризуется различным разбирательством по вопросам законности и разбирательством по вопросам права. В первом случае административный судья высказывается лишь о том, законен или нет тот или иной административный акт, и в случае признания его незаконным обязан аннулировать его без права принятия нового решения по существу акта. В другом случае, при рассмотрении дела по поводу нарушения права, судья может вынести решение по существу дела.
К деятельности органов административной юстиции применяются правила административного процесса. Прежде всего следует отметить, что этот процесс носит состязательный характер. Это дает возможность каждой из сторон в суде получить информацию об аргументах, представленных другой стороной, и познакомиться с любыми документами, приобщенными к делу. Затем следует подчеркнуть инквизиционный характер судопроизводства. Суть его заключается в том, что суд руководит рассмотрением дела. Он может дать указания одной из сторон передать другой сведения, которыми она располагает, принять меры к проведению экспертизы, запросить документы и т.д. Роль этого принципа важна в отношении сбора доказательств. По французскому праву сбор доказательств возложен на заявителя. Однако в административном судопроизводстве это порой оказывается сложно сделать, так как в роли заявителя выступает гражданин, которому необходимо получить доказательства у органа управления. Здесь и возникают трудности. Гражданин очень часто оказывается безоружным перед лицом администрации. В этом случае на помощь ему приходит судья, опираясь на свои инквизиционные полномочия.
19 См.: Брэбан Г. Указ. соч. С. 440.
20 См.: Административное право зарубежных стран. С. 103.
Роль судьи в сборе доказательств и ведении разбирательства весьма активна. Слушание дела происходит публично, решение выносится тайно, но оглашается в публичном заседании. В целом можно сказать, что процесс построен по образцу общего публичного процесса и в значительной мере воспроизводит его.
Решения административного суда обладают большим авторитетом. Доктрина исходит из того, что администрация обязана исполнять решения суда. Хорошим стимулом, способствующим ускорению исполнения судебных решений администрацией, явилось принятие в 1980 г. Закона "О штрафных пени", который наделяет суд правом направлять в адрес администрации требования об уплате штрафной пени за каждый день просрочки в исполнении судебного решения.
Вместе с тем существенным недостатком административной юстиции Франции является медленное рассмотрение жалоб. В среднем около двух лет может пройти с момента обращения в административно-квазисудебную инстанцию до момента получения решения, и, что самое важное, все это время оспариваемый административный акт остается в силе. Число ежегодно рассматриваемых дел достигает 22 тыс.21.
Французская административная юстиция характеризуется прежде всего своей стабильностью на протяжении многих лет при различных политических режимах. Она опирается на свои основные принципы и оберегает свои исходные организационные начала. Вместе с тем она не переставала постоянно развиваться.
Во французской юридической литературе отмечается, что систему административной юстиции в том виде, в каком она существует ныне во Франции, можно считать достигшей высокой степени совершенства .
Как справедливо отмечено Н.С. Колесовой, особенно заметно роль административной юстиции проявляется в сфере охраны прав граждан от незаконных действий органов управления23. Ж. Каньон подчеркивает, что административная юстиция во Франции всегда играла важную роль как в глубокой концептуальной разработке самого понятия "правовое государство", так и в его создании24.
Французская идея административной юстиции вначале была скопирована в итальянском и германском праве, но затем после критического осмысления она была модифицирована в Германии. По немецкой доктрине
21 Цит по: Шарвен Р. Юстиция во Франции. Судебный аппарат и классовая борьба.М, 1978. С. 101.
22 См.: Цоллер Э. Защита прав человека во Франции // Государство и право. 1992. №12. С. 115.
23 См.: Общая теория прав человека М., 1996. С. 398.
24 Canion J. UEtat de droit vu par le jude administratif// UEtat de droit P. 135.
10
администрация должна полностью отделяться от административной юстиции. Обосновывая необходимость максимальной охраны публичных прав, немецкие юристы выступали за создание специализированных учреждений, призванных разрешать дела, связанные с неправомерным осуществлением прав государственной власти - административной юстиции. Результатом их теоретических изысканий явилось учреждение в середине ХЕХ в. в Германии административных судов. Так, в соответствии с Законом 1863 г. в Бадене административно-правовые споры рассматривали советы, а в качестве второй инстанции действовал специальный административный суд.
С этого времени немецкая доктрина строится на восприятии созданных органов в качестве особых судебных учреждений, больше всего по методам своей деятельности - смыкающихся с судами общей юрисдикции, но не являющихся ими в силу специфичности рассматриваемых дел. В 1960 г. было принято Положение об административных судах, которое затем изменялось несколько раз. В 1976 г. принимается Закон об административно-процессуальной деятельности25.
В настоящее время в качестве первой инстанции административной юстиции в каждой земле ФРГ действуют административные суды, которые могут рассматривать любые жалобы, имеющие административный характер (универсальная подведомственность).
Особенность административной юстиции ФРГ заключается в том, что, прежде чем подать жалобу в административный суд, гражданин должен сначала использовать возможность зашиты своего права в порядке административной иерархии.
Вторая инстанция административной юстиции - Высший административный суд (земельный). Суды первой и второй инстанции находятся в компетенции земель.
Центральным органом административной юстиции Германии выступает Федеральный административный суд. Он рассматривается в качестве кассационной инстанции, но изредка может быть и первой инстанцией.
Следует отметить, что в Германии действует также сеть специализированных судов административной юстиции, таких, как федеральный финансовый суд и федеральный социальный суд.
Другая особенность административной юстиции ФРГ состоит в том, что административные суды обладают исключительно юрисдикционными полномочиями в отличие от Государственного совета Франции, который наделен еще административными и консультативными функциями.
25 Подробнее см.: Старилов Ю.М. Указ. соч. С. 149-175. В некоторых землях он именуется судебной палатой.
11
Деятельность самих административных судов Германии основана на Положении об административных судах 1960 г. с изменениями и дополнениями. В соответствии с ним компетенция административных судов распространяется на все споры публично-правового характера, кроме конституционно-правовых. Суды принимают к рассмотрению не только иски граждан к государственным органам, но и некоторые споры между административными органами и органами местного самоуправления, а также все споры о правах государственных служащих.
По общему правилу в ходе разбирательства суд вправе оценивать не столько целесообразность оспариваемого акта, сколько его правомочность. Это значит, что суд определяет, не нарушил ли административный орган этим актом закон и не противоречит ли обжалуемый акт целям, ради которых этот орган получил свои полномочия. В этом контексте следует отметить, что иски, рассматриваемые в судах административной юстиции, подразделяются на три вида: иски об оспаривании актов управления, иски об издании акта и иски об установлении факта издания акта27.
Таким образом, при обращении в административный суд Германии гражданин наделен правом требовать отмены какого- либо решения государственного органа или, напротив, принятия какого-либо решения. Однако процессуальные права заинтересованных лиц иногда ограничены в связи с тем, что в таких процессах, как правило, затрагиваются государственные интересы. Иск может быть отклонен с мотивировкой, что заинтересованная сторона не имеет права оспаривать какое- либо положение действующего публичного права28.
Административную юстицию ФРГ отличает также большое количество нормативных актов, регламентирующих ее деятельность очень скрупулезно, с использованием правил общесудебного процесса. Благодаря этому она утратила неформальный, квазисудебный характер процедуры рассмотрения споров.
Таким образом, в ФРГ и в ряде других стран, например в Бельгии, Австрии и т.д., административные суды выделились в самостоятельную систему. Преимущества автономной административной юстиции по сравнению с рассмотрением административно-правовых споров судами общей юрисдикции состоят в ее профессионализме. В связи с этим администрация больше доверяет административному суду, чем общему. В сравнении с системой административного рассмотрения споров в порядке ведомственной подчиненности административная юстиция имеет также то несомненное преимущество, что она выступает как независимый арбитр. Рассмотренные варианты французской и немецкой систем
27 См.: Общая теория прав человека. С. 401.
28 См.: Судебные системы западных государств. М., 1991. С. 152.
12
административной юстиции в теории права принято относить к континентальной модели.
В ряде стран действует другая модель административной юстиции, получившая название англосаксонской или англо-американской. В свое время проф. А.И. Елистратов отмечал, что "английский тип состоит в более или менее последовательном осуществлении начала единой юстиции - в подчинении актов управления контролю общих судов".
В отличие от континентальных стран английская правовая система после буржуазной революции развивалась на основе доктрины господства права. В этот период не возникало вопроса о введении особого, способа рассмотрения споров административно-правового характера, так как указанная доктрина продолжала признаваться в теории единственно приемлемым гарантом прав личности. Согласно основному положению этой доктрины, защита субъективных прав должна осуществляться судами общего права, судьи обязаны следить за соблюдением законности. В прошлом суды активно выполняли контрольные функции в отношении деятельности административных органов, но затем их роль стала падать. Постепенно складывалась новая форма контроля, осуществляемого специализированными учреждениями. Вместе с тем их создание не считалось реформой в правовой жизни, это было всего лишь исключение из общего принципа "господства права", в соответствии с которым административно-правовые споры продолжали рассматриваться судами общей юрисдикции в порядке общегражданского судопроизводства. Лишь только в начале нынешнего столетия функционирование органов административной юстиции - административных трибуналов и министерских расследований - получило в Великобритании признание. Трибуналы действуют главным образом в случаях назначения социальных пособий и оказания других социальных услуг. Расследования проводятся министрами тогда, когда решаются вопросы политики или когда перед принятием решения необходимо выслушать мнение заинтересованных лиц, общественности. Они проводятся по жилищным делам, в сфере земле пользования и т .д.
Трибуналы представляют собой специфическое британское явление. Г.И. Никеров рассматривает их как своеобразные "неформальные" суды. Они занимают промежуточное положение между администрацией и общими судами30.
Впервые правовой анализ института административных трибуналов был дан в докладе Комитета по министерским полномочиям (1932 г.). За
29 Елистратов АИ. Основные начала административного права. М., 1917. С. 282. Цит. по: Административное право зарубежных стран. С. 64.
13
трибуналами признавалось право осуществлять квазисудебные полномочия в рамках, установленных законодательством. Однако долгое время деятельность трибуналов не была унифицирована на уровне единого законодательного акта, в связи с чем не были закреплены и общие принципы их создания, компетенция. Английская юридическая литература начинает уделять больше внимания проблемам административного права и в частности проблеме административных трибуналов. Анализ статуса этих органов осуществляется по привычным для англосаксонского юриста канонам: трибуналы рассматриваются с точки зрения статус-кво, а теоретическое обоснование их создания сводится к указанию на необходимость разгрузить суды общего права от специфичных административно-правовых споров. Важнейшим официальным документом об органах административной юстиции Англии явился доклад, сделанный указанным выше Комитетом и изданный в 1957 г. Он стал результатом двухлетнего исследования деятельности существовавших в то время административных квазисудебных органов. В нем нашли отражение схема построения органов административной юстиции и принципы порядка рассмотрения дел в них. Именно здесь был четко охарактеризован правовой статус административных трибуналов - как учрежденный парламентом механизм осуществления квазисудебной деятельности, т. е. не как часть активной администрации и не как звено в системе судов общего права. Основополагающие идеи доклада не утратили своего значения и в настоящее время31.
Первым актом, унифицировавшим деятельность административных трибуналов в Англии, явился Закон 1958 г. "О трибуналах и расследованиях". В последующие годы этот акт претерпел ряд изменений, и в настоящее время действует Закон "О трибуналах и расследованиях" в редакции 1992 г.32.
Следует отметить, что в период разработки и принятия нормативных актов об административной юстиции велись и теоретические исследования в этой области. Однако в своих работах английские юристы, обращаясь к анализу возникновения этих органов, почти не касались общетеоретических предпосылок их создания. В качестве причин указывалось "разочарование в способах рассмотрения административно-
См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дисс.... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 7-8.
По Закону 1958 г. был учрежден Национальный совет административных трибуналов с правом контроля нижестоящих судов, являющийся консультативным органом при правительстве.
14
правовых споров обычными судами"33, а также "продолжающееся вторжение правительственной деятельности в экономические и социальные дела нации и вытекающее из этого увеличение случаев, когда лицо участвует в споре с администрацией" .
Таким образом, практика создания органов административной юстиции Великобритании опережала теорию. В основу многих исследований был положен именно анализ практической деятельности уже функционирующих органов. То же самое можно сказать и о нормотворческой базе: английские административные трибуналы были созданы практикой и только впоследствии приобрели правовую регламентацию в едином Законе . Он систематизировал бесчисленное множество учреждений (трибуналы, комитеты, комиссии, суды), которые занимались разрешением административно-правовых споров. Поэтому само понятие "трибунал" имеет собирательное значение для этих органов.
В настоящее время можно говорить о самостоятельном организационно-правовом положении английских трибуналов. Сейчас насчитывается около 60 их разновидностей; в целом по стране функционирует свыше 2 тыс. подобных учреждений .
Они действуют на основе собственных статутов, которые определяют их количественный состав, процедуру деятельности. Следует отметить, что для органов административной юстиции Великобритании характерно отсутствие стройности и единства как материально-правовых, так и процедурных аспектов их деятельности. Обусловлено это тем, что каждый трибунал "закреплен" за министерством определенного профиля, устанавливающим для него свои организационно-процедурные правила3 . Вместе с тем в Приложении № 1 к Закону "О трибуналах и расследованиях" содержится перечень основных административных трибуналов38. К ним относятся трибуналы национального страхования, трибуналы по предоставлению дополнительных
33 Wraith R К, Hutchesson P. G. AdministrativtAunals//L., 1973.33.
34 The legal system of Britain. L., 1976. P.20.
35 Имеется в виду Закон 1958 г. "О трибуналах и расследованиях" в редакции Закона 1992 г.
См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании // Сов. государство и право. 1983. № 12. С. 117; Greenwood I.R., Wilson D.I. Publik administration in Britain. L., 1984. P.243.
См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дисс.... канд. юрид. наук. С. 65.
38 Это Приложение значительно расширено по сравнению с Приложением № 1 к Закону 1958 г.
пособий, промышленные трибуналы, апелляционные трибуналы по пенсионным делам, трибуналы по сбору подоходного и основного налогов, трибуналы национальной службы здравоохранения, трибуналы по делам - душевнобольных, земельный трибунал и т.д. Каждый из этих трибуналов призван рассматривать определенную категорию споров между гражданином и администрацией, т.е. они создаются в конкретных сферах и носят узковедомственный характер. Так, например, Законом 1969 г. "Об иммиграционных жалобах" были созданы иммиграционные трибуналы, в компетенцию которых входит рассмотрение жалоб, связанных с отказом в выдаче выездных виз; с отказом министра внутренних дел продлить срок пребывания в Великобритании лица, временно проживающего в стране, и тд
Трибуналы в сфере пенсионной службы рассматривают дела, связанные с обжалованием решений министра социального обеспечения в отношении предоставления или перераспределения военных пенсий всех видов. Так, в 1986 г. апелляционные трибуналы по социальным пособиям рассмотрели более 90 тыс. дел, трибуналы по квартплате - более 15 тыс. дел39. Промышленные (по трудовым спорам) трибуналы принимали в конце 80-х годов к своему рассмотрению ежегодно в среднем более 39 тыс. заявлений40. Именно они обладают наиболее широкой сферой деятельности, ежегодно рассматривая большое количество дел. Значительное число жалоб касается выплат компенсаций в связи с увольнением по сокращению, а также вопросов несправедливого увольнения.
Формирование органов административной юстиции
Великобритании осуществляется соответствующим министром по согласованию или совместно с лорд-канцлером. Председатель трибунала и его члены назначаются на определенный срок. Они должны обладать опытом и знаниями в соответствующей сфере.
Решение промышленных трибуналов может быть обжаловано в Апелляционный трибунал по трудовым спорам, который был создан Законом "О наемном труде" 1975 г. Следует выделить Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла Особое место среди учреждений специальной юрисдикции занимает Суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы предпринимательства, учрежденный в 1956 г.
Процессуальные правила деятельности административных трибуналов очень разнообразны. В то же время у них есть и общие черты. Так, эта деятельность представляет собой отступление от состязательной модели общесудебного процесса Трибуналы наделены широкой свободой
39 WadeH.W.K Administrate Law. Oxford, 1988. P.898-899.
40. Industrial ТпЪипак and Appeals. Everything You Need to Know. L., 1991.P. XL
16
дискреционного усмотрения в процедурных вопросах. Правила процедуры трибуналов предусматривают открытое слушание дел. Однако лишь малая толика их действует публично. При рассмотрении спора в трибунале предполагается присутствие сторон. Вместе с тем это не является правилом.
Интересно решается вопрос о присутствии адвоката. В отличие от административной юстиции Франции, где участие адвоката - непременное условие, английская административная юстиция этого не требует. Наряду с этим многие правила процедуры трибуналов допускают поручать ведение своего дела адвокату, т.е. предусматривается возможность правового представительства сторон. Кроме того, практика деятельности трибуналов сталкивается и с непрофессиональным представительством, когда в заседании трибунала участвуют служащие тред-юнионов, представители ассоциации рабочих, которые способны надлежащим образом выполнить функции оказания правовой помощи при рассмотрении жалобы.
Для английских трибуналов характерно, что бремя доказывания возлагается на лицо, подавшее жалобу. Однако это правило не универсально. Действует и принципиально иной порядок, когда это бремя трибунал возлагает на себя.
Стоимость квазисудебной процедуры в трибуналах невысока, процедура менее формальна, чем в административных учреждениях США. Это также является важным преимуществом перед судами общей юрисдикции. Немаловажным фактором выступает и оперативность разрешения жалоб.
Благодаря относительной быстроте рассмотрения споров, дешевизне и отсутствию формальных правил в трибуналах по сравнению с обыкновенными судами парламент в течение последнего столетия стремился предоставлять более широкую юрисдикцию органам, стоящим вне обычной судебной системы41.
В Англии проблема, связанная с правом апелляции, теснейшим образом переплетается с многообразием существующих трибуналов. В системе самих квазисудебных органов существуют трибуналы первой и второй (апелляционной по отношению к первой) инстанций. В связи с этим в некоторых случаях действует многоступенчатая система подачи апелляции. По отношению к части трибуналов применяется двухзвенная система. Сначала жалоба подается в специальный трибунал того же вида, а затем в общесудебную апелляционную инстанцию. Таким образом, английская доктрина, признав существование в стране административной юстиции, тем не менее не могла оставить ее вне сферы контроля со стороны суда общего права. Кроме того, общим правилом в отношении трибуналов является наличие права на подачу жалобы в апелляционное присутствие Отделения
41 См.: УотерР. Английская судебная система. М., 1980. С. 250.
17
королевской скамьи Высокого суда.
В Великобритании административные трибуналы обязаны следовать решениям судов общего права и вышестоящих трибуналов, а также своим предшествующим решениям по аналогичным делам. Однако это правило носит скорее декларативный характер. Очень часто административные трибуналы отходят от принципа "жесткого" прецедента.
В США, согласно ст. 3 Конституции США, на суды общей юрисдикции возложено решение всех правовых споров, в том числе административно-правовых. Вместе с тем Федеральный акт 1946 г. "Об административной процедуре"42 ограничивает возможности обращения в суд обшей юрисдикции. Оно не может иметь места, если закон предусматривает иной порядок рассмотрения жалобы. Это связано с тем, что наряду с судами общей юрисдикции в США существуют специализированные органы, выполняющие квазисудебные функции. Занимаясь такого рода деятельностью, эти учреждения рассматривают ежегодно огромное количество дел. Субъектами квазисудебной деятельности выступают различные административные органы. Для некоторых из них рассмотрение административных споров не является единственной функцией, а выступает как дополнительная по отношению к основному объему компетенции; для других же органов это единственная функция.
Для обозначения административной квазисудебной деятельности в США применяется термин "adjudication". Это понятие включает в себя любую деятельность по рассмотрению административно-правовых жалоб вне зависимости от субъекта их рассмотрения
К специализированным квазисудебным органам в США относится ряд крупных административных трибуналов, которые по степени своей автономности и стилю деятельности близки к административным судам.
Примером таких обособленных органов является Налоговый суд и Претензионный суд. О них говорят, что "следующим может стать их превращение в собственно судебные учреждения" . Порядок назначения членов этих судов аналогичен порядку назначения судей в американских судах общей юрисдикции.
Кроме этих органов в США действует целая сеть административных учреждений, функции которых не связаны только с рассмотрением жалоб граждан, т.е. они совмещают свою основную деятельность с судебной. Вот почему очень сложно систематизировать эти многочисленные органы и представить их исчерпывающий перечень. Главную роль в них при рассмотрении административно-правовых споров выполняют административные судьи, которые назначаются руководителем учреждения
42 Сейчас этот акт действует в редакции 1981 г.
43 НикеровГИ. Административное право США М., 1977. С. 97.
18
по согласованию с Комиссией гражданской службы. Так, споры о выдаче лицензий, утверждении тарифов, назначении пенсий и т.д. разрешают административные судьи соответствующих учреждений. Например, в Управлении социального обеспечения федерального Министерства здравоохранения, образования и социальных служб около 700 таких судей, которые действуют по процедурам, установленным данным учреждением в соответствии с общими требованиями Конституции США и федеральных законодательных актов об административной процедуре44.
Однако в таких случаях вряд ли можно отнести процедуру рассмотрения административно-правовых жалоб к административной юстиции, скорее всего она является административно-юрисдикционной, поскольку осуществляется в системе самого административного учреждения. В связи с этим спорным остается вопрос об области действия американской административной юстиции. Если в нее включать только деятельность обособленных органов, то следует говорить об административной юстиции в узком смысле слова. Если же принимать во внимание ее тесный контакт с администрацией и распространить ее сферу на квазисудебную деятельность ряда учреждений, то в этом случае следует говорить об административной юстиции в широком понимании.
Дня деятельности квазисудебных органов США характерно наличие ряда черт, общих с принципами функционирования подобных учреждений в Великобритании. Так, в процедуре большинства этих органов присутствует следственный принцип, т.е. судья имеет право по собственной инициативе предпринимать следственные действия. Законодательство США содержит правило, согласно которому административные процедуры носят закрытый характер аналогично французскому варианту. Несмотря на то, что правила процедуры английских трибуналов устанавливают открытый порядок заседаний, в действительности же, как отмечалось, лишь небольшая часть трибуналов проводит свои заседания публично. Таким образом, на практике квазисудебным органам и США, и Великобритании свойственно отступление от основополагающего принципа гласности отправления правосудия в суде общего права.
Как и в Великобритании, США (только в большей степени) на сегодняшний день квазисудебные учреждения используют принцип "гибкого" прецедента В настоящее время эти учреждения отличаются практически полной самостоятельностью в проведении следственных действий, а также в вынесении решения по административному спору.
Законы США и Великобритании гарантируют лицам, не согласным с решением учреждения, право на его обжалование в специальное апелляционное управление внутри этого учреждения, а затем в суд общей
44 См.: Там же.
19
юрисдикции либо в отдельных случаях прямо в суд.
Анализ административной юстиции Великобритании и США (англосаксонский вариант) позволяет сделать вывод, что она функционирует на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти. С исполнительной властью административную юстицию связывает то, что ее органы находятся в тесном взаимодействии с активной администрацией. С судебной ее сближает тот факт, что суды общей юрисдикции выступают в качестве апелляционной инстанции на решения административных трибуналов. Деятельность этих органов имеет ведомственный характер и в отличие от континентальной модели административной юстиции не несет в себе принцип универсальной подведомственности.
Следует отметить, что наряду с указанными выше традиционными системами существуют и смешанные системы, например в Нидерландах, где часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а часть - специализированными квазисудебными учреждениями. Практика знает и другие модификации.
Однако все существующие в мире системы объединяет главная цель -осуществление судебного контроля за правомерностью (законностью) актов публичной власти по отношению к лицам, не обладающим государственно-властными полномочиями.


Глава П. Становление института административной юстиции в России. Современное состояние
Вопросы формирования и развития административной юстиции издавна привлекали внимание отечественных юристов. Их разработкой активно занимались русские ученые в дореволюционный период, а также советские ученые-административисты.
В последние годы в России усилилось внимание к проблеме административной юстиции, которая имеет многоаспектный характер как материального, так и процессуального плана. Опубликованы монографии, статьи, защищены диссертации1. Однако следует отметить, что до сих пор не разработан единый концептуальный подход к решению этой проблемы. Автоматический перенос на российскую почву одной из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным. Любой создаваемый правовой институт должен вписываться в уже действующую правовую систему.
В нашей стране остается спорным вопрос о понятии "административная юстиция". Распространенной позицией при определении института административной юстиции является включение в него деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Однако такая точка зрения подвергалась критике. По мнению В.В. Сажиной, произошло слияние двух близких, но не идентичных понятий: "административная юстиция" и "правосудие по административным делам", различающимся по способам реализации гражданином права на рассмотрении административной жалобы. Налицо разница в субъектном составе спорного правоотношения2. В то же время П.П. Колесов полагает, что понятие "административная юстиция" шире понятия "административное судопроизводство", включая и деятельность компетентных государственных органов (службы судебных приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов3.
Давая широкое толкование административной юстиции, Н.Г. Салищева отмечает, что сущность ее не сводится только к деятельности общих судов по рассмотрению административно-правовых споров.
Административная юстиция - это упорядоченная система внешнего контроля за действиями административных органов и их
См., напр.: Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать России // Росс, юстиция. 1996. № 5. С. 35-38; Скитовин В.В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. 1997. № 1. С. 152; Тихомиров ЮЛ. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Росс, юстиция. 1998. № 8. С. 35-37; Фиалковская ИД. Административная юстиция в области обеспечения прав человека; проблемы теории и правового регулирования. Автореф. дисс. ...канд. наук. М, 1997; и др.
См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 1984. С. 39.
3 См.: Колесов П.П. Формы административного судопроизводства // Административное право Российской Федерации. Сб. Великий Новгород, 1999. С. 104.
22
должностных лиц по отношению к гражданам4. Однако при таком широком толковании административной юстиции, видимо, не следует включать в ее систему деятельность многих государственных органов по рассмотрению жалоб по поводу нарушения прав граждан. В данном случае имеет место всего лишь смежная форма разрешения административно-правовых дел (административная юрисдикция), которая не является аналогией или составной частью административной юстиции. Вместе с тем определенное сходство имеет место, однако субъектом административной юрисдикции является орган государственного управления, тогда как административная юстиция в нашем понимании не сливается с администрацией, а характеризуется системой специальных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления. В компетенцию этих органов входит разрешение споров, возникающих между субъектами управленческих (административно-правовых)
отношений и в сфере функционирования публичной власти. Мы согласны с позицией, высказанной И.С. Яценко, что основная правозащитная черта административной юстиции заключается в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является отдельной административной ветвью правосудия. Вот почему основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной власти.
Для системы административной юстиции характерно отнесение к ее ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Данный вид юстиции представляет собой юридическую форму разрешения подобного рода конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти. Следует отметить, что такие споры имеют свой специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок разрешения, а также специфические средства и способы защиты и т.д., что обусловливает
4 См.: Салищева НТ. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. М., 1994. С. 78.
См.: Яценко И.С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации (организационно-правовые аспекты) // Административное право Российской Федерации. Сб. С. 107.
22
необходимость специального нормативного правового урегулирования процедуры их рассмотрения6.
Небольшой исторический экскурс даст представление о становлении института судебного контроля в России. Теоретические исследования этого вопроса были тесно связаны с проблемой административной юстиции. Разработкой этой тематики занимались Н.М. Коркунов7, М.Д. Загряцков8, С.А. Корф9, В.Ф. Дерюжинский10 и др.
В послеоктябрьский период были приняты правовые акты о соблюдении социалистической законности, создании органов контроля и надзора для рассмотрения жалоб граждан о нарушении их субъективных прав органами (должностными лицами) государственного управления. Так, в 1919 г. Декретом СНК РСФСР, а в 1925 г. Постановлением Президиума ЦИК СССР был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям , в 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов12 и т. д.
Принятие Конституции СССР 1936 г. дало новый толчок развитию института судебного контроля. Важную роль в этом сыграло Постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., в соответствии с которым был установлен судебный контроль за законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам1 .
Развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке"14, который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд. Еще более важную роль в
6 Подробнее см.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12.
См.: Коркунов Н.М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права 1885. № 8.
8 См.: ЗагряцковМ.Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925.
9 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. 1,2.
10 См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Петроград, 1917. 11СЗ СССР. 1925. № 62. Ст. 463.
12 СУ РСФСР. 1922. № 63. Ст. 807.
13 СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.
14 Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 36. Ст. 368.
развитии института судебного контроля сыграли Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а также гражданские процессуальные кодексы всех союзных республик, принятые в 1963-1964 гг.
К концу 80-х годов суды в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно около 30 видов дел, которые связаны с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных решений органов государственного управления, затрагивающих субъективные права граждан.
С принятием в 1977 г. Конституции СССР институт судебного контроля за законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение. Впервые в нашей стране праву гражданина на обжалование действий администрации был придан конституционный характер. Однако реализация конституционных положений началась только в 1987 г., когда Верховный Совет СССР принял Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". Этот Закон предусмотрел возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц. Тем самым он существенно ограничивал возможности судебной защиты прав граждан, ибо действия, ущемляющие эти права, обычно осуществлялись не лично отдельными должностными лицами, а чаще от имени государственных органов и общественных организаций, которые указанные лица представляли. В результате 2 ноября 1989 г. был принят новый Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Указанный Закон был лишь шагом на пути расширения судебного контроля за деятельностью администрации. Дальнейшее развитие этого процесса нашло свое отражение в российском законодательстве.
Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации сформулировала общие ценностные подходы к охране и защите прав человека. Судебный контроль за деятельностью государственной администрации связан прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (ст. 45 Конституции РФ), в том числе на судебную защиту ( ст. 46 Конституции РФ). Известно, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Однако такой принцип не исключает необходимости конкретизации, детальной разработки юридических процедур, в рамках которых должны осуществляться права и свободы человека. В связи с этим возникла необходимость в условиях новой государственности продолжить и развить совершенствование способов зашиты прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти. Формы судебного контроля за законностью действий администрации, закрепленные союзным законодательством, были лишь вехой на пути становления этого института и в новых условиях развития страны оказались недостаточными.
Следует отметить, что в начале 90-х годов в Российской Федерации кроме действовавшего союзного Закона 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" был принят ряд законов, в соответствии с которыми на суды возлагалось разрешение дел по спорам между гражданином и органом исполнительной власти в сфере налоговых, жилищных, земельных и других правоотношений.
Суды общей юрисдикции вправе рассматривать также дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния). Кроме того, в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях суды управомочены рассматривать жалобы граждан на постановления о наложении административных взысканий.
Необходимость дальнейшего расширения границ судебного контроля, несовершенство законодательства бывшего СССР явились предпосылками для разработки и создания нового российского закона, который бы регулировал эту важную сферу общественных отношений и в целом определял порядок судебного обжалования актов органов государственной власти. Глобальное решение этой проблемы было намечено в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", принятом 27 апреля 1993 г.15
Несмотря на то, что этот Закон был принят до Конституции РФ 1993 г. его положения полностью соответствуют конституционной норме (ст.46): "1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".
В отличие от союзного Закона новый российский Закон значительно расширил пределы судебного контроля. Уже в самом названии Закона отсутствует перечень органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. Это продиктовано стремлением подчеркнуть максимально широкую возможность обжалования. Вместе с тем в ст. 1 Закона подобный перечень присутствует. Это государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, должностные лица, которые своими действиями (бездействием), решениями нарушили права и свободы гражданина; создали препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод: незаконно на
15 Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верховного Совета. 1993. № 19. Ст. 685. 25
гражданина возложили какую-либо обязанность или незаконно гражданина привлекли к какой-либо ответственности. Так, в суд, в частности, могут быть обжалованы решения государственных органов об установлении дополнительных пошлин и сборов, решения о наложении штрафов и иных мер административных взысканий, принятые лицами, не уполномоченными налагать такие взыскания, решения общих собраний акционерных обществ, профсоюзных организаций, их органов управления и должностных лиц, и т.д.
Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.16 были внесены существенные дополнения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"17. Значительно расширен круг лиц, действия и решения которых подлежат судебной оценке при рассмотрении судами жалоб граждан на нарушение их прав и свобод. Речь идет о возможности судебного обжалования действий и решений государственных служащих. Особо подчеркнуто, что "ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
В Законе от 27 апреля 1993 г. указывается, что каждый гражданин может получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. При этом гражданин вправе обжаловать не только действия и решения государственного служащего, но и предоставление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений). На органы и лиц, действия которых гражданин обжалует в суд, возложена процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемого действия (решения). В то же время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемого акта, но он обязан доказать в суде факт нарушения своих прав.
Закон от 27 апреля 1993 г. существенно расширил полномочия суда как арбитра между гражданином и аппаратом администрации. Принимая во внимание тот факт, что органы государственной власти чаше других издают нормативные правовые акты, законодатель счел необходимым сделать предметом обжалования по данному Закону не только индивидуальные, но и нормативные правовые акты. Подобной новеллы, касающейся обжалования нормативных правовых актов, наше законодательство ранее не знало.
16 СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
17 Далее - Закон от 27 апреля 1993 г.
26
Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав граждан от любого беззакония, кто бы его ни совершал. Позиция в отношении нормативных правовых актов подкреплена ст. 13 Гражданского кодекса РФ. В ней прямо указано на возможность обжалования нормативного правового акта.
В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. жалоба подается в суд гражданином, чьи права нарушены, или его законным представителем. При обжаловании в суд нормативного правового акта в случае признания судом жалобы обоснованной отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого акта.
Исходя из того, что Закон от 27 апреля 1993 г. ввел в нашей стране принцип всеобщности обжалования, означающий принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального административного акта, следует утверждать, что все действия и решения, затрагивающие и нарушающие права и свободы граждан, подлежат судебному обжалованию. Вместе с тем законодатель установил изъятия из общего правила. В самом Законе установлены пределы его действия. Так, не могут быть обжалованы в суд действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Например, Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" предусмотрен исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан. Таким образом, в случае нарушения прав гражданина он может обратиться в суд за зашитой. Однако в одной ситуации будут действовать правила Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, в другой - правила Арбитражного процессуального кодекса РФ, в третьей - Гражданского процессуального кодекса РСФСР и т.д.
Закон от 27 апреля 1993 г. создает единый механизм судебной защиты для всех граждан России. Однако для военнослужащих установлены специфические правила, которые связаны с особенностями их рода деятельности. По ст. 4 рассматриваемого Закона эта категория граждан может обжаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд. Право военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан -без каких-либо ограничений, - основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст.2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.
После того как в 1992 г. в судебную систему Российской Федерации перешли военные суды, перед Верховным Судом РФ встал вопрос об
27
обеспечении судебной защиты прав военнослужащих от нарушений со стороны органов военного управления и воинских должностных лиц. Сложность этой проблемы состояла в том, что законодательство не регулировало вопросы, связанные с судебной защитой прав военнослужащих. В компетенцию военных судов входило рассмотрение лишь уголовных дел (гражданские дела они рассматривали как исключение - там, где не было народных судов). 18 ноября 1992 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление № 14 "О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц"18, в котором разъяснил, что каждый военнослужащий имеет право на обжалование в суд действий органов военного управления и воинских должностных лиц, если считает, что они нарушают его права и свободы. Дела по жалобам военнослужащих рассматриваются военными судами (военными судьями) применительно к правилам, установленным Законом СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан".
Новый, российский Закон от 27 апреля 1993 г. в отдельной норме закрепляет право военнослужащих на судебную защиту. До этого военные суды руководствовались вышеназванным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ. Как показывает практика, военные суды стали играть заметную роль в защите прав военнослужащих, рассматривая по их жалобам большое количество дел. В то же время в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан"19 подчеркнуто, что граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в народный или военный суд.
Следует отметить, что Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. "О военных судах Российской Федерации"20 установил право Военной коллегии Верховного Суда РФ рассматривать в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, нормативных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба и которые касаются прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы. В августе 2000 г. был принят Федеральный закон "О внесении
18 См.: Бюлл. Верх. Суда РФ. 1993. № 12.
19 См.: Там же. 1994. №3.
20 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.
изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР"21, в результате чего в Кодексе появилась ст. 1141 "Гражданские дела, подсудные военным судам". В этой статье говорится, что в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, гражданские дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений рассматриваются военными судами.
В отношении исключения, приведенного в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г., в части, касающейся исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, следует отметить, что анализ ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации позволяет сделать вывод об исключительной подсудности Конституционному Суду РФ дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, актов Правительства РФ в случае возникновения спора о соответствии их Конституции РФ. Следовательно, все индивидуальные акты этих органов, а также акты, как индивидуальные, так и нормативные, других государственных органов РФ (министерств, государственных комитетов и т.п.) теперь подконтрольны судам общей юрисдикции и (исходя из их компетенции) арбитражным судам и могут быть обжалованы в эти суды в соответствии с правилами подсудности. В связи с этим важные новеллы внесены в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. В ст. 116 ГПК указано, что Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела: об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. В новой редакции изложена ст. 115 ГПК РСФСР. Таким образом, законодатель постепенно уточняет подведомственность судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Кроме того, принятый в конце 1997 г. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" предоставляет возможность обжаловать в суд постановления Правительства РФ, являющиеся нормативными актами. Вместе с тем подсудность дел
21 Росс. газ. 2000.15 авг.
22 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
23 Там же. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
29
оспаривании нормативных актов Правительства РФ (если это не дела о соответствии данного акта Конституции РФ, что относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ) ни в одном законодательном акте не определена, хотя по логике такие дела должны быть подсудны Верховному Суду РФ. Практика пошла по этому пути. Так, решением Верховного Суда РФ от 2 сентября 1998 г. № ГКПИ 98-412 признаны недействительными с момента принятия п.6 и 7 Постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 800 "О мерах по обеспечению своевременной выплаты пенсий".
Что касается обязательности судебных решений, принятых по результатам проверки соответствия нормативных актов уровня ниже федерального закона иным имеющим большую силу актам, то, согласно ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц.
Для лиц, не участвующих в рассмотрении дела, обязательность судебного акта проявляется в том, что они обязаны считаться с этим актом при решении различных вопросов, связанных с теми, по которым суд принимал решение2.
Говоря о принципе "всеобщности обжалования", закрепленном в Конституции страны и в Законе от 27 апреля 1993 г., а также принимая во внимание тот факт, что нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия, следует отметить, что сфера судебного обжалования распространяется и на частные коммерческие организации. Вот почему теоретически любой гражданин, работающий в этой сфере, имеет право обращаться в суд за защитой своих прав. Вместе с тем в ст. 1 Закона от 27 апреля 1993 г. отсутствует упоминание о частных коммерческих организациях, что создает на практике определенные трудности для гражданина, пытающегося защитить свои права в судебной инстанции.
Закон от 27 апреля 1993 г. наделяет гражданина правом обращаться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию, т.е. предусматривает возможность выбора гражданином первоначального пути обжалования. Как известно, союзное
законодательство требовало, чтобы до обращения в суд гражданин обязательно подал жалобу руководителю того должностного лица, чьи действия он считает незаконными. Это во многом осложняло процедуру
24 Там же. №1. Ст. 1.
25 См.: Аксенова А. А. Полномочия Правительства в сфере налогообложения // Законодательство. 1998. № 11. С. 33.
30
судебного обжалования. Экспертный опрос судей, проведенный в 1992 г. Российской правовой академией, показал, что 64% опрошенных считают такой порядок неоправданным, преследующим цель избежать судебного контроля за управленческими актами. Если строго соблюдать такой порядок, то каждому для получения судебной защиты потребуется в среднем 140 дней, т.е. почти пять месяцев, что никак нельзя признать удовлетворительным. Поэтому 73% опрошенных судей полагали целесообразным и необходимым рассматривать жалобы сразу в суде, без предварительного обжалования по начальству26.
Возможность непосредственно обращаться в суд значительно облегчает путь гражданину к судебной защите. Вместе с тем в ряде случаев законодатель устанавливает специальные порядки обжалования, которые предусматривают предварительный внесудебный способ обжалования, например: отказ администрации в составлении акта о несчастном случае, отказ в назначении пособия по социальному страхованию, отказ БТИ в оценке строения, принадлежащего гражданину на праве собственности, и т.п.
Очень важной является норма Закона, устанавливающая альтернативную подсудность жалобы. В соответствии со ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. гражданин может подать жалобу либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, либо в суд по месту своего жительства. Однако если дело связано с государственной тайной, то жалоба должна быть подана в Верховный Суд республики, входящей в состав РФ, краевой, областной суд, суд автономной области, автономного округа, (ст. 114,115 ГПК в редакции от 31 марта 1991 г.). В связи с этим, начиная со второй половины 1993 г., когда стал применяться новый российский Закон, количество жалоб увеличилось в несколько раз. Так, например, в 1992 г. было подано 9965 жалоб, в 1995 г. - около 34 тыс., а уже в 1999 г. - свыше 115 тыс. жалоб.
Закон от 27 апреля 1993 г. устанавливает предельный срок обращения с жалобой в суд общей юрисдикции: три месяца с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав: один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение нормы, ограничивающей срок обращения за защитой, нельзя рассматривать как ущемление прав граждан. В необходимых случаях этот срок может быть продлен. Цель этой новеллы - исключить возможность подачи "запоздалой" жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли
26 См.: Савицкий В.М. Прошу у суда защиты! // Защита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 35.
31
свою актуальность, доказательства утрачены и не могут эффективно способствовать восстановлению прав и законных интересов граждан.
Принципиально новым в Законе от 27 апреля 1993 г. является положение о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Реализация на практике этой нормы дает возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения.
В рассматриваемом Законе в ст. 7 определяется содержание судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.
Таким образом, перечень возможных решений об удовлетворении жалобы не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае суд, не ограничиваясь перечисленными видами решений, может избрать и иное, которое наиболее эффективно защищает нарушенное право.
В некоторых случаях, когда обжалуемое решение стало широко известно и оно имеет большое значение, особенно когда это касается незаконных нормативных актов, суд мог бы на основании ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о принятом решении.
Предусмотренное Конституцией РФ, а также действующим законодательством право обращаться за защитой в суд является серьезным фактором укрепления гарантий прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти. Суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией, а изъятие из компетенции судов административных споров - как один из способов сохранения могущества администрации27. В условиях разделения властей значительно возрастает роль именно судебной власти в защите прав и законных интересов граждан. Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд достоинств перед порядком разрешения спора в органах исполнительной власти. Суд представляет собой специальный орган, осуществляющий контроль за законностью. Он независим ни от одной ветви власти и наделен конституционными гарантиями такой независимости. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, процессуальная регламентация судебного разбирательства, а также иные принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной
27 См.: Шарвен Р. Юстиция во Франции. Судебный аппарат и классовая борьба. М., 1978. С. 72-73.
32
процедуры Гражданин и государственный орган (должностное лицо) участвуют в деле в качестве сторон, которые обладают равными правами и обязанностями. Таким образом, судебный порядок отличается существенными юридическими гарантиями, которые позволяют обеспечить твердую позицию гражданина как полноправной стороны спора Как справедливо отмечено авторами монографии "Сравнительное конституционное право", суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликтов между отдельными членами общества, между ними и государством, возникших в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом28.
По мере расширения компетенции судов в рассмотрении административно-правовых споров высказывались суждения о том, что оно может повлечь отстранение от этой деятельности органов управления. Однако подобные опасения лишены основания. Практика показала, что расширение компетенции судебных органов не сопровождается ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности. Вместе с тем следует отметить, что в теории все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции. С позиции правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, определения таких правоотношений, споры между участниками которых при наличии соответствующих условий были бы отнесены к компетенции суда.
В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Положения, содержащиеся в п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"29, а также в его ст. 26, предусматривают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых должен бьпь установлен федеральным конституционным законом. Вместе с тем данный Закон относит к федеральным судам и специализированные суды, которые составляют систему федеральных судов общей юрисдикции (п. 3 ст. 1), а учреждение их возможно только путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный
28 См.: Сравнительное конституционное право. М., 1995. С. 70. 29СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.
33
конституционный закон (п. 1 ст. 26). По мнению ЮА Тихомирова, казалось бы, модель судов в административной сфере определена В действительности же все обстоит гораздо сложнее. Пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием "административное судопроизводство" и традиционно используемым понятием <<административнаяюстиция>> .
Отметим, что еще в 1995 г. в рамках Минюста России была проведена предварительная работа по подготовке проекта закона "Об административной юстиции", что предусматривалось поручениями Президента РФ в связи с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Разработка законопроекта была проведена в рамках МВД РФ, а представленный проект был разослан Минюстом во все высшие судебные учреждения страны и в другие заинтересованные ведомства. Законопроект включал разделы об общих положениях, организации административной юстиции, о правах и обязанностях граждан в сфере административной юстиции, об административном производстве в сфере административной юстиции. Интересно, что, определяя термины для целей закона, авторы проекта давали следующее определение административной юстиции: это правовой институт судебной защиты прав и свобод граждан, осуществляемый посредством административного производства системой судебных учреждений. Административное судопроизводство определялось как порядок возбуждения и рассмотрения в суде дел по жалобам граждан на решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, как порядок обжалования решений судов.
В проекте предлагалось дела такого рода относить к подсудности судов общей юрисдикции (оформив в качестве их организационного звена административные судебные присутствия) и военных судов.
Естественно, что стержнем законопроекта стали нормы Закона от 27 апреля 1993 г. с некоторой их модификацией. В частности, по-прежнему предполагался смешанный "административно-гражданский" процессуальный институт судопроизводства.
Из Конституционного Суда РФ поступил отзыв, в котором подчеркивалось, что специфика административных дел такова, что их разбирательство требует особых организационных форм и особой судейской квалификации и что характеристика административного спора не вписывается в традиционный исковой процесс. Поддерживалась идея специализации процесса в рамках общих судов. В отзыве Верховного Суда РФ отмечалась нецелесообразность выделения административных присутствий в суде, поскольку в первом полугодии 1994 г. судами было
30См.: Тихомиров ЮА Указ. соч. с. 35.
34
рассмотрено чуть более 13,5 тыс. дел, а судам дано разъяснение по применению Закона РФ от 27 апреля 1993 г. В отзыве Высшего Арбитражного Суда РФ отмечалось, что при определении института и функций административной юстиции следовало бы исходить прежде всего из понятий "административное судопроизводство", "административное правонарушение", "административные правоотношения", т.е. из понимания административной юстиции как деятельности суда (общей юрисдикции, арбитражного или военного) по рассмотрению заявлений (жалоб) на действия органов исполнительной власти, местного самоуправления или должностных лиц, связанные с выполнением ими мер по охране общественного строя, собственности, прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий.
Отмечая существенные недостатки законопроекта, в частности дублирование норм Закона РФ от 27 апреля 1993 г., исключение из предметов обжалования действий и решений общественных объединений, а также наличие в законопроекте ряда проблем, упомянутых выше, судебные органы страны сочли необходимым продолжать работу над совершенствованием законодательного регулирования института административной юстиции. Однако вплоть до 2000 г. серьезных шагов в этом направлении не предпринималось, если не иметь в виду указания, содержащиеся в президентских программах о разработке Административного и Административно-процессуального кодексов РФ, под которыми практически понимался Кодекс об административных правонарушениях и о самостоятельный законодательный акт о производстве по делам, вытекающим из административно-правовых отношений
Поэтому и ныне дела но жалобам граждан на неправомерные действия и решения государственной и местной администрации рассматриваются судами общей юрисдикции. Данные статистики, представленные Верховным судом РФ, свидетельствуют, что только в 1999 г. судами общей юрисдикции было рассмотрено около 2 млн. дел об административных правонарушениях, а также жалоб о нарушении конституционных прав граждан, в том числе: 3899 дел по жалобам о признании правовых актов незаконными (удовлетворено 72,2%); 13 455 жалоб на действия должностных лиц, коллегиальных органов власти, управления, общественных объединений (удовлетворено 82,8%); 83 427 жалоб на нарушения налогового законодательства (удовлетворено 95,8%); 2320 жалоб на нарушения избирательных прав (удовлетворено 47,6%). За тот же период Верховным Судом РФ рассмотрено 286 дел указанной категории. Особенно следует выделить дела о признании незаконными нормативных правовых актов различных ветвей власти, споры между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления,
35
жалобы на нарушения избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в сфере административно-правовых отношений. Указанные категории дел становятся все более актуальными, их правильное рассмотрение приобретает особую значимость в свете осуществляемой в Российской Федерации реформы государственной власти.
Кроме того, разрешение определенной категории административно-правовых споров осуществляется также арбитражными судами. Согласно Федеральному конституционному закону "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражному процессуальному кодексу31, арбитражные суды, осуществляя защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных экономических интересов организаций и граждан, содействуя режиму законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, вправе рассматривать, например, споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (п. 2 ст. 22 АПК РФ); споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом (п. 2 ст. 22 АПК РФ). Данные статистики позволили выявить тенденцию увеличения числа подобных дел32. Следует отметить, что в составе высшего Арбитражного Суда РФ действует судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. Такие же коллегии есть и в федеральных арбитражных судах округов.
Практика рассмотрения судами общей юрисдикции административно-правовых споров, т.е. споров, имеющих публично-правовой характер, также имеет явную тенденцию к значительному росту. В связи с этим закономерным является постановка вопросов о необходимости специализации судей в районных и вышестоящих судах по рассмотрению именно этой категории дел, а также о создании судебных коллегий по административным делам в судах общей юрисдикции субъектов РФ и Верховном Суде РФ. Подобная идея неоднократно высказывалась в юридической литературе. Этой точки зрения придерживаются ведущие ученые-административисты нашей страны ЮА Тихомиров, НГ. Салищева,
31СЗРФ. 1995. №18. Ст. 1589.
32 См.: Стартов ЮН. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 75-76.
36
М.С. Студеникина, ЮН. Старилов и другие, занимающиеся исследованием данной проблемы.
Специализация судебных составов связана с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями достаточно широкого массива законодательных актов, используемых для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Вследствие сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма Но поскольку основная масса этих дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить сложно.
Таким образом, естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве было бы учреждение системы административных судов. Она может быть скопирована, например, с системы построения судов общей юрисдикции путем вычленения специализированных коллегий (палат), созданных на первом этапе в судах общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных споров. При такой организационной перестройке, как правильно отметила М.С. Студеникина, необходимо определить: а) подведомственность применительно к различным звеньям соответствующих общих судов; б) принципы подбора кадров судей для административных присутствий (коллегий), организацию их профессиональной подготовки, которая связана со знанием определенных отраслей управления; в) процессуальные нормы, по которым должны действовать административные присутствия (коллегии); г) способы и пределы реагирования административного присутствия при оценке законности актов администрации33.
Другом вариант формирования административной юстиции связан с сохранением специализированных палат на уровне районных, городских судов и созданием административного суда в каждом субъекте Федерации, а также Высшего Административного Суда Российской Федерации, наделенных функцией рассматривать кассационные жалобы и правом разрешать некоторые категории дел по первой инстанции. Таким путем постепенно будет создана стройная система органов административной юстиции, возглавляемая Высшим Административным Судом РФ.
Формирование коллегий по административным делам, а также создание самих административных судов полностью соответствует идее о специализированном подходе к организации судопроизводства в нашей стране.
33 См.: Студеникина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон об административной юстиции? // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 188.
37
Предложенные концепции могли бы быть реализованы с учетом того, что порядок организации и учреждения органов административной юстиции, процедура их деятельности должны быть урегулированы федеральным законодательством: законом об органах административной юстиции либо об административных судах, а также Административным процессуальным кодексом, который содержал бы раздел, посвященный этим вопросам, либо специальным кодексом (законом) об административном судопроизводстве, закрепившим процессуальные правила деятельности органов административной юстиции по рассмотрению административных дел.
Все это, естественно, должно влечь за собой необходимость внесения изменений в действующее законодательство, и прежде всего в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", а также в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, из которого в этом случае следует изъять нормы, касающиеся административного судопроизводства. Ю.А. Тихомиров правильно отметил, что обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, при осуществлении которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры .
Следует также отметить, что и представители судейского корпуса активно поддерживают эту идею. В настоящее время суды переполнены делами, а большинство судей, которые рассматривают гражданские дела, работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. Об этом говорилось еще в решении № 4 Совета по судебной реформе при Президенте РФ от 12 марта 1997 г. "Об обеспечении доступности правосудия и быстроты его осуществления"35. Подобной точки зрения придерживался и Верховный Суд РФ, который 22 июня 2000 г. на своем Пленуме принял Постановление "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР" и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", предусматривающее создание судебных коллегий по административным делам. Об этом говорится в проекте федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции", внесенном Президентом РФ в Государственную Думу в 1999 г.
34См.: ТихомировЮА. Указ. соч. С. 36. 35 См.: Росс, юстиция. 1997. № 6. С. 6.
38
Однако в августе 2000 г. было принято новое Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации", "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации", а в октябре 2000 г. - еще одно Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О внесении изменений в проекты федеральных конституционных законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации".
Верховный Суд РФ предлагает в целях преодоления негативных тенденций в рассмотрении административных дел создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается учредить судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и создать соответствующие коллегии в судах областного уровня. Предполагается, что судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции такие, например, дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ, и т.д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.
В соответствии с этими проектами к административным делам отнесены дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений.
39
В проекте указанного выше закона об административных судах предполагается также, что функции административной юстиции будут выполнять и мировые судьи, однако подсудность им дел вообще не определена. Конечно, речь идет пока лишь о проекте федерального конституционного закона. Однако изучение этого проекта, одобренного Пленумом Верховного Суда РФ, дает основание высказать некоторые критические замечания в адрес законопроекта.
На наш взгляд, здесь имеют место определенный дуализм в определении системы административных судов и серьезная недоработанность вопроса об организации межрайонных административных судов.
Дуализм, как мы полагаем, заключается в том, что окружные суды, по сути дела, не являются второй инстанцией в системе судов административной юстиции и предназначены лишь для рассмотрения наиболее важных дел в сфере государственной власти. В то же время не ясны взаимоотношения этих судов с судами субъектов РФ, подсудность дел которых "на ступеньку ниже". В свою очередь суды субъектов РФ в лице их коллегии по административным делам определены как кассационная инстанция по отношению к межрайонным административным судам. Не определены и полномочия судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ как кассационной инстанции по отношению к судам субъектов РФ, если в отношении последних в качестве кассационной инстанции не будет выступать окружной суд.
Надзорные полномочия Верховного Суда РФ и судов субъектов РФ авторы законопроекта не определили, полагая, очевидно, что здесь будут действовать общие правила пересмотра судебных постановлений судов общейюрисдикции.
Однако в эту схему окружные административные суды все же не вписываются.
По нашему мнению, предложение о создании окружных административных судов - это в определенной мере дань политической конъюнктуре, связанной с образованием федеральных округов в сфере президентской (исполнительной) власти.
Исходя из позиции независимости судей и включения судов субъектов РФ в систему административной юстиции, более целесообразно обеспечить реальную независимость судов субъектов РФ от региональной администрации и определить в полной мере соответствующие их полномочия в сфере административной юстиции. В этом случае отпадает необходимость в создании окружных административных судов.
Спорен и вопрос о создании межрайонных административных судов. На наш взгляд, этот вопрос нельзя решать однозначно для всей территории России, учитывая плачевное состояние коммуникаций между районными
40
центрами на значительной территории России. Поэтому нельзя в отличие от крупного города с районным делением или района со значительной плотностью населения учреждать межрайонные суды в регионах, где плотность населения невелика, расстояния до районных центров превышают сотни километров, а о качестве дорог вообще говорить не приходится. Если необходимо обеспечить защиту граждан от произвола местных властей, в качестве специализированного административного суда (административного судьи в судебном округе) должен действовать районный административный суд
Надо отметить, что критикуемый нами законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении. Судя по результатам его дальнейшего обсуждения, в ходе подготовки ко второму чтению в него будут внесены весьма существенные дополнения и изменения, в том числе по вопросам предметной подсудности, да и системы самих судов.
Составители законопроекта, принятого столь поспешно в первом чтении, не указали на процедуру рассмотрения административных дел. Естественно, что эту проблему придется решать кардинально. В связи с этим актуальной становится задача подготовки процессуальных норм реализации будущего закона


Глава 3. Проблемы административного судопроизводства. Концепция закона об административном судопроизводстве
Административная юстиция по сути своей есть судебная зашита прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и иных органов управления, наделенных государственно-властными полномочиями, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.
Создание полнокровного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ.
41
До настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении административно-правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства с определенными изъятиями. Об этом говорится в ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г., а также в специальной главе 241 ГПК РСФСР1 (с учетом изменений и дополнений). Это позволило специалистам по гражданскому процессу сделать вывод, что здесь имеет место гражданское судопроизводство с той особенностью, что в качестве средства правовой защиты выступает не иск, а жалоба. Более того, было высказано мнение о необходимости унифицировать процесс и рассматривать дела в одном производстве - исковом2. На наш взгляд, использование модели гражданского судопроизводства связано с недостаточной разработанностью, а порой и с отсутствием административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство. Бесспорно, административный процесс в суде во многом схож с гражданским процессом. Об этом еще в 1910 г. писал С.А. Корф в своей работе "Административная юстиция в России": "Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образом построения административного процесса послужил процесс гражданский, столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX веке административному процессу ... Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга".
Вместе с тем следует подчеркнуть, что процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. HJVL Коркунов совершенно справедливо отмечал в своих трудах, что разграничение сферы гражданской и административной юстиции определяется различием частного и публичного права. Поэтому спор о субъективных публичных правах не может разрешаться в традиционных формах искового гражданского судопроизводства4.
Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений, важной особенностью которых является неравноправное положение его участников. Одной из сторон административно-правовых отношений выступает орган (должностное лицо), наделенный
1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 658; СЗ РФ. 1995. №51. Ст. 4970; РГ. 15авг.2000г.
2 См.: ЖуйковВМ. Права человека и власть закона М., 1995. С.9.
3 См:.Корф СЛ. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т2. С. 466467.
4 Коркунов НМ Русское государственное право. СПб., 1889.
42
государственно-властными полномочиями. В этом процессе в качестве основания возбуждения дела выступает сегодня не иск, а жалоба; подача встречной жалобы невозможна. Вместе с тем следует отметить, что административное правосудие может основываться и на исковом характере судебного производства. Однако в рамках этого производства суд разрешает не гражданско-правовой спор, а публично-правовой, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам. Спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора (т.е. то материально-правовое отношение, которое связывает стороны), является вопросом административного права
Важной задачей административного процесса как правовой формы рассмотрения судом публично-правовых споров является восстановление нарушенных прав и свобод участников административно-правовых отношений. В связи с этим позиция суда должна быть максимально активной. Граждане, как правило, лишены возможности противостоять ответчику в лице соответствующей властной структуры. Поэтому, чтобы как то уравновесить их шансы, суд обязан помочь частному лицу в споре. Судья не должен, как в гражданском процессе, довольствоваться только регистрацией заявлений сторон процесса и вынесением своего решения. С учетом того, что в большинстве случаев доказательства по делу находятся в документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их представить, особенно если они не в их пользу, судья должен иметь возможность вмешаться и обязать администрацию предоставить обоснование ее действий, истребовать материалы и иные доказательства В случае необходимости суд должен иметь возможность по своей инициативе получать заключение специалиста, эксперта и т.д. Именно институт административной юстиции может и должен уравновесить юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, на принципе их равенства в процессуальном положении и в то же время при условии возложения бремени доказывания на орган публичной администрации.
В отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном процессе исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон. О понимании принципа диспозитивности в науке гражданского и арбитражного процессуального права и его характерных чертах достаточно подробно сказано проф. Т.Е. Абовой в статье "Арбитражный суд в судебной системе
43
России5. По сути дела различаются принципиальные установки обоих процессов, поскольку в административном процессе конечным результатом является отмена индивидуального акта управления или признание недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, специальная процедура административного судопроизводства должна отразить особенности публично-правового спора, имея в виду:
а) облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;
б) оказание помощи гражданину в составлении обращения (административного иска или жалобы) в суд;
в) определение инквизиционной, следственной роли суда (в отличие от гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину; осуществление судом иных мер по собственной инициативе;
г) возложение бремени доказывания на орган администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать определенное неравенство в положении субъектов публичного права;
д) обеспечение справедливого разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения (в данном случае возможно использование авторитета судебной власти с позиций воздействия на администрацию в виде штрафных санкций за неисполнение судебного решения и возложения на администрацию обязанности рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности).
При этом необходимо иметь в виду, что действующие ГПК РСФСР (и проект ГПК РФ) и АПК РФ (и проект нового АПК) не учитывают принципиальных различий гражданско-правовых и публично-правовых (административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства.
Не учитывается, в частности, то принципиальное обстоятельство, что, рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет и полномочия правосудия, и полномочия судебного административного контроля - контроля за законностью действий и решений органов администрации, прежде всего органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
5 См.: Государство и право. 2000. № 9. С. 10.
Действующие гражданско-процессуальное законодательство и законодательство арбитражно-процессуальное ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры. Традиционным же для административного судебного процесса является сохранение существенных элементов инквизиционного процесса. В первую очередь это относится к роли судьи в процессе (активная поддержка заявителя в процессуальном смысле этого понятия), имеет место и особый правовой статус заявителя и др. Такой характер процесса предопределяется характером претензий "человек-государство".
Приведем в связи с этим ссылки на положения очень интересной статьи проф. М.К. Треушникова6. Автор, в частности подчеркивает, что избирательное право "содержит не известные гражданскому процессуальному праву России понятия, термины, средства обращения в суд", что в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления" (ст. 46) указано на право граждан предъявлять иски о признании недействительными актов органов государственной власти. Следует согласиться с М.К. Треушниковым в том, что "судебная защита избирательных прав является составной частью более широкой темы -защиты субъективных прав, вытекающих из публично-правовых, а не из частноправовых отношений. Характер публично-правовых отношений налагает свой отпечаток на вид судопроизводства по защите субъективного права"7. Правда, автор не идет дальше вывода о возможности административного иска в гражданском процессе. Однако и этот шаг знаменателен.
О необходимости новой модели и структуры административного процессуального права пишет в своей статье заместитель председателя Верховного Суда Украины В. Стефанюк8. Автор указывает, что в проекте Административно-процессуального кодекса Украины предлагается отдельный, целостный порядок деятельности специализированных административных судов. В административном деле, по мнению автора, спор между гражданином и государством должен быть решен судьей. При этом суды должны уважать как право государства, так и право гражданина, причем последнее в этих отношениях является приоритетным .
6 См.: Треушников М.К. Судебная защита избирательных прав //Вести. МГУ. Серия 11. Право. 2000 г. № 1. С. 3-16.
7 Там же. С. 11-12.
См.: В. Стефанюк. Административная юстиция как один из институтов защиты прав человека. // Конституционное правосудие. 2000. № 3 (9). С. 15-26.
9 См.: Там же. С. 25.
45
На наш взгляд, наиболее целесообразной формой законодательного акта в сфере административного судопроизводства явился бы федеральный конституционный закон "Об административном судопроизводстве".
Представляется необходимым учесть норму п. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой порядок деятельности федеральных судов, т.е. порядок осуществления правосудия (или судопроизводство), определяется федеральным конституционным законом В настоящий момент федеральным конституционным законом определен только порядок осуществления правосудия в Конституционном Суде РФ. Однако эта норма имеет универсальный характер, и такой подход должен быть распространен и на другие формы осуществления правосудия, перечисленные в ст. 118 и п. "о" ст. 71 Конституции РФ: гражданское, арбитражное, уголовное и административное судопроизводство.
В структуре федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве" можно было бы выделить Общую и Особенную части, с тем, чтобы в Общей части определить основные понятия и принципы административного судопроизводства, предметную и территориальную подсудность дел административным судам, правовой статус участников процесса, систему доказательств, процессуальные сроки, систему судебных инстанций, а в Особенной части - специфику рассмотрения дел отдельных категорий, в том числе избирательных споров, дел об оспаривании законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, об обжаловании индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов публичной администрации, актов и действий налоговых органов и органов налоговой полиции, актов и действий таможенных органов. В Особенной части закона следовало бы предусмотреть и производство по делам, связанным с помещением лиц против их воли в психиатрические клиники
В связи с этим возникает также вопрос об отнесении к подведомственности административных судов дел по жалобам на постановления органов публичной администрации и их должностных лиц о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности и наложении административных взысканий.
По-видимому, можно было бы создать специальный раздел закона о порядке осуществления административного судопроизводства по такого рода делам. Вместе с тем суд общей юрисдикции в нынешнем его понимании (т.е. мировой судья, судья районного суда) следовало бы сохранить в качестве органа судебно-административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях. Число таких судебных дел будет возрастать по мере сокращения перечня органов исполнительной власти, должностные лица которых ныне вправе налагать административные взыскания. К сожалению, эта тенденция пока проявляется крайне слабо. Тем
46
не менее в проекте нового Кодекса РФ об административных правонарушениях по сравнению с действующим КоАП РСФСР значительно расширена подведомственность дел именно судьям. В проекте содержится 96 статей, предусматривающих составы правонарушений, юрисдикцию отношении которых вправе осуществлять исключительно судьи в действующем же КоАП РСФСР упомянуты лишь 77 таких составов.
Надо также отметить, что проект КоАП РФ предусматривает судебно-административную юрисдикцию арбитражных судов в отношении ряда дел, связанных с нарушением налогового, предпринимательского банковского и валютного законодательства.
Представляется, что обжалование судебных постановлений по указанным выше категориям дел будет осуществляться в рамках системы действующих ныне судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Однако эти суды при наличии административных судов будут освобождены от рассмотрения жалоб на постановления органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих функции административной юрисдикции.
Разумеется, предлагаемое разделение подведомственности дел между различными ветвями судебной системы весьма условно. Например, возможно, за арбитражными судами сохранится рассмотрение жалоб на неправомерные действия таких органов, как налоговые, таможенные, антимонопольные. На наш взгляд, возможные коллизии в подведомственности дел вполне разрешимы.
Среди наиболее значимых категорий дел, которые будут переданы на рассмотрение административных судов, можно вьщелить следующие:
- о признании недействительным (полностью или частично) нормативного правового или индивидуального акта органа (должностного лица) публичной администрации, если он затрагивает права и свободы гражданина (физического лица) или объединения граждан (юридического лица);
- об обязанности органа публичной администрации (его должностного лица) принять необходимый правовой акт в целях защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и прав юридического лица;
- об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами;
- о признании юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица.
Обращаясь к структуре будущего законопроекта об административном судопроизводстве, отметим, что предметом рассмотрения судом являются решения и действия органа публичной администрации
47
(государственной, муниципальной) или уполномоченного этим органом должностного лица. Под органом публичной администрации следует понимать государственный орган, обладающий в отношении конкретного лица или группы лиц (физического и юридического лица) государственно-властными полномочиями. Аналогичная ситуация сложилась с органами местного самоуправления, также обладающими определенными властными полномочиями. Дела, рассматриваемые судом в отношении указанных решений и действий, можно было бы именовать административными.
В качестве оснований для обращения гражданина или юридического лица в административный суд было бы целесообразно использовать формулу уже упоминавшегося Закона РФ от 27 апреля 1993г., а именно: если соответствующим правовым актом или действием (бездействием) нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы заявителя, созданы препятствия осуществлению заявителем его прав, свобод и охраняемых законом интересов, не обеспечены необходимые условия для реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя.
Представляется также необходимым предусмотреть возможность предоставления Уполномоченному по правам человека и прокурору выступать в качестве заявителя в суде в защиту прав и свобод другого гражданина, а также в защиту государственных и общественных интересов в связи с неправомерными решениями и действиями конкретного органа публичной администрации.
В федеральном конституционном законе "Об административном судопроизводстве" необходимо закрепить принципы правосудия, вытекающие из норм Конституции РФ и отражающие идеи правового государства.
Отметим, что эти принципы в равной мере являются основополагающими в гражданском, арбитражном и уголовном процессах. Речь идет прежде всего о независимости судей. На первый план здесь выступает адресованное судье требование подчиняться только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ). Возникает вопрос: как обосновать подчинение судьи закону субъекта РФ, поскольку многие спорные административно-правовые ситуации имеют место в сфере деятельности региональной публичной администрации? Представляется, что федеральный суд (а именно таким судом будет административный суд) должен руководствоваться законом субъекта РФ. Однако "жесткая" формула ст. 120 Конституции РФ о том, что судьи подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, обусловливает обязанность судьи рассмотреть и оценить нормы регионального закона в соотношении с нормами закона федерального и в случае их противоречия обосновать принятое им решение исходя из норм федерального закона.
48
Правило о том, что судья должен руководствоваться актом, имеющим большую юридическую силу, относится и к иерархии нормативных правовых актов, принятых органами исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Разумеется, если судья усматривает противоречие федерального или регионального закона Конституции РФ, он вправе, приостановив производство по делу, обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ.
Таким образом, одним из элементов независимости судей (наряду с другими не менее важными гарантиями судейской независимости) является обеспечение самостоятельности судьи в оценке законности правовой нормы, на основе которой предстоит разрешать конкретное дело.
В законе об административном производстве необходимо закрепить принцип равенства всех перед законом и судом. Здесь имеются в виду традиционная формула ст. 19 Конституции РФ в отношении граждан и правило о равенстве перед законом и судом всех организаций независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения, подчиненности и других обстоятельств.
Что касается принципа состязательности и равноправия сторон, то наряду с провозглашением этого конституционного требования необходимо, на наш взгляд, подчеркнуть определенные инквизиционные начала судебного разбирательства, учитывая существующее неравенство заявителя, особенно гражданина, и органа публичной администрации. Последний, обладая определенным набором властных полномочий, имеет несомненные преимущества перед гражданином, поскольку именно от этого органа зависит, насколько обстоятельную информацию он предоставит гражданину по его просьбе в связи с возникшей конкретной негативной ситуацией. В этой связи целесообразно возложить на административный суд обязанность разъяснять лицам, обратившимся за зашитой своих прав и охраняемых законом интересов, их права и обязанности, оказывать содействие в реализации этих прав и совершать иные действия, направленные на выяснение фактических обстоятельств дела и принятие законного и обоснованного решения. Суд не может занимать позицию только равнодушного арбитра в споре, он должен принять меры к реальному выравниванию позиций обеих сторон процесса, чтобы обеспечить их реальное равенство перед законом и судом.
В законе должен быть отражен традиционный для всех процессуальных законов принцип гласности (открытости) судебного разбирательства Возможные случаи проведения закрытых судебных заседаний необходимо четко оговаривать именно в законе.
В качестве одного из таких случаев следовало бы указать на возможность проведения закрытого судебного заседания по ходатайству лица, участвующего в деле, в целях обеспечения неприкосновенности
49
частной жизни гражданина, сохранения коммерческой или иной охраняемой законом тайны. Разумеется, что во всех случаях решение административного суда по делу подлежит публичному объявлению и не может быть секретным.
В законе об административном судопроизводстве должны быть реализованы и требования Конституции РФ применительно к языку судопроизводства.
Не менее важен вопрос об участниках административного судопроизводства, прежде всего о заявителе (лице, обжалующем действие или решение органа публичной администрации либо его должностного лица) и ответчике (органе, должностном лице, совершившем обжалуемое действие (бездействие) или принявшем обжалуемое решение). Речь идет равным образом и о представителях соответствующих лиц. Наряду с заявителем и ответчиком участниками судопроизводства должны быть признаны лицо, орган, обратившиеся в суд за защитой прав и свобод другого лица, в том числе и прокурор, Уполномоченный по правам человека. Причем прокурор обязан защищать также общественные и государственные интересы, поскольку они затрагиваются неправомерными актами и могут причинить существенный вред гражданам.
Устанавливая правовой статус заявителя жалобы, законодатель должен проявить особую заботу о "равновесии" сторон в состязательном процессе. В связи с этим основная тяжесть бремени доказывания должна быть возложена на ответчика. А это означает, что заявитель жалобы освобождается от обязанности доказывать противоправность, незаконность обжалуемого акта (решения, действия, бездействия). Его обязанность заключается в том, чтобы доказать факт нарушения своего права или свободы, указать созданную соответствующим актом или действием реальную угрозу нарушения его права, описать причиненный (либо возможный) материальный или моральный ущерб.
В связи с этим возникает обязанность суда оказать содействие заявителю в истребовании необходимых документов, если у последнего возникли затруднения в их получении. Истребование судом документов и иных доказательств от органа публичной администрации должно быть обеспечено установлением определенного срока для предоставления доказательств и угрозой привлечения должностных лиц к дисциплинарной и материальной ответственности за отказ от предоставления материалов или за нарушение установленных законом сроков их предоставления
Правосудие по административным делам должно быть связано прежде всего с рассмотрением жалоб граждан и их объединений на действия и решения государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающих права и свободы граждан в сфере публичного права. При этом в суд могут быть обжалованы как индивидуальные, так и нормативные
50
правовые акты в порядке абстрактного нормоконтроля. Вместе с тем пока еще не решен вопрос о том, может ли стороной административного процесса выступать, например, Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, а не их соответствующий орган. Отметим в связи с этим, что в 1996 г. было принято совместное Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8/10 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", где в п. 12 говорится, что в случаях предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управленческого органа .
Немаловажное значение имеет и установление процессуальных сроков, отображающих специфику административных дел. Речь идет о сокращенных сроках обращения заявителя в суд и сроках рассмотрения дела административным судом". Необходимо прежде всего определить "пресекательный" срок обращения в суд. Как известно, по действующему закону он определен в три месяца с момента (со дня), когда лицу стало известно о нарушении его права или свободы. Необходим также и определенный срок для подготовки дела к слушанию в суде. На наш взгляд, этот срок не должен быть универсальным, например в течение десяти дней. Более целесообразно было бы определить предельные сроки начала рассмотрения дела исходя из специфики спорного административно-правового отношения. Например, споры, связанные с нарушениями избирательного законодательства, требуют в определенных случаях немедленного рассмотрения. Краткие процессуальные сроки могут быть предусмотрены относительно фактов неправомерного административного задержания, изъятия документов, транспортных средств и т.п. Однако во всех случаях, по нашему мнению максимальный срок подготовки дела к слушанию не должен превышать одного месяца. Надо отметить, что рассмотрение вопроса о законности нормативного правового акта может потребовать у суда значительного времени, поскольку, возможно, нужна будет его экспертиза. В связи с этим месячный срок для рассмотрения
10 См.: Бюл. Верхов. Суда РФ. 1996. № 9.
11 См. по этому вопросу: КБ Цымбарент. Организационно-правовые вопросы судопроизводства по жалобам военнослужащих // Государство и право. 2000. №7. С. 55-63.
51
такого дела кажется оптимальным. Необходимо также определить достаточно краткие сроки подготовки дела к слушанию.
Наряду с общими нормами, определяющими требования к содержанию административного дела, к досудебной подготовке дела, можно было бы ввести сокращенное судопроизводство по делам, которые основаны на очевидных юридических фактах, удостоверенных в установленном законодательном порядке. По таким делам можно предусмотреть выдачу судебных приказов, обязательных к исполнению, как все другие судебные решения.
Естественно, что в законе предстоит определить подсудность административных дел судам. Здесь немало проблем. Так, например, в проекте федерального закона (внесен Верховным Судом РФ в Государственную Думу в сентябре 2000г.) "О федеральных административных судах в Российской Федерации" подсудность дел межрайонным судам (суды первой инстанции) определяется методом исключения, поскольку устанавливается подведомственность дел Верховному Суду РФ в лице его судебной коллегии по административным делам, федеральных окружных административных судов и судов общей юрисдикции субъектов РФ как судов первой инстанции. В частности, предлагается, чтобы Верховный Суд РФ по первой инстанции рассматривал дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских и международных объединений, действующих на территории Российской Федерации, в случае нарушения ими законодательства РФ; об оспаривании решений и действий (бездействия) ЦИК РФ; о разрешении споров между органами государственной власти РФ и соответствующими органами субъектов РФ, а также споров между органами государственной власти РФ, переданных Президентом РФ для разрешения в Верховном Суде.
Что касается окружных административных судов, то к их подсудности отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов законодательных и высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также их высших должностных лиц тех субъектов РФ, которые охватываются данным судебным округом.
Этим же судам предполагается поручить рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (за исключением Правительства РФ) и иных федеральных государственных органов. В систему судов административной юстиции наряду с указанными специализированными судами упомянутый выше законопроект включает судебные коллегии по административным делам судов субъектов РФ, предлагая отнести к их подсудности дела, связанные с государственной тайной (за исключением дел, отнесенных к
52
подсудности окружного административного суда); об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ (за упомянутым выше исключением); об оспаривании ненормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов РФ, если эти акты не связаны с внутренними вопросами администрации субъекта РФ; о приостановлении или прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случае нарушения ими законодательства РФ.
К подсудности межрайонного административного суда, таким образом, отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ, за исключением актов высших органов, а также актов органов местного самоуправления соответствующего звена. Подсудность дел военным судам определяется Федеральным конституционным законом "О военных судах Российской Федерации".
По нашему мнению, первой инстанцией административного производства в сфере административной юстиции должен быть судебный орган уровня районного (межрайонного) суда. Мировые судьи с точки зрения их статуса и территории деятельности вряд ли смогут осуществлять функции административной юстиции.
Вынесение решения суда первой инстанции можно было бы возложить на судью, который вправе единолично вести процесс и принимать решения по конкретным делам. Пересмотр таких решений целесообразно возложить на трех профессиональных судей.
Применительно к порядку рассмотрения дел в суде первой инстанции возникает вопрос о форме обращения заявителя в суд. По действующему закону это жалоба на неправомерное решение, действие (бездействие) органа публичной администрации.
На наш взгляд, такую жалобу можно было бы именовать административным иском. По этому поводу в литературе высказаны различные точки зрения12. Это не означает, что административный иск должен соответствовать понятию "гражданский иск", а дело рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства.
По нашему мнению, понятие "административный иск" можно сформировать как обращение гражданина либо объединения граждан (физического или юридического лица) в административный суд с требованием рассмотреть административно-правовой спор, возникший
12 См. по этому вопросу: М. Масленников. Можно ли считать жалобу административным иском // Росс, юстиция. 1998. № 5. С. 23-25; Боннер А Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений //Государство и право. 1992. №2. С. 145.
53
между указанным лицом и органом (должностным лицом) публичной администрации (органом государственной или муниципальной власти) в связи с нарушением прав, свобод или охраняемого законом интереса данного лица.
В связи с этим рассмотрение административного иска должно быть урегулировано нормами административного судопроизводства. В этом смысле интересно обратиться к законодательству ФРГ об административном судопроизводстве. Оно различает пять важнейших видов административного судопроизводства: 1) негативный иск (иск о признании недействительным административного акта); 2) иск об связывании административного органа издать определенный административно-правовой акт; 3) общий иск об изменении или отмене правоотношения; 4) установительный иск (иск о признании); 5) производство по осуществлению контроля за соответствием правовых норм положениям законодательных актов.
Об особенностях ряда процессуальных норм в административном судопроизводстве уже упоминалось выше.
С нашей точки зрения, наряду с общими нормами, определяющими требования к содержанию административного дела, о досудебной подготовке дела, о порядке рассмотрения дела по существу, было бы целесообразно ввести сокращенное судопроизводство по делам, которые основаны на очевидных юридических фактах, удостоверенных в установленном законодательством порядке. По таким делам можно предусмотреть выдачу судебных приказов, обязательных к исполнению, как и все другие судебные постановления 3.
По-видимому, было бы целесообразно предусмотреть и определенные меры по обеспечению административного иска, например: о запрещении определенных действий органа публичной администрации в отношении имущества гражданина, о приостановлении строительства объекта на спорной территории, о приостановлении переустройства или перепланировки здания, сооружения или его части, об отсрочке применения административно-пресекательных мер в отношении лица, не имеющего документов, удостоверяющих его право на осуществление предпринимательской деятельности, и т.п.
Порядок рассмотрения дел по первой инстанции и вынесенные судьей решения также можно дифференцировать в зависимости от содержания административного иска, например, определить порядок рассмотрения административного иска участника избирательного процесса и содержание решения. Равным образом можно отразить специфику
13 Подробнее см.: К-П. Заммерман, Ю.Н. Старшюв. Административное производство (юстиция) в Германии. История развития и основные черты // Государство и право. 1999. №7. С. 70-77.
54
рассмотрения административных исков об обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях.
Естественно, что в законе должна быть отражена специфика рассмотрения административного иска об оспаривании нормативного правового акта и решения суда по такому делу. Остановимся подробнее на проблеме судебного нормоконтроля. В Российской Федерации нормоконтролем в определенных процессуальных формах занимаются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, а также суды общей юрисдикции и арбитражные суды субъектов РФ. Поэтому принципиальное значение имеет четкое определение подсудности этих судов, особенно в части контроля за законностью нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ и законодательных актов субъектов РФ.
Действующее законодательство (ст. 116 ГПК РСФСР и ст. 10 федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации") устанавливает возможность рассмотрения споров о законности ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ. Причем только в Федеральном конституционном законе об арбитражных судах четко записано, что Высший Арбитражный Суд по первой инстанции рассматривает дела о признании недействительными (полностью или частично) указанных выше, ненормативных актов. Что же касается Верховного Суда РФ, то ст. 116 ГПК РСФСР ограничивается указанием на рассмотрение дел об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Однако ст. 2397 ГПК РСФСР "Решение суда по жалобе" не указывает, должен ли суд признать такой неправомерный акт недействительным (недействующим) или он только обязывает соответствующий орган "устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина". Естественно, при этом возникает вопрос: какой оценке подлежит нормативный акт федерального министерства или соответствующего органа исполнительной власти? Может ли Верховный Суд объявить его недействительным или недействующим? Аналогичная ситуация складывается с нижестоящими судами, поскольку о такого рода делах по спорам о законности нормативных правовых актов субъектов РФ статьи 114, 115 и 231 ГПК РСФСР вообще умалчивают. Здесь приходится руководствоваться разъяснениями, содержащимися в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и в постановлениях Конституционного Суда РФ. Особый интерес представляют последние. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19 - П14 "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127
14 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004
Конституции Российской Федерации" подчеркнуто, что Конституция Российской Федерации не предполагает проверку судами общей юрисдикции и арбитражными судами конституционности нормативных актов, которые перечислены в ее ст. 125 в качестве предмета нормоконтроля со стороны Конституционного Суда РФ. С этим доводом можно согласиться. А если речь идет не о конституционности, а о законности нормативного акта, например постановления Правительства РФ? На этот счет можно привести следующую правовую позицию Конституционного Суда РФ: непосредственно из Конституции РФ не вытекает право судов вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в ст. 125 Конституции РФ (пп. "а" и "б" п. 2), и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Однако возможно, чтобы законодатель установил такое право для судов общей юрисдикции и арбитражных судов, определив порядок административного судопроизводства по таким делам. Однако признание недействующими названных в ст. 125 Конституции РФ актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации таких решений. В связи с этим должны быть определены предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с соответствующим требованием, основания обращения, виды актов, подлежащих проверке судами, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам. Соответствующие полномочия судов исходя из норм ст. 71, 118 и 128 Конституции РФ должны быть определены федеральным конституционным законом.
Свою правовую позицию, изложенную выше, Конституционный Суд РФ подкрепил Постановлением от 11 апреля 2000 г. № 6-п "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации"15.
Оценивая нормы Федерального закона " О прокуратуре Российской Федерации", Суд существенно затронул проблему полномочий судов общей юрисдикции по проверке законности нормативных правовых актов субъектов РФ. В Постановлении Конституционного Суда подчеркнуто, что соответствие федеральному закону законов субъектов РФ, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности. Не исключена возможность наделения
15Там же. 2000. № 16. Ст. 1774.
56
судов общей юрисдикции на основании федерального закона полномочиями проверять вне связи с рассмотрением какого-либо иного дела соответствие законов субъекта РФ федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании. Таким образом, суд по действующему законодательству может признать закон субъекта РФ недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ. В этой связи Суд признал не соответствующим Конституции положение абзаца третьего пункта 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону, недействительным и утратившим силу.
По логике Конституционного Суда такой закон может быть признан недействующим и не подлежащим применению. Однако такое признание по сути дела не лишает данный закон юридической силы, пока он не будет отменен издавшим его законодательным органом. Видимо, в этой связи Верховный Суд РФ, не дожидаясь принятия Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции" (он был в 1999 г. принят в первом чтении) 6 февраля 1999 г. внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам". Государственная Дума в ноябре 1999 г. одобрила законопроект в измененной редакции, однако он был отклонен Советом Федерации по мотивам его несоответствия некоторым положениям Конституции РФ. В проекте, внесенном Верховным Судом РФ в качестве предмета судебного рассмотрения обозначено заявление о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или частично, причем предполагалось, что с таким заявлением в суд могут обратиться: Президент РФ, Правительство РФ, орган законодательной власти и высшее должностное лицо субъекта РФ, а также орган местного самоуправления, глава муниципального образования. Государственная Дума в принятом ею Законе существенно изменила позицию о статусе заявителя, указав в ст. 3, что право обращения в суд о проверке соответствия нормативного правового акта Конституции РФ, федеральному конституционному закону или иному нормативному правовому акту, установившим права и свободы граждан, имеют граждане и их объединения, организации. Вместе с тем был расширен перечень официальных лиц, имеющих аналогичное право. В этот перечень были включены группы депутатов законодательных органов и прокурор, расширен и перечень субъектов местного самоуправления. Была также предусмотрена возможность признания оспариваемого нормативного правового акта или
57
отдельных его положений недействительными. Причем с фактом признания судом акта недействительным связывалась обязанность органа, принявшего акт, незамедлительно опубликовать в официальных источниках решение суда.
Вслед за Верховным Судом РФ проект федерального конституционного закона "О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных актов федеральным конституционным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу" подготовил Высший Арбитражный Суд РФ.
В качестве заявителей о проверке законности соответствующего акта в проекте названы: юридическое лицо, предприниматель, иное заинтересованное лицо (в случаях, предусмотренных федеральным законом); орган государственной власти, орган местного самоуправления, прокурор. При определении подсудности дел оценка всех актов федеральных властей отнесена к ведению Высшего Арбитражного Суда РФ, а актов органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления - к ведению арбитражных судов субъектов РФ. В проекте подчеркнуто, что имеются в виду акты, регулирующие отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Таким образом, и в лице арбитражных судов мы сталкиваемся с абстрактным нормоконтролем. В проекте упомянутого закона указано, что нормативный правовой акт, признанный судом не соответствующим, не подлежит применению с момента вступления в силу решения суда и должен быть приведен в соответствие с иным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, органом, принявшим оспоренный акт. Решение суда в таком случае подлежит опубликованию в официальных изданиях, в которых оспоренный акт был опубликован.
Не рассматривая критически тексты упомянутых выше законопроектов, хотелось бы отметить лишь те позиции, которые должны быть отражены в законе об административном судопроизводстве. Во-первых, административные суды по искам граждан, обращениям прокурора, Уполномоченного по правам человека вправе рассматривать споры по поводу законности нормативных правовых актов, за исключением вопросов, конституционности этих актов. Под термином "конституционность" мы понимаем в данном случае и вопросы соответствия нормативных правовых актов, в первую очередь законов, конституциям (уставам) субъектов РФ.
Во-вторых, если речь идет о нормативных правовых актах федеральных органов, не упомянутых в ст. 125 Конституции и соответственно в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации", то административному суду должна быть предоставлена возможность рассматривать иск о
58
несоответствии такого акта не только федеральному закону, но и Конституции РФ.
В-третьих, если нормативный правовой акт Президента РФ или Правительства РФ не соответствует федеральному закону, но не затрагивает норм Конституции РФ, то такой акт подлежит юрисдикции административного суда.
В-четвертых, административный суд в указанных выше пределах вправе разрешать дела по спорам о соответствии нормативного правового акта акту, имеющему большую юридическую силу. В связи с этим возможно, например, оспаривание нормативного правового акта федерального министра по основанию его несоответствия акту Правительства РФ.
В-пятых, актуальным остается неоднократно обсуждавшийся в юридической литературе вопрос о том, как далеко должны распространяться границы контроля суда в сфере публичной власти при оценке решения или действия органа или должностного лица; признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта. Мы полагаем, что суду не следует предоставлять права контролировать причины и основания (помимо юридических) принятия акта. Такое право суда означало бы вторжение в сферу иной ветви власти, имея в виду осуществление соответствующим органом предоставленных ему законом полномочий.
Могут ли суды, вынося решение о признании акта недействующим, внести в этот акт изменения либо непосредственно отменить его? Видимо, признание за судом реформационных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между различными органами государства. Такой подход к решению вопроса является закономерным, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всеобъемлющего контроля судебного органа за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и правовых актов и необходимости их отмены органом, издавшим акт, в случае признания административного иска обоснованным.
Требует обсуждения еще одна проблема. Как известно, законодательством ФРГ, Японии, некоторых других стран предусмотрено в качестве генеральной процедуры предварительное обращение в административный орган по субординации и лишь после рассмотрения соответствующего спора в административном порядке допускается обращение с административным иском в суд.
Для российского законодательства такая генеральная процедура неприемлема, но допускается в качестве альтернативной по выбору гражданина. Он может обратиться в суд непосредственно либо после
59
получения ответа на свою жалобу от органа публичной власти. Однако возможно дифференцировать это правило, например применительно к оспариванию нормативных правовых актов в системе органов исполнительной власти установить предварительную процедуру обжалования такого акта по субординации, а если заявитель не удовлетворен ответом (решением) вышестоящего органа - обеспечить ему право обратиться в суд, который рассмотрит административный иск по правилам административного судопроизводства.
Другой важной проблемой административного судопроизводства является пересмотр решений, вынесенных административными судами. На наш взгляд, в административном судопроизводстве целесообразно ввести апелляционный порядок обжалования судебных постановлений. Здесь возникает вопрос об апелляционной инстанции по рассмотрению жалоб. Такой инстанцией по отношению к судебным постановлениям районного административного суда могла бы стать коллегия по административным делам суда субъекта РФ, а в отношении судебных постановлений, принятых судом субъекта РФ по первой инстанции, - Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. В свою очередь судебные постановления, вынесенные этой Коллегией по первой инстанции, могли бы в апелляционном порядке рассматриваться Кассационной коллегией Верховного Суда РФ. Представляется, что суд второй инстанции вправе принять одно из следующих решений по апелляционной жалобе: 1) оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу без удовлетворения; 2) изменить решение суда первой инстанции или отменить его и вынести новое решение; 3) отменить решение суда первой инстанции и прекратить производство по делу.
Формой вынесения нового решения может быть апелляционное постановление, а в случаях оставления жалобы без удовлетворения или прекращения дела производством - апелляционное определение.
Было бы целесообразно установить, что апелляционное постановление и апелляционное определение вступают в силу после объявления, т.е. немедленно, и дальнейшему кассационному обжалованию не подлежат. Основаниями к отмене или изменению решения при рассмотрении апелляционной жалобы могут быть нарушения как материальных, так и процессуальных норм. В частности, к нарушениям норм материального права могут быть отнесены: неполное выяснение обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения дела; недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; и др. Среди процессуальных оснований можно отметить следующие: если дело рассмотрено не в надлежащем судебном составе; если неправильно оформлено решение и в
60
нем отсутствует подпись надлежащего судьи; если в ходе слушания дела не велся протокол судебного заседания; и т.п.
Вместе с тем не исключена возможность пересмотра судебных постановлений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Не следует вообще исключать пересмотр судебных постановлений административных судов в порядке надзора. Вместе с тем следовало бы обсудить вопрос о том, что содержание и порядок осуществления этой стадии должны быть принципиально иными. Надзор (ревизия) должен стать действительно исключительной стадией, а не ординарной, как это происходит сегодня. Первичной причиной данной стадии могло бы стать заявление от стороны по делу (например, заявление подается в течение трех месяцев после вынесения окончательного решения) с просьбой о даче вышестоящим судом разрешения на обращение с жалобой в порядке надзора (сходная процедура существует в ФРГ, ЮАР и других странах). Предметом такого обращения могут быть только вопросы права. Судья либо дает разрешение (признав доводы обоснованными), либо отказывает в таковом. Отказ является окончательным и обжалованию не подлежит. После получения разрешения в течение срока, установленного судом, заявитель подает мотивированную жалобу, которая рассматривается в ходе письменного процесса. Решение выносится в форме надзорного (ревизионного) постановления и является окончательным. Множественность надзорных инстанций должна быть устранена
Применительно к пересмотру дел по вновь открывшимся обстоятельствам инстанцией для рассмотрения таких дел могли бы стать суды, которые рассматривали административные дела и вьшосили по ним решения. Это районные суды и коллегии по административным делам судов субъектов РФ, а также Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. В качестве надзорных инстанций могли бы выступить коллегии по административным делам судов субъектов РФ и Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.
В настоящее время учеными, судьями и другими практическими работниками активно обсуждаются проблемы административной юстиции. Приводятся и обосновываются предложения об организации и системе административных судов, о законодательном регулировании производства по административным делам в этих судах. Появляются, в частности, альтернативные проекты законодательных актов. Только в 1998-2000 гт. были опубликованы монографии, а в юридических научных журналах -статьи с различными предложениями по этой проблеме .
16 См., напр. пит. выше статью И.Б. Цымбарент //Государство и право. 2000. № 7; статью К.Пановой Необходимо самостоятельное административное судопроизводство//Закон. 1999. № 10; монографию ЮМ.
61
Проблемами административной юстиции ныне озабочены Президент РФ, руководство Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Проблема создания в России административного судопроизводства уже более двух лет числится в перечне предметов трехстороннего сотрудничества России, Совета Европы и Европейского Союза Большую заинтересованность в подготовке материалов к законопроекту проявляет Департамент публичного и международного права Совета Европы (Директор департамента - проф. А.С. Кожемяков).
О необходимости разработки законодательного акта об административном судопроизводстве записано в решении Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия от 1 ноября 2000 г. Наконец, отметим Постановление пятого всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. "О ходе судебной реформы и перспективах развития судебной системы", в котором указано на необходимость принятия Административно-процессуального кодекса РФ, под которым разумеется регулирование административного судопроизводства. Решение о создании административных судов и о
регулировании административного судопроизводства на законодательном уровне потребует внесения существенных изменений в Федеральные конституционные законы "О судебной системе Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", Гражданско-процессуальный и Арбитражно-процессуальный кодексы РФ.
Соответственно потребуют пересмотра и нормы Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации".
Подводя итоги нашим размышлениям об административной юстиции и административных судах, можно было бы кратко сформулировать следующие выводы. Главный из них состоит в том, что в современных условиях назрела практическая потребность в создании специализированных судов в целях обеспечения надлежащего уровня осуществления правосудия и создания эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан и их объединений. Необходимость образования административных судов обусловлена следующими факторами.
Во-первых, главная задача суда - обеспечить реальную защиту прав и свобод гражданина, что непосредственно вытекает из смысла ст. 18 и ряда других статей Конституции РФ. Практика общественной жизни свидетельствует, что это одна из наиболее трудно решаемых проблем, особенно в сфере исполнительной власти, где зачастую проявляется произвол и беззаконие со стороны государственных служащих по
Старшюва Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998; монографию В.В Скшповича Судебная власть и административный акт. Гродно, 1999.
62
отношению к гражданину, имеют место многочисленные факты мздоимства, коррупции и злоупотребления служебным положением. Нередко реализация гражданином его прав зависит не столько от позиций закона, сколько от усмотрения администрации и произвола недобросовестного чиновника. Нельзя также забывать, что во многих субъектах РФ сложилась порочная практика принятия органами государственной власти нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и грубо нарушающих права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц
В этих условиях суд должен гарантировать соблюдение установленных законом границ осуществления исполнительной власти, пресекать административный произвол, разрешая административно-правовые споры граждан с публичной властью. Ныне эти споры имеют массовый характер и касаются различных сторон жизни граждан: вопросов предоставления жилья, социальных пособий, земельных участков, регистрации предпринимательской деятельности, регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, предоставления медицинской помощи, пенсионного обеспечения, приема в образовательные учреждения и т.п. Особую остроту приобретает защита прав граждан в сфере применения различных видов административно-пресекательных мер в виде изъятия отдельных предметов имущества, личных досмотров, задержания транспортных средств и т.п.
В связи с этим возникает острая необходимость быстрого и эффективного предотвращения любых нарушений прав граждан путем судебной процедуры
Как известно, суды общей юрисдикции, на которые возложена эта задача Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", крайне перегружены уголовными, гражданскими, трудовыми делами. Поэтому процедуре административного судопроизводства не уделяется должного внимания, грубо нарушаются сроки рассмотрения жалоб, неэффективно исполняются принятые судами решения.
Во-вторых, отсутствие дифференциации норм судоустройства по гражданским и административным делам существенно снижает эффективность как гражданского, так и арбитражного судопроизводства. Административное судопроизводство требует надлежащей организации его осуществления судом, деятельность которого была бы целиком сосредоточена на решении споров граждан с публичной властью. Таким судом может стать административный суд, точнее, определенная система федеральных административных судов.
В-третьих, Россия, вступив в Совет Европы, обязалась привести свою судебную систему в соответствие с международными правовыми
63
стандартами (в частности, стандартами обеспечения прав и свобод человека, доступности системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права).
Наша судебная система должна обеспечить каждому гражданину доступность судебного разрешения спора с публичной властью. Решение этой проблемы будет значительно облегчено, если государство создаст эффективно работающую систему административных судов, независимых от местных и региональных властей и руководствующихся прежде всего Конституцией РФ и федеральными законами. По нашему мнению, система административных судов должна быть самостоятельной судебной ветвью. Идеалом было бы образование районных, региональных административных судов в субъектах РФ и Высшего Административного суда РФ. Но учитывая реальное состояние судебной системы и ее кадровую, финансовую и материальную обеспеченность, разумнее было бы на современном этапе ограничиться созданием специализированных судебных органов в рамках системы судов общей юрисдикции.
В-четвертых, назрела необходимость специализации судей в сфере административно-правовых отношений, что будет способствовать качественному и оперативному рассмотрению дел, повышению квалификации судей именно в данной области. Следует в связи с этим отметить, что административное законодательство охватывает ряд сложных государственных институтов. Имеются в виду: система и компетенция федеральных и региональных (субъектов РФ) органов исполнительной власти, их взаимоотношения; государственная служба и служба в иных государственных организациях; административное принуждение и административная ответственность физических и юридических лиц; система правоохранительных органов и их полномочия (органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и др.). Судья административного суда должен досконально знать как законодательство, так и основные нормативные правовые акты Правительства РФ и иных органов исполнительной власти, практику работы этих органов, административные процедуры, формы и методы государственного управления в различных его отраслях.
В-пятых, необходимо учитывать определенную положительную (хотя еще и слабо заметную) тенденцию роста правового сознания граждан, связанную с развитием демократических институтов, с осознанием роли суда в защите прав граждан. Эта тенденция проявляется в постоянном увеличении числа рассмотренных судами дел по жалобам граждан на действия и решения органов публичной администрации и соответствующих должностных лиц. Показательно, что в структуре гражданских дел все чаще появляются дела о защите избирательных прав граждан, о нарушении прав граждан на выбор места жительства и места пребывания на территории
64
России, на незаконное административное задержание, неправомерные действия финансовых, налоговых, таможенных органов и т.п. В результате число дел по жалобам на действия и решения органов публичной администрации в некоторых районных судах превышает число иных дел, рассмотренных в порядке гражданского судопроизводства В этих условиях создание системы специализированных административных судов способствовало бы существенному повышению реальных гарантий политических и социально-экономических прав граждан.
В-шестых, создание административных судов в определенной мере будет способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы. Возможность для каждого гражданина в кратчайший срок получить реальную судебную защиту в результате рассмотрения его обоснованной жалобы на действия чиновника несомненно явится важным стимулом укрепления дисциплины в государственном аппарате, повышения ответственности должностных лиц за неправомерные действия.
Создание системы административных судов и законодательное регламентирование административного судопроизводства должны быть закреплены в едином акте - федеральном конституционном законе об административном судопроизводстве.



СОДЕРЖАНИЕ