<<

стр. 2
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

федерального бюджета, причем такой порядок финансирования признается не
вынужденной или временной мерой, а одним из способов обеспечения единства судебной
системы РФ (ст. 3 того же закона). Кроме того, число мировых судей и соответствующее
ему количество судебных участков в каждом субъекте РФ зафиксировано в федеральном
законе «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах
РФ». Таким образом, отнесение мировых судей к судам субъектов РФ по сути дела
является номинальным.

29
Вместе с тем, компетенция мировых судей (мировой судья осуществляет
разбирательство и разрешение конфликтов самостоятельно, без судебного заседания, так
как в его ведении находятся семейные и трудовые конфликты, а также некоторые
уголовные дела, наказание за которые по действующему законодательству не превышает
двух лет12) позволяет сделать вывод о том, что они обслуживают интересы локальных
сообществ. Было бы целесообразно передать на субфедеральный уровень как полномочия
по определению численности мировых судей, так и обязательства по финансированию их
деятельности в полном объеме.
Теоретически это может сделать мировых судей зависимыми от произвола
региональных властей, но, учитывая характер дел, подсудных мировым судьям,
ограниченное число таких дел и возможность опротестовать решения мировых судей в
федеральных судах, эту опасность не стоит преувеличивать.
Почему в настоящее время федеральное правительство считает необходимым
финансировать оплату труда мировых судей? Во-первых, по причине нежелания или
невозможности субъектов РФ брать на себя указанные расходы. Во-вторых, передача
полномочий по финансированию мировых судей субъектам федерации может привести к
тому, что в отдельных регионах сеть мировых судей будет развита недостаточно. В
результате их функции будут вынуждены выполнять судьи судов общей юрисдикции,
нагрузка на федеральные судебную систему не уменьшится, и конечная цель создания
системы мировых судей не будет достигнута.
Тем не менее, мы не считаем эти опасения веским аргументом в пользу сохранения
нынешней системы финансирования мировых судей. Конституция РФ (ст. 72) относит
кадры судебных и правоохранительных органов к предметами совместного ведения
федерации и субъектов. При этом федеральным законом мировые судьи отнесены к
предметам ведения субъектов федерации (что, по нашему мнению, является разумным).
Таким образом, органы государственной власти последних должны обладать правом
самостоятельно решать все вопросы, связанные с организацией деятельности мировых
судей. В случае, если в каком-либо регионе институт мировых судей не будет создан, и
федеральное правительство сочтет уровень обеспеченности населения услугами судебной
системы в данном регионе недостаточным, оно может увеличить штатную численность
судей федеральных судов.
Возвращаясь к проблеме финансирования судебной системы за счет средств
бюджетов субъектов федерации (что противоречит Конституции РФ и ставит под угрозу
независимость судебной власти), следует отметить, что отчасти она вызвана
особенностями межбюджетных отношений в России. Федеральное правительство
обязывает органы государственной власти субъектов федерации и органы местного
самоуправления предоставлять судьям льготы и социальные выплаты, не предусматривая
при этом четких механизмов компенсации указанных расходов за счет средств
федерального бюджета. Так, например, Указом Президента РФ от 20 марта 1996 г.
предписано «органам исполнительной власти субъектов РФ обеспечить предоставление
судам необходимых служебных помещений, а также выделение жилья судьям» (п. 4).
Согласно федеральному закону «О статусе судей в РФ» (ст. 19 п. 3) местная
администрация обязана предоставить судье благоустроенное жилье по месту нахождения
суда; жилое помещение предоставляется судье за счет средств местного бюджета с
последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев
либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на
эти цели. Анализируя систему межбюджетных отношений в РФ, консультанты Центра
отмечали, что в большинстве случаев бюджеты муниципальных образований не получают


12
См. ст. 3 федерального закона «О мировых судьях в РФ»
30
достаточной компенсации за реализацию ими федеральных мандатов13. Таким образом,
перекладывая часть обязательств по реализации льгот, предусмотренных федеральным
законодательством, на нижестоящие бюджеты, федеральное правительство само ставит
суды в зависимость от региональных и местных властей.
Косвенным свидетельством недостаточности финансирования судебной системы в
России можно также считать относительно малую долю расходов на судебную систему в
общих расходах на производство правопорядка. На судебную систему приходится чуть
более 14% совокупных расходов на суды, органы внутренних дел и прокуратуры,
уголовно-исполнительную систему, в то время как в промышленно развитых странах ее
доля составляет 21%. Уступает Россия большинству стран Запада и по абсолютному
показателю подушевых расходов на «производство» правопорядка, хотя относительные
расходы на эту функцию, выраженные как доля в ВВП, в России вполне сопоставимы с
аналогичными показателями для промышленно развитых стран и стран с переходной
экономикой (см. табл. 3.6).

Табл. 3.6

Расходы на производство правопорядка (law and order), отнесенные к ВВП, в РФ и
зарубежных странах, %


Россия14 Греция Австрия Германия Венгрия Нидерланды Великобритания
(2000) (1996) (1996) (1991) (1997) (1997) (1995)
1,3 1,0 1,1 1,3 1,7 1,8 3,0

Источник: данные Министерства финансов РФ; Government Finance Statistics 1998 (IMF)
3.5.2. Вторая проблема, связанная с финансированием судебной системы, состоит в
определении ее расходных потребностей.
Поскольку ни первичная статистика, ни методика расчетов, используемые
Судебным департаментом и Высшим Арбитражным Судом при обосновании
необходимых расходов, недоступны консультантам Центра, мы не можем судить о том,
насколько эти заявки соответствуют расходным потребностям судебной системы. С
другой стороны, не всегда корректны и международные сравнения: особенности правовой
системы и правовой культуры, общий уровень преступности и гражданско-правовой
конфликтности, наличие альтернативных, в том числе неформальным, механизмов
разрешения споров, а также принятые в разных странах технологии делопроизводства15 –
все эти факторы, уникальные для каждой страны, существенно влияют на спрос на услуги
судебной системы и на ее расходные потребности. Один из аспектов данной проблемы,
таким образом, заключается в том, что мы не можем объективно оценить достаточность
или недостаточность бюджетного финансирования, так как не существует (и не может
существовать) методики определения объективных расходных потребностей судебной
системы.


13
См.: Г.В. Курляндская, Е.И. Николаенко «Межбюджетные отношения на субфедеральном уровне», 2001,
www.fpcenter.org
14 Сюда отнесены расходы федерального бюджета по разделам «Судебная власть» и «Правоохранительная
деятельность и обеспечение безопасности государства»; поскольку второй раздел помимо расходов на
органы внутренних дел, прокуратуру и уголовно-исполнительную систему включает также расходы на
органы налоговой полиции, органы государственной безопасности, органы пограничной службы,
таможенные органы, государственную противопожарную службу и органы юстиции, то расходы на
«производство» правопорядка в данной случае шире, чем те, что были определены выше.
15
Например, в России принято не только хранить все документы на бумажных носителях, но и в ручную
сшивать дела суровыми нитками, расписываться на каждой странице и пр.
31
В 2001 г. Верховный Суд РФ предложили методику определения расходных
потребностей по основной статье расходов – оплате труда судей и работников аппаратов
судов, на которую приходится (с начислениями) 61% всех расходов по разделу
«Федеральная судебная система». По мнению Судебного департамента, главной причиной
неэффективности судебной системы России является несоответствие численности судей и
работников аппаратов судов объему работы, которую выполняют суды. Изменения в
законодательной базе, расширяющие компетенцию судов, рост преступности и
гражданско-правовой конфликтности в последние годы привели к резкому увеличению
количества дел, поступающих в суды, и нагрузки на судей. Согласно данным Судебного
департамента, фактическая служебная нагрузка судей сейчас в два раза превышает нормы
нагрузки, разработанные Министерством труда и социального развития РФ и
Министерством юстиции РФ16. Следствием этого стало увеличение сроков рассмотрения
дел, нарушение права граждан и организаций на судебную защиту, ошибки в
правоприменении.
Судьи видят решение данной проблемы в принятии федерального закона,
предусматривающего увеличение штатной численности судей и работников аппаратов. По
поручению Президента Верховный Суд и Судебный департамент разработали и внесли в
Государственную Думу проект закона «О приведении штатной численности судей и
работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с нормами
нагрузки». Законопроект предусматривает увеличение к концу 2010 г. штатной
численности судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции до 35 743 единиц
(т.е. в 2,1 раза) и работников аппаратов – до примерно 123 тысяч (в 3,5 раза). Понимая, что
федеральный бюджет единовременно не в состоянии профинансировать такое увеличение,
авторы законопроекта предложили провести его поэтапно.
Правительство РФ выступило против принятия законопроекта. Концептуальное
возражение правительства состоит в том, что финансовый расчет, связанный с
определением штатной численности судей и работников аппаратов, целесообразно делать
в рамках ежегодной разработки и принятия федерального бюджета, т.е. так, как это
делалось в 2000 и 2001 гг. Таким образом, правительство отказалось принять на себя
долгосрочные обязательства по финансированию определенной в проекте закона штатной
численности судей и работников аппаратов, считая необходимым увязывать последнюю с
возможностями федерального бюджета на каждый конкретный год. В итоге законопроект
не был принят Государственной Думой.
Вероятно, принятие указанного законопроекта могло бы позитивно повлиять на
качество работы судебной системы за счет уменьшения судебной нагрузки; тем не менее,
предложение Верховного Суда оставляет без изменения ныне действующую систему
финансирования судебной власти со всеми ее недостатками. Прежде всего, добиваясь
столь масштабного увеличения штатной численности судей и работников аппаратов,
судейское сообщество не берет на себя никаких обязательств по повышению
эффективности своей деятельности (в том числе – и за счет изменения технологии
делопроизводства). Из законопроекта не ясно, будет ли корректироваться штатная
численность судейских работников в случае изменения объема поступления дел в
будущем. В результате по-прежнему неформализованным и нечетким остается механизм
определения расходных потребностей. Наконец, некоторые косвенные данные дают
основание усомниться в правильности расчета необходимой штатной численности судей,
проведенного Верховным Судом (см. Блок 3.3).




16 По данным представителя Президента в Государственной Думе Котенкова А.А, этот подзаконный акт не
был зарегистрирован в Минюсте.
32
Блок 3.3. Снизит ли институт мировых судей нагрузку на суды?
Считается, что создание института мировых судей в целом снизит нагрузку на суды общей
юрисдикции. Согласно расчетам рабочей группы по совершенствованию судебной системы под
руководством Д. Козака, мировые судьи могут снизить нагрузку на районные суды на 30-40%. Однако в
пояснительной записке Верховного Суда к проекту федерального закона «О приведении штатной
численности судей и работников аппаратов федеральных судов общей юрисдикции в соответствие с
нормами нагрузки» утверждается, что «введение института мировых судей практически не уменьшит
служебную нагрузку на судей федеральных судов общей юрисдикции, так как последние будут
рассматривать в апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях жалобы и протесты на решения
мировых судей». Получается, что создание мировых судей во всех субъектах РФ, признанное одним из
приоритетов на данном этапе судебной реформы, практически бессмысленно с точки зрения повышения
качества работы судебной системы.

Источники: umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html;
www.dnsk.ru/06_laws/0419_sud_ref.html


Проблема определения расходных потребностей бюджетной системы имеет еще
один аспект. Ежегодные бюджетные заявки составляются главными распорядителями
бюджетных средств на основе нормативов содержания сети федеральных судов. Главные
распорядители разрабатывают нормативы производства судебных услуг (нормы нагрузки
судей и работников аппаратов, минимальная площадь рабочего помещения на одного
судью, минимальная техническая оснащенность одного судьи и т.д.). Нормативы,
умноженные на штатную численность судей и цены факторов производства, определяют
суммы заявок (обоснований потребностей в финансировании), подаваемых в
Министерство финансов. Сама процедура придает процессу определения объема средств,
необходимых судебной системе, видимость «объективности» и «научности». Однако в
условиях ограниченного объема средств федерального бюджета, которые можно
направить на осуществление непроцентных расходов, и острой конкуренции отраслевых
министерств, ведомств и других бюджетополучателей за бюджетные средства доля
расходов, выделяемых из федерального бюджета на каждую функцию, представляет
собой результат политического выбора, отражающего предпочтения общества в каждый
конкретный момент. Другими словами, объем финансирования каждой функции
определяется исключительно тем значением, которое придает ей государство и общество,
и лишь в малой степени зависит от каких бы то ни было, пусть даже самых
«объективных», нормативов финансирования сети учреждений17.
Наше предположение подтверждает сложившаяся практика фактического
назначения ежегодных бюджетных ассигнований. Поскольку суммы, заявленные
главными распорядителями, по всей видимости, слишком велики относительно общего
объема непроцентных расходов, эти заявки полностью не удовлетворяются. Фактически
бюджетные ассигнования назначаются путем экстраполяции объема расходов за
предыдущий год и его индексации с учетом прогнозируемых темпов инфляции (о чем
свидетельствует стабильность доли расходов на судебную власть в общих расходах
федерального бюджета в последние годы); возможно, имеет место также
несистематическое увеличение ассигнований по отдельным целевым статьям. Расходы на
денежное содержание судей и судебного аппарата отнесены к категории защищенных, в



17 Отметим, что одно из направлений реформирования бюджетной системы, зафиксированное в
«Концепции государственной политики в области расходов», а именно: переход от нормативов содержания
сети бюджетных учреждений к нормативам минимально необходимого финансирования предоставления
государственных услуг, также не может быть положено в основу определения общих объемов
финансирования каждой функции, поскольку оно предполагает лишь замену одного вида нормативов
другим.
33
то время как прочие текущие расходы и капитальные расходы финансируются по
остаточному принципу.
Отсюда можно сделать несколько выводов. Во-первых, у судебной системы (равно
как и у любой другой категории бюджетополучателей) нет того, что принято называть
«объективными расходными потребностями», так как объем расходов зависит от
политических, стратегических и др. предпочтений общества, которые могут меняться во
времени. Во-вторых, существующий уровень финансирования федеральной судебной
системы, так или иначе, отражает общественный консенсус относительно важности этого
рода услуг (в той мере, в которой политические решения вообще могут отражать волю
народа в условиях демократии). Следовательно, общество имплицитно признает
нынешние стандарты функционирования судебной системы допустимыми. В-третьих,
нормативы содержания сети федеральных судов или нормативы минимальной
обеспеченности населения услугами судебной системы могут применяться главными
распорядителями для определения оптимального варианта распределения полученного
объема средств между подведомственными учреждениями, (см. раздел 3.5.3), но не для
обоснования бюджетных заявок в Министерстве финансов (т.е. общего объема средств).
3.5.3 Проблемы с определением расходных потребностей существуют не только
для федеральной судебной системы в целом, но и для ее территориальных единиц.
Система судов общей юрисдикции в РФ построена по принципу административно-
территориального деления (за исключением военных и специализированных судов) и
имеет трехуровневую структуру. На ее верхнем уровне находится Верховный Суд РФ;
далее, суды общей юрисдикции созданы на уровне субъектов федерации (верховные суды
республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды
автономной области и автономных округов) и на уровне районов (районные и городские
суды)18.
В распоряжении консультантов Центра не было информации о территориальном
распределении бюджетных ассигнований, поэтому судить о территориальном
распределении финансовых ресурсов судебной системы мы можем лишь по косвенным
данным. Учитывая высокую долю расходов на оплату труда (и единый порядок оплаты
труда на всей территории страны), неплохим косвенным показателем может быть штатная
численность работников судебной системы, данные о которой есть в региональном
разрезе.
Поскольку формирование административно-территориального деления России
происходило под влиянием целого ряда факторов, одним из которых (возможно, не
самым важным) была численность населения, интересно посмотреть, обеспечивает ли
существующая сеть судов выравнивание подушевой обеспеченности населения услугами
судебной системы, которую можно измерять численностью судейских работников,
приходящихся на тысячу жителей. График 1 иллюстрирует зависимость между
численностью населения и числом работников судебной власти и прокуратуры в
субъектах РФ на 1000 человек (данные на конец 1999 г.)19.




18 Исторически сложившаяся сеть районных судов не всегда совпадает с современным административно-
территориальным делением на уровне районов. В случае, если город - районный центр и район имеют
отдельные суды, это отражается в названии последних.
19
Госкомстат РФ публикует сводные данные о численности работников судебной власти и прокуратуры
34
График 3.1.

3,50
Число работников судебной власти и прокуратуры на

3,00



2,50
1000 человек




2,00



1,50



1,00



0,50



0,00
0 1 000 2 000 3 000 4 000 5 000 6 000 7 000 8 000 9 000 10 000
Численность начеления, тыс. человек



Источник: рассчитано по данным Российского статистического ежегодника, 2000 г.


Наш анализ показывает, что наибольшее число работников судебной системы и
прокуратуры на 1000 человек наблюдается в малонаселенных регионах – в Корякском
автономном округе, Эвенкийском автономном округе, Магаданской области, Республике
Тыва и др. В этих регионах относительная численность работников судебной власти и
прокуратуры в 1,5-2 раза превосходит средний по России показатель (0,89 на 1000
человек). В то же время в регионах с наибольшей численностью населения – в г. Москве,
Московской области, г. Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Ростовской области и др.
– этот показатель ниже, чем средний по стране. Разрыв между регионами с наибольшей
(Корякский автономный округ) и наименьшей (Московская область) подушевой
обеспеченностью услугами судебной власти составляет почти 10 раз. В целом достаточно
четко прослеживается отрицательная зависимость между двумя указанными показателями
(изменение тренда между последними двумя точками графика – Московской областью и г.
Москва – объясняется концентрацией в Москве работников центральных органов
судебной системы и прокуратуры).
Такая зависимость легко объяснима. Малонаселенные регионы в силу
административно-территориального деления имеют определенную сеть судов, которые, в
свою очередь, хотя бы минимально укомплектованы судьями и работниками аппаратов. В
результате в этих регионах численность работников судебной власти и прокуратуры
непропорционально велика по отношению к населению.
Таким образом, существующая сеть судов общей юрисдикции, привязанная к
административно-территориальному делению, не обеспечивает выравнивания подушевой
обеспеченности населения услугами судебной системы, зато она обеспечивает
географическую доступность правосудия населению в малонаселенных регионах на
севере и востоке России..
Интересно было бы также проанализировать взаимосвязь между численностью
работников судебной власти и поступлением дел в суды по регионам. Статистика по
объему принятых к рассмотрению дел в региональной разбивке нам недоступна (если

35
вообще существует), поэтому консультанты вновь были вынуждены пользоваться
косвенными данными. В качестве аппроксиматора судебной нагрузки можно
использовать число зарегистрированных преступлений в региональной разбивке, которое
сообщает МВД. Сделаем несколько оговорок. Во-первых, на уголовные дела, поступление
которых находится в прямой зависимости от числа зарегистрированных преступлений, в
последние несколько лет приходилось лишь 20% все дел, рассмотренных федеральными
судами (причем соотношение гражданских и уголовных дел может изменяться по
регионам). Во-вторых, существует временной лаг между регистрацией преступления и
передачей дела в суд, соответственно, уровень преступности и судебная нагрузка в
отчетные периоды необязательно коррелируют. В-третьих, качество милицейской
статистики в разных регионах может быть различным. Так, несколько парадоксальными
кажутся данные о числе зарегистрированных преступлений на 1000 человек: в 1999 г. этот
показатель был наиболее низким в Башкортостане, Ингушетии, Дагестане, Карачаево-
Черкесской Республике и Москве, а наиболее высоким – в Эвенкийском АО, Пермской и
Курганской областях, Бурятии и Республике Алтай. И тем не менее, за неимением
лучших данных мы будем опираться на число зарегистрированных поступлений как на
показатель, косвенно отражающий нагрузку на судебную систему.. График 3.2
демонстрирует связь между относительным числом зарегистрированных преступлений и
относительной численностью работников судебной власти и прокуратуры (на 1000
человек) в регионах России в 1999 г (красным цветом обозначен тренд).
Судя по имеющимся у нас данным по регионам, рост преступности приводит к
некоторому увеличению численности работников судебной власти и прокуратуры, но
связь эта слабо выражена. На основании этого можно сделать вывод о том, что
сложившаяся сеть судов с их штатами слабо кореллирует с потребностями населения в
судебной защите.



3,500
Число работников судебной власти и прокуратуры на 1000




3,000



2,500



2,000
человек




1,500



1,000



0,500



0,000
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0
Число зарегестрированных преступлений на 1000 человек



График 3.2

Источник: рассчитано по данным МВД РФ и Российского статистического ежегодника, 2000 г
Безусловно, обоснованно судить об эффективности территориального
распределения ресурсов судебной системы можно только на основании данных о
судебной нагрузке в различный регионах. В табл. 3.7 приведены немногочисленные
36
данные, размещенные на официальных интернет-страницах отдельных федеральных
судов, а также сводные данные по РФ, приводимые Судебным департаментом.

Табл. 3.7

Штатная численность судей, поступление дел и нагрузка на одного судью в отдельных
судах РФ, 1999-2000 гг.


Число дел на одного судью
Численность судей Рассмотрено дел
в год в месяц
Челябинский областной суд 66 16 886 256 21
Окружной суд ХМАО 31 5 143 166 14
Районные суды Мордовии 165 31 000 188 16
Усинский городской суд 6 3 114 569 47
18 30720
РФ в целом 9 000 000 492 41

Источник: www.ural-chel.ru/gubern/obl_sud/sud_sist.htm, www.usinsk.ru/sud/stat.html,
volga.strana.ru/print/981627101.html, umnyi.narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.html.



Приведенная выше выборка не может претендовать на репрезентативность;
окружной суд ХМАО и Усинский городской суд (г. Усинск является центром Усинского
района Республики Коми) расположены в относительно малонаселенных районах страны.
Тем не менее, интересно отметить, что судебная нагрузка в Челябинском областном суде,
окружном суде ХМАО и в среднем по районным судам Республики Мордовия не
превышает нагрузку, которая, по мнению судейского сообщества, является приемлемой
(20 дел в месяц) и для достижения которой по всей стране Судебный департамент
предлагает увеличить штатную численность судей более чем в два раза.
Блок 3.4 Оценка расходных потребностей территориальных единиц
Интересный подход к оценке расходных потребностей отдельных территориальных единиц был
предложен американской Консультативной комиссией по межбюджетным отношениям. В США бoльшую
часть расходов на «производство» правопорядка несут субфедеральные бюджеты. Величина расходов
каждого штата на данную функцию определяется политическим выбором граждан штата. Для того, чтобы
оценить объективные расходные потребности каждого штата (потребности, по возможности «очищенные»
от влияния политического выбора), был разработан т.н. метод репрезентативных расходов.
Репрезентативные расходы – это условный объем расходов, рассчитываемая для всех штатов по единой
методике, которая зависит от объективных факторов, определяющих спрос на бюджетные услуги
(например, от демографического состава населения), и не зависит от особенностей местной политики в
области бюджетных расходов. К числу таких объективных факторов для судебной и уголовно-
исполнительной системы авторы концепции относят общую численность населения, численность населения
в возрасте от 18 до 25 лет (вероятно, наиболее криминогенная возрастная группа) и число убийств,
совершенных в предыдущем отчетном периоде. Рассчитанная по методу репрезентативных расходов доля
штата в совокупных расходах всех штатов на содержание судебной и уголовной-исполнительной системы
представляет собой среднее арифметическое трех величин – доли населения этого штата в населении
страны, доли молодежи, проживающей в штате, в общей численности молодежи всей страны, и доли
совершаемых в штате убийств в их общем количестве убийств, совершенных в предыдущем отчетном
периоде по всей стране. Сопоставляя фактическую долю расходов штата с долей, рассчитанной по методу
репрезентативных расходов, можно оценить относительную обеспеченность населения штата бюджетными
услугами в сфере «производства» правопорядка

Источник: Representative Expenditures. Addressing the Neglected Dimension of Fiscal Capacity. Advisory
Commission on Intergovernmental Relations. An Information Report, December 1990


20
Судьи федеральных судов общей юрисдикции и мировые судьи
37
3.5.3 Недофинансирование капитальных расходов
В целом представители судебного сообщества высказывают мнение о хроническом
недофинансировании государством капитальных потребностей российских судов.
Результатом является ухудшение состояния основных фондов судебной системы. Свыше
тысячи (т.е. более трети) зданий судов общей юрисдикции, в том числе военных, требуют
проведения срочного капитального либо текущего ремонта. В большинстве судов нет
необходимого количества залов судебных заседаний, совещательных комнат, кабинетов
для судей, не налажено их техническое оснащение21. Даже в ближайшем Подмосковье – в
Одинцово, Химках, Реутове – городские суда размещаются в подвалах и бараках. По
сообщению агентства РИА «Новости», «во многих судах существует дилемма – купить
флаг Российской Федерации, который является обязательным атрибутом российского
суда, или стул, сидя на котором этот суд можно вершить»22. Медленными темпами идет
работа по компьютеризации и информационному обеспечению судов (см. блок 3.5)
В разделе 3.4 были приведены данные о соотношении текущих и капитальных
расходов на судебную власть в 2000 г. (см. табл. 3.4 и 3.5). Ввиду отсутствия данных о
текущих и капитальных расходах за предыдущие годы мы не можем проследить это
соотношение в динамике. Данные Министерства финансов РФ о произведенном
финансировании федеральной судебной системы за первое полугодие 2001 г.
свидетельствуют о снижении доли капитальных расходов по разделу «Судебная власть»
до 5,3% (по сравнению с 6,4% в 2000 г.). Сокращение доли капитальных расходов вполне
объяснимо: из 2,5 млрд. рублей дополнительных ассигнований на содержание судебной
системы, предусмотренных в федеральном бюджете на 2001 г., лишь 372, 8 млн. рублей,
или 14% направляются на капитальный нужды23.
Проект федеральной целевой программы «Развитие судебной системы в 2002-2006
гг.», подготовленный рабочей группой Козака, предусматривает выделение на
строительство и реконструкцию зданий судов 7,5 млрд. рублей, или 17% всех средств
программы.
Блок 3.5 Финансирование текущих и капитальных расходов
Весьма типичной является ситуация, о которой рассказал журналистам в своем интервью
председатель Череповецкого горсуда Виталий Зайцев: здание, которое суд занимает уже 10 лет, ни разу не
ремонтировалось. При этом здание рассчитано на 15-составный суд, а реально в нем работают 23 судьи.
Некоторые гражданские суды не имеют залов – ютятся в каморках. Судьи завалены рутинной работой –
оформлением бумаг. Пишут ручками. Не хватает компьютеров и множительной техники.24

Источник: Голос Череповца, 25.07.2001


3.5.5 Проблема контроля качества работы судебной системы
Существующая в настоящее время система финансирования судебной системы не
предполагает никакого контроля качества ее работы. Органы судебной власти не
отчитываются перед обществом и другими ветвями власти по качественным результатам
своей деятельности. Создается впечатление, что качество работы судов (измеряемое


21 Постановление V Всероссийского съезда судей от 29 ноября 2000 г. «О ходе судебной реформы в РФ и
перспективах развития судебной системы»
22 www.kazpress.kz/news/main
23
Рассчитано по данным Пояснительной записки Правительства РФ к проекту федерального закона «О
федеральном бюджете на 2001 г.»
24
Ясно, что компьютеры и множительная техника нужны, но очевидно, что прежде всего необходимо
менять технологию судебного делопроизводства. Если освободить судей от необходимости заниматься
рутинным оформелением дел и поручить эту работу техническим секретарям, то необходимость удваивать
численность судейского состава отпадет сама собой.
38
такими показателями, как число дел, рассмотренных с нарушением сроков, число
судебных решений, отмененных в вышестоящей инстанции, и др.) воспринимается
судейским сообществом как внутреннее дело судебной системы, а не как обязательство
перед обществом.
Два одинаково важных требования, предъявляемых обществом к судебной системе,
а именно, требования независимости и эффективности, в определенной степени вступают
в противоречие друг с другом. Говоря о качестве работы судебной системы, мы
подразумеваем процедурную эффективность, которая в целом поддается количественному
измерению и может быть объектом контроля. Но четко разделить «процедурный» и
«субстанциальный» (т.е. собственно юридический) аспекты отправления правосудия
практически невозможно, поэтому контроль процедурной эффективности неминуемо
влечет за собой вмешательство в процесс принятия судебных решений, иными словами,
ущемление независимости судебной власти. В то же время не следует забывать, что
независимость судебной власти, будучи исключительно важной, является скорее
средством, нежели целью. Суды существуют не для того, чтобы обеспечивать
независимость судей Отсутствие всякого контроля качества работы судебной системы
следует признать серьезным недостатком.
Такая ситуация, на наш взгляд, во многом обусловлена особенностью правовой
культуры России. В разделе 2 указывались три основания для участия государства в
обеспечении правопорядка. В России безусловно важнейшим (если не единственным)
считается первое – осуществление государственного суверенитета. Другими словами,
судебная система рассматривается по преимуществу как часть государственного аппарата,
и предоставление услуг населению для нее второстепенно. Само понятие о судебной
защите как об услуге общественного сектора не получило широкого распространения.

3.6 Методы финансирования услуг правопорядка и судебной системы

Так как сложившаяся к настоящему моменту система финансирования судебной
власти не обеспечивает эффективного использования государственных средств,
консервирует существующие проблемы, рассмотрим альтернативные методы
финансирования, их достоинства и недостатки, а также возможности внедрения в
российскую практику. Нижеследующий параграф содержит некоторые соображения
относительно программно-целевого финансирования судебной системы,
ориентированного на результат бюджетирования (performance-based budget),
револьверного финансирования (метода переходящих расходов) и их сочетания.
3.6.1 Программно-целевое финансирование
Программно-целевое финансирование в отношении судебной системы можно
рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле речь идет о программно-
целевом финансировании применительно только к судебной системе, в широком – ко всем
компонентам системы производства правопорядка. В Разделе 2 отмечалось, что
правопорядок является комплексной услугой, предоставление которой берет на себя в
основном государство. При этом было выделено пять компонентов услуги:
- производство правовых норм;
- надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;
- судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;
- профилактика правонарушений;
- исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных
органов, включая осуществление наказаний.

39
Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги.
Между этими услугами существует, с одной стороны, взаимозависимость, а, с другой, -
определенная взаимозаменяемость.
С точки зрения государственного финансирования это означает, что:
• можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от
друга; Так, практически, у нас сейчас и происходит. Для финансирования
надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются
Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения
правовых конфликтов – Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ,
Судебному Департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему Арбитражному
Суду РФ; для исполнения судебных решений – Минюсту. Как распорядители
средств, все указанные институты равноправны.
• можно подойти к финансированию комплексно, используя для этого механизм
программно-целевого финансирования (см. блок 3.6)

Блок 3.6 Программно-целевое финансирование
Программно-целевое финансирование предполагает системное выделение денежных средств в
соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных
социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного
механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:
? соблюдение единого подхода к формированию фондов финансирования программы;
? оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам
работ) и этапам осуществления мероприятий;
? возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.
Метод программно-целевого финансирования широко используется в практике подготовки
бюджетов таких стран как США и Великобритания. Он способствует концентрации финансовых ресурсов
в распоряжении руководителей программы и достижению внутренней взаимосвязанности финансовых
ресурсов с целями конкретных программ.
Методы, с помощью которых цели плана увязывались с ресурсами с помощью программ, хорошо
известны и в России. Программно-целевые методы использовались в основном для долгосрочного
планирования. Целевые программы по наиболее важным научно-техническим, экономическим и
социальным проблемам включались в народнохозяйственный план, образуя как бы его третий разрез,
наряду с отраслевым и территориальным.

Источники: по Финансово-кредитному словарю и Экономико-математическому словарю


Преимущества первого подхода к финансированию. Так как данный подход
является основным при финансировании, то его главное преимущество заключается в том,
что он привычен и понятен всем участникам бюджетного процесса и не отторгается ими.
Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за
бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и
планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов.
При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других
знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить
оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.
Недостатки первого способа связаны с тем, что:
• Во-первых, он не учитывает комплексный характер услуг, предоставляемых
общественным сектором. В отношении производства правопорядка это можно
проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на
профилактику правонарушений должно в перспективе приводить к
уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему.

40
Или затраты на разработку и внедрение в практику нормы, допускающей
досудебную сделку (судья может назначить наказание без процесса, если
обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший и защитник согласны),
должны сокращать расходы на судебные процессы. Существующая в настоящее
время система финансирования производства правопорядка не дает
возможности ответить на вопрос, являются ли пропорции финансирования
различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора
общества или исключительно политического торга заинтересованных
министерств. В нижеследующей таблице представлены данные об общих,
подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги
правопорядка.
Таблица 3.8

Расходы на различные компоненты услуг по производству правопорядка, 2000 г.


Расходы в
Расходы федерального Доля в совокупных
подушевом
бюджета, тыс. рублей расходах, %
исчислении, руб.

Суды 8277894 56,73 14,37
Органы внутренних дел,
31467600 215,64
органы прокуратуры 54,63
Уголовно-исполнительная
система 17855600 122,36 31,00
Итого 57601094 394,73 100,00

Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета в 2000 г.
Как видно из таблицы 3.8 расходы федерального бюджета на судебную систему
меньше расходов на уголовно-исполнительную систему более чем в 2 раза и на органы
внутренних дел и прокуратуры – почти в 4 раза. Надо отметить, что указанное
соотношение достаточно типично для стран с переходной экономикой и развивающихся
стран. При этом некоторые специалисты считают, что перераспределение
государственных средств в пользу судебной системы, благодаря ее особой роли в
обществе, повысило бы эффективность всей системы правопорядка (см. блок 3.7).


Блок 3.7 Соотношение между различными элементами “производства”
правопорядка
Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким и низким подушевым
доходом распределяют ресурсы между различными элементами “производства” правопорядка.
Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленно-
развитых стран на полицию, суды и уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых
странах на душу населения в среднем приходится 76 долл., истраченных на полицию, 22 долл. – на
судебную систему и 11 долл. – на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это
соотношение выглядит следующим образом – 52 долл., 1 долл. и 10 долл.
Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придают относительно большее
значение, чем развивающиеся финансированию судебной системы. Возможно, что и развивающиеся
страны могли бы повысить эффективность всей системы правопорядка, если бы перераспределили часть
ресурсов от полиции и уголовно-исправительных систем в пользу судов, поскольку именно судебная
система обеспечивает целостность всей системы обеспечения правопорядка. Если полиция и уголовно-
исполнительные учреждения превышают свои полномочия, люди должны иметь возможность обратиться
в суды с жалобой на эти органы. Кроме того, индивиды и фирмы рассматривают суды как средство
разрешения деловых споров. Для того чтобы осуществлять эту функцию, суды должны быть
справедливыми и независимыми. Справедливая и независимая судебная система требует достаточного

41
финансирования для привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции.

Источник: Public financing of judicial systems. A Review of International Practices, Georgia State
University, Andrew Young School of Policy Studies Atlanta, Georgia, June 4, 2001

• Второй недостаток существующей системы финансирования состоит в том, что
оно ориентирована на содержание сети учреждений, а не на производство
собственно услуги общественного сектора, при этом средства выделяются
преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без
адекватного финансирования. В параграфе 3.5 настоящего раздела уже
говорилось об этой проблеме, но только в отношении судебной системы.
Однако это верно также и в отношении уголовно-исполнительной системы и
органов внутренних дел.
• Третий недостаток состоит в том, что существующая система финансирования
не опирается на многолетнее планирование.
• Четвертый, и, может быть, главный недостаток заключается в том, что эта
система обеспечивает постоянный рост издержек производства услуг
правопорядка без повышения их качества.
Может ли программно-целевое финансирование ликвидировать эти недостатки?
При определенных условиях, да.
Преимущества программно-целевого финансирования состоят в том, что:
- финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий,
превращающих затраченные средства в общественно значимые результаты;
- появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие,
обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных
затрат;
- гибкое перераспределение средств между различными элементами
производства правопорядка и концентрация их на наиболее важных участках
обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.
Но у программно-целевого финансирования всей системы производства
правопорядка есть недостатки:
- создание организационно-процедурного механизма программно-целевого
финансирования может оказаться, как показывает российская практика, очень
затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых
на реализацию собственно программных целей (Дирекции программ, дирекции
подпрограмм, здания для дирекций и т.д.);
- объединение и последующее «гибкое перераспределение» финансовых
ресурсов таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и
Судебный департамент, также представляется на сегодняшний день
маловероятным;
- печальная судьба целевых программ (ближайших родственниц программно-
целевого финансирования) в России свидетельствует, что деньги
министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в
100% объеме редко (см блок 3.8).
Принимая во внимание все сложности, связанные с переходом к
полномасштабному программно-целевому финансированию системы обеспечения
правопорядка, видимо, следует признать несвоевременность и невозможность применения
указанного подхода в ближайшие годы. Вместе с тем, сохранение существующей
ведомственной системы финансирования различных компонентов его производства
42
обрекает Россию еще на одно десятилетие судебных реформ, на содержание такого
количества заключенных, которое нашему бюджету не по карману и т.д.


Блок 3.8 Финансирование и организация целевых программ в РФ
За 1992-2000 гг. финансировалось 235 целевых программ и подпрограмм. Эти программы были
разделены по следующим направлениям:

Неотложные нужды Жилищное строительство
Здравоохранение Экология
Образование Ликвидация последствий
й
Культура Общефедеральные
б
Спорт Борьба с преступностью
Наука Базовые отрасли
Федеральные программы социально- АПК
экономического развития регионов

Сроки действия целевых программ и сроки их финансирования, как правило, не совпадали.
Некоторые программы утверждались без источников финансирования.
Основная масса программ недофинансировалась в среднем на 65-80%. Проверки показали, что в
первую очередь финансировались оплата труда и неотложные первоочередные платежи. Практически по
всем программам имело место нецелевое использование выделенных средств.
За время своего существования программы меняли заказчика, объемы финансирования,
программы переходили в подпрограммы и наоборот.
Для исполнения федеральных целевых программ, в реализации которых участвуют несколько
органов исполнительной власти, было характерно отсутствие координации работ и отсутствие контроля
над использованием средств федерального бюджета. Имеются многочисленные подтверждения того, что
бухучет и отчетность по федеральным целевым программам ведутся с многочисленными нарушениями. В
частности, средства федерального бюджета списывались по целевым программам без подтверждающих
документов о выполненных работах или оказанных услугах.




3.6.2 Бюджетирование, ориентированное на результат
Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-
целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит
установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их
достижения. Однако в отличие от целевых программ ориентированное на результат
бюджетирование не требует создания специальных структур в виде дирекций,
межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на
уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму
программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы.
Руководители программ имеют возможность гибко использовать выделенные средства,
сообразно целям своей программы.
Этот подход к финансированию государственных услуг начал формироваться во
второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как
Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторых других. В блоке 3.9
приводится пример определения целей при финансировании судебной системы, на
которые в бюджете Великобритании выделяются ресурсы.




43
Блок 3.9 Пример формирования целей при ориентированном на результат
бюджетировании
Цели, сформулированные для судебной системы Великобритании в Her Majesty’s Treasury
Spending Review 2000.
Правительство обязуется к 2004 г. улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права
следующим образом:
1. Повысить как минимум на 5% долю потерпевших и свидетелей, которые считают
отношение, проявленное к ним представителями судебной власти, «достаточно
удовлетворительным или в высшей степени удовлетворительным»`*;
2. Усилить доверие общества, в том числе этнических меньшинств, к системе правосудия;
3. Сократить время с момента ареста до момента вынесения приговора (либо закрытия дела
по другим причинам):
- Для всех категорий подсудимых – до уровня, который должен быть определен к
марту 2001 г.
- Для злостных несовершеннолетних преступников (в возрасте от 10 до 17 лет,
имеющих три и более судимости и арестованных в течение трех лет с момента
вынесения последнего приговора) – со 142 до 71 дня к 2002 г., и сохраняя этот
уровень в дальнейшем
4. Обеспечить рассмотрение 80% всех дел по преступлениям несовершеннолетних в
пределах установленных сроков.

* Опрос потерпевших и свидетелей проводится ежегодно независимой компанией по изучению
рынка. Свидетели и потерпевшие опрашиваются как лично, так и по телефону. Базовый год для данных по
потерпевшим – 1998-99, для свидетелей – 2000.
** 142 дня – средний показатель за 1996 г.

Источник: www.hm-treasury.gov.uk/sr2000/report/chap11.html



Судебная реформа в России предоставляет хорошие возможности для внедрения
ориентированного на результат бюджетирования, так как ее результаты, как ожидается,
должны найти свое отражение во многих количественно измеримых параметрах, таких
как:
- количество дел, поступивших на рассмотрение, в расчете на одного судью;
- количество дел, законченных и незаконченных к концу отчетного периода, в
расчете на одного судью;
- отношение числа законченных дел к общему числу дел, поступивших на
рассмотрение;
- общее количество дел, приходящихся на одного судью (поступивших за
отчетный период и не законченных в предшествующий период);
- среднее время рассмотрения одного дела
- количество решений судов первой инстанции, отмененных
решениями вышестоящих судов.
Применение ориентированного на результат бюджетирования означает, что в
качестве цели могут выдвигаться, например, сокращение времени рассмотрения одного
дела до некоторого желаемого периода или увеличение доли законченных дел к общему
числу дел (до какой- то величины).
Эти цели могут быть достигнуты разными способами, например:
- путем увеличения числа судей,



44
- за счет увеличения расходов на повышение квалификации действующих
судей25,
- за счет снабжения судей компьютерами и множительной техникой,
- в результате найма дополнительного вспомогательного персонала,
- в результате изменения технологии ведения делопроизводства
- в результате аренды дополнительных помещений,
- в результате применения комбинации нескольких способов из числа
вышеперечисленных и др..
Так как эти варианты могут быть взаимодополняемыми и взаимозаменяемыми, то в
зависимости от имеющихся ресурсов можно применять разные решения, обеспечивающие
наиболее эффективное использование бюджетных средств.
Другой пример соотношения цели и способов ее достижения предоставляют нам
арбитражные суды. В разделе 2 отмечалось, что одной из проблем современной России
является существование теневой юстиции. Ликвидация теневой юстиции выдвигается в
качестве одной из целей судебной реформы. Так как к услугам теневой юстиции
прибегают в основном предприятия (юридические лица), зададим себе вопрос: поможет
ли расширение системы арбитражных судов (и соответствующее увеличение их
финансирования) переводу теневой юстиции в легальную сферу? Скорее всего, нет. Во-
первых, проблема, по-видимому, заключается не столько в недостаточном количестве
арбитражных судов и судей, сколько в обеспечении исполнения их решений. Кажется, что
ответом на эту проблему является усиление института судебных приставов (и увеличение
их финансирования), однако – и здесь мы подходим ко второму аспекту проблемы – во
многих хозяйственных спорах конечными ответчиками выступают предприятия, с
которых нечего взыскивать. Поэтому реальной альтернативой теневой юстиции (в ходе
осуществления которой долги «выбиваются» невзирая на положение должника)
становятся не арбитражные суды, а частная легитимная юстиция. На многих
предприятиях, у которых накоплена большая дебиторская задолженность, существуют
специальные сотрудники, единственная функция которых заключается в отслеживании
этой задолженности и в поисках способов ее урегулирования (взаимозачеты, сложные
цепочки товарообмена, обращение к посредникам, гарантам и т.д.) И вряд ли было бы
целесообразно вменить в обязанность государству рассмотрение подобных хозяйственных
споров и взвалить на него бремя расходов, если бизнес сам справляется со своими
проблемами.
Что касается хозяйственных споров юридических лиц с государством (чаще всего
– по налогам), то и здесь существующие проблемы не могут быть решены ни за счет
увеличения числа арбитражных судей, ни за счет усиления института судебных
приставов, так как их корень – в противоречивом законодательстве, в соответствии с
которым Минфин определяет, когда и в каком порядке выплачивать деньги по суду в
случае, если последний удовлетворяет иски частных и юридических лиц к государству.
Ориентированное на результат бюджетирование предполагает отличный от
привычного способ определения расходных потребностей. Традиционно основой
определения потребностей служат различные физические параметры, такие, например,
как численность персонала, число детей дошкольного возраста, квадратные метры и
другие подобные переменные. В случае ориентированного на результат бюджетирования
расходные потребности в будущих периодах зависят от оценки эффективности уже


25 Авторам не раз доводилось читать такие судебные решения, которые вызывали большие сомнения в
юридической грамотности их авторов.
45
произведенных расходов. Для получения этой оценки цели и задачи, установленные в
начале бюджетного года, сравниваются с результатами, достигнутыми в конце года. И,
если, например, декларированные государственным агентством цели не были достигнуты,
это может послужить основанием для отказа данному агентству в дополнительном
финансировании или даже сокращения выделяемых ему средств. Иными словами, уровень
расходных потребностей может меняться от года к году в зависимости от оценки
эффективности расходов в конце периода. Главное назначение такого подхода состоит в
том, чтобы государство продолжало осуществлять расходы в тех сферах, в которых от них
получают максимальную отдачу. При этом министерства и ведомства уже не могут
получать средства в том же или возрастающем объеме просто по инерции.
Проиллюстрируем описанный выше подход к определению расходных
потребностей на примере финансирования судебной системы. Этот пример является
условным. Предложенное далее сравнение не является корректным, так как
финансирование судебной системы идет не по программам, и приводится только для
того, чтобы дать некоторое представление о методе определения будущих расходных
потребностей.
Для сопоставления затрат и результатов воспользуемся данными из раздела 2
(блок 2.1) и таблицы 3.8 настоящего раздела. В качестве цели условно примем
сокращение количества уголовных дел, рассмотренных с нарушением сроков. Имеющиеся
в нашем распоряжении данные следующие (см. таблицу 3.9):

Таблица 3.9

Оценка эффективности расходов на судебную власть
1997 1998 1999*
3 196 325 3 291 805 4 987 328
Расходы на судебную власть, тыс. рублей
Доля уголовных дел, рассмотренных с нарушением
25,1 23,0 21,3
сроков в общем массиве оконченных дел, %
45 467 997 366
«Цена» 1%

*Данные за первое полугодие
В соответствии с этой таблицей увеличение ассигнований приводит к сокращению
количества дел, рассмотренных с нарушением сроков. Однако эффективность указанных
расходов снижалась в рассматриваемый период, так как в 1999 г. для сокращения числа
дел, рассматриваемых с нарушением установленных мер, на 1% потребовалось средств (в
текущих ценах) в 22 раза больше, чем в1998 г. Исходя из полученных результатов, можно
предположить, что Судебный департамент не может рассчитывать в будущем на
увеличение ассигнований. И государство будет финансировать те программы, где отдача
от его средств будет больше. Например, может быть принято решение увеличить
ассигнование на образовательные программы, призванные сократить уровень
преступности среди молодежи.
Еще раз оговоримся, что это условный пример, призванный продемонстрировать
принцип определения будущих расходных потребностей и, соответственно, объемов
финансирования. В действительности увеличение расходов на судебную систему не
определялось только одной целью – сокращением случаев нарушения сроков
рассмотрения уголовных дел. Кроме того, эта цель не могла быть достигнута только
усилиями Судебного департамента. Как следует из информации, приведенной в блоке 2.1,
для реализации данной цели также требуются усилия МВД (устранение недостатков в
работе конвойных подразделений).
Как отмечалось выше, достичь определенной цели можно различными путями.
Несмотря на очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования,
46
такие как внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на
эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы
в рамках линейных министерств, он имеет и свои сложности.
Во-первых, он предполагает применение метода «издержки-выгоды», который в
России при оценке государственных программ еще не применяется. Следовательно,
потребуются определенные средства и время на обучение работников Судебного
департамента. С помощью метода «издержки-выгоды» сравниваются альтернативные
варианты достижения одной и той же цели, и выбирается та программа, у которой выгоды
от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с их осуществлением.
Во-вторых, желаемый результат может зависеть не только от усилий,
предпринимаемых отдельным министерством, ведомством или другими
государственными агентствами. Это хорошо видно на примере со снижением количества
дел, рассмотренных с нарушением сроков, приводимом выше. Поэтому изолировать и
идентифицировать вклад государственной программы в тот или иной результат бывает
достаточно сложно.
В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваются о
приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному на
результат бюджетированию. Невозможность согласовать приоритеты программы
затрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов в
соответствии с заданными параметрами. Подтверждение существования указанной
проблемы дает, например, сопоставление упоминавшихся в параграфе 3.5.2 программы
судебной реформы, представленной Президентом, и программы, предложенной
Верховным Судом. По цифрам эти программы совпадают, но по целям нет. В реформе,
предлагаемой Президентом, средства заложены преимущественно на повышение
денежного содержания судей и работников аппарата, а в проектах Верховного Суда – на
увеличение численности судей. Оставляя в стороне тот факт, что ни увеличение числа
судей, ни повышение их зарплаты не может быть целью государственного
финансирования, так как общество в конечном итоге заинтересовано не в том, чтобы было
много судей с хорошей зарплатой, а в том, чтобы судебная система работала эффективно,
обратим внимание, что согласовать эти разные точки зрения пока не удалось26.
Что касается других целей и, соответственно, видов расходов, то их
приоритетность в указанных программах и вовсе не определена, что вызывает
определенные опасения, что программа финансирования судебной реформы будет
программой увеличения расходов, а не программой повышения эффективности судебной
системы (см. блок 3.10).
Блок 3.10 Целевая программа по развитию судебной системы в России
Подготовленная комиссией Дмитрия Козака целевая программа по развитию судебной системы в
России получила официальный статус федеральной программы и название «Реформа судебной системы».
В рамках этой программы в 2002-2006 гг. планируется выделять около 44 млрд. руб. на
осуществление мероприятий по судебной реформе, которые будут равномерно распределены по годам:
каждый год судебной реформы будет стоить бюджету одинаково. Почти две трети расходов – 30,6 млрд.
руб. – предназначены на увеличение заработной платы судьям. К 2006 г. она должна достичь уровня 1000
долл./мес.
Важно отметить, что, хотя общая сумма финансирования целевой программы определена и, скорее
всего, останется без изменения, Правительство не определило, какие именно расходы по судебной реформе
можно считать приоритетными.

Источник: Ведомости, 29.08.2001




26 http://umnyi narod.ru/STENOGR_01/010613/010613-29.htm
47
И, наконец, в четвертых, опыт показывает, что преждевременные попытки
введения ориентированного на результат бюджетирования в странах с переходной
экономикой (Литва) привели к тому, что реальным результатом нововведения стало не
повышение эффективности государственных расходов, а рост коррупции.
3.6.3 Револьверное финансирование (метод переходящих расходов)
Револьверное финансирование предполагает закрепление за судебной системой
определенного бюджета, который без обсуждений в Правительстве и Государственной
Думе передается главным распорядителям средств.
Преимущество указанного подхода состоит в том, что в этом случае судебная
власть не зависит от произвольных решений органов законодательной или
исполнительной власти.
Предложенный метод предполагает следующие шаги:
•Объем финансирования судебной системы фиксируется и утверждается
Государственной Думой на среднесрочный период (например, на 5 лет) по
представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный
комитет, минуя Правительство) и автоматически возобновляется на протяжении
этого периода
• Распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение
главных распорядителей. В принципе возможны разные принципы
распределения фиксированных бюджетов. Можно остановиться на
нормативном методе как наиболее привычном и понятном. Либо можно
постепенно реализовывать переход к финансированию не сети, а целевых
программ. При этом можно избежать недостатков нормативного метода
(применение единых нормативов к разным единицам). Например, как
отмечалось в параграфе 3.5.3, территориальное распределение ресурсов
судебной системы не соответствует спросу на ее услуги, о чем свидетельствует
неравномерная нагрузка судов в различных регионах страны и слабая связь
между численностью судей и уровнем преступности. Таким образом, в данном
подходе главный распорядитель средств решает вопрос об увеличении
штатной численности судей не на основе нормативов, а на основе анализа
сложившейся ситуации с тем, чтобы ликвидировать перекосы в
обеспеченности населения судебными услугами.
• Для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках
фиксированных бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права
главных распорядителей на безакцептное списание со счетов ГУ ФК средств по
этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные
сроки.
• Органы судебной власти берут на себя обязательства по обеспечению
минимальных стандартов процедурной эффективности (например, по срокам
рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных обязательств
производится в процессе утверждения финансирования на следующий
среднесрочный период.
Как вариант можно предложить выделение на содержание судебной системы
фиксированного процента совокупных доходов или непроцентных расходов федерального
бюджета. Этот процент утверждается Государственной Думой на среднесрочный период и
не подлежит пересмотру до его окончания. Главные распорядители получают право
самостоятельно распределять бюджетные средства между конечными получателями и
целевыми статьями расходов. Поскольку основные среднесрочные параметры
федерального бюджета в целом прогнозируемы, органы судебной власти имеют
возможность планировать свои бюджеты исходя из этого прогноза.
48
Фактически именно такая система финансирования судебной власти существует в
России на протяжении последних двух-трех лет. Как показывают данные параграфа 3.3
настоящего раздела, в последние годы на финансирование судебной системы стабильно
расходовалось чуть менее 1% от общих расходов федерального бюджета. Однако
принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не
гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.
Очевидно, что фиксация бюджета судебной системы не в виде абсолютных сумм, а
в виде процента от совокупных доходов содержит определенные риски: в случае резких
сокращений доходов государственного бюджета теряется главное преимущество
револьверного финансирования – обеспечение независимости судебной власти. Однако
закрепление за судебной системой бюджета, выраженного в абсолютной сумме, таит в
себе опасность обесценения этой суммы в случае инфляции, за которую судебная власть
если и несет ответственность, то лишь очень косвенную (сильная правоохранительная
система способствует укреплению рубля, но эмиссия может свести все эти
положительные эффекты на нет). Разумеется, возможны различные компромиссные
решения, например, бюджет судебной системы равен тому, что больше – некоторой
сумме, определенной в абсолютном выражении, или установленной доле федерального
бюджета. Помимо предоставления гарантий независимости судебной власти,
револьверное финансирование имеет, на наш взгляд, и другие преимущества, как то:
экономия времени и ресурсов на бюджетном планировании, обсуждении и согласовании;
«стабильность» бюджета и возможность перехода к многолетнему бюджетированию,
которое должно повысить эффективность расходов федерального правительства в целом.
Недостатки этого метода состоят в том, что он не снимает с повестки вопрос об
определении этой фиксированной суммы или доли, то есть определения расходных
потребностей.
Кроме этого не следует забывать о том, что независимость судебной власти,
будучи исключительно важной, является скорее средством, нежели целью. Суды
существуют не для того, чтобы обеспечивать независимость судей. Конституция РФ
гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, и независимая
судебная власть есть необходимое, но не достаточное условие реализации этой гарантии.
Поскольку предложение услуг судебной системы практически полностью регулируется
государством, именно государство берет на себя ответственность по обеспечению
качества этих услуг. Револьверное финансирование должно обеспечить, как указывалось
выше, некие минимальные стандарты качества. Как вариант, можно предложить
зафиксировать существующий уровень финансирования. При этом мы исходим из того,
что именно он обеспечивает минимальный стандарт качества судебной системы. Однако,
ограничившись неким фиксированным бюджетом, мы, возможно, будем в будущем
терять качество услуг по отправлению правосудия.
Нам представляется, что в наибольшей степени российским условиям будет
отвечать сочетание револьверного финансирования с финансированием,
ориентированным на результат. То есть, помимо фиксированной части (бюджет
содержания) Верховному Суду, Судебному департаменту и др. распорядителям средств
будут выделяться ресурсы на программы, призванные повышать качество
предоставляемых услуг (бюджет развития). Цели этих программ должны иметь
качественных характер и быть количественно измеримыми, а достигнутые результаты
служить основанием для продолжения или прекращения финансирования. Такое
сочетание двух типов финансирования, помимо прочего, снизит риски коррупции и даст
время на подготовку персонала для перехода в будущем к современным методам
бюджетирования.


49
Раздел 4. Анализ расходов федерального бюджета на
уголовно-исполнительную систему

Prisons are an expensive way to make people worse
A former Home Office Minister in the United Kingdom
Безудержному стремлению к законной свободе можно противостоять только
лишь бесчеловечной системой тотального контроля и перманентного судопроизводства.
Дм. Бавильский




4.1 Постановка проблемы

Уголовно-исполнительная система оказывает большое влияние на все стороны
жизни российского общества. В силу чрезвычайно высокой по мировым меркам доли
заключенных в общей численности населения, состояние УИС во многом определяет
демографическую и медико-санитарную обстановку в стране. Помимо ощутимого
бремени, которым для бюджетной системы являются прямые расходы на УИС, система
пользуется значительной косвенной поддержкой государственных и местных властей в
виде налоговых льгот, бесплатных поставок продукции и проч. С другой стороны, в
рамках УИС производится заметная доля ВВП. Наконец, функционирование системы
порождает многочисленные как позитивные, так и негативные внешние эффекты.
Тюремное население за последнее десятилетие колебалось в пределах 0,9 – 1,1
млн., т.е. на уровне 0,6-0,7 % общей численности населения (один из наиболее высоких
уровней карцеризации в мире). Если же учесть средние сроки заключения, то окажется,
что за последние годы через места заключения проходит около 2 млн. человек в год
(преимущественно мужчин), что составляет уже 3% населения трудоспособного возраста.
Принимая во внимание численность персонала и прочих работников УИС (порядка 300
тыс. по состоянию на 2000 г.) и членов их семей, можно представить масштабы влияния
системы на все аспекты общественной жизни, демографическую, социально-
экономическую и медико-санитарную обстановку в стране в целом и, в особенности, в тех
регионах, в которых сконцентрировано большинство учреждений УИС.

Таблица 4.1

Абсолютная и относительная численность заключенных

в Российской Федерации за 1993 – 2001 гг.


ЧИСЛЕННОСТЬ ЗАКЛЮЧЕННЫХ 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
всего, тыс. чел. 772 876 929 1 017 1 052 1 010 1 014 1 060 924
на сто тысяч населения 521 592 629 689 715 688 693 729 637
на сто тысяч мужчин старше 18 1448 1677 1765 1959 2000 1930 1934 2000 1765
лет
численность несовершеннолетних 32.1 36 36.6 40.5 38.2 33.7 34 40 28
заключенных, тыс. чел.
% от общего кол-ва заключенных 4.3 4.3 3.9 4.0 3.6 3.3 3.4 3.8 3
Примечание: цифры приводятся на начало года.

50
Источник: информация с сайта www.prison.org.
Количество заключенных не является простым отражением существующего
уровня преступности, а в значительной мере определяется политическими решениями.
Так, в результате широкомасштабной амнистии за период с 28 мая по 28 ноября 2000 года:
вышло на свободу из СИЗО и из ИК 222 тыс. человек;
43 тыс. получили снижение срока наказания в ИК;
400 тыс. человек освобождено от наказания, не связанного с лишением свободы.
По итогам года, с учетом того, что тюремное население постоянно пополнялось,
число заключенных в России сократилось на 136 тысяч человек, причем в СИЗО
заключенных стало на 46 тысяч меньше. Поскольку амнистия не сопровождалась
всплеском преступности, возникают обоснованные сомнения в оправданности и
целесообразности принятых в свое время судебных решений о заключении под стражу
лиц, подпавших под действие амнистии (т.е. не представляющих большой опасности для
общества).
Исчерпывающая информация о плановой и фактической среднесписочной
численности и структуре спецконтингента за последние годы была недоступна на момент
написания отчета. В качестве иллюстрации ситуации с переполнением мест заключения
ниже приведены данные по Российской Федерации за 2000 г., а также по г. Москве за
1999 год:

Таблица 4.2

Количество заключенных в учреждениях уголовно-исполнительной системы
Минюста РФ в 2000 году


1.01 1. 06 1.09 1.12 31.12
В учреждениях всех типов ГУИН 1 060 1 092 980 912 924
Минюста РФ, тыс. чел.
На 100 000 населения 728 752 675 629 637
В СИЗО всех типов, тыс. чел. 281,7 282,5 226,4 228,2 236
В обычных СИЗО 272,6 273,5 219,500 218,5 226
Наполненность СИЗО обычного
типа, % (за 100% принят уровень 222,2 222,8 178,8 178 184
наполнения, соответствующий
ведомственным
лимитам/нормативам)
В ИК, тыс. чел. 756,4 735 665,5 671
В ВК, тыс. чел. 22 18,7 17,4 17,4
Источник: информация с сайта www.prison.org.
Сокращения:
СИЗО – следственный изолятор
ИК – исправительная колония
ВК – воспитательная колония




51
Таблица 4.3

Структура и численность спецконтингента по учреждениям, подведомственным
московскому Управлению в 1999 году


Фактическая среднесписочная
Плановые показатели
численность
Согласно плану ГУИН в том числе
Структурные Согласно
Подозрев
подразделения лимиту подозреваем Всего
осужденные осужденные
аемые и
наполнен всего ые и
(хозобслуга) (хозобслуга)
обвиняем
ия* обвиняемые
ые
СИЗО № 1 1660 5900 5675 225 5402 5198 204
СИЗО № 2 2190 5850 5625 225 5897 5710 187
СИЗО № 3 1250 2900 2755 145 3263 3118 145
СИЗО № 5 945 1650 1565 85 1964 1883 81
СИЗО № 6 735 1300 1230 70 1540 1470 70
СИЗО № 7 - - - - - - -
ИТОГО 6780 17600 16850 750 18066 17379 687
* Лимит наполнения устанавливается приказом Министерства юстиции РФ, исходя из норм
санитарной площади, - 4 кв.м. на одного подозреваемого и обвиняемого в совершении преступлений (ст. 23
Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении
преступлений» от 21 июня 1995 г. № 103-ФЗ).

Источник: бюллетень Счетной палаты № 10, 2000 г.
Как следует из таблицы 4.3, в 1999 году московские СИЗО были переполнены в
среднем в 2,7 раза относительно официально установленной министерством санитарной
нормы (т.е. в реальности на одного заключенного в СИЗО приходилось порядка 1,5 кв.м.
площади. Аналогичный уровень переполненности отмечается в СИЗО Ленинградской
области). Интересно, что для руководителей учреждений УИС такая переполненность
является достаточно привычной рабочей ситуацией, так план ГУИН на 1999 г.
предусматривал возможность превышения нормы размещения в 2,6 раза.
Несмотря на известное улучшение с 2000 года ситуации с текущим
финансированием УИС из федерального бюджета, есть все основания утверждать что
нынешнее состояние системы не только не позволяет ей выполнять возложенные на нее
функции, но и порождает новые проблемы – такие как рост криминализации
общественной жизни и обострение эпидемиологической обстановки (прежде всего, по
туберкулезу и СПИДу).
Во многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией
международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.
Вся система уголовного правосудия в настоящий момент переживает стадию
реформирования. Реформирование УИС было начато во исполнение Указа Президента РФ
от 28 июля 1998 г. № 904; в настоящее время основополагающим для реформирования
документом является федеральная целевая программа «Реформирование уголовно-
исполнительной системы Министерства юстиции РФ на 2002 – 2006 годы». Программа
предусматривает существенное увеличение расходов на УИС, в первую очередь, на
строительство и реконструкцию СИЗО и тюрем, а также на строительство жилья для
персонала.


52
Вместе с тем, решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет дальнейшего
увеличения бюджетного финансирования станет тяжелым бременем для бюджетной
системы. По нашему мнению, необходимой предпосылкой кардинального улучшения
ситуации в УИС является реформирование системы уголовного правосудия, в первую
очередь, следствия и судебной системы, а также пересмотр государственной политики в
области карцеризации, направленный на решительное сокращение численности
тюремного населения.
Помимо того, увеличению расходов на УИС, по нашему мнению, должен
предшествовать анализ результативности и эффективности использовавшихся до
настоящего момента механизмов бюджетного и внебюджетного финансирования, иных
форм государственной поддержки УИС. Рассмотрение вопросов, связанных с
эффективностью бюджетных расходов, должно быть увязано с концепцией
реформирования и основными этапами этого процесса. В предлагаемой работе
предложены подходы к проведению такого анализа.
Производственный сектор УИС играет заметную роль в народном хозяйстве
России. По некоторым оценкам, в нем производится порядка 2% ВВП. Как будет показано
ниже, система уголовно-исполнительных учреждений исторически была тесно связана с
производственными предприятиями. Эта связь лишь упрочилась в результате процессов
разгосударствления и приватизации. Сформировавшийся в результате тюремно-
производственный комплекс (в Федеральной целевой программе используется понятие
«промышленный сектор». На наш взгляд, ввиду того, что в УИС производится
сельскохозяйственная продукция, осуществляются строительные работы и
предоставляются услуги, сути явления более отвечает термин «производственный сектор
уголовно-исполнительной системы», далее в тексте - ПС) в настоящий момент оказывает
колоссальное влияние на все стороны деятельности УИС.
В силу многолетних традиций закрытости УИС экономика и финансы ПС
оказались вне контроля общества. Требуют изучения вопросы о степени соответствия
масштабов и форм хозяйственной деятельности ПС задачам уголовно – исполнительной
системы и интересам российской экономики в целом.
Предметом исследования настоящего раздела являются в первую очередь вопросы
эффективности бюджетного финансирования (и иных форм государственной поддержки)
УИС, но также и финансовые взаимоотношения ПС и уголовно-исполнительной системы
в той части, в которой они касаются финансирования УИС.
Помимо того, в отчете затронута тема влияния российской версии федерализма на
формирование единого правового пространства России, в той его части, которая
относится к пенитенциарной системе.
В настоящий момент пенитенциарная система России, во всяком случае,
формально, является сверхцентрализованной: единым является уголовное
законодательство, система управления УИС, единственным (если следовать букве
законодательства) бюджетным источником финансирования – федеральный бюджет. Все
это служит основанием для развития системы учреждений УИС на узковедомственных
принципах, вне зависимости от региональной специфики.
Однако в реальности УИС в значительной степени финансируется и получает
неденежную поддержку из региональных источников. Помимо того, наличие в регионах
учреждений УИС и значительные межрегиональные перемещения заключенных
оказывают сильное влияние на региональную экономику, рынок труда, инфраструктуру.
Однако до настоящего времени предложения о расширении возможностей субъектов РФ и
муниципалитетов влиять на деятельность системы УИС, а тем более о формировании
регионального уровня пенитенциарной системы Минюстом РФ отвергаются.

53
Тем не менее, приведение роли регионов в управлении УИС в соответствие с
масштабами оказываемой ими финансовой поддержки, представляется необходимой
мерой, хотя и потребует серьезных изменений в законодательстве, а возможно и в
судебной практике.

4.2 Правовые основы деятельности уголовно-исполнительной системы

Правовая основа деятельности УИС в последние годы переживает процесс бурного
развития и пересмотра. Наибольшее влияние на жизнь УИС будет оказывать принятие
нового уголовно-процессуального кодекса (УПК РФ).
В настоящее время основополагающими для УИС являются следующие
нормативные правовые акты федерального уровня:
• Конституция РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ (УИК, вступивший в
действие с 1 июля 1997 года), Закон РФ «Об учреждениях и органах,
исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (№ 5473-1 от 21
июля 1993 года), Указ Президента РФ «О передаче уголовно-исполнительной
системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение
Министерства юстиции РФ» (№ 904 от 28 июля 1998 года) ), Указ Президента
РФ «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД Российской
Федерации» (№1100 от 8 октября 1997 г.), Постановление Правительства
Российской Федерации от 30 октября 1998 г. № 1254 «Вопросы уголовно-
исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации»,
приказ Минюста России от 18 марта 1998 г. № 50 «О повышении статуса
территориальных органов уголовно-исполнительной системы Министерства
юстиции Российской Федерации» и иные нормативные правовые акты
Российской Федерации; Постановление Правительства РФ от 29 августа 2001 г.
№636, которым была утверждена федеральная целевая программа
«Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции
РФ на 2002 – 2006 годы»;
• нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Федерации;
• нормативные правовые акты центрального органа (ЦО, в настоящий момент –
Главное управление исполнения наказаний, ГУИН) уголовно-исполнительной
системы Министерства юстиции Российской Федерации.

Невзирая на то, уголовно-исполнительная система отнесена к ведению
федеральных органов власти, ее повседневная деятельность не может не учитывать
нормативных правовых актов регионального и местного уровня:
• нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в
пределах их полномочий;
• нормативные правовые акты органов местного самоуправления (органам
местного самоуправления, в частности, предоставлено право определять
границы территорий, прилегающих к учреждениям, исполняющим наказания, и
устанавливать режимные требования на этих территориях).

4.3 Функции и задачи уголовно-исполнительной системы

В криминологии принято выделять четыре основных функции системы исполнения
наказаний:
• общепризнанным является мнение, что важнейшей функцией УИС является
изоляция правонарушителей от общества для предотвращения совершения
54
ими новых преступлений и сопутствующие функции, включая содействие
прочим элементам системы уголовного правосудия и возмещение ущерба
жертвам преступлений;
• широко распространено представление о УИС как об инструменте
перевоспитания и социальной адаптации лиц, преступивших закон (что
отражается, в частности, в употреблявшейся до начала 90-х годов расшифровке
аббревиатуры УИС как «уголовно-исправительная система»);
• по-прежнему, имеет место взгляд на УИС как на карательный инструмент;
• наличие уголовно-исполнительной системы рассматривается также как
средство сдерживания (устрашения) потенциальных преступников.

Приведенный список функций является иллюстрацией того, что к настоящему
моменту окончательно не сложился общественный консенсус даже относительно того,
что является основным функциональным предназначением УИС (не говоря о функциях,

<<

стр. 2
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>