<<

стр. 3
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

не относящихся непосредственно к числу пенитенциарных, например, о производственной
функции).
В силу этого, а также вследствие хронического недофинансирования,
подтолкнувшего УИС в начале 1990-х годов к переходу на самообеспечение (со всеми
вытекающими последствиями), уголовно-исполнительная система Минюста РФ
представляет собой многофункциональную систему учреждений и органов, исполняющую
уголовные наказания и иные меры уголовно-правового характера, обеспечивающих
содержание под стражей обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений, а
также занятую производством, отчасти на нужды заключенных, отчасти в качестве чисто
коммерческой деятельности при демпинговом уровне оплаты труда заключенных. То есть
вместе с пенитенциарными и правоохранительными функциями, российская УИС также
вынуждена исполнять многочисленные хозяйственные и вспомогательные функции.
Перечень задач, поставленных перед УИС действующим законодательством
позволяет зримо представить многофункциональный характер системы. УИС Минюста
РФ в настоящее время решает задачи:

(1) непосредственно относящиеся к исполнению уголовных наказаний и/или
изоляции виновных:
• приведение в исполнение исключительной меры наказания;
• исполнение наказаний, связанных с лишением свободы;
• исполнение наказаний, не связанных с изоляцией от общества;
• организация мероприятий, связанных с возмещением ущерба пострадавшим от
преступной деятельности.
(2) обеспечивающие исполнение наказаний:
• поддержание правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих
уголовные наказания в виде лишения свободы (учреждения ИН),
• обеспечение безопасности содержащихся в учреждениях ИН осужденных, а
также персонала, должностных лиц и граждан, находящихся на территории
этих учреждений;
• конвоирование осужденных и других категорий населения (начиная с 2000 г.,
до этого конвоирование осуществлялось органами МВД);
• обеспечение заключенных жильем и услугами ЖКХ;
• обеспечение заключенных услугами транспорта и связи;
• обеспечение заключенных продуктами питания, одеждой и проч.

55
(3) обеспечивающие деятельность других элементов системы
правоохранительных органов:
• оказание содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную и
следственную деятельность;
(4) направленные на перевоспитание преступников и облегчение их адаптации к
жизни в условиях свободы:
• привлечение осужденных к труду;
• обеспечение общего и профессионального образования и профессионального
обучения заключенных;
• социальная работа с заключенными и контроль за их поведением.
(5) обеспечивающие охрану здоровья осужденных и персонала УИС:
• медицинское обслуживание и лечение заключенных и персонала УИС;
• изоляция заключенных, больных туберкулезом, СПИДом;
• проведение санитарно-профилактической работы среди заключенных;
(6) прочие вспомогательные:
• предоставление жилья и обеспечение услугами ЖКХ персонала УИС
• общая и профессиональная подготовка специалистов УИС;
(7) предпринимательские
• организация производственной деятельности учреждений УИС;
• учреждение и управление предприятиями учреждений УИС;
• маркетинг и реализация собственной продукции УИС и продукции
предприятий УИС;
• извлечение и инвестирование доходов от предпринимательской и иной
приносящей доход деятельности.

Блок 4.1 Занятость в УИС

В настоящее время на УИС возложена обязанность «привлечения осужденных к труду», создающая
(в случае, когда труд заключенных не обусловлен необходимостью компенсировать ущерб пострадавшим в
результате преступной деятельности или выплатить штраф) предпосылки для использования
принудительного (рабского) труда, запрещенного международным правом (устав Международной
организации труда, ILO). Заключенные фактически принуждаются к труду тем, что только дополнительный
заработок позволяет им обеспечить себе сносные условия существования, которых не гарантирует уровень
финансирования пенитенциарной системы из бюджетов всех уровней.
По нашему мнению, возложенная на УИС обязанность «привлечения осужденных к труду»,
должна быть заменена обязанностью «обеспечить заключенным возможность реализации права на труд», на
что и должна быть направлена деятельность пенитенциарной системы (во взаимодействии с органами
службы занятости и с привлечением финансовых ресурсов этих органов) по организации занятости
заключенных и их профессиональному обучению.
При этом принципиально важным представляется сформулировать те экономические (оставим
сейчас вне фокуса обсуждения, как дискуссионный, вопрос о трудовом перевоспитании) цели, которые
ставятся перед трудом заключенных. На наш взгляд, целью этого труда не должно считаться улучшение
финансового состояния учреждений УИС или их дополнительное финансирование, улучшение условий
содержания и социальная защита заключенных и прочее, потому что это противоречит основным функциям
и задачам пенитенциарной системы, а также признанным во всем мире правам человека. Между тем, именно
такие задачи ставятся в Федеральной целевой программе «Реформирование УИС Минюста РФ на 2002 –
2006 годы».
Иными словами, необходимо принять все меры против какой либо (кроме ситуаций, обусловленных
судебными решениями) формы отчуждения результатов труда заключенных. В качестве социально
приемлемых могут рассматриваться только следующие, четко декларированные цели трудовой занятости:


56
• пенитенциарная – из заработанных заключенными средств должны финансироваться
выполнение судебных решений (таких как возмещение нанесенного убытка и штрафы), иных
обязательств заключенных (алименты и проч.);
• экономическая – повышение личного благосостояния заключенного за счет собственных
трудовых усилий, на что должен работать механизм, гарантирующий сохранность этих средств
(система именных счетов и т.д.).;
• социальная – повышение образовательного уровня и приобретение заключенным профессии,
которая облегчит социальную адаптацию на свободе.
В качестве институциональной гарантии свободного характера труда заключенных предлагается
рассмотреть вопрос о целесообразности поэтапного разделения пенитенциарной и предпринимательской
деятельности в рамках УИС с перспективой запрета учреждениям УИС на осуществление
предпринимательской деятельности и запрета на учреждение предприятий, осуществляющих
предпринимательскую деятельность.
При этом функции организации производства, закупок, маркетинга, сбыта могут быть полностью
сконцентрированы, например, в существующем ГУП "ГОСРЕСУРС ГУИН"; пенитенциарные функции
изоляции, перевоспитания и наказания - возложены на бюджетные учреждения УИС, а собственно
производственные функции делегированы частным предприятиям любых организационно-правовых форм,
использующим труд заключенных на рыночной основе (часть из них будет образована в результате
организационного оформления, реструктуризации и приватизации существующих «производственных
участков» и ГУПов).
В противном случае будет сохраняться объективная заинтересованность околотюремного бизнеса и
руководства учреждений пенитенциарной системы в стабилизации, или даже росте численности
заключенных, занятых на предприятиях ПС. По неформальным каналам такая заинтересованность может
транслироваться и на другие элементы системы уголовного правосудия, воздействуя на политику
прокуратуры и судебные решения.


Чрезмерная загрузка пенитенциарной системы предпринимательскими и
вспомогательными функциями, такими как развитие производственного сектора УИС или
ведомственного жилищного и коммунального хозяйства, могут нанести серьезный ущерб
не только функциям изоляции и перевоспитания, но и экономике страны в целом.
В процессе реформирования УИС необходимо пересмотреть перечень функций и
задач УИС, проранжировать их по важности, четко определив в качестве определяющих
пенитенциарные функции.

4.4 Анализ структуры уголовно-исполнительной системы

В настоящее время УИС, как и во времена Архипелага ГУЛАГ, представляет собой
сложную, разветвленную структуру, которая с августа 1998 года функционирует в рамках
Министерства юстиции РФ. Помимо основных функций, система занимается
производственной, оперативно-розыскной деятельностью, санитарно-профилактической
работой среди осужденных. Соответственно, УИС структурирована следующим образом.
1. Учреждения, выполняющие пенитенциарные, основные для системы функции:
(1) центральный орган уголовно-исполнительной системы – ГУИН Минюста РФ;
(2) 88 территориальных органов – Управлений исполнения наказаний (УИН),
созданных на территориях субъектов РФ. В том числе 8 управлений лесных
исправительных учреждений, созданных для руководства учреждениями с особыми
условиями хозяйственной деятельности (см. ниже), зачастую без учета административно-
территориального деления.
Территориальное Управление является территориальным органом уголовно-
исполнительной системы, созданным Министерством для руководства исправительными
колониями (далее – ИК), следственными изоляторами (далее – СИЗО) и иными
подразделениями, созданными для обеспечения деятельности УИС. Так, в структуру
Московского Управления по состоянию на 1 января 2000 года на правах самостоятельного

57
юридического лица входили: шесть СИЗО, Управление по конвоированию, отдел
специального назначения, отдел по руководству уголовно-исполнительными
инспекциями;
(3) учреждения, исполняющие наказания, в том числе (на конец 2000 г.):
- 644 мужских исправительных колоний (ИК), из них 122 лесных;
- 34 женских ИК (41 тыс. человек); в 10 женских колониях имеются Дома
ребенка;
- 64 воспитательных колоний (ВК) для несовершеннолетних, из них 4 –
усиленного режима (500 подростков), 3 – для девочек (1000 человек);
- 184 СИЗО и 13 тюрем, рассчитанных на 118,5 тыс. человек (наполненность
учреждений СИЗО и тюрем последние годы составляет порядка 200%). В СИЗО
по состоянию на конец 2000 г. содержалось 14 тысяч женщин и 11 тысяч
несовершеннолетних;
- 2150 уголовно - исполнительных инспекций, в которых состоят на учете 764,5
тыс. человек, осужденных к исправительным работам, условно-осужденных и
других лиц;
- учреждения с особыми условиями хозяйственной деятельности (участвующие
в многоцелевом пользовании лесным фондом РФ и дальнейшей переработке
древесины), а также
- объединения таких учреждений, имеющие права и обязанности учреждений,
исполняющих наказания;
2. Вспомогательные учреждения, входящие непосредственно в УИС по решению
Правительства РФ:
- научно-исследовательские (НИИ уголовной исполнительной системы) и
проектные институты;
- лечебные учреждения (обслуживающие персонал и спецконтингент), включая
119 больниц разного профиля, 189 медицинских частей и здравпунктов;
- специализированные противотуберкулезные лечебные учреждения, включая 33
лечебно-профилактических и 53 лечебно-исправительных;
- учебные учреждения, предназначение для обучения и повышения
квалификации персонала УИС, включая 2 ВУЗа (с филиалами), 2 средних
специальных учебных заведения, 50 учебных центров;
- учебные учреждения (обслуживающие спецконтингент), включая 187 вечерних
общеобразовательных школ и 127 учебно-консультационных пункта;
- объединенная редакция, издающая журналы «Преступление и наказание»,
«Ведомости УИС» и газету «Казенный дом»;
3. Производственные предприятия (всего 750, в т.ч. 42 сельскохозяйственных):
- т.н. «внебюджетные участки» учреждений исполнения наказаний, в рамках
которых при колониях и СИЗО (в последнем случае в незначительных
масштабах, силами осужденных, составляющих малую часть заключенных в
СИЗО) осуществляется производство (преимущественно сельскохозяйственной)
продукции. Внебюджетные участки существуют в составе учреждений
исполнения наказаний и не являются юридическими лицами. Так как почти вся
продукция таких участков направляется на собственные нужды заключенных (в
рамках одного юридического лица), то соответствующее потребление
58
продукции и услуг не признается реализацией, что помогает избегать
налогообложения. Примечательно, что неформальный производственный
статус учреждений УИС постепенно оформляется официально - сейчас
учреждения исполнения наказаний вносят изменения в свои уставные
документы, внося в перечень видов деятельности запись "сельскохозяйственное
производство". В итоге СИЗО и колонии формально становятся
сельхозпроизводителями, имеющими право на налоговые льготы и дотации из
бюджетов, участие в лизинге сельхозтехники и привлечение инвестиций;
- предприятия, специально созданные для обеспечения деятельности УИС,
преимущественно в форме ГУПов;
- предприятия учреждений, исполняющих наказания, созданные в любой
организационно – правовой форме;
4. Предприятия любых организационно – правовых форм, использующие труд
заключенных или размещающие производственные заказы в учреждениях ИН и на
предприятиях учреждений ИН
Предлагаемая авторами реструктуризация УИС с учетом уточненных функций
должна означать:
• Реформирование организационной структуры ГУИН Минюста РФ по аналогии
с оправдавшей себя реорганизацией судебной системы. Создание Тюремного
департамента Минюста РФ (аналог Судебного департамента Верховного Суда),
которому передаются хозяйственные функции, право заключения договоров и
т.д. При этом региональные Управления ИН и учреждения УИС преобразуются
в организационные подразделения ГУИН без образования юридического лица;
• Разделение пенитенциарной и хозяйственной деятельности в пределах УИС с
запретом бюджетным учреждениям, относящимся к пенитенциарной системе,
заниматься предпринимательской и хозяйственной деятельностью и получать
внебюджетные доходы;
• Реструктуризация производственной сферы путем оформления
«производственных участков» учреждений УИС в качестве предприятий.
Приватизация части ГУПов, преобразование неприватизированных ГУПов в
филиалы ГУП "ГОСРЕСУРС ГУИН";
• Передача социальной сферы (ЖКХ) на баланс региональных и местных
властей;
• Переход к контрактной системе (приватизации) исполнения некоторых
пенитенциарных функций.

4.5 Анализ расходов на уголовно-исполнительную систему

4.5.1 Анализ объема и динамики бюджетных расходов на уголовно-исполнительную систему в
РФ
Финансирование деятельности УИС из федерального бюджета осуществляется
целевым назначением с указанием отдельной строкой в федеральном бюджете на основе
нормативов, утвержденных Правительством РФ. Финансирование производится по
разделу 05 функциональной классификации расходов федерального бюджета
«Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», подраздел
03 «Уголовно-исправительная система» (до передачи УИС в ведение Минюста
финансирование расходов за счет средств федерального бюджета осуществлялось по
разделу 05 «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства»,
подраздел 01 «Органы внутренних дел» и подраздел 03 «Уголовно-исполнительная
система»).
59
Помимо того, УИС получает финансирование в рамках нескольких федеральных
целевых программ (см. таблицу 4.4):
- “Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России на 1998-2004 годы”
(которой предусматриваются для учреждений УИС дополнительные
бюджетные ассигнования в 1998 году в размере 340 миллионов рублей);
- «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем, а также
строительство жилья для персонала указанных учреждений на период до 2000
года»;
- «Содействие трудовой занятости осужденных к наказанию в виде лишения
свободы» (1995-1996 гг., на период до 2000 года).
Начиная с 2002 года, мероприятия по реформированию УИС планируется
финансировать в рамках федеральной целевой программы «Реформирование уголовно-
исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002 - 2006
годы», включающей подпрограммы:
- «Строительство и реконструкция следственных изоляторов и тюрем
Министерства юстиции РФ, а также строительство жилья для персонала
указанных учреждений на 2002 - 2006 годы»;
- «Реформирование промышленного сектора уголовно-исполнительной системы
и содействие трудовой занятости осужденных на 2002 - 2006 годы».
Общая ситуация с финансированием УИС за последние несколько лет
принципиально изменилась. На смену постоянному недофинансированию бюджетных
назначений, имевшему место до 1998 г., с 1999 г. пришло стабильное исполнение
утвержденных объемов финансирования (см. табл.4.4).

Таблица 4.4

Финансирование уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета


Уровень исполнения
Период Утверждено (млн. рублей) Исполнено (млн. рублей) бюджетных
назначений, %
1998 7 754,3 6 779,7 87,4
1999 10 373,6 10 960,5 105,7
2000 18733,3* 18 388,3 98,2
2001 24 068 -- --
2001** 11 718 11 647 99,4



* бюджетная заявка ГУИН равнялась 21 млрд. рублей
** уточненная роспись и фактическое исполнение расходов федерального бюджета за I полугодие
2001 г.

Источник: отчеты об исполнении федерального бюджета за соответствующие годы;
Бюллетень Счетной Палаты РФ №11/1999.




60
Таблица 4.5

Структура расходов на УИС, предусмотренная федеральным бюджетом на 2001 г.



Бюджет
ЦСР Наименование статей расходов
(млн. рублей)
201 Содержание спецконтингента 10 774,1

281 НИОКР 2,3
407 Прочие ведомств. расходы в области
образования (ДДУ и проч.) 72,2

430 Ведомств. расходы на здравоохранение 92,0
601 Обеспечение личного состава войск (сил) 11 736,4
602 Боевая подготовка и МТО войск (сил) 718,3
603 Закупки вооружений и др. 135,7
604 Ремонт вооружений и др. 12,0
606 Расходы военных (специальных) 197,7
образовательных учреждений
607 Страховые гарантии военнослужащим 327,4
Всего 24 068,1



Таблица 4.6

Структура расходов федерального бюджета на содержание спецконтингента (целевая
статья 201) 2001 гг., (млн. рублей)


Код Наименование
статьи статей расходов Бюджет Уточненная Структура
расходов (утвержденный) роспись бюджета,
%%

100000 ТЕКУЩИЕ РАСХОДЫ, 10 590,1 10 226,4 98,3
ВСЕГО, в т.ч.:
ВСЕГО: Оплата труда с 194,0 194,0 1,8
начислениями, в т.ч.:
110110 Оплата труда гражданских 142,9 142,9
служащих
110200 Начисления на ФОТ 51,1 51,1
110300 ВСЕГО: Приобретение 7 430,8 6 876,2 69,0
предметов снабжения и
расходных материалов, в
т.ч.:
110310 Приобретение медикаментов 427,3 427,3
и проч.
110320 Приобретение мягкого 204,6 204,6
инвентаря и обмундирования
110330 Приобретение продуктов 6 799,0 6 244,3
питания
110500 ВСЕГО: Оплата 5,0 91,0 0,0

61
транспортных услуг
110700 ВСЕГО: Оплата 2 920,2 3 025,1 27,1
коммунальных услуг, в т.ч.:
110710 Оплата содержания 30,2 30,5
помещений
110720 Оплата потребления 1 349,7 1 353,6
тепловой энергии
110721 Оплата отопления и 589,2 592,1
технологических нужд
110722 Оплата потребления газа 190,2 191,0
110723 Оплата потребления 570,3 570,4
котельно-печного топлива
110730 Оплата потребления 1 386,5 1 386,6
электрической энергии
110740 Оплата водоснабжения 145,7 245,4
помещений
110770 Прочие комм. услуги 9,1 9,1
111040 ВСЕГО: прочие текущие 40,0 40,0 0,4
расходы
200000 КАПИТАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ, 184,0 284,0 1,7
ВСЕГО, в т.ч.:
240000 ВСЕГО: Капитальные 184,0 284,0 1,7
вложения в основные фонды,
в т.ч.
240120 Приобретение и модерн. - 100,0
оборудования длительного
пользования
240330 Капремонт непроизводст. 184,0 184,0
объектов (кроме жил. фонда)
800000 ИТОГО РАСХОДОВ 10 774,1 10 510,4 100


Расходы на УИС по нескольким подразделам, прежде всего связанными с оплатой
услуг естественных монополистов и других предприятий госсектора, представляются
существенно заниженными относительно реального уровня.
Это объясняется тем, что по ряду видов продукции и услуг поставки в последние
годы производились без гарантий оплаты. Так, поскольку учреждения УИС были
отнесены к числу т.н. «неотключаемых потребителей», неоплата поставок топливно-
энергетических ресурсов привела к накоплению значительных объемов кредиторской
задолженности всей системы УИС27 перед энергетиками, составившей 2 млрд. рублей.
Схожая ситуация сложилась и с оплатой транспортных услуг. Эта категория
расходов включает расходы на перевозку заключенных и/или конвоиров ведомственным
автотранспортом (преимущественно в пределах населенных пунктов) и расходы на
железнодорожные перевозки (преимущественно межрегиональные).
Первые проблемы с железнодорожными перевозками у ГУИН возникли в 2000
году, когда МПС отменило бесплатный проезд для амнистированных, и
территориальные подразделения ГУИН были вынуждены резервировать средства для
оплаты возвращения освобожденных по амнистии к местам постоянного проживания. В
апреле 2001 г. из-за того, что Минюст России (подразделения по конвоированию) не был в
состоянии оплачивать перевозки, железнодорожники отказались подавать на посадку
спецвагоны, в которых заключенных этапировали из одного региона в другой. По
сообщениям прессы, в мае 2001 г. МПС и Минюст России договорились о переходе на

27 По открытым источникам. Ввиду многократно отмечавшейся непрозрачности производственного сектора
УИС, невозможно разделить кредиторскую задолженность учреждений и предприятий УИС.
62
новую форму взаиморасчетов за перевозку осужденных и лиц, заключенных под стражу, и
аренду служебно-технических вагонов.

Таблица 4.7

Финансирование федеральных целевых программ развития УИС из средств
федерального бюджета в 1996 - 1999 годах, млн. рублей

1996 г. 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2001 г.
(без Программы (без Программы (январь-июнь)
«Неотложные меры «Неотложные меры
борьбы с борьбы с
туберкулезом») туберкулезом»)
Бюд факт % бюд Факт % бюд Факт % бюд факт % бюд
жет жет жет жет жет
Всего Гос. 160, 186, 116, 202, 35,2 17,3 71,0 10,0 14,2 66,6 20,2 30,3
программы инвестици 0 5 5 9 5 (50)/
по УИС, в и 116,
том числе: 6
НИОКР
Прочие 27,5 13,9 50,5 27,5 15,3 55,8 11,4 1,3 11,4 8,44 2,94 34,8
нужды 4
Общий 187, 200, 106, 230, 50,5 21,9 462, 59,4 12,8 752, 244, 32,5
объем 5 4 7 4 4 44 9
финансиро
вания
13,2
1. Гос. 2,9 0,2 6,9 1,0 0 0 0,6 0 0
Программа инвестици (9,0)/
«Содействи и 9,6
е трудовой НИОКР
занятости
Прочие 27,5 13,9 50,5 27,5 15,3 55,8 11,4 1,3 11,4 8,44 2,94 34,8
осужденных
нужды 4
»
13,2
Общий 27,5 13,9 50,5 30,4 15,5 51,1 12,4 1,3 10,5 9,04 2,94 32,5
объем 4 (9,0)/
финансиро 18,0
вания 4
2. Гос. 160, 186, 116, 200, 35,0 17,5 70,0 10,0 15 66,0 20,2 30,4
Программа инвестици 0 5 6 0 5 (41,0 5
«Строитель и )/107
ство и ,0
реконструкц НИОКР
ия СИЗО и
Прочие
тюрем»
нужды
Общий 160, 186, 110, 200, 35,0 17,5 70,0 10,0 15 66,0 20,2 30,4
объем 0 5 11 0 5 (41,0 5
финансиро )/107
вания ,0
3. Гос. н.д. Н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. н.д.
Программа инвестици
«Неотложны и
е меры НИОКР
борьбы с
Прочие
туберкулезо
нужды
м»**
Общий н.д. Н.д. н.д. н.д. н.д. н.д. 380, 48,1 12,7 677, 221, 32,7
объем 0 4 8
финансиро
вания



*) В скобках дополнительные ассигнования за счет внеплановых доходов, в
знаменателе – суммарные ассигнования.
**) Данные по программе «Неотложные меры борьбы с туберкулезом» являются
предварительными.

Источник: приложение к письму Счетной палаты № 01-33/01 от 14 января 2000 г.

63
Дополнительные источники финансирования
Прямые расходы федерального бюджета на УИС составляют только часть того
финансового бремени по содержанию пенитенциарной системы, которое несет общество.
Содержание УИС в рассматриваемом периоде осуществлялось за счет широкого
спектра источников финансирования и иных форм государственной поддержки
пенитенциарной системы:
- федеральный бюджет Российской Федерации;
- бюджеты и внебюджетные фонды субъектов РФ и муниципальных
образований;
- внебюджетные доходы учреждений УИС;
- специальные ведомственные внебюджетные фонды, созданные на уровне
ГУИН и при территориальных Управлениях;
- доходы (прибыль, дивиденды и проч.) от деятельности предприятий
учреждений УИС. В том числе, дополнительные доходы, полученные за счет
закупок продукции предприятий УИС по неконкурентным ценам;
- безвозмездная передача материальных ценностей (или неоплачиваемые)
поставки товаров, работ и услуг;
- спонсорская и гуманитарная помощь (включая зарубежную);
- заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам;
- налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка,
штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды;
- просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС;
Рассмотрим более детально основные направления финансирования УИС из
региональных и местных бюджетов и внебюджетных источников, другие формы
государственной поддержки предприятий УИС:
Региональные и местные бюджеты. В соответствии с действующим
законодательством, законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы
местного самоуправления вправе самостоятельно увеличивать расходы на содержание
учреждений, исполняющих наказания, расположенных на их территории, за счет
имеющихся в их распоряжении средств.
В распоряжении консультантов Центра оказались данные о финансировании
учреждений УИС, подведомственных московскому Управлению. Даже если сделать
скидку на те особенности московских уголовно-исполнительных учреждений, о которых
будет сказано ниже, предлагаемая таблица наглядно демонстрирует, что финансирование
уголовно-исполнительной системы из федерального бюджета далеко не всегда является
главным и единственным источником финансирования:




64
Таблица 4.8

Финансирование Управления ИН по г. Москве в 1998- 1999 годах,
(тыс. рублей )
№ Раздел финансирования Содержание 1998 г. 1999 г.
По бюджетной
классификации



а) Средства федерального бюджета
1 Раздел 05 I. На содержание Управления
«Правоохранительная перечислено денежных средств - всего, 68 931,9 121785,0
деятельность и обеспечение В том числе через органы
безопасности государства», федерального казначейства реестрами: 121785,0
подраздел 03 «Уголовно-
исполнительная система»
(УИС)
II. Целевое финансирование на 26 527,0 2 597,0
погашение кредиторской задолженности
по коммунальным услугам прошлых лет
III. Оплачены в централизованном
порядке ГУИН МЮ РФ - транспортные
средства, вещевое имущество,
продовольствие для спецконтингента,
оборудование
IV. Оплачены страховые взносы в 325,0
централизованном порядке ГУИН МЮ
РФ и оформлено финансирование через
авизо
Поступили материальные ценности от 1 386,0
УИН Московской области (продукты и
вещевое имущество)
Итого средства 95 458,9 143 692,0
федерального бюджета
2 Удержания из зарплаты Финансирование ИИР 1 161,0 945,0
осужденных на содержание
инспекций исправительных
работ (ИИР)
Всего выделено средств на 144 637,0
содержание УИС
б) Средства бюджетов других уровней
Средства бюджета субъекта Средства бюджета г. Москвы, всего (в Н.д. 18 000,0
РФ т.ч. на питание осужденных 5 000,0 тыс.
рублей).
в) Средства внебюджетных фондов
760,2
Средства специального Н.д.
внебюджетного фонда УИН
г) Прочие внебюджетные средства
Прочие внебюджетные Внебюджетные средства, полученные в Н.д. 227,0
средства, полученные в ходе ходе финансово-хозяйственной
финансово-хозяйственной деятельности и направленные на
деятельности в 1999 году содержание Управления, всего, в т.ч.:
проценты банка и разница в цене на
товарно-материальные ценности; 109,0

- удержания из зарплаты сотрудников за
недостачу или причиненный ущерб (ДТП
и прочие). 118,0




65
д) Прочие безвозмездные поступления
Безвозмездные поступления н.д.* 15 961,0

е) Спонсорская помощь
Спонсорская помощь Спонсорская помощь рублей, в том н.д.* 7 286,0
рублей числе:
продукты питания на сумму 3 853,0 тыс.
рублей;
медикаменты на сумму 1 856,0 тыс.
рублей;
стройматериалы на сумму 1 166,0 тыс.
рублей;
ГСМ на сумму 93,0 тыс. рублей
Оргтехники и средств связи на сумму
318,0 тыс. рублей
Итого средства бюджета г. 163 848,7** 24 234,2
Москвы и внебюджетные
средства (б+в + г+ д+е)
Итого средств на содержание УИС 260 468, 6 186 871,2
* Информация о поступлении денежных средств доступна только в выборочном
виде
** Информация о поступлении денежных средств из бюджета г. Москвы,
спонсорской и гуманитарной помощи, а также безвозмездно переданных материальных
ценностях доступна только в суммарном виде, без разбивки на статьи
Смета расходов Управления на 1998 год по подразделу (03) была утверждена
Главным управлением в объеме 64,9 млн. рублей. Реально на содержание учреждений
Управления были привлечены средства в объеме 260,5 млн. рублей (401 % от сметы года -
!!!), из которых 36,6 % составили средства федерального бюджета, а 63,4% - средства
бюджета субъекта РФ и внебюджетные средства. Денежные средства в течение 1998 года
поступали неравномерно: 20 % денежных средств федерального бюджета поступили в
Управление в ноябре и декабре 1998 года (целевое финансирование и проч.).
Сметой расходов на содержание Управления в 1999 году было предусмотрено
133,1 млн. рублей. Реально на содержание учреждений Управления удалось привлечь
ресурсов на сумму 186,9 млн. рублей (140,4% от сметы года), из которых 76,9 %
составили средства федерального бюджета, 9,6% средства бюджета субъекта РФ, и 12,7%
- внебюджетные средства.
Из общей суммы 186,9 млн. рублей поступивших в 1999 году средств 175,3 млн.
рублей (93,8%) поступили в денежной форме, а 11,6 млн. рублей (6,2%) учтены в форме
централизованной оплаты, целевого финансирования, зачетов, предоставления
материальных ценностей.
Следует принимать во внимание, что структура источников финансирования,
сложившаяся в Управлении ИН по г. Москве, не является вполне типичной для иных
субъектов РФ.
По понятным причинам расположенные в Москве учреждения УИС имеют
возможность получать значительную поддержку из бюджета субъекта РФ, у них больше
возможностей по привлечению таких внебюджетных источников, как спонсорская и
гуманитарная помощь. Вместе с тем, общий объем и доля внебюджетных средств,
полученные в результате финансово-хозяйственной деятельности, чрезвычайно
незначительны (по сравнению с другими регионами) ввиду того, что все пенитенциарные
учреждения на территории города представлены исключительно СИЗО, в которых сложно
организовать производственную деятельность.



66
Внебюджетные доходы. Доходы от деятельности предприятий учреждений
УИС. Ведомственные внебюджетные фонды УИС.
УИС активно привлекает внебюджетные источники финансирования. При этом
доходы от производственной деятельности учреждений, исполняющих наказания, и
прибыль предприятий учреждений, исполняющих наказания (после уплаты налогов)
используются для улучшения условий содержания, привлечения заключенных к труду, а
также для развития социальной сферы учреждений исполнения наказаний.
Введен законодательством о пенитенциарной системе и действует неконкурсный
порядок размещения госзаказа для учреждений и предприятий УИС на определенные
виды продукции, работ и услуг, прежде всего, но не только, потребляемых внутри самой
пенитенциарной системы. Неконкурентные цены увеличивают доходы предприятий УИС,
часть которых перераспределяется в пользу самих учреждений.
В системе исполнения наказаний действуют инструменты централизации и
перераспределения внебюджетных средств. Так, ГУИН и территориальные органы УИС
создают специальные ведомственные внебюджетные фонды для оказания финансовой
помощи отдельным учреждениям и предприятиям из числа упомянутых в предыдущем
абзаце. В соответствии с законодательством, в эти фонды могут быть централизованы не
более 30% доходов и прибыли (после уплаты налогов) этих учреждений и предприятий.
Безвозмездная передача материальных ценностей. Спонсорская и
гуманитарная помощь. Передача материальных ценностей учреждениям УИС
производится в основном из двух источников:
(1) «производственные участки» и предприятия учреждений УИС предоставляют
продукцию, работы и услуги на безвозмездной основе для непосредственного
потребления заключенными и персоналом учреждений УИС. Существование
«производственных участков» как формы подсобного, натурального хозяйства внутри
учреждений УИС оправдывается стремлением избежать налогообложения, однако полная
непрозрачность такой формы организации производства и реализации продукции не
только создает предпосылки для различных злоупотреблений, но и создает условия для
проявления элементов принудительного труда, поскольку не предполагает адекватной его
оплаты.
(2) Благотворительные организации и иные спонсоры также предоставляют
материальные ценности и добровольческий труд на безвозмездной основе. Гуманитарная
помощь международных благотворительных организаций сыграла существенную роль в
выживании российской пенитенциарной системы в период самого острого
недофинансирования в начале 90-х годов, сейчас ее роль уменьшается.
Заемные средства (кредиты банков) и проценты по депозитам. Использование
заемных средств не получило широкого распространения ввиду неготовности банков к
кредитованию реального сектора. Вместе с тем, отсутствие контроля за заимствованиями
учреждений УИС, их сращение с предприятиями ПС и субсидиарная ответственность
федерального бюджета по обязательствам бюджетных учреждений создают
потенциальные возможности для накопления задолженности перед банками и
предъявления обязательств учреждений УИС к оплате федеральным бюджетом.
Переплетенность пенитенциарных и хозяйственных функций в учреждениях УИС, их
тесная связь с предприятиями ПС приводят к тому, что бюджетные учреждения УИС не в
полной мере выполняют требования Главного управления федерального казначейства
Минфина России о закрытии счетов в коммерческих банках и открытии лицевых счетов в
органах федерального казначейства. Как следует из отчетов Счетной палаты, учреждения
УИС продолжают размещать средства федерального и городского бюджетов, выделяемые
на их содержание, помимо лицевых счетов в органах федерального казначейства, также и

67
на счетах коммерческих банков, получая соответствующие доходы. Помимо того, в отчете
Счетной палаты отмечаются случаи, когда в нарушение статей 838 и 852 Гражданского
кодекса Российской Федерации проценты за размещение денежных средств на вклады
спецконтингента банковскими учреждениями не выплачиваются.
Налоговые льготы и отсрочки; задолженность по уплате налогов (недоимка,
штрафы и пени) и платежей в федеральные внебюджетные фонды. Формой косвенной
господдержки УИС являются налоговые льготы. Учреждения, исполняющие наказания, и
предприятия учреждений, исполняющих наказания, пользуются льготами в соответствии с
налоговым законодательством РФ. Помимо того, предприятия любых организационно-
правовых форм, использующие труд осужденных или размещающие производственные
заказы в учреждениях, исполняющих наказания и/или на предприятиях этих учреждений,
пользуются льготами в части налогообложения прибыли, полученной в результате труда
осужденных. Точная оценка объема таких льгот затруднена в силу информационной
закрытости УИС.
Помимо того, предприятия УИС производят накопление задолженности по налогам
и платежам во внебюджетные фонды, лоббируя ее дальнейшее списание в качестве меры
господдержки пенитенциарной сферы. Федеральная целевая программа «Реформирование
УИС Минюста РФ на 2002 – 2006 гг.» отмечает, что задолженность предприятий УИС по
федеральным и местным налогам и сборам составила около 6 млрд. рублей.
Просроченная кредиторская задолженность учреждений и предприятий УИС.
О наличии необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета
свидетельствует кредиторская задолженность уголовно-исполнительной системы,
оцениваемая в 5 млрд. рублей28. Как уже отмечалось, крупнейшими кредиторами УИС
являются РАО «ЕЭС» и ГУПы (железные дороги), входящие в систему МПС. Причиной
образования задолженности являются, например, неоплаченные поставки электроэнергии
и тепла «неотключаемым» потребителям к числу которых относятся учреждения УИС
(зачастую технологически, через линии электропередач, связанные с предприятиями или
поселками, в которых живет персонал УИС) или непроплаченная подача спецвагонов для
перевозки заключенных. Зачастую такие поставки осуществлялись в виде непрозрачных
(и, вероятно, взаимовыгодных) зачетных схем, предполагающих погашение
задолженности федерального бюджета перед поставщиками или списание налоговой
задолженности поставщиков по платежам в бюджет.
Современная система финансирования УИС, сочетает финансирование из
бюджетов всех уровней, иные формы государственной поддержки, внебюджетные доходы
и иные поступления. Она обеспечила выживание пенитенциарной системы в период
резкого и непредсказуемого сокращения бюджетных расходов. Вместе с тем,
унаследованная от прошлого система финансирования сейчас уже не кажется
оптимальной с точки зрения задач, решаемых пенитенциарной системой:
• финансовые схемы, используемые в УИС, являются крайне непрозрачными, что
создает условия для разнообразных нарушений и не позволяет использовать
бюджетные средства наиболее эффективным образом;
• предпринимательская деятельность учреждений УИС зачастую противоречит
целям и задачам, поставленным перед пенитенциарной системой. Фактическое
сращивание пенитенциарных учреждений и предприятий производственного
сектора также препятствует полномасштабному переходу УИС на
обслуживание в органы федерального казначейства, что порождает целый



28 По открытым источникам. Ввиду многократно отмечавшейся непрозрачности производственного сектора
УИС, невозможно разделить кредиторскую задолженность учреждений и предприятий УИС.
68
шлейф негативных последствий, включая неуплату налогов и наращивание
кредиторской задолженности;
• предоставляемые в качестве меры господдержки производственному сектору
УИС налоговые льготы не служат интересам пенитенциарной системы;
• несоблюдение по отношению к предприятиям УИС порядка закупок товаров,
работ и услуг, осуществляемых для государственных нужд, установленного
Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О
первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению
бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных
нужд», приводит к значительному перерасходу бюджетных средств.
В последние годы непроцентные расходы бюджетов всех уровней существенно
увеличились, а исполнение бюджетных назначений становится нормой. Это создает
предпосылки к тому, чтобы нужды пенитенциарной системы практически полностью
удовлетворялись за счет бюджетного финансирования, а также благотворительной и
гуманитарной помощи. Такие перемены по-новому поставят вопрос о подлинном месте
предпринимательской деятельности подразделений УИС, играющей гипертрофированно
большую роль в жизни пенитенциарной системы.
Предпосылкой анализа эффективности бюджетных расходов на УИС является
инвентаризация всех действующих форм финансирования УИС.
4.5.2 Зарубежный опыт финансирования расходов на уголовно-исполнительную систему
Некоторые проблемы, с которыми сталкиваются развитые страны при
финансировании расходов на уголовно-исполнительную систему рассмотрены в Разделе
2. Изучение опыта этих стран позволяет сделать следующие выводы:
•использование опыта развитых стран может быть только ограниченным и
избирательным, прежде всего, в силу очевидной разницы финансовых
возможностей государств Запада и России.
• наиболее близкий, в силу ряда причин, включая высокий уровень преступности
и карцеризации, а также федеративный характер государства, опыт США, также
не вполне применим, по следующим причинам:
- важная роль законодательства штатов, передача значительной части
пенитенциарных функций штатам и муниципалитетам делают очевидной для
общества взаимосвязь между жесткой уголовной и пенитенциарной политикой
и уровнем бюджетных расходов на реализацию этой политики. Для России эта
взаимосвязь не так очевидна в силу запутанной системы финансирования УИС
(см. ниже), а также из-за того, что субъекты РФ, в которых концентрируются
учреждения УИС, вынуждены софинансировать последствия решений,
принятых на федеральном уровне или в других регионах – поставщиках
заключенных;
- в США далеко зашли процессы приватизации пенитенциарной системы, что
позволяет сравнивать эффективность. В России имеется сильная оппозиция
приватизации пенитенциарной системы.
• Весьма перспективным, как для оценки эффективности расходов, так и при
переходе к ориентированному на результат бюджетированию, представляется
опыт Великобритании по использованию системы показателей оценки работы
учреждений УИС.
4.5.3 Анализ порядка определения общей величины и распределения бюджетных ассигнований в
области расходов на уголовно-исполнительную систему
Порядок планирования текущих и капитальных расходов, правила и
институциональные возможности распределения ресурсов, выделяемых на

69
финансирование УИС в принципе не отличаются от порядка применяемого в иных
секторах бюджетной сферы.
В нашем распоряжении не имелось материалов, позволяющих оценить качество
бюджетного процесса в уголовно–исполнительной системе. Однако оценить качество
некоторых элементов этого процесса возможно по косвенным признакам. Так, о качестве
планирования бюджетных расходов на разных уровнях уголовно–исполнительной
системы можно судить по тем примерам, которые имеются в настоящем отчете.
Как уже отмечалось, специалистам ГУИН в течение многих лет не удавалось
добиться полного удовлетворения бюджетных заявок. Примером может служить ситуация
2000 года, когда заявка на финансирование УИС в сумме 24 млрд. рублей была сокращена
до 18 млрд. рублей. Поводом при отклонении заявок может быть множественность
источников финансирования, когда недостаточное финансирование из федерального
бюджета восполняется за счет регионов, муниципалитетов, собственных средств УИС и
внебюджетных источников (показателен пример с многократным превышением сметы
УИН по г. Москве в 1998 г.).
По оценкам ведомственных (ГУИН) экспертов, в 1996 году потребность УИС в
финансах была удовлетворена лишь на 66 %, в 1997 году – на 37 %. В соответствии с
решением Правительства Российской Федерации от 30.04.98 г. и протоколом заседания
Временной межведомственной комиссии по реструктуризации бюджетных обязательств
от 07.04.98 г. в 1998 году уголовно-исполнительной системе был определен лимит
минимальных бюджетных обязательств на 37, 4 % ниже уровня финансирования в 1997
году. Упомянутые оценки учитывают, прежде всего, потребности в текущем
финансировании. Как показывает принятие Федеральной целевой программы
«Реформирование УИС Минюста РФ на 2002 – 2006 гг.», только для приведения условий
содержания в соответствие с ведомственными нормативами и решение проблем
ведомственного ЖКХ за упомянутый период времени намечается израсходовать 14, 5
млрд. рублей.
При этом уровне финансирования не будут решены проблемы недопустимо низких
расходов на содержание и здравоохранение, вызывающих такие негативные внешние
эффекты, как эпидемии туберкулеза и СПИДа (только на преодоление эпидемии
туберкулеза, по существующим оценкам, потребуется $ 400 млн., т.е. порядка 12 млрд.
рублей), оплаты электроэнергии и других коммунальных услуг, расчетов с МПС.
Таким образом, в отличие, например, от ситуации с судебной системой,
современный уровень финансирования существующей УИС не может быть принят за
минимально допустимый, поскольку пенитенциарная система в настоящий момент не
выполняет своих функций должным образом.
Об этом свидетельствуют, например, данные социально-медицинской статистики,
оказавшиеся в нашем распоряжении. По состоянию на конец 2000 года в учреждениях
системы ГУИН Минюста находится:
- более 15 тысяч ВИЧ-инфицированных и больных СПИДом;
- около 90 тысяч больных открытой формой туберкулеза, из них 22 тысячи, по
оценке экспертов страдают практически неизлечимой формой этой болезни –
множественно лекарственно-устойчивым туберкулезом (МЛУ ТБ).
- Инвалидами 1-й и 2-й групп являются около 2% осужденных.
- Ежегодно из ИУ, СИЗО и больниц освобождается более 30 тысяч заключенных,
больных туберкулезом.



70
В 2000 г. на питание одного заключенного в день федеральным бюджетом
выделялось 5-6 руб. из предусмотренных бюджетом 16,5 руб. Примерно столько же
выделялось и в 1999 году (в 1998-м выделялось 3 рубля при заложенном в бюджете
уровне в 12,7 рублей). Затраты на медицинское обслуживание в 1998 г. были в 5 раз ниже
норм, установленных Министерством здравоохранения Российской Федерации.
За минимально допустимый следует принять уровень финансирования в
соответствии с действующими российскими нормативами проживания, питания,
медицинского обслуживания и проч. В первом приближении такой уровень заложен в
Федеральной целевой программе, реализация которой – дело будущего.
Для того, чтобы идти к преодолению негативных внешних эффектов
недофинансирования уже сейчас необходимо:
• проинвентаризировать, сделать прозрачными и оценить с позиций
эффективности все действующие формы финансирования УИС;
• предусмотреть переход к финансированию УИС через структуры Тюремного
департамента Минюста с использованием принципов централизованной
бухгалтерии;
• создать механизмы жесткой обратной связи между УИС, судебной и
следственной системами. Для этого утвердить ведомственные нормативы
расходов на УИС законодательно (по аналогии с Единой тарифной сеткой) и
придать расходам на содержание заключенных статьям статус защищенных
статей (по аналогией с расходами на выплату зарплаты работникам бюджетной
сферы). В этом случае их нарушение станет невозможным/проблематичным,
что немедленно даст сигналы законодателям, судам и правоприменителям о
необходимости смягчения законодательства и судебной практики в том, что
касается тюремного заключения.
Для анализа взаимосвязей и взаимодействий элементов любой системы,
определения границ ее устойчивости плодотворным является углубленное рассмотрение
(реально существующих или гипотетических) кризисных ситуаций. Каждая такая
ситуация позволяет увидеть наиболее проблемные участки системы и возможные пути
решения конфликтных ситуаций.
Применительно к современному положению в УИС, как части правоохранительной
системы, такой общеизвестной кризисной ситуацией является критическая перегрузка
исправительных учреждений системы. Существенно, что перегрузка фиксируется не
только международно-признанными, но даже гораздо более спартанскими российскими
нормативами и стандартами загруженности.
Некоторые из причин перегрузки, например, уровень преступности, являются
объективными, другие определяются субъективными факторами, такими как действия
следственных органов и решения судов. Так, одной из причин перегруженности СИЗО
является чрезмерная, по мнению экспертов, склонность органов прокуратуры к
применению такой меры, как содержание под стражей до суда, а перегруженность
исправительных колоний и тюрем обусловлена неоправданным преобладанием в
судебных решениях приговоров, связанных с заключением под стражу.
Для анализа устойчивости УИС равно существенными являются как объективные,
так и субъективные причины, вызывающие перегрузку, поскольку и те и другие обнажают
механизмы реагирования пенитенциарной системы на кризис и недостаточность
информационных связей.
В настоящий момент основным способом реагирования УИС на перегрузку
является (1) резкое снижения качества выполнения основных функций, что чревато
потенциальной невозможностью обеспечить правопорядок и законность в местах
71
заключения, сохранить здоровье заключенных, осуществить их социальную
реабилитацию и др. При этом иные возможные способы реагирования на кризис, такие
как (2) повышение емкости учреждений УИС (путем нового строительства или конверсии)
и/или (3) снижение числа приговоров, связанных с лишением свободы, и количества
выписываемых ордеров на арест и заключение под стражу, - применяются в явно
недостаточных масштабах.
Наблюдаемый феномен стал возможным из-за того, что второй и третий тип
реакции на кризисную ситуацию требуют от системы уголовного правосудия больших
издержек. В случае с увеличением емкости учреждений пенитенциарной системы речь
идет непосредственно о финансовых и инвестиционных ресурсах, тогда как сокращение
числа арестантов будет означать серьезное изменение судебной практики и во многом
изменит технологию работы правоохранительных органов. Напротив, поскольку нормы
загрузки учреждений пенитенциарной системы являются недостаточно юридически
(законодательно) обеспеченными, санкции за нарушение этих норм незначительны или
отсутствуют. При этом негативные последствия перегрузки – рост смертности,
заболеваемости, снижение качества рабочей силы, криминализация заключенных и др., не
вполне очевидны для общества по причине отсутствия действенных механизмов обратной
связи, которые должны обеспечивать информирование:
судов и органов прокуратуры о ситуации в местах лишения свободы и вносить в их
деятельность коррективы, связанные с необходимостью сократить поток заключаемых
под стражу (возможно, придется применять отсрочку исполнения приговоров). Сложной
проблемой, которую предстоит решить, является необходимость совмещения
функционирования такого механизма обратной связи с необходимостью обеспечить
независимость судебных решений;
органов представительной (законодательной) и исполнительной власти о
необходимости выделения дополнительных бюджетных инвестиций для расширения
существующих и строительства новых пенитенциарных учреждений.
Для преодоления перегруженности УИС и создания условий, делающих
повторение такого кризиса невозможным, по нашему мнению необходимо:
• законодательное утверждение основных нормативов, связанных с условиями
проживания и содержания заключенных (по аналогии с Единой тарифной
сеткой), и введение санкций к администрации УИС за нарушение этих
нормативов. Использование указанных нормативов в качестве основы при
определении величины бюджетных расходов на содержание заключенных;
• создание механизмов обратной связи между элементами системы уголовного
правосудия, в частности, с помощью увязки финансирования УИС и структур,
принимающих решения о заключении под стражу, - органов прокуратуры и
судебных органов (переменная часть финансирования);
• нормативно-правовая проработка чрезвычайной ситуации непредвиденного
возрастания нагрузки на УИС («криминальный взрыв») и законодательное
утверждение порядка и сроков введения (отмены) такой ситуации,
особенностей деятельности УИС и применимости нормативов в чрезвычайной
ситуации
• Создание попечительских советов и предоставление им права проверять
соблюдение норм, с тем, чтобы общество могло услышать жалобы
заключенных.
• Необходимо разграничить два вопроса – вопрос о желаемой численности
контингента заключенных и вопрос о содержании имеющегося контингента.
Ясно, что тюрьмы переполнены, и что строительство новых тюрем (взамен
старых) приведет к росту текущих расходов на содержание заключенных
72
(несмотря на то, что число их останется неизменным), хотя бы потому, что
придется отапливать больше помещений. Однако если новые тюрьмы
приходится строить из-за роста числа заключенных, то рост текущих расходов
будет происходить и из-за необходимости содержать больше площадей, и из-за
содержания большего числа заключенных. Таким образом, если необходимость
строительства новых тюрем обусловлена возрастанием контингента, то прежде,
чем давать добро на такое строительство, необходимо оценить, какую
дополнительную нагрузку на бюджет наложит необходимость содержать
возросший контингент. Подобные вопросы решаются в рамках многолетнего
бюджетирования. Возможно, следует не наращивать спецконтингент, а
налаживать профилактическую работу.

Принятие Федеральной программы создало новую ситуацию с определением
общей величины и распределением бюджетных ассигнований на уголовно-
исполнительную систему: создаются предпосылки для разделения расходов не только на
программные и непрограммные, но и на относительно/условно постоянные (содержание
действующей сети по нормативам) и переменные, привязанные к системе показателей
оценки качества работы учреждений УИС, что является первым шагом к внедрению
ориентированного на результат бюджетирования и оценке эффективности бюджетных
расходов.
4.5.4 Методы определения эффективности бюджетных расходов
Эффективность бюджетных расходов применительно к УИС может быть оценена
по тому, насколько результативно система выполняет возложенные на нее функции. В
настоящий момент решение этой задачи усложняется тем, что функции УИС
сформулированы в весьма расплывчатой и зачастую противоречивой форме, а измеримые
показатели эффективности расходов отсутствуют.
Вместе с тем, как и большинстве бюджетных отраслей, в УИС применяется
ведомственная методика оценки качества работы руководителей учреждений УИС.
Поскольку в открытой печати упомянутая методика не была опубликована, нами было
использовано изложение ее особенностей в открытой печати.
Оценка работы руководителей учреждений УИС зависит от умения
контролировать поведение “спецконтингента”, получать явки с повинной (подготовка
побегов и т.д.), добиваться выполнения экономических показателей. В настоящее время
для рейтинговой оценки деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы
используются следующие показатели (расположены в порядке убывания важности):
- уровень особо тяжких преступлений (совершенных в местах заключения) и
побегов;
- количество вновь раскрытых преступлений (явок с повинной);
- уровень грубых нарушений режима содержания;
- затраты на один рубль товарной продукции;
- трудовая занятость осужденных;
- дебиторская задолженность (так в тексте).
Весьма развитая система оценки деятельности УИС, встроенная в технологию
бюджетного планирования, сформировалась в Великобритании. Используемые для оценки
деятельности Тюремной Службы Ее Величества (далее – Служба) индикаторы
ориентированы на достижение заявленных основных целей текущего бюджетного
финансирования уголовно-исполнительной системы Великобритании на 2000-2001 годы:
73
(i) защита общества от преступников путем изоляции
осужденных в безопасных, пристойных и здоровых
условиях;
(ii) сокращение преступности с помощью конструктивного
подхода, сочетающего противодействие нарушениям
режима, повышение образовательного и профессионального
уровня заключенных и поощрение законопослушного
поведения в заключении и после выхода на свободу.
Заявленные на краткосрочную перспективу 2000 – 2001 цели развиты в перечне
приоритетных задач Службы на этот период:
• обеспечивать безопасность (в учреждениях Службы) и предотвращать побеги;
• внедрять (совместно со Службой Пробации) гибкий режим исполнения
наказаний, включая более широкое применение условно досрочного
освобождения и освобождения на поруки;
• обеспечивать безопасное управление заключенными;
• улучшать систему здравоохранения в местах заключения;
• наладить взаимодействие с Советом по делам ювенильной юстиции;
• увеличить вместимость и потенциал (УИС);
• повысить эффективность Службы;
• обновить деятельность Службы, включая реализацию программ RESPOND
(программа обеспечения расового равноправия для персонала и заключенных) и
Quantum (программа информатизации Службы).

Перечень индикаторов, используемых для оценки деятельности уголовно –
исполнительной системы Великобритании, постоянно изменяется и дополняется. На 2000
– 2001 годы список индикаторов, по которым оценивалась работа Службы имел
следующий вид:



Индикаторы

Добиться отсутствия побегов особо опасных преступников Индикатор PSA
(Public Service
Agreement)*
Добиться, чтобы количество побегов из тюрем или при Индикатор PSA
конвоировании персоналом УИС, составляло менее, чем
0,05% от числа заключенных*
Добиться, чтобы количество побегов при конвоировании Индикатор PSA
контрактниками не превышало уровня в 1 побег на 20 000
конвоируемых **
Добиться, чтобы количество реально установленных случаев
насильственных действий по отношению к персоналу,
заключенным и др., не превышало 9% от средней численности
заключенных
Добиться, чтобы количество заключенных, содержащихся по
двое в камере, рассчитанной на одного, составляло менее
18% от числа заключенных **
Добиться, чтобы доля позитивных результатов тестов на Индикатор PSA
употребление наркотиков, проводимых среди заключенных по
случайной выборке, в общем количестве тестов не превышала
16%
Обеспечить прохождение 28 000 заключенных добровольного Индикатор PSA Впервые

74
теста на употребление наркотиков в срок до апреля 2001 г. включен в
перечень
индикаторов с
2000 – 2001 гг.
Обеспечить выполнение не менее, чем 5 000 заключенных Индикатор PSA
программ коррекции преступного поведения, как доказавших
свою эффективность в борьбе с рецидивизмом, включая 1020
программ перевоспитания сексуальных преступников
Сократить число функционально неграмотных*** среди Индикатор PSA Впервые
освобождаемых из заключения до 10% в срок до апреля включен в
2001** перечень
индикаторов с
2000 – 2001 гг.
Обеспечить занятость заключенных содержательной
деятельностью в среднем на уровне не менее 24 часов в
неделю
Добиться, чтобы средняя величина затрат на содержание
пустующего места в камере не превышала 27 031 фунтов/год
Добиться, чтобы средняя величина затрат на содержание
одного заключенного не превышала 26 118 фунтов/год**
Добиться, чтобы средний уровень заболеваемости персонала Индикатор PSA
не превышал 11,25 рабочих дней в расчете на одного занятого
Добиться, чтобы на 95% полученной корреспонденции ответы Индикатор PSA
направлялись в течение 20 дней
Отвечать на телефонные звонки в коммутатор руководства Индикатор PSA Впервые
Службы в среднем за 12 секунд и добиться того, чтобы на включен в
несостоявшиеся звонки приходилось не более 5% всех перечень
попыток позвонить** индикаторов с
2000 – 2001 гг.
Public Service Agreement относится к периоду 1997 – 2000 гг.
* Public Service Agreement – договор между ___ и отраслевым (линейным) министерством,
в котором прописаны выраженные количественно измеримыми показателями обязательства,
которые министерство берет на себя в планируемом бюджетном периоде. По завершении периода
эффективность работы министерства (и, следовательно, эффективность бюджетных расходов на
финансирование соответствующего министерства) будет измеряться в зависимости от степени
достижения указанных в договоре целей. Заключение таких договоров с линейными
министерствами в Великобритании является элементом системы бюджетирования,
ориентированного на достижение результата. Индикатор PSA – это показатель, по которому
оценивается деятельность министерства.
* С учетом побегов при конвоировании контрактниками, индикатор эквивалентен уровню
0,17% от числа заключенных.
** Национальные индикаторы
*** В оригинальном тексте задание детализировано с учетом применяемой в
Великобритании градации функциональной неграмотности.
Анализ используемой в Великобритании системы индикаторов, ее сопоставление с
системой оценки, применяемой в УИС России в настоящее время позволяет сделать
следующие основные выводы:
• система индикаторов оценки эффективности и результативности работы
учреждений российской УИС должна быть пересмотрена путем включения
показателей, характеризующих решение пенитенциарных задач;
• система должна быть более детальной и технологичной (сроки, количественные
показатели);
• система индикаторов должна состыковываться с показателями финансовой
отчетности.

75
4.5.5 Финансирование уголовно-исполнительной системы и политика бюджетного
федерализма
В настоящий момент пенитенциарная система России, во всяком случае,
формально, является сверхцентрализованной: единым является уголовное
законодательство, система управления УИС, единственным (если следовать букве
законодательства) бюджетным источником финансирования – федеральный бюджет. Все
это служит основанием для развития системы учреждений УИС на узковедомственных
принципах в соответствии с федеральными программами, не всегда учитывающими
региональные интересы и местную специфику.
Однако в реальности УИС в значительной степени финансируется и получает
неденежную поддержку из региональных источников. Этот факт нашел отражение и в
принятой в 2001 году Федеральной целевой программе «Реформирование УИС Минюста
РФ на 2002 – 2006 гг.», из которой следует, что из 14,5 млрд. рублей, необходимых для
реализации программы 40% намечается получить из бюджетов субъектов РФ.
Помимо того, наличие в регионах учреждений УИС и значительные
межрегиональные перемещения заключенных оказывают сильное влияние на
региональную экономику, рынок труда, инфраструктуру. Однако до настоящего времени
предложения о расширении возможностей субъектов РФ и муниципалитетов влиять на
деятельность системы УИС, а тем более о формировании регионального уровня
пенитенциарной системы Минюстом РФ отвергаются.
Сложившееся к настоящему моменту географическое распределение учреждений
УИС не вполне совпадает с перечнем регионов, порождающих основные потоки
заключенных.
В наибольшей степени это относится к ИК, которые в годы господства плановой
экономики размещались по преимуществу в трудодефицитных регионах, производящих
ценное сырье и материалы (Дальстрой, лесоразработки), либо рядом со строительными
площадками (Исправительная колония № 10 УИН Минюста России по Ульяновской
области была открыта в 1982 году как контрагентская для строительства
Ульяновского авиапромышленного комплекса и объектов г. Димитровграда). СИЗО в силу
специфики их деятельности, связанной со следственным и судебным процессом, в
большей степени тяготеют к крупным городам.
В настоящий момент наиболее многолюдные потоки осужденных к отбытию
наказания в местах лишения свободы генерируют самые населенные и экономически
развитые регионы: Москва и Московская область, С.- Петербург, Краснодарский край,
Пермская и Самарская области.
Наибольшее развитие сеть учреждений УИС, прежде всего ИК, получила в
следующих регионах: Красноярский и Алтайский края, республики Мордовия, Коми,
Чувашия, Татарстан и Башкирия, Московская, Ленинградская, Ивановская, Вологодская и
Свердловская области.
Следствием сложившегося географического дисбаланса в размещении ИК стали
проблемы:
• Территориальная отдаленность мест заключения преступников от места
совершения преступления (вынесения приговора, жительства преступника)
ослабляет взаимосвязи между звеньями правоохранительной системы (включая
финансовые взаимоотношения, опосредованные бюджетом, например, когда
обвинительный уклон в деятельности судов увеличивает нагрузку на
пенитенциарную систему, а неэффективная работа пенитенциарной системы
повышает рецидив и, следственно, нагрузку на правоохранительные органы).
Затрудняется возмещение ущерба потерпевшему и проч.;
76
• Мандат по изоляции и перевоспитанию осужденных в регионах, где были
совершены преступления, возлагается на пенитенциарные учреждения региона
отбывания наказания преступников;
• Неформальная обязанность по софинансированию учреждений УИС
перекладывается на регионы отбывания наказания. Эти же субъекты РФ несут
бремя дополнительной нагрузки на инфраструктуру;
• Значительно возрастает транспортная составляющая расходов на УИС, в т.ч.
расходов на перевозку и конвоирование заключенных; расходов на
возвращение лиц, отбывших наказание, в места постоянного проживания и т.д.;
расходов на доставку топлива и проч. в отдаленные места заключения.
Постоянный рост тарифов на пассажирские перевозки, возможно, заставит
пересмотреть территориальное размещение учреждений УИС с максимальным
приближением мест заключения к местам совершения
преступлений/проживания осужденных. Помимо экономии на транспортных
расходах, такая мера позволит повысить заинтересованность региональных и
местных властей в эффективной работе УИС.
• Возрастает уровень безработицы среди заключенных, поскольку большая часть
регионов с высокой концентрацией мест заключения относится к числу
депрессивных.

Как следует из приведенного перечня проблем, приведение роли регионов в
управлении УИС в соответствие с масштабами оказываемой ими финансовой поддержки
представляется необходимой мерой, хотя и потребует серьезных изменений в
законодательстве, а возможно, и в судебной практике.
4.5.6 Основные институциональные изменения, необходимые для осуществления отраслевых
бюджетных реформ
Основные институциональные изменения, необходимые для осуществления
бюджетной реформы в области уголовно-исполнительной системы должны быть, на наш
взгляд, следующие:
• приведение роли регионов в управлении учреждениями единой российской
УИС в соответствие с их долей в финансировании УИС; минимизация
межрегиональных потоков заключенных;
• выделение собственно пенитенциарных функций в качестве основных для
бюджетных учреждений системы, лишение БУ УИС права хозяйственной
деятельности, с передачей финансово-экономических функций и
внебюджетных фондов создаваемому Тюремному департаменту Минюста РФ;
• реорганизация производственного сектора УИС, переоформление предприятий
учреждений УИС в ГУПы или их приватизация;
• реорганизация социальной сферы УИС с ее передачей местным/региональным
властям;
• пересмотр и отмена большинства налоговых льгот для производственного
сектора УИС. От поддержки предприятий следует переходить к поддержке
создания новых рабочих мест и увеличения занятости заключенных.
Начавшийся в последние годы промышленный рост и сопутствующий ему рост
спроса на рабочую силу постепенно приведет к сокращению безработицы в
местах заключения и сделает налоговые льготы неактуальными.




77
Раздел 5. Выводы и рекомендации

I.

(1) Правопорядок (law and order) является экономическим благом. Производство
услуг по его поддержанию требует затрат ресурсов. Однако в российской
политике и массовом сознании правопорядок нередко рассматривается как
бесплатное благо, что затрудняет принятие адекватных государственных
решений, в том числе в сфере бюджетных расходов.

(2) Необходимость участия государства в производстве услуг по поддержанию
правопорядка обусловлена тремя несводимыми друг к другу причинами:
- осуществление государственного суверенитета;
- обеспечение равных прав граждан на правовую защиту;
- внешние эффекты (spillovers) услуг по поддержанию правопорядка.

(3) В российском обществе существует консенсус по поводу исключительной
роли государства в обеспечении правопорядка. В то же время широкое
распространение имеет легитимная и нелегитимная (теневая) активность в
этой сфере. Это делает актуальной задачу четкого определения границ
ответственности государства, т.к. их неопределенность в долгосрочном плане
ведет к неограниченному разрастанию обязательств государства, в том числе и
финансовых. При этом масштабы нелегитимной деятельности сами по себе
могут служить критерием эффективности государственной правовой системы.

(4) Как и в случае других экономических благ, производство услуг по
поддержанию правопорядка состоит из нескольких стадий:
- производство правовых норм (legislation and law-making);
- надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей (policing);
- судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов
(adjudication);
- исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных
органов, включая осуществление наказаний (enforcement and punishment);
- профилактика правонарушений (prevention).
Взаимозависимость отдельных стадий производства правопорядка влияет на
принятие решений относительно финансирования каждой стадии в
отдельности.

(5) На территориальную структуру производства услуг финансов влияют
следующие факторы:
- пространственное распределение населения и отдельных социально-
демографических групп;
- цели государственной политики в сфере правопорядка (например,
господствующая пенологическая концепция);
- административно-территориальное деление.


78
Соответственно, эти же факторы должны учитываться при территориальном
распределении финансирования на судебную и уголовно-исполнительные
системы.

(6) Степень централизации в производстве услуг по производству правопорядка
определяется распределением полномочий и финансирования между
федеральным и субфедеральными (региональным, местным) уровнями
государственной (публичной) власти и управления. Она зависит от наличия
«внешних эффектов» (spillovers) – необходимости координированной
деятельности по производству правопорядка в смежных регионах, с одной
стороны, и «асимметрии информации» (должностные лица на местах могут
обладать большим объемом конкретной информации, необходимой для
успешного производства правопорядка), «отрицательного эффекта масштаба»
(при чрезмерной централизации издержки по управлению всей системой из
единого центра могут достигать запретительно высоких величин),
исторических и культурных различий между регионами, проявляющихся в
различиях соответствующих правовых норм.
II.

(1) Общая ситуация с финансированием судебной системы за последние
несколько лет улучшилась. Следует отметить наметившуюся стабильность в
финансировании судов в объеме бюджетных ассигнований и регулярность
доведения до них денежных средств через органы Федерального казначейства.
Доля расходов на судебную власть в общих расходах федерального бюджета
(включая расходы на федеральные целевые программы во второй половине
90-х гг. колебалась вокруг уровня 0,8%, а в 2001 г. выросла до 0,95%.

(2) Около 90 процентов расходов федерального бюджета на судебную систему
идет на покрытие текущих расходов, большая часть которых состоит из
денежного содержания судей и оплаты труда служащих судебной системы.

(3) Анализ существующей системы финансирования судебной системы в РФ
выявил следующие основные проблемы:

(4) Несмотря на стабильное финансирование судебной системы, оно
осуществляется в объемах, недостаточных для эффективного выполнения
функций. Существующий объем финансирования обеспечивает
функционирование судебной системы на минимально приемлемом уровне.

(5) Главное опасение, которое возникает в связи с недостаточным
финансированием судебной системы, состоит в том, что ставится под угрозу
независимость судебной власти. Не получая достаточного финансирования из
федерального бюджета, суды вынуждены искать иные источники
финансирования – бюджеты субъектов федерации и муниципальных
образований, а также средства частных инвесторов.

(6) Федеральное правительство обязывает органы государственной власти
субъектов федерации и органы местного самоуправления предоставлять
судьям льготы и социальные выплаты, не предусматривая при этом четких
механизмов компенсации указанных расходов за счет средств федерального
бюджета. Перекладывая часть обязательств по реализации льгот,
предусмотренных федеральным законодательством, на нижестоящие

79
бюджеты, федеральное правительство ставит суды в зависимость от
региональных и местных властей

(7) Методы определения расходных потребностей судебной системы и объемов
финансирования в соответствии с этими методами обеспечивают поддержание
существующей сети судебных учреждений, но не гарантируют равный доступ
к услугам судебной системы для граждан России. Проблемы с определением
расходных потребностей существуют не только для федеральной судебной
системы в целом, но и для ее территориальных единиц.

(8) Хроническое недофинансирование государством капитальных потребностей
российских судов приводит к ухудшению состояния основных фондов
судебной системы.

(9) Существующая в настоящее время система финансирования судебной
системы не предполагает никакого контроля качества ее работы. Органы
судебной власти не отчитываются перед обществом и другими ветвями власти
по качественным результатам своей деятельности. Судебная реформа,
предусматривающая повышение заработной платы судей и увеличение их
числа, обеспечивает рост расходов на судебную власть без гарантии
повышения ее эффективности.

(10) Альтернативными методами финансирования судебной системы могут быть:
программно-целевое финансирование; бюджетирование, ориентированное на
результат; револьверное финансирование (а также комбинации этих методов).
Программно-целевое финансирование позволяет учесть комплексный
характер услуг по производству правопорядка и повысить эффективность
бюджетных расходов за счет гибкого перераспределения ресурсов между ее
отдельными компонентами. Ориентированное на результат бюджетирование
связывает определение расходных потребностей с качеством и количеством
предоставляемых государством услуг. И тот, и другой метод предполагают
наличие подготовленного персонала и требуют определенного переходного
периода для их внедрения. Программно-целевое финансирование всего
комплекса услуг по производству правопорядка затрудняется необходимостью
согласования интересов таких ведомств как МВД, Минюст и Прокуратура.
Рекомендации
• Уточнить расходные полномочия бюджетов разных уровней в части
финансирования судебной системы. Федеральные суды финансировать
исключительно за счет средств федерального бюджета. Внести изменения в
федеральный закон «О статусе судей в РФ» (ст.19 п.3). На субфедеральный
уровень передать как полномочия по определению численности мировых судей,
так и все обязательства по финансированию их деятельности.
• Пересмотреть систему определения расходных потребностей судебной системы
с целью перехода от финансирования сети бюджетных учреждений к оплате
услуг, предоставляемых этими учреждениями.
• Закрепить за судебной системой на период до 5 лет фиксированный бюджет,
который без обсуждения в Правительстве и Государственной Думе поступает
главным распорядителям средств.
• Предоставить главным распорядителем право самостоятельно распределять
средства между конечными получателями бюджетных средств и целевыми
статьями.

80
• Фиксированная часть бюджета определяется на уровне текущего
финансирования, так как оно обеспечивает минимальные потребности в
финансировании для поддержания судебной системы.
• Предусмотреть дополнительные ресурсы на программы, призванные повышать
качество предоставляемых судебной системой услуг. Цели этих программ
должны иметь качественных характер и быть количественно измеримыми, а
достигнутые результаты служить основанием для продолжения или
прекращения финансирования.

III.

(1) Уголовно-исполнительная система оказывает большое влияние на все стороны
жизни российского общества в виду того, что доля заключенных в общей
численности населения в России чрезвычайно высока по мировым меркам;

(2) Количество заключенных зависит не только от уровня преступности и
жесткости законодательства, а в значительной мере определяется
политическими решениями. Поскольку широкомасштабные амнистии не
сопровождаются всплеском преступности, возникают обоснованные сомнения
в оправданности и целесообразности содержании под стражей значительной
части преступников, не совершавших тяжких преступлений;

(3) Современное состояние пенитенциарной системы не только не позволяет ей
выполнять возложенные на нее функции, но и порождает новые проблемы –
такие как рост криминализации общественной жизни и обострение
эпидемиологической обстановки (прежде всего, по туберкулезу и СПИДу). Во
многих аспектах деятельность УИС не отвечает принятым Россией
международным обязательствам и признаваемым нашей страной стандартам.

(4) Решение проблем, стоящих перед УИС, только за счет дальнейшего
увеличения бюджетного финансирования станет тяжелым бременем для
бюджетной системы. Необходимой предпосылкой кардинального улучшения
ситуации в УИС является реформирование системы уголовного правосудия, в
первую очередь, следствия и судебной системы, а также пересмотр

<<

стр. 3
(всего 4)

СОДЕРЖАНИЕ

>>