СОДЕРЖАНИЕ



Авторский коллектив

Автономов Алексей Станиславович
доктор юридических наук, профессор

Бузин Андрей Юрьевич
кандидат юридических наук

Иванченко Александр Владимирович
доктор юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации

Кривцов Владимир Ильич

Кынев Александр Владимирович
кандидат политических наук

Любарев Аркадий Ефимович
кандидат юридических наук




Аналитический доклад подготовлен в Независимом институте выборов - российской некоммерческой научно-исследовательской организации, объединяющей ученых и специалистов в сфере публичного права.
Институт основан в сентябре 1999 года для содействия развитию свободных демократических выборов в России, совершенствованию избирательных процедур, процедур проведения референдумов, укреплению их юридической основы, повышению правовой культуры избирателей и организаторов выборов.
В своей деятельности Институт свободен от идеологических и политических пристрастий, независим от позиций органов власти, корпоративных или коммерческих интересов, следует принципам профессионализма и научной объективности.
http:/www.vibory.ru; e-mail: niv@sovintel.ru

СОДЕРЖАНИЕ
1. Конституция РФ и международные избирательные стандарты об избирательных правах и свободах российских граждан 5
1.1. Понятие международных избирательных стандартов 5
1.2. Конституционные основы современного российского избирательного права 7
1.3. Универсальные международные избирательные стандарты 9
1.4. Региональные международные избирательные стандарты, имеющие значение для России 12
1.5. Значение международных избирательных стандартов для российского законодательства 15
2. Международные избирательные стандарты и их реализация в российском избирательном законодательстве и правоприменительной практике 16
2.1. Всеобщее избирательное право 16
2.2. Равное избирательное право 19
2.3. Прямые выборы 21
2.4. Обязательность и периодичность проведения выборов 26
2.5. Свобода волеизъявления 29
2.5.1. Тайное голосование 30
2.5.2. Недопущение принуждения избирателей к участию в выборах 31
2.5.3. Организация голосования вне помещения для голосования 33
2.5.4. Досрочное голосование 35
2.5.5. Голосование военнослужащих 36
2.5.6. Недопущение принуждения к голосованию за определенных кандидатов 37
2.6. Соответствие результатов выборов воле народа 37
2.6.1. Заградительный барьер и представительность парламента 38
2.6.2. Отказ избранных кандидатов от мандатов 40
2.7. Политический нейтралитет государства 41
2.8. Свободная конкуренция 45
2.8.1. Свобода создания и участия в выборах политических партий 46
2.8.2. Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов 47
2.8.3. Равные условия состязания кандидатов и политических партий 57
2.9. Право граждан добиваться государственных постов в личном качестве 64
2.10. Честный и точный подсчет голосов 66
2.10.1. Процедуры подсчета в участковых избирательных комиссиях и их соблюдение на практике 67
2.10.2. Точность подсчета голосов 69
2.10.3. Законодательные меры, препятствующие фальсификациям в участковых избирательных комиссиях 71
2.10.4. Учет избирателей. Списки избирателей 72
2.10.5. Обеспечение честного подсчета голосов при досрочном голосовании 73
2.10.6. Процедуры подсчета в вышестоящих избирательных комиссиях и их соблюдение на практике. Составление повторных протоколов 74
2.10.7. Обеспечение честного подсчета при автоматизированном подсчете голосов 77
2.11. Открытость и гласность избирательных процедур, участие национальных и международных наблюдателей 78
2.11.1. Участие национальных наблюдателей 79
2.11.2. Участие международных наблюдателей 81
2.11.3. Открытость деятельности избирательных комиссий. Доступность документов, связанных с выборами 81
2.11.4. Опубликование итогов голосования 82
2.12. Гарантии вступления в должность и сохранения полномочий избранных кандидатов 85
2.12.1. Правовое регулирование процедуры отмены результатов выборов 85
2.12.2. Правовое регулирование процедуры досрочного прекращения полномочий избранных лиц 91
2.13. Возможность обжалования нарушений и ответственность за нарушения избирательных прав граждан 92
2.13.1. Обжалование в избирательных комиссиях 93
2.13.2. Обжалование в суде 94
2.13.3 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан 98
3. Выводы и предложения 101
3.1. Выводы 101
3.2. Предложения 103

1. Конституция РФ и международные избирательные стандарты об избирательных правах и свободах российских граждан
1.1. Понятие международных избирательных стандартов
Непреходящая политико-правовая ценность международных избирательных стандартов стала особенно очевидна в новом XXI столетии, когда многие государства гармонизируют принципы, на которых строятся их правовые системы, признавая право граждан на равный доступ к информации, на участие в управлении страной, право избирать и быть избранными в качестве основных прав человека. Под международными избирательными стандартами понимают принципы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов. Принципы международного права как наиболее общие правила поведения участников международного общения в качестве таковых оказывают определенное влияние на установление международно-правовых норм как более конкретных правил поведения. Тот или иной принцип не только может предопределить возникновение более конкретных правил поведения, но и подчиняет их себе, что находит выражение в том, что более конкретные правила поведения согласуются между собой и в то же время согласуются с принципом как более общим правилом поведения.
Нормы международного права закрепляют как принципы, так и конкретные правила поведения. При этом конкретные правила поведения всегда оформляются в виде норм международных актов или обычаев, а каждый принцип может быть сформулирован в каком-либо международном акте в виде некоторой нормы, но может и не получить четкой формулировки и проявляться в совокупности норм, изучение которых в комплексе позволяет судить об их соответствии определенному принципу. Именно поэтому часто разделяют нормы и принципы международного права, хотя, как уже говорилось, принципы находят свое проявление в нормах в виде непосредственной их фиксации или в следовании норм предписаниям, вытекающим из того или иного принципа.
Основой обязательной силы международного права является добровольное ясно выраженное или молчаливое общее или отдельное соглашение государств по поводу установления определенных правил международного общения, правил, соответствующих современному правосознанию народов. Необходимость такого соглашения и соблюдения установленных им конкретных норм определяются объективными закономерностями общественного развития, порождающими потребности регулирования разнообразных отношений между участниками международного общения. Именно в силу того, что исполнение положений международных актов опирается на добровольное согласие государств на их применение, большое значение имеют не только обязательные, но и рекомендательные международные документы. Обязательные для исполнения нормы содержатся в двусторонних и многосторонних международных договорах (которые могут иметь различные наименования - договоры, соглашения, пакты, конвенции и т. д.) и обычаях международного права. Обязательными для исполнения могут быть и предписания, содержащиеся в актах, издаваемых определенными органами, создаваемыми на основе международных договоров, в том числе и отдельные органы некоторых международных организаций (например, резолюции Совета Безопасности ООН). Рекомендательные акты могут приниматься на различных международных конференциях и иных форумах, а также органами, образуемыми на базе международных договоров. К примеру, рекомендательный характер носят резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Несмотря на то, что рекомендательные акты формально не имеют обязательной юридической силы, государства все же не могут полностью игнорировать содержащиеся в них положения, поскольку они сами либо непосредственно участвовали в их разработке и принятии на каких-либо международных конференциях или иных форумах либо являются сторонами в международном договоре, предусматривающем создание органов, компетентных принимать рекомендательные решения по тем или иным вопросам. Известны случаи, когда суды различных государств использовали положения международных документов, носящих рекомендательный характер, в качестве дополнительного обоснования их решений. Если государства в течение достаточно долгого времени придерживаются положений тех или иных рекомендательных решений, то такие положения могут превратиться в нормы международно-правового обычая.
Ввиду того, что государства в той или иной мере сами участвуют в разработке и принятии международных документов, содержащих определенные стандарты поведения, такие стандарты не могут рассматриваться как нечто навязанное извне. И как раз потому, что такие стандарты вырабатываются в результате согласования позиций различных государств, указанные стандарты представляют собой набор минимально необходимых правил поведения, с соблюдением которых согласны государства, принимавшие участие в их разработке и одобрении. Естественно, государствам, которые в результате исторического развития ближе друг к другу по правосознанию, легче выработать одинаковые и детально проработанные правила поведения. Поэтому универсальные стандарты (т.е. стандарты, зафиксированные в документах, к которым присоединились государства, существующие на различных континентах, и в идеале могут присоединиться все государства мира) имеют обычно более общий характер по сравнению с региональными международными стандартами (т.е. стандартами, содержащимися в документах, к которым присоединяются государства, располагающиеся в рамках того или иного географического региона). Отдельные стандарты могут уже использоваться всеми государствами, другие стандарты некоторым государствам еще предстоит воплотить в практику своей внутренней жизни, а иные стандарты для определенных государств являются уже давно пройденным этапом, и во внутренней жизни они руководствуются гораздо более высокими мерками. Так, отдельные институты исторически появились и какое-то время существовали только в одном или в весьма ограниченном круге государств, прежде чем распространились по другим странам и превратились в международно-признанные стандарты. Поэтому, конечно же, международные стандарты нельзя воспринимать как нечто стоящее неизмеримо выше любых правил, действующих в каждом отдельно взятом государстве, но такие стандарты служат ориентирами при определении направления развития государства (в данном случае в сфере обеспечения избирательных прав граждан, организации и проведения выборов).
В условиях современной России вопрос о том, соответствует ли российское избирательное законодательство и практика его применения международным избирательным стандартам, весьма актуален. Россия как демократическое по форме и правовое по конституционно провозглашенным принципам своего существования государство просто не мыслится без свободных и демократических выборов, соответствующих общепризнанным международным критериям избирательных прав и свобод граждан, всех участников избирательного процесса.
1.2. Конституционные основы современного российского избирательного права
Становление современной российской системы избирательных прав и свобод граждан связано с принятием 12 декабря 1993 г. в ходе всенародного голосования действующей Конституции РФ. Конституция ввела принципиально новую для России систему органов государственной власти и местного самоуправления на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Этот принципиально новый подход к государственному обустройству страны был призван гарантировать общество от возврата к монопольному положению одной политической партии и авторитарного стиля управления страной.
Решению этой же задачи служат и другие конституционные основы. Так, согласно статье 1 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления, при этом зафиксированное в статье 3 демократическое положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, является краеугольным камнем современной российской государственности. Высшим непосредственным выражением власти народа служат свободные выборы и референдум. Ряд других конституционных положений посвящен закреплению некоторых принципов, обеспечивающих проведение свободных выборов и референдумов. В частности, в статье 32 Конституции закреплено право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право на участие в референдуме; в статье 13 - признание в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности. Кроме того, принципы выборов отдельных должностных лиц и членов некоторых органов государственной власти регулируются специальными конституционными положениями. Например, в статье 81 Конституции РФ установлены принципы выборов Президента РФ: всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. В части 4 статьи 81 и статье 96 закреплено, соответственно, что порядок выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливается федеральными законами.
С целью закрепления гарантий механизмов сменяемости власти в Конституции определены сроки полномочий выборных федеральных органов государственной власти, а также основные черты института досрочных выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Так, в соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции РФ Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. В случае досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий досрочные выборы должны состояться не позднее трех месяцев с момента их досрочного прекращения, при этом во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. В случае же роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (часть 2 статьи 109).
В Конституции РФ имеются и другие положения, связанные с развитием избирательных прав и свобод граждан, которые получили свою конкретизацию как в федеральном законодательстве о выборах, так и в законодательстве субъектов РФ. При этом в силу федеративного устройства России защита избирательных прав граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Исходя из этого, в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции в 1994 г. был принят базовый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан"1, который установил качественно новые формы рамочного (единообразного) правового регулирования основных аспектов организации и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. На основе этого закона на федеральном, региональном и местном уровнях были приняты пакеты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного права, призванные в полном объеме гарантировать права и свободы российских граждан в ходе выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время в России накоплен огромный массив федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов, в совокупности насчитывающий уже несколько тысяч документов. К числу наиболее важных следует отнести Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации"2, Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"3, "О выборах Президента Российской Федерации"4, "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"5, "О политических партиях"6. В каждом регионе приняты законы субъектов РФ о выборах в законодательные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, о референдумах субъектов РФ и муниципальных референдумах и др. В муниципальных образованиях выборы, референдумы, отзыв выборных должностных лиц регулируются уставами соответствующих муниципальных образований, а также различными муниципальными актами.
Согласно действующей Конституции весь массив российского законодательства, регулирующего демократические институты народовластия, должен соответствовать не только конституционным принципам демократического республиканского устройства, но и общепризнанным принципам и нормам международного права. Это следует из части 4 статьи 15 Конституции РФ, где закреплено положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В отношении избирательных прав и свобод российских граждан это означает, что их правовое регулирование и правоприменение должно осуществляться в соответствии с международными стандартами в области избирательного права, касающегося различных правоотношений в сфере выборов, в том числе и избирательного процесса (международные избирательные стандарты или международные стандарты для демократических выборов).
При этом ряд общепризнанных в современном мире принципов избирательного права, имеющих для России первостепенное значение, получил непосредственное закрепление в Конституции нашего государства. Это в первую очередь относится к нормам, касающимся прав и свобод человека. Так, согласно статье 2 Конституции человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. В ряде уже процитированных положений Конституции РФ прямо зафиксировано суверенное право российского народа на осуществление народовластия, в том числе посредством свободных выборов и референдума, право граждан избирать и быть избранными, признание в России политического многообразия и многопартийности, принципа разделения власти, самостоятельности местного самоуправления, универсальные принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и периодически проводимом голосовании.
Вместе с тем, наряду с конституционно закрепленными принципами, признаваемыми в качестве международных стандартов, имеются нормы и положения международных договоров, которые не нашли своей конкретизации в Конституции РФ. Однако они также являются составной частью национальной правовой системы в силу уже приведенного выше положения российской Конституции (часть 4 статьи 15). Таким образом, международно-правовые нормы-стандарты, которые нашли непосредственное отражение в Конституции РФ, занимают в системе российского права главенствующую роль, являются нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Следовательно, в случае коллизии содержащихся в них норм с правилами, установленными законами России, нормы этих договоров имеют приоритет над нормами российских законов.
1.3. Универсальные международные избирательные стандарты
Итак, международные стандарты являются приоритетными в сравнении с нормами национального законодательства России. Это в полной мере относится как к документам, подписанным Российской Федерацией, так и взятым на себя обязательствам Союза ССР, так как он был участником практически всех многосторонних международных договоров, формулирующих принципы и конвенционные нормы международного права. Все эти договоры являются действующими для России как государства-правопреемника СССР.
К числу основных источников международных стандартов в области избирательных прав и свобод российских граждан следует отнести, прежде всего, всеобщие или универсальные избирательные стандарты. Универсальными они являются в силу того, что они действуют в отношении государств любого континента Земли. Одним из таких универсальных документов является Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.7, в статье 21 которой записано: "Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования".
Статья 21 Всеобщей декларации прав человека является первым заявлением в отношении права человека на участие в политической жизни в период после второй мировой войны. Генеральная Ассамблея ООН приняла и провозгласила Всеобщую декларацию, как это отмечено в преамбуле, "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств - членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией". Если во время ее принятия декларация рассматривалась в качестве заявления о намерениях, то сегодня права и свободы, провозглашенные в ней, многие государства воспринимают как общепризнанный стандарт, воплощающийся во внутреннем законодательстве.
Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 г. и вступившем в силу в 1976 г.8 Участниками этого Международного пакта являются 127 государств, что делает его обязательным для исполнения международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей".
Международный пакт о гражданских и политических правах принимался в форме многостороннего международного договора и, в отличие от Всеобщей декларации прав человека, сразу определялся как документ, носящий обязательный характер для государств-участников. К числу основных источников всеобщих универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г.9, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г.10, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г.11 В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации, причем под расовой дискриминацией понимается "любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или других областях общественной жизни" (часть 1 статьи 1 указанной Конвенции). Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами. В статьях 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано: "Женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов". В статье 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации закреплено, что "государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав: ... политических прав, в частности права участвовать в выборах - голосовать и выставлять свою кандидатуру - на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной...".
Документы универсального характера, посвященные выборам, принимаются не только в рамках ООН, но и некоторых других всемирных международных организаций. Одной из старейших международных организаций является Межпарламентский Союз, который действует уже более ста двадцати лет. Естественно, данная организация не может находиться в стороне от вопросов проведения выборов. На 154 сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже в 1994 г. единогласно (в сессии принимали участие представители 112 государств-членов данной организации) была принята Декларация о критериях свободных и справедливых выборов12, а на 161 сессии Совета в 1997 г. без голосования была одобрена Всеобщая декларация о демократии13, в пункте 12 которой говорится: "Ключевым элементом в осуществлении демократии является проведение свободных и честных выборов через регулярные интервалы времени, которые обеспечивали бы возможность выражения воли народа".
Декларация о критериях свободных и справедливых выборов говорит об избирательных правах граждан, о правах и обязанностях кандидата, партии в ходе избирательной кампании, а также о правах и обязанностях государств. В частности, к обязанностям государства, согласно Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, относятся принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов, установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов, уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, проживающих на их территории и на территориях под их юрисдикцией, обеспечение партиям и кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных платформ, соблюдение принципа тайного голосования, недопущение подкупа или других противозаконных действий, обеспечение ясности и понятности всего избирательного процесса, предотвращение случаев насилия в ходе выборов, быстрое и эффективное рассмотрение жалоб, относящихся к избирательному процессу, избирательными органами и судами и другие.
1.4. Региональные международные избирательные стандарты, имеющие значение для России
Наряду с всеобщими, универсальными международными избирательными стандартами существуют еще и региональные международные избирательные стандарты. Естественно, нас интересуют документы, принятые в рамках региональных организаций, в которых участвует Россия, хотя и в иных регионах имеются международные документы, не оставляющие без внимания выборы (например, Американская конвенция о правах человека, Африканская хартия прав человека и народов и другие). В первую очередь речь идет о наиболее развернутых и детально проработанных европейских международных стандартах выборов. Они изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ)14 на Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г. Например, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ15 в развитие всеобщих универсальных избирательных стандартов указано, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе; должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться на ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом.
Региональные международные стандарты содержатся и в документах Совета Европы. В частности, Конвенция о защите прав человека и основных свобод16 закрепляет свободу выражения мнения (статья 10), свободу собраний и объединений (статья 11), запрещение дискриминации (статья 14), ограничение на политическую деятельность иностранцев (статья 16). Все эти положения Конвенции имеют существенное значение при реализации избирательных прав граждан. Обратим внимание на то, что Конвенция содержит обязательные для исполнения нормы международного права и может применяться судами России. Важное значение для правильного понимания и применения положений данной Конвенции имеют решения Европейского суда по правам человека. Решения указанного Суда также являются обязательными для исполнения.
Органы Совета Европы приняли также ряд документов, имеющих непосредственное отношение к организации и проведению выборов. Так, Парламентская Ассамблея Совета Европы приняла резолюции "О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах (№ 1264, 2001 г.), "Об ограничениях на деятельность политических партий в государствах-членах Совета Европы (№ 1308, 2002 г.), "О своде рекомендуемых норм при проведении выборов (№№ 1320 и 1595, 2003 г.). Комитет Министров также неоднократно принимал документы, касающиеся организации и проведения выборов: Резолюция (62)2 "Государствам-членам относительно избирательных, гражданских и социальных прав заключенных" (1962 г.), Рекомендация R(99) "15 государствам-членам относительно мер, связанных с освещением средствами массовой информации избирательных кампаний" (1999 г.), Рекомендация 4(2003) "Государствам-членам об общих правилах против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний" (2003 г.).
Разновидностью региональных международных избирательных стандартов, имеющих к России непосредственное отношение, является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств17. Указанная Конвенция состоит из преамбулы и 26 статей: ст. 1-10 определяют основные принципы современного избирательного права и организации избирательного процесса - стандарты демократических выборов, а также гарантии их реализации, в том числе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; ст. 11-17 содержат организационно-правовые основы статуса участников избирательного процесса, включая политические партии и иные общественные объединения, их уполномоченных представителей, доверенных лиц, национальных (общественных) наблюдателей, международных (иностранных) наблюдателей, а также основы информационного и финансового обеспечения выборов, избирательной кампании и предвыборной агитации; заключительные статьи определяют процедурный порядок подписания и вступления в силу этой Конвенции.
Указанная Конвенция представляет собой попытку кодификации и содержательного обогащения международных правовых норм в области организации избирательного процесса. Однако перечень стандартов в этой Конвенции такой же, что и в Европе. Конвенция закрепляет демократические, периодические, обязательные, свободные, подлинные, справедливые, конкурентные, открытые и гласные выборы, проводимые на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обеспечение судебной защиты избирательных прав и свобод всех участников выборов, осуществление общественного и международного наблюдения за выборами, гарантии их реализации. В документе впервые даны определения вышеназванных избирательных стандартов, механизмы их реализации. Конвенция содержит ряд положений, обеспечивающих эффективную реализацию принципа открытости и гласности выборов, деятельности избирательных органов на всех стадиях избирательного процесса с целью повышения уровня доверия участников выборов к итогам голосования и результатам выборов, избранным кандидатам.
В указанной Конвенции закреплены положения, касающиеся организации международного наблюдения за выборами с учетом практики его проведения ООН, ОБСЕ, Совета Европы, других международных организаций, а также органов СНГ. Впервые в международно-правовом документе конкретизирован правовой статус международных наблюдателей, определены основные их полномочия, гарантии, содействующие выполнению ими своих функций с целью объективного наблюдения за выборами и оценки соответствия национального избирательного законодательства, практики проведения выборов, обеспечения избирательных прав и свобод участников избирательного процесса международным обязательствам государства по проведению демократических выборов.
В рамках этой Конвенции предусматривается создание специального органа - Межгосударственного государственного совета, на который возлагается оказание, в частности, содействия по подготовке и проведению наблюдения за выборами. Она содержит и иные инновационные элементы международно-правового регулирования стандартов демократически выборов, избирательных прав и свобод в рамках организации современного избирательного процесса. В целом документ, принятый по инициативе России, является одним из подтверждений ее стремления к дальнейшей демократизации избирательного процесса, созданию единой международной системы гарантий избирательных прав и свобод участников выборов, обеспечению стабильности политического развития, развитию международных избирательных стандартов.
1.5. Значение международных избирательных стандартов для российского законодательства
Как видно из сказанного выше, конституционное законодательство и избирательное законодательство Российской Федерации неразрывно связаны с современными международными избирательными стандартами и интенсивно развиваются на основе взаимообогащения и гармонизации.
Анализ основных правовых источников всеобщих и региональных международных избирательных стандартов позволяет сделать вывод, что международные избирательные стандарты - это обязательства Российской Федерации не только формально предоставить российским гражданам оговоренные стандартами права и свободы на участие в свободных и периодических выборах, но и гарантировать своим внутренним законодательством их реализацию. Лишь в исключительных случаях допускаются те или иные ограничения этих прав и свобод, что, прежде всего, опять-таки оговаривается международными стандартами.
Анализ конституционных и законодательных основ системы избирательных прав и свобод российских граждан показывает, что Россия системно инкорпорировала международные стандарты в свою правовую систему, признав, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, развитие и совершенствование демократических институтов народного волеизъявления, процедур их реализации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права на основе национальной конституции и правовых актов является целью и обязанностью российского правового государства, одним из неотъемлемых условий общественной стабильности и дальнейшего укрепления сотрудничества между государствами во имя осуществления и защиты идеалов и принципов, являющихся их общим демократическим достоянием.
Конституционный Суд РФ, рассматривая дела, связанные с избирательным законодательством, неоднократно обращался к международным избирательным стандартам, отмечая необходимость соответствия российских законов о выборах этим стандартам.
Для Российской Федерации международными стандартами демократических выборов являются:
- во-первых, международные стандарты в области избирательного права и избирательного процесса (международные избирательные стандарты) - право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе универсальных принципов избирательного права - всеобщего равного прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании или использовании иных процедур, обеспечивающих свободное волеизъявление гражданина, на основе периодического и обязательного проведения выборов, их свободного, подлинного, справедливого, открытого и гласного характера;
- во-вторых, такие важнейшие условия обеспечения демократического избирательного процесса, как уважение, соблюдение и защита демократических прав и свобод человека и гражданина, многопартийность и идеологическое многообразие, стабильность правовых норм в области регулирования выборов и одновременно их динамичное демократическое развитие;
- в-третьих, процедурно-процессуальные гарантии - организация голосования и подсчета голосов независимыми избирательными органами либо иными специально уполномоченными органами, наличие и эффективное функционирование механизмов защиты избирательных прав и свобод всех участников избирательного процесса, обжалования итогов голосования и результатов выборов в судебных и иных уполномоченных на то органах, действенный гражданский контроль и беспристрастное международное наблюдение за выборами, в том числе за такими важнейшими избирательными действиями, как организация процесса голосования, подсчет голосов, опубликование результатов выборов, разрешение избирательных споров.
2. Международные избирательные стандарты и их реализация в российском избирательном законодательстве и правоприменительной практике
2.1. Всеобщее избирательное право
Принцип всеобщего избирательного права является одним из основных принципов, закрепленных в международных документах. Он провозглашается в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 2 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, пункте 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и др.
В Конституции Российской Федерации принцип всеобщего избирательного права закреплен только в отношении выборов Президента РФ. В то же время, как неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного Суда РФ, в силу того, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России, принцип всеобщего избирательного права (как и принцип равного избирательного права) распространяется на все выборы в органы публичной власти, проводимые в стране.
Избирательное законодательство Российской Федерации рассматривает принцип всеобщего избирательного права как один из основополагающих. Так, в статье 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которая называется "Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдумов", пункт 1 гласит: "Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании"18.
Конституция РФ (часть 3 статьи 32) предусматривает лишение избирательных прав только двух категорий граждан: признанных судом недееспособными и содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме этого ограничения избирательное законодательство предусматривает также возрастной ценз: право избирать имеют граждане, достигшие на день голосования 18 лет (в соответствии со статьей 60 Конституции РФ с этого возраста гражданин может самостоятельно в полном объеме осуществлять свои права и обязанности). Никакие иные ограничения (ценз оседлости и др.) не предусмотрены.
Пункт 4 статьи 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит следующие положения: "Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа".
Однако техническая реализация принципа всеобщего избирательного права оказывается не простой в условиях огромной страны со значительной миграционной динамикой. В Российской Федерации принята система обязательного учета всех избирателей. Эта функция возлагается:
- для избирателей, проживающих на территории муниципального образования - на главу местной администрации (за исключением городов федерального значения, где она может быть возложена на руководителя территориального органа исполнительной власти города);
- для военнослужащих и членов их семей, проживающих в пределах расположения воинской части - на командира воинской части;
- для избирателей, проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках - на руководителя дипломатического представительства или консульства Российской Федерации.
В основе системы учета избирателей лежит система регистрации граждан Российской Федерации по месту их жительства. Последняя и является главным препятствием на пути осуществления принципа всеобщего избирательного права. Вопреки Конституции РФ и решениям Конституционного Суда РФ во многих субъектах Федерации (в т.ч. в Москве) регистрация носит не уведомительный, а разрешительный характер. Это приводит к тому, что многие граждане Российской Федерации фактически проживают не там, где они имеют постоянную регистрацию. Особенно это характерно для Москвы, где сотни тысяч граждан много лет живут, имея лишь временную регистрацию19 или вовсе не имея регистрации20.
Такое положение приводит к нарушению их прав в социальной и политической сферах (в том числе и избирательных прав21). Они не имеют права голосовать на выборах в органы местного самоуправления (поскольку их официальное место жительства расположено не на территории муниципального образования, где они фактически проживают) и на выборах в органы государственной власти субъекта Федерации (поскольку их официальное место жительства расположено не на территории субъекта Федерации, где они фактически проживают) - даже если они фактически проживают там дольше, чем срок легислатуры органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Не имели они права и голосовать за кандидатов в депутаты Государственной Думы по одномандатному округу, поскольку их официальное место жительства расположено не на территории одномандатного округа, где они фактически проживают22.
Что касается права их участия в выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу, то здесь избирательное законодательство совершенствуется, постепенно идя им навстречу. До 2002 г. федеральные законы разрешали гражданам, находящимся вне места их постоянного проживания, голосовать на этих выборах только в случае, если они имеют открепительное удостоверение. Однако открепительные удостоверения выдаются не ранее чем за 45 дней до дня голосования, поэтому граждане, отсутствующие в местах их постоянной регистрации более длительное время, не могли воспользоваться этой возможностью.
В федеральных законах 2002-2003 гг. появилась норма, разрешающая включать граждан в список избирателей по месту их временного пребывания на основании их письменного заявления, поданного не позднее чем за семь дней до дня голосования. Эта норма позволяет, с одной стороны, обеспечить право голосовать гражданам, находящимся вне места постоянной регистрации и не имеющим открепительного удостоверения, с другой - гарантировать невозможность для этих граждан проголосовать дважды, а также возможность исключить их двойной учет в списках избирателей (семи дней достаточно, чтобы передать информацию о включении гражданина в список избирателей по месту его временного пребывания в участковую комиссию по месту его постоянной регистрации, которая должна исключить его из своего списка).
Однако в результате недостаточной разъяснительной работы со стороны избирательных комиссий при проведении федеральных выборов 2003-2004 гг. значительная часть избирателей не узнала о своем праве подать за семь дней до дня голосования заявление о включении в список избирателей. Вместо соответствующей разъяснительной работы Московская городская избирательная комиссия приняла 4 декабря 2003 г. сомнительное с правовой точки зрения решение, согласно которому комиссия присвоила себе право выдавать справки, разрешающие включать граждан в списки избирателей. Это решение, доведенное через средства массовой информации до сведения москвичей, было 6 декабря 2003 г. отменено Центральной избирательной комиссией РФ, в результате чего значительное число граждан, желавших 7 декабря 2003 г. проголосовать в Москве на выборах депутатов Государственной Думы, не смогло реализовать свое активное избирательное право.
В новой редакции Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (от 21 июля 2005 г.) срок подачи заявлений о включении в список избирателей по месту временного пребывания сокращен до трех дней. Кроме того, разрешено создавать специальные избирательные участки для голосования избирателей, не имеющих регистрации по месту жительства в пределах Российской Федерации. Однако для того, чтобы эти нормы сработали, потребуется серьезная разъяснительная работа.
Следует также отметить, что избирательное законодательство предусматривает, помимо открепительных удостоверений, еще два механизма, позволяющих участвовать в выборах избирателям, которые в день голосования находятся вне своего места жительства. Это - досрочное голосование и голосование по почте. Однако досрочное голосование возможно лишь в очень ограниченный период - после того, как все кандидаты зарегистрированы и бюллетени отпечатаны (обычно не ранее чем за 15 дней до дня голосования). При этом обилие злоупотреблений при проведении досрочного голосования и трудности контроля за этим процессом (см. 2.5.4) привели к запрету в 2002 г. досрочного голосования на федеральных и региональных выборах; по этой же причине многие эксперты склоняются к запрету его и на муниципальных выборах.
Что касается голосования по почте, то нынешнее состояние этой службы в России также не позволяет проведение этого вида голосования с соблюдением хотя бы минимума избирательных стандартов.
Кроме того, ни досрочное голосование, ни голосование по почте не могут решить проблему обеспечения избирательных прав граждан, длительное время находящихся вне места своей постоянной регистрации. Кардинальное решение этой проблемы невозможно в рамках только избирательного законодательства: необходимо изменение всей системы регистрации граждан.
Вопрос о соблюдении принципа всеобщего избирательного права в отношении пассивного избирательного права будет проанализирован в разделе 2.9.
2.2. Равное избирательное право
Принцип равного избирательного права, как и принцип всеобщего избирательного права, является одним из основных принципов, закрепленных в международных документах. Он провозглашается в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, пункте 7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и др.
Так же, как и всеобщее избирательное право, равное избирательное право непосредственно отмечено в Конституции РФ только в отношении выборов Президента РФ. Однако принцип равного избирательного права прямо следует из статьи 19 Конституции РФ и общепризнанных норм международного права, которые являются частью правовой системы Российской Федерации.
Принцип равного избирательного права закреплен в пункте 1 статьи 3 и в статье 5 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Отдельно в статье 39 того же закона отмечено равенство прав и обязанностей кандидатов.
В целом принцип равного избирательного права включает в себя:
- равное число голосов, предоставляемое избирателям;
- равный вес голоса избирателя;
- равенство прав кандидатов в процессе предвыборной конкуренции.
Предоставление всем избирателям равного числа голосов неукоснительно соблюдалось на выборах в Российской Федерации за одним исключением. На выборах с использованием многомандатных избирательных округов законодательство допускает образование избирательных округов с разным числом мандатов, распределяемых в этих округах. При этом до 2000 г. обычной была практика, при которой избиратели имели столько голосов, сколько разыгрывалось мандатов. Таким образом, избиратели в разных избирательных округах имели на одних и тех же выборах разное число голосов. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. № 4-П признало такую практику неконституционной23. В соответствии с этим постановлением уже в 2001 г. на выборах Мурманской областной Думы и Законодательного Собрания Тверской области все избиратели имели один голос независимо от числа мандатов, распределяемых в избирательном округе. А в 2002 г. требование о равном числе голосов на таких выборах было включено и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Равный вес голоса избирателя при выборах по мажоритарной избирательной системе обеспечивается главным образом равенством (примерным) избирательных округов по числу зарегистрированных избирателей. Согласно пункту 4 статьи 18 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в одномандатных избирательных округах допускается отклонение числа избирателей от средней нормы представительства не более чем на 10%. Аналогичная норма установлена и для многомандатных избирательных округов24.
Однако закон предусматривает и ряд исключений из общего правила, причем круг и размер исключений был значительно расширен в 2003 г.25:
- в труднодоступных и отдаленных местностях допустимый размер отклонения для одномандатного округа составляет 30% (до 2003 г. было 15%);
- для того, чтобы избежать разделения территорий муниципальных образований между разными округами, допустимый размер отклонения повышается до 20%;
- при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимый размер отклонения может быть повышен до 40%26;
- предельные нормы отклонений могут не применяться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта РФ, одного одномандатного избирательного округа, включающего в себя всю территорию данного автономного округа - на выборах депутатов законодательного органа указанного субъекта РФ;
- предельные нормы отклонений могут не применяться при выборах в федеральные органы власти27.
Последнее исключение касается выборов депутатов Государственной Думы, где было предусмотрено образование на территории любого субъекта РФ не менее одного одномандатного избирательного округа. В силу значительных различий в численности населения субъектов РФ эта норма приводила к огромным расхождениям в числе избирателей в разных одномандатных избирательных округах. Так, на выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва наименьшее число избирателей (около 12 тысяч) было в Эвенкийском одномандатном избирательном округе № 224, а наибольшее (около 781 тысячи) - в Курганском одномандатном избирательном округе № 96. Таким образом, вес голоса избирателей Курганской области и Эвенкийского автономного округа различался примерно в 64 раза. Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П признал такое неравенство соответствующим Конституции РФ. В постановлении отмечено, что "в целях сохранения целостности федеративного государства равное избирательное право может быть ограничено законом таким образом, чтобы гарантировать представительство субъектов Федерации с малочисленным населением и тем самым обеспечить надлежащий представительный характер и легитимность федерального парламента"28.
Что касается соблюдения принципа равенства кандидатов в процессе предвыборной конкуренции, то этот вопрос будет подробно проанализирован в параграфе 2.8.3.
2.3. Прямые выборы
В отличие от принципов всеобщего и равного избирательного права, принцип прямых выборов не является универсальным. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (статья 4) и Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (пункт 7.2) требуют только, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. По сути это означает прямые выборы депутатов одной из палат национального парламента, т.е. выборы, при которых граждане непосредственно голосуют за кандидатов или списки кандидатов.
В Российской Федерации начиная с 1993 г. одна из палат национального законодательного органа (Федерального Собрания), Государственная Дума, избирается путем прямых выборов. Также путем прямых выборов избираются все законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. В подавляющем большинстве они являются однопалатными, но и в тех субъектах РФ, где существуют или ранее существовали двухпалатные законодательные органы, обе палаты формировались путем прямых выборов.
До 2003 г. исключительно прямые выборы были предусмотрены и для избрания представительных органов местного самоуправления. Однако новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"29 предусматривает возможность формирования представительного органа муниципального района не только путем прямых выборов, но также из глав входящих в состав района поселений или из депутатов представительных органов этих поселений, делегированных этими органами. Как отмечалось разработчиками законопроекта, это было сделано для того, чтобы муниципальный район не получился главенствующим над входящими в его состав поселениями, а был бы обслуживающим по отношению к ним. Такой вариант можно было бы считать логичным, если бы так же решался и вопрос о полномочиях, то есть если бы полномочия органов власти района делегировались бы поселениями. Однако, в законе четко разделены предметы ведения поселений и муниципального района, а значит, формирование представительного органа муниципального района путем делегирования не соответствует, по нашему мнению, принципу народовластия.
Что касается верхней палаты Федерального Собрания, Совета Федерации, то лишь его первый созыв, в соответствии с переходными положениями Конституции РФ, формировался путем прямых выборов. Согласно части 2 статьи 95 Конституции РФ, "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". В связи с этим среди правоведов в течение всего времени после принятия Конституции ведутся споры: согласно одной точке зрения, данная формулировка исключает возможность прямых выборов членов Совета Федерации; другие специалисты считают, что такая возможность допускается.
В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"30, в состав верхней палаты входили по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти. Федеральный закон с тем же названием от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ31 изменил порядок формирования Совета Федерации. Теперь представитель от законодательного (представительного) органа избирается этим органом, а представитель исполнительного органа назначается высшим должностным лицом субъекта РФ32.
С 1991 г. путем прямых выборов избирается Президент РФ, что отражено и в Конституции РФ (часть 1 статьи 81). С 1991 г. началось и распространение принципа прямого избирательного права на избрание руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: 12 июня 1991 г. непосредственно населением были избраны Президент Республики Татарстан, мэры Москвы и Санкт-Петербурга (тогда еще именовавшегося Ленинградом). В октябре 1991 г. был принят Закон РСФСР "О выборах главы администрации", предусматривавший прямые выборы как глав администраций субъектов Федерации, так и глав местных администраций. Однако применение этого закона было отложено сначала на год, а затем он применялся лишь выборочно. За период 1991-1994 гг. путем прямых выборов были избраны главы администраций 25 субъектов РФ, в том числе в 14 республиках, одном крае, 8 областях и двух городах федерального значения. В большинстве остальных субъектов РФ главы администраций были назначены Президентом РФ, хотя такой порядок считался временным.
Согласно части 2 статьи 11 Конституции РФ, "государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти". До недавнего времени не подвергалась сомнению трактовка этого положения, согласно которой органы исполнительной власти субъекта РФ формируются им самостоятельно, без участия федеральных органов власти.
Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" предусматривал, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 г. Это положение должно было обеспечить вхождение в Совет Федерации представителей субъектов РФ, а не назначенцев Президента.
В большинстве региональных конституций и уставов, принятых в 1994-1995 гг. предусматривались прямые выборы главы администрации субъекта РФ. Систематические выборы этих должностных лиц начались во второй половине 1995 г.; с августа 1995 г. по март 1997 г. выборы прошли в 70 регионах.
В то же время в конституциях и уставах некоторых субъектов РФ предусматривалось избрание главы исполнительной власти законодательным органом государственной власти субъекта РФ. 18 января 1996 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление № 2-П о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, в котором отметил, что такой порядок избрания главы администрации не соответствует Конституции РФ, поскольку из смысла статьи 3 в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции "вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно"33.
После этого решения прямые выборы высшего должностного лица были введены практически во всех субъектах РФ. Последними республиками, перешедшими к прямым выборам, стали Республика Алтай (декабрь 1997 г.), Республика Мордовия (февраль 1998 г.), Карачаево-Черкесская Республика (апрель 1999 г.) и Удмуртская Республика (октябрь 2000 г.).
Единственным исключением оставалась Республика Дагестан, где основные функции главы республики фактически выполняет коллегиальный орган - Государственный Совет, председатель которого избирался Конституционным Собранием (состоящим из депутатов республиканского парламента и делегатов, избираемых представительными органами местного самоуправления). Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"34 сделал специальную оговорку для Дагестана. Тем не менее, 10 июля 2003 г. в республике была принята новая конституция, предусматривающая прямые выборы президента. Первые выборы должны были пройти в 2006 г.
Однако в конце 2004 г. по инициативе Президента РФ произошло кардинальное изменение порядка замещения должности руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Их прямые выборы были заменены на особый порядок "наделения полномочиями". Решение о наделении гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимается законодательным (представительным) органом государственной власти данного субъекта РФ по представлению Президента РФ35. При этом по смыслу закона и сложившейся практике Президент РФ предлагает только одну кандидатуру, так что у законодательного органа нет возможности реального выбора. Более того, в случае двукратного отклонения предложенной кандидатуры Президент РФ вправе распустить законодательный орган и назначить исполняющего обязанности высшего должностного лица.
Таким образом, законодательный орган власти оказывается лишенным возможности отстаивать свою точку зрения по кандидатурам на должность руководителя субъекта РФ. Фактически речь идет о назначении высшего должностного лица субъекта РФ Президентом страны. Это подтверждает и практика. За период с января по август 2005 г. процедуру наделения полномочиями прошли 30 руководителей субъектов РФ, из них 23 действовавших на тот момент руководителей, один исполняющий обязанности, один руководитель законодательного органа того же региона и пять совершенно новых для органов государственной власти субъекта РФ лиц. Во всех случаях за кандидатуру, предложенную Президентом РФ, голосовало подавляющее большинство депутатов (в 19 случаях не было ни одного голоса "против", наибольшее число голосов "против", 7 - при 21 "за", зафиксировано в Амурской области). Обычно между внесением кандидатуры в законодательный орган и голосованием по этой кандидатуре проходит всего несколько дней, в том числе и в случае внесения малоизвестной кандидатуры, так что депутаты не имеют возможности детально с ней ознакомиться. Так, кандидатура В.П. Шанцева, не имевшего до этого никакого отношения к Нижегородской области, была внесена в Законодательное Собрание области 3 августа, а уже 8 августа он был наделен полномочиями областного губернатора.
Таким образом, были не только отменены прямые выборы всех высших должностных лиц субъектов РФ, но и ограничено участие граждан в формировании исполнительного органа власти региона. Это, на наш взгляд, не соответствует не только принципам федерализма, но и принципам народовластия, в том числе и выраженным в цитированном выше постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П.
В связи с осуществленной реформой иную природу приобретает и Совет Федерации, который по-прежнему формируется наполовину из лиц, прямо назначаемых высшими должностными лицами субъектов РФ. Теперь верхняя палата российского парламента будет наполовину состоять из лиц, назначенных президентскими назначенцами. Тем самым Совет Федерации теряет свою самостоятельность как палата Федерального Собрания.
Важно также отметить, что, например, в Москве (являющейся субъектом РФ, причем самым большим по населению) выборы мэра были введены на основании народного волеизъявления. 17 марта 1991 г. в столице был проведено голосование по вопросу: "Считаете ли вы необходимым провести прямые выборы мэра Москвы жителями города?". На это вопрос положительно ответили 81,1% принявших участие в голосовании, или 54,8% всех зарегистрированных избирателей Москвы. И это мнение большинства москвичей было проигнорировано при принятии федерального закона, отменившего прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ.
Отдельно следует отметить начавшийся процесс отмены прямых выборов глав муниципальных образований. Формально вопрос о порядке их избрания остается в юрисдикции самих муниципальных образований. По данным Центральной избирательной комиссии РФ в 1995-1998 гг. непосредственно населением избирались 66% глав муниципальных образований36.
В последние годы в ряде регионов (Республика Марий Эл, Калужская область и др.) под нажимом исполнительных органов власти субъектов РФ были повсеместно или в значительной части отменены прямые выборы глав муниципальных образований. В частности, 11 января 2005 г. такое решение приняло городское собрание Обнинска, несмотря на то, что вопрос о введении прямых выборов мэра города был решен на местном референдуме в 1995 г. Городской суд 8 февраля 2005 г. признал отмену незаконной, однако Калужский областной суд 14 марта отменил решение городского суда.
По нашему мнению, отмена прямых выборов там, где они уже неоднократно проводились, противоречит статье 55 российской Конституции, которая запрещает отменять права граждан.
2.4. Обязательность и периодичность проведения выборов
Обязательность и периодичность проведения выборов является одним из главных принципов, закрепленных в международных документах. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека говорится о том, что воля народа "должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах"; в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится о праве граждан "голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах". Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в пункте 5.1 требует, чтобы свободные выборы проводились "через разумные промежутки времени"; в пункте 6 также говорит о том, что воля народа должна выражаться "в ходе периодических и подлинных выборов"; в пункте 7.1 содержит обязательства проводить "свободные выборы с разумной периодичностью, как это установлено законом". В Декларации о критериях свободных и справедливых выборов в части 1 говорится, что подлинные свободные и справедливые выборы должны быть организованы "через регулярные периоды".
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств посвятила периодичности и обязательности выборов отдельную статью, в которой, в частности, отмечается, что "срок полномочий избираемых органов и выборных должностных лиц устанавливается конституцией и законами и может изменяться только в предусмотренном ими порядке", а также "не должны предприниматься действия или распространяться призывы, побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с конституцией, законами".
Проблема обеспечения обязательности и периодичности проведения выборов особенно остро стояла в Российской Федерации в 1994-1996 годы. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" не содержал соответствующих норм. В этих условиях законодательные органы в 42 субъектах Федерации, стимулированные Указом Президента РФ от 17 сентября 1995 г. № 951, продлили срок полномочий, на которые они были избраны. Кроме того, во многих регионах искусственно затягивалось проведение выборов в органы местного самоуправления - и в течение нескольких лет в этих регионах не существовало выборных органов местного самоуправления.
Эти проблемы удалось в основном решить в 1996-1997 годах. В 1996 г. был принят Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", который предусматривал возможность назначения муниципальных выборов судом по заявлению прокурора, жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобе общественного объединения. Для того, чтобы выборы могли быть проведены в отсутствие регионального закона, данным федеральным законом утверждалось "Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Принятый в 1997 г. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установил четкие нормы, обеспечивающие обязательность и периодичность проведения выборов. Одной из важнейших норм закона стало положение о том, что любое изменение срока полномочий избираемого органа вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа (в случае досрочного прекращения полномочий - после прекращения полномочий).
Закон предусмотрел, что в случае, если уполномоченный законом орган не назначит выборы в установленный срок, выборы проводятся по решению соответствующей избирательной комиссии. Если же избирательная комиссия не примет такого решения или она отсутствует, выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления или прокурора.
Закон также установил в качестве максимального пятилетний срок полномочий для органов государственной власти и местного самоуправления. Этот же закон, как и принятый ранее Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", запретил выносить на референдум вопрос о продлении полномочий избранных органов власти. Тем самым исключена возможность использования референдумов для подмены выборов и торпедирования принципа периодичности проведения выборов.
Однако, приняв эти правильные и соответствующие международным стандартам нормы, российские законодатели позже стали вводить в федеральные законы положения, позволяющие отступать от принципа периодичности выборов.
В Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" впервые появилась норма, разрешающая в целях совмещения с другими выборами единовременное продление или сокращение не более чем на 9 месяцев срока полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Срок действия этой нормы был ограничен 1 мая 2001 г. Однако в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вновь появилась аналогичная норма - со сроком действия до 1 мая 2004 г., разрешающая продление и сокращение сроков уже не более чем на год.
Федеральный закон от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ разрешил в целях совмещения дня голосования продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий широкого круга органов местного самоуправления. Разрешение действует для одних муниципальных образований до 1 ноября 2005 г., для других - до 1 января 2006 г.
По нашему мнению, хотя совмещение выборов имеет ряд несомненных достоинств (впрочем, оно имеет и ряд несомненных недостатков), все эти достоинства не оправдывают такого серьезного отступления от фундаментального принципа периодичности проведения выборов. Особенно в том случае, когда срок полномочий изменяется на целый год (при том, что обычный срок полномочий - 4 года).
Во-вторых, сомнение вызывает симметрия данной нормы: и продление, и сокращение срока полномочий имеют одинаковые рамки. Представляется, что для продления сроков полномочий должны быть более жесткие ограничения.
Правоприменительная практика неоднократно демонстрировала некорректное использование данной нормы. Так, Абаканский городской Совет депутатов, четырехлетний срок полномочий которого истекал 25 апреля 2003 г., принял 17 февраля 2003 г. решение о продлении своих полномочий и полномочий главы города Абакана до 14 марта 2004 г. (т.е. почти на 11 месяцев) "в целях совмещения с выборами Президента РФ". При этом Совет имел возможность совместить муниципальные выборы с выборами депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г., для чего потребовалось бы продлить срок полномочий Совета и мэра всего на 7,5 месяцев.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ предусматривает или допускает продление сроков полномочий значительной части избираемых органов государственной власти и органов местного самоуправления. В частности, для:
- органов государственной власти субъектов Федерации, избранных в ноябре - на 4 месяца (пункт 1);
- органов государственной власти субъектов Федерации, избранных в апреле - на 6 месяцев, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы - на 8 месяцев (пункт 3);
- органов местного самоуправления, избранных в ноябре - на 11 месяцев, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы - на 13 месяцев (пункт 4);
- органов местного самоуправления, избранных в апреле - на 11 месяцев (пункт 4).
Так, Калининградская областная Дума была избрана 5 ноября 2000 г. сроком на 5 лет. На ноябрь 2005 г. в соответствии с областным законом должны были быть назначены очередные выборы. Однако областная Дума на основании нового федерального закона приняла решение о продлении срока своих полномочий до марта 2006 г.; таким образом, полномочия текущего созыва областной Думы будут длится 5 лет и 4 месяца, что выходит за рамки максимально допустимого пятилетнего срока.
В апреле 2007 г. истекают сроки полномочий Государственного Совета Удмуртской Республики и Законодательного Собрания Пензенской области, а в мае 2007 г. - Парламента Республики Северная Осетия - Алания и Смоленской областной Думы. В соответствии с новым федеральным законом выборы в эти органы должны пройти одновременно с очередными выборами депутатов Государственной Думы, т.е. в декабре 2007 г. Таким образом, полномочия этих законодательных органов государственной власти продлеваются на 7-8 месяцев. При этом Законодательное Собрание Пензенской области и Смоленская областная Дума избирались на пятилетний срок, и в результате такого продления их полномочия будут длится более 5,5 лет.
Еще одну проблему в обеспечении обязательности и периодичности проведения выборов вызывает вопрос о возможном отсутствии средств на финансирование избирательной кампании. Пункт 4 статьи 46 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункт 4 статьи 57 федерального закона с тем же названием от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в первоначальной редакции) предусматривали, что, в случае если финансирование выборов не осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, а также в случае несвоевременного перечисления средств, подготовка и проведение выборов осуществляются за счет кредитов банков. Однако действие этого положения закона было сначала приостановлено с 1 января 2003 г., а затем Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ данный пункт был признан утратившим силу.
Таким образом, в ситуации, когда соответствующий бюджет не принят (например, в связи с неправомочностью состава соответствующего представительного органа или с отсутствием кворума на его заседаниях) или не исполняется, финансирование подготовки и проведения выборов оказывается невозможным, и тем самым проведение выборов в установленный законом срок также становится невозможным.
2.5. Свобода волеизъявления
Свобода волеизъявления избирателей относится к основным принципам проведения выборов, закрепленным в международных документах. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека говорится, что выборы должны проводиться "путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования". В статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах также отмечается, что проведение выборов должно обеспечивать свободное волеизъявление избирателей. В пункте 7.4 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ государства-участники обязуются, "чтобы голосование проводилось тайно или применялась равноценная процедура свободного голосования", а в пункте 7.7 того же документа содержится требование, чтобы "никакие административные действия, насилие или запугивание ... не мешали бы избирателям ... голосовать свободно, не опасаясь наказания". Аналогичное требование помещено и в пункте 5 раздела 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов: "Государства должны предпринять все необходимые меры для обеспечения соблюдения принципа тайного голосования и для того, чтобы избиратели имели возможность голосовать свободно, без страха и не опасаясь запугивания".
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств содержит подробные характеристики принципов тайного голосования и свободного волеизъявления. Так, статья 5 Конвенции гласит:
"1. Соблюдение принципа тайного голосования означает исключение какого бы то ни было контроля за волеизъявлением избирателей, обеспечение равных условий для свободного выбора.
2. Право граждан на тайну голосования не может быть никоим образом и чем бы то ни было ограничено.
3. Выборы проводятся с использованием процедуры тайного голосования.
4. Избирательные органы обеспечивают соблюдение предусмотренных конституцией, законом, иными правовыми актами условий, которые исключают возможность осуществления какого бы то ни было контроля или наблюдения за заполнением избирателем бюллетеня в месте тайного голосования, совершения кем бы то ни было действий, нарушающих тайну волеизъявления избирателя".
Согласно пункту 2 статьи 8 Конвенции, "участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Никто не может принудить его голосовать "за" или "против" какого-либо определенного кандидата (кандидатов), определенного списка кандидатов, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Ни один избиратель не может быть принужден кем бы то ни было объявить, как он намерен голосовать или как он голосовал за кандидата (кандидатов), списки кандидатов".
Таким образом, понятие "свобода волеизъявления" включает в себя две составляющие:
- тайное голосование, т.е. отсутствие контроля за волеизъявлением избирателей;
- отсутствие принуждения в процессе волеизъявления.
Эти две взаимосвязанные компоненты закреплены и в российском избирательном законодательстве. Пункт 3 статьи 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что "участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению". А в статье 7 того же закона говорится, что "голосование на выборах и референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина".
Однако практика реализации этих положений закона обнаруживает ряд негативных тенденций.
2.5.1. Тайное голосование
Если говорить о процедуре тайного голосования, то основными претензиями являются недостаточное количество кабин для тайного голосования и наличие оборудования, которое не исключает возможности контроля за волеизъявлением гражданина (вместо кабин - столы с небольшими перегородками). В результате значительное число избирателей вынуждено голосовать открыто. Согласно отчету миссии ОБСЕ/БДИПЧ, на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г. открытое голосование наблюдалось на 29% посещенных миссией избирательных участках (в т.ч. на 49% посещенных участках Санкт-Петербурга и 36% посещенных участках Москвы). При этом отмечалось, что на отдельных участках члены участковых избирательных комиссий "активным образом уговаривали избирателей не пользоваться кабинами для голосования"37.
Впрочем, следует отметить, что в Москве и Санкт-Петербурге в силу специфики этих больших городов детальный контроль за волеизъявлением избирателей, голосующих открыто на избирательном участке в день голосования, практически нереален. Избиратели здесь не испытывают страха, что их волеизъявление станет известным и что за этим может последовать наказание. Однако в других частях страны, особенно в малых городах и сельской местности (где реже бывают международные, да и национальные наблюдатели), затруднения в осуществлении тайного голосования, действительно, могут таить опасность контроля за волеизъявлением избирателей. В связи с этим следует отметить обнаруженный миссией ОБСЕ/БДИПЧ факт, что в Давлекановском районе Республики Башкортостан все избирательные участки были без кабин для голосования.
На одном из избирательных участков Тосненского района Ленинградской области на выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. международные наблюдатели зафиксировали факт нарушения тайны голосования со стороны наблюдателя, назначенного кандидатом в Президенты и действующим Президентом В.В. Путиным: наблюдатель был замечен в "попытках подглядывания за отметками в бюллетене до момента попадания бюллетеня в урну и в угрожающем поведении по отношению к тем, кто не проголосовал за Владимира Путина". При этом "члены УИК вели себя пассивно ко всему происходящему"38.
2.5.2. Недопущение принуждения избирателей к участию в выборах
Принуждение избирателей к участию в выборах (прямое или косвенное) является в Российской Федерации основным фактором, нарушающим принцип свободы волеизъявления. Следует отметить, что российское избирательное законодательство для большинства выборов предусматривает наличие порога явки, при недостижении которого выборы признаются несостоявшимися39. Таким образом, отказ от участия в выборах можно считать одним из видов волеизъявления, которое влияет на результат выборов, т.е. на признание выборов состоявшимися или несостоявшимися.
Как уже отмечалось, российские законы запрещают "оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах". Однако на практике применяются самые разные виды воздействия.
В качестве наиболее безобидного, но, тем не менее, наиболее массового воздействия следует отметить интенсивную агитацию за участие в выборах органов власти и избиркомов, когда основной упор делается не на гражданский смысл выборов, а на их затратность и дороговизну. Эта агитация обычно состоит исключительно в призывах прийти на выборы, без информирования избирателей о кандидатах и партиях, что помогло бы избирателям сделать осознанный выбор.
Косвенным способом принуждения избирателей к участию в выборах является укоренившаяся практика совмещения выборов различного уровня, поощряемая избирательными законами40. Опыт показывает, что в региональных выборах, не совмещенных с федеральными, участвует значительно меньшее число избирателей, чем на федеральных выборах; еще меньше активность избирателей на муниципальных выборах в крупных городах, не совмещенных с выборами более высокого уровня. Таким образом, совмещая день голосования на региональных и муниципальных выборах с днем голосования на федеральных выборах, органы власти фактически принуждают избирателей, добровольно голосующих на федеральных выборах, но не желающих голосовать на региональных и муниципальных, к участию и в этих выборах. Одним из побочных результатов такого принуждения является высокий уровень голосования "против всех" на региональных и муниципальных выборах, совмещенных с федеральными41.
В то же время имеются и факты прямого воздействия на избирателей с целью привлечения их на избирательные участки.
По поручению или предложению администрации государственные, муниципальные и частные предприятия обеспечивают продажу продуктов и потребительских товаров на участках для голосования, при этом зачастую - по сниженным ценам. При этом иногда получение товара или услуги обуславливается непосредственным участием в выборах42. Используется и такой вид привлечения избирателей как выдача рядом с помещениями для голосования социальных пособий, медицинская диагностика и даже парикмахерское обслуживание43. Подобные виды агитации играют существенную роль в повышении явки и, кстати, влияют на социальный состав голосующих.
Российское законодательство запрещает проведение лотерей и тотализаторов, выигрыш в которых определяется итогами голосования. Однако бесплатные лотереи очень часто используются администрацией для привлечения избирателей в помещение для голосования44.
В Пермской области, где 7 декабря 2003 г. одновременно с выборами депутатов Государственной Думы проходил референдум по объединению области с Коми-Пермяцким автономным округом (на котором была необходима 50%-ная явка), по данным Пермского регионального правозащитного центра осуществлялось массовое принуждение жителей к голосованию45. Так, 3 декабря председатель департамента образования Пермской области направил руководителям учреждений образования письмо, в котором просил "взять под личный контроль участие в голосовании преподавателей, сотрудников и студентов". Руководители учреждений образования, здравоохранения, культуры, внутренних дел обязывали своих сотрудников получать справки об их участии в голосовании.
Большое число фактов принуждения избирателей к участию в выборах было зафиксировано на выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. Значительный резонанс вызвала информация о том, что в г. Хабаровске больницы отказываются госпитализировать пациентов без открепительного удостоверения46. В том же Хабаровске отмечалось принуждение к голосованию студентов. Так, представители миссии ОБСЕ/БДИПЧ наблюдали на нескольких участках, что "проголосовавшим студентам ставилась печать в зачетку их ровесниками - членами молодежных организаций"47. Факты принуждения зафиксированы и в Еврейской автономной области, и в ряде других регионов. Известны случаи, когда руководство предприятий заставляло своих сотрудников брать открепительные удостоверения и голосовать не по месту жительства, а по месту расположения предприятия48.
2.5.3. Организация голосования вне помещения для голосования
Хотя российское избирательное законодательство подробно регламентирует порядок голосования вне помещения для голосования, оно предоставляет довольно широкие возможности для того, чтобы представители избирательной комиссии могли появиться дома у избирателя, который не обращался с просьбой о голосовании вне помещения. Дело в том, что по закону для выезда к избирателю с переносной урной достаточно устного обращения, в том числе переданного при содействии других лиц. При этом подтверждения от самого избирателя не требуется. Хотя, в принципе, избиратель может отказаться от голосования в момент прибытия к нему членов избирательной комиссии с переносной урной, однако это требует определенного мужества.
Организаторы российских выборов злоупотребляют использованием данной нормы закона. Избирательные комиссии принимают в качестве заявок на голосование вне помещения целые списки избирателей, составленные органами социального обеспечения, поликлиниками, ветеранскими организациями и просто "доброжелателями". Довольно часто оказывается, что избиратель внесен в такой список помимо его воли49.
Отметим, что избиратели, голосующие на дому, обычно не имеют доступа к официальным информационным материалам о кандидатах, часто не могут самостоятельно передвигаться и соответственно лишены информации, позволяющей сделать сознательный выбор.
Наблюдатели миссии ОБСЕ/БДИПЧ отмечают, что избиратели, голосующие вне участка, часто лишены возможности осуществить тайное голосование. Особенное беспокойство вызывает голосование в больницах, где с переносной урной приходят ко всем больным, независимо от того, просили они это или нет.
Следует отметить, что доля избирателей, голосующих вне помещения для голосования, довольно высока. Кроме того, она не связана линейно с общей явкой. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г. в среднем по стране вне избирательных участков голосовало 3,1% общего числа избирателей, или 5,5% от числа принявших участие в выборах. На выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. (когда проблема явки была более острой из-за более высокого порога) этот показатель был значительно выше: 4,3% от общего числа избирателей, или 6,6% от числа принявших участие в выборах. При этом в отдельных регионах данная доля была существенно выше: в Псковской области 10,1% от общего числа избирателей, или 16,5% от числа принявших участие в выборах; в Тамбовской области 13,0% от общего числа избирателей, или 18,0% от числа принявших участие в выборах50.
Во всех 19 субъектах РФ, где в период с октября 2004 г. по май 2005 г. прошли выборы депутатов региональных законодательных органов, доля избирателей, голосовавших вне помещения для голосования, от числа принявших участия в выборах, оказалась еще выше, чем та же доля на президентских выборах. При этом в 12 регионах даже число избирателей, голосовавших вне помещения для голосования, было выше, чем на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г., несмотря на то, что общая явка на региональных выборах была ниже, причем в ряде случаев значительно ниже. Так, во Владимирской области число избирателей, проголосовавших на избирательных участках на выборах областного Законодательного Собрания 20 марта 2005 г., оказалось на 42% ниже, чем на выборах в Государственную Думу, но при этом число голосовавших вне избирательных участков повысилось на 27%. В Воронежской области, на проходивших также 20 марта 2005 г. выборах областной Думы, число избирателей, проголосовавших на избирательных участках, было на 21% ниже, чем на выборах в Государственную Думу, но при этом число голосовавших вне избирательных участков повысилось на 58,6%.
Все эти данные, если они не являются результатом фальсификации, свидетельствуют о несвободном характере голосования вне помещения для голосования.
2.5.4. Досрочное голосование
Досрочное голосование на выборах в Российской Федерации существует с 1991 г., и с 1995 г. число избирателей, голосующих досрочно, отмечается в отдельных строках итогового протокола: отдельно - число проголосовавших в территориальной комиссии (или комиссии муниципального образования) и отдельно - в участковой комиссии.
Из-за многочисленных злоупотреблений от досрочного голосования отказались вначале (в 1999 г.) на федеральных выборах, а Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ запретил проведение досрочного голосования также на региональных выборах и референдумах, оставив эту процедуру только для муниципальных выборов и местного референдума. Однако Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ вновь разрешил проведение досрочного голосования на региональном референдуме51.
Электоральная статистика показывает, что в периоды, когда не было принуждения к досрочному голосованию, оно носило весьма ограниченный характер (как это и должно быть). Так, в Москве на декабрьских выборах 1995, 1997 и 1999 гг. досрочно проголосовавшие избиратели составляли 0,2-0,4% от общего числа избирателей, или 0,4-0,6% от числа избирателей, принявших участие в выборах. Несколько выше был уровень досрочного голосования в летний период, когда часть избирателей проводит выходные за городом, а часть уезжает в отпуск52. При этом большая часть избирателей голосовала досрочно в участковых избирательных комиссиях. Это связано с тем, что, во-первых, участковые комиссии обычно ближе к дому, чем территориальные, а во-вторых, досрочное голосование в участковых комиссиях проводится в последние 3 дня перед днем выборов, т.е. тогда, когда кампания заканчивается и избиратели уже могут сделать осознанный выбор.
Однако, в последние годы стала распространяться практика массового досрочного голосования в территориальной комиссии (комиссии муниципального образования); причем основным контингентом досрочно голосующих оказываются государственные и муниципальные служащие, работники государственных и муниципальных учреждений, а также пенсионеры, которые в том же здании, где проводится досрочное голосование, получают продуктовые наборы или что-то аналогичное (во многих случаях досрочное голосование является условием получения данных наборов). Такие явления свидетельствуют о принуждении к участию в досрочном голосовании.
Закон предусматривает, что избиратель имеет право досрочно проголосовать только при наличии уважительной причины, по которой он не сможет прийти на избирательный участок в день голосования. При этом избиратель обязан написать заявление и указать в нем причину досрочного голосования. Практика показывает, что эти заявления пишутся по единому шаблону и причины могут оказаться комическими, например, состояние здоровья (т.е. масса избирателей заранее знает, какое у них будет состояние здоровья через неделю).
Отметим, что проведение досрочного голосования гораздо труднее контролировать, чем обычное голосование. Кроме того, проведение досрочного голосования часто сопровождается агитацией за определенных кандидатов, поскольку в это время агитация не запрещена.
Особенно высока доля досрочно голосовавших была на повторных выборах депутатов муниципальных Собраний, проходивших во многих районах Москвы 16 мая 2004 г.,. Так, в округе № 5 района Строгино она составила 41% от числа принявших участие в выборах, а в шести из восьми участковых комиссий округа № 2 района Академический число избирателей, значащихся досрочно проголосовавшими, превысило половину от общего числа проголосовавших. Такой высокий показатель может объясняться как прямой фальсификацией, так и принуждением к голосованию служащих государственных и муниципальных учреждений. Например, в районе Хорошево-Мневники было отмечено массовое единовременное голосование сотрудников 9-й гарнизонной поликлиники МВО под руководством заместителя главврача, который отмечал проголосовавших в своем списке53.
Высокий уровень досрочного голосования и подобные же факты принуждения к участию в нем отмечены в Санкт-Петербурге в декабре 2004 г. в ходе муниципальных выборов54.
2.5.5. Голосование военнослужащих
Хотя военнослужащие срочной службы не голосуют на муниципальных выборах (если не проживали до призыва на территории данного муниципального образования, что практически исключено), им предоставлено право голоса на выборах в органы государственной власти субъекта РФ, на территории которого они служат.
Между тем, обстановка в армии не позволяет военнослужащему в полной мере использовать свои избирательные права, кандидаты и партии фактически лишены права и возможности вести агитацию среди военнослужащих, при этом кандидаты, уже занимающие руководящие должности, в силу своего должностного положения таким доступом активно пользуются.
Голосование военнослужащих срочной службы, вне зависимости от того, происходит ли оно на общих избирательных участках или на участках, образованных на территории воинских частей, осуществляется вполне организованно. Фактически у солдата нет никакой возможности отказаться от участия в голосовании.
Наблюдатели миссии ОБСЕ/БДИПЧ отметили, как проходило голосование военнослужащих в Хабаровске на выборах Президента РФ: "Солдаты входили на участок строем и их по очереди вызывали голосовать в том порядке, в котором их имена были указаны в списке избирателей"55.
2.5.6. Недопущение принуждения к голосованию за определенных кандидатов
Факты принуждения к голосованию за определенных кандидатов, по-видимому, более редки и тем более гораздо реже оказываются документированными. Тем не менее, Комиссия Государственной Думы по изучению практики применения избирательного законодательства Российской Федерации при подготовке и проведении выборов и референдумов в Российской Федерации, существовавшая в 2000-2003 гг., в своих материалах отметила широкое распространение психологического воздействия на избирателей, являющегося по сути шантажом. По данным Комиссии, руководители местных органов исполнительной власти и организаций, предприятий и учреждений "предупреждали" о возможном приостановлении бюджетного финансирования, замораживании строительства, невыплатах заработной платы, отключении электроэнергии и газа, в том случае, если подчиненные им избиратели не отдадут свои голоса за указанного ими кандидата.
В качестве косвенного подтверждения нарушения свободы волеизъявления избирателей можно рассматривать результаты голосования в ряде регионов Российской Федерации на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г., в которых соперничали 23 списка партий и блоков. Так, в восьми районах Республики Мордовия за "Единую Россию" проголосовало более 90% избирателей, участвовавших в голосовании, причем явка в этих районах также превышала 90%. Рекордсменом оказался Старошайговский район, где из 11 906 зарегистрированных избирателей 11 781 принял участие в выборах (99,0%), при этом 11 443 проголосовали за "Единую Россию" (97,1%).
Более 90% голосов получила "Единая Россия" также в 12 районах Республики Татарстан, и в них активность избирателей также была выше 90% (причем в двух районах явка составила 99,9%). Здесь рекордсменом по единомыслию стал Алькеевский район, где из 15 232 зарегистрированных избирателей в голосовании приняли участие 15 020 (98,6%), из которых 14 591 (97,1%) проголосовал за "Единую Россию".
Более 90% за "Единую Россию" зафиксировано и в трех районах Кабардино-Балкарской Республики, и в этих районах явка также была выше 90%.
Эти данные, если не являются результатом фальсификации, свидетельствуют о нарушении свободы волеизъявления в указанных районах.
2.6. Соответствие результатов выборов воле народа
Один из главных принципов демократии заключается в том, что результаты выборов должны соответствовать воле народа.
Этот принцип выражен в следующих положения международных документов.
Всеобщая декларация прав человека (статья 21 пункт 3): "Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах ...".
Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (статья 9 пункт 1): "При подлинных выборах обеспечивается выявление свободно выраженной воли народа и непосредственное ее осуществление".
Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ (пункт 6): "Воля народа, выражаемая свободно и честно в ходе периодических и подлинных выборов, является основой власти и законности любого правительства".
Декларация о критериях свободных и справедливых выборов (раздел 1): "В любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинных свободных и справедливых выборах ...".
Из указанных положений следует, что государство должно стремиться установить для выборов законодательных органов власти такую избирательную систему, которая позволила бы адекватно отражать волю избирателей в составе избранного органа.
2.6.1. Заградительный барьер и представительность парламента
Анализ практики проведения выборов по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе свидетельствует, что степень представительности избираемых органов (Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации) оказывается недостаточной, особенно при завышенной заградительном барьере.
Так, на выборах депутатов Государственной Думы (где действовал 5%-ный заградительный барьер) за списки, допущенные к распределению депутатских мандатов было подано от числа избирателей, принявших участие в голосовании:
- в 1993 году - 87,1% голосов;
- в 1995 году - 50,5% голосов;
- в 1999 году - 81,4% голосов;
- в 2003 году - 70,7% голосов.
На выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, прошедших в 2003 году - первой половине 2005 года, за списки, допущенные к распределению депутатских мандатов было подано от числа избирателей, принявших участие в голосовании:
- в Республике Калмыкия (7 декабря 2003 г., 10%-ный барьер) - 52,2%;
- в Ульяновской области (7 декабря 2003 г., 5%-ный барьер) - 61,6%;
- в Свердловской области (14 марта 2004 г., 5%-ный барьер) - 70,7%;
- во Владимирской области (20 марта 2005 г., 7%-ный барьер) - 69,2%.
Такая низкая степень представительности приводит к существенному искажению волеизъявления избирателей при распределении депутатских мандатов. Так, партия "Единая Россия" по итогам голосования на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. получила лишь 37,6% голосов избирателей, т.е. меньше половины, однако по результатам распределения мандатов эта партия получила 53,3% мандатов (в списочной половине Думы). Аналогичная ситуация в Вологодской области (38,8% голосов, 52,9% мандатов), Свердловской области (38,2% голосов, 57,1% мандатов), Республике Калмыкия (41,7% голосов, 80,0% мандатов).
Подобные негативные проявления требуют внесения существенных изменений в законодательство с целью увеличения степени представительности законодательных органов власти и недопущения столь сильного искажения волеизъявления избирателей. Такими мерами могли бы быть снижение заградительного барьера и (или) повышение минимально допустимого уровня представительности (доли голосов, поданных в совокупности за списки, допущенные к распределению мандатов) с 50% (установленного в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 17.11.1998) по крайней мере до 75%.
Однако изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., имеют противоположную направленность. Заградительный барьер на выборах депутатов Государственной Думы не снижен, а, напротив, увеличен до 7%. Для выборов депутатов законодательных органов власти субъектов Федерации установлена максимально возможная величина заградительного барьера - 7%, и это может стимулировать уже проявившуюся тенденцию к повышению барьеров в законах субъектов Федерации, в большинстве из которых барьер пока установлен на уровне 5%56. При этом введение в действие нормы об ограничении заградительного барьера отложено до 1 января 2006 г., что позволит провести в декабре 2005 г. выборы депутатов Московской городской Думы с 10%-ным барьером.
Минимально допустимый уровень представительности повышен только для выборов депутатов Государственной Думы и всего лишь до 60%, что явно недостаточно, поскольку тем самым допускается потеря до 40% голосов избирателей.
Кроме того, новое законодательство предусматривает выборы Государственной Думы полностью по пропорциональной избирательной системе, что еще больше усугубляет ситуацию. Избрание половины состава Государственной Думы по мажоритарной системе относительного большинства позволяло в некоторой степени увеличить представительность Думы за счет избрания по одномандатным округам представителей других партий и независимых кандидатов. Так, на выборах 2003 г. в Государственную Думу по одномандатным округам были избраны кандидаты, выдвинутые партиями "Яблоко", Союз правых сил, Народная партия Российской Федерации, Аграрная партия России, "Развитие предпринимательства", избирательными блоками "Партия Возрождения России - Российская партия Жизни", "Новый курс - Автомобильная Россия" и "Великая Россия - Евразийский Союз", которые при голосовании по спискам в совокупности получили 16,4% голосов избирателей.
Таким образом, изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., могут повлечь еще большую потерю голосов избирателей и существенно исказить их волеизъявление при распределении мандатов.
2.6.2. Отказ избранных кандидатов от мандатов
Закон обязывает кандидатов давать письменное обязательство прекратить в случае избрания деятельность, не совместимую со статусом депутата. В то же время закон разрешает избранному кандидату свободно отказываться от получения мандата без указания каких-либо причин такого отказа. Тем самым закон открыто разрешает кандидатам без каких-либо вынуждающих обстоятельств нарушать взятые на себя обязательства.
На выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. правом отказаться от получения мандата воспользовались 37 кандидатов, избранных по списку "Единой России" (почти треть от числа полученных этой партией мандатов), среди которых было 29 глав исполнительной власти субъектов Федерации. Значительное количество отказов от мандата наблюдается и на выборах законодательных органов субъектов Федерации. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия 7 декабря 2003 г. от получения мандатов отказались 9 кандидатов, избранных по списку регионального отделения "Единой России" (из 21 кандидата, избранного по данному списку). На выборах депутатов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области 14 марта 2004 г. от получения мандатов отказались кандидаты, занимавшие первые три места в списке регионального отделения "Единой России" (т.е. все те, кто был указан в избирательном бюллетене как кандидаты от данного списка; один из них - губернатор области). На выборах депутатов Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (14 марта 2004 г.), Законодательного Собрания Калужской области (14 ноября 2004 г.), Воронежской областной Думы (20 марта 2004 г.) и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа (27 марта 2004 г.) списки региональных отделений "Единой России" также возглавлялись руководителями исполнительных органов власти данных субъектов Федерации, которые затем отказались от получения мандатов. На выборах депутатов Тульской областной Думы 3 октября 2004 г. от получения мандатов отказались 6 кандидатов, занимавших первые или вторые места в списках пяти избирательных объединений и блоков (всего распределялось 24 мандата).
Законы о выборах депутатов Государственной Думы, действовавшие в 1999-2005 годах, предусматривали санкции за такие действия кандидатов, избранных по пропорциональной системе, только для случаев отказа от мандата кандидата, занимавшего в списке одно из первых трех мест. Но и в этом случае предусматривались исключения, недостаточно четко сформулированные. В результате на выборах 1999 и 2003 гг. санкции не были применены при отказе от мандатов федерального министра С.К. Шойгу и мэра Москвы Ю.М. Лужкова, для которых вынуждающими обстоятельствами были признаны замещение ими указанных должностей, т.е. обстоятельства, действовавшие еще в тот момент, когда они давали согласие баллотироваться.
Новый же закон вообще не предусматривает санкций за отказ от мандата. Таким образом, закон поощряет участие в списках (в том числе и во главе списка) лиц, которые не собираются становиться депутатами. При этом получается, что избиратели голосуют за одних лиц (поскольку в избирательные бюллетени в большинстве случаев включаются лишь кандидаты, занимающие три первых места в списке и/или три первых места в региональной части списка), а мандаты получают другие лица. В этом случае также можно считать, что результаты выборов не соответствуют волеизъявлению избирателей.
Кроме того, в такой ситуации нарушается принцип честности выборов, закрепленный в пунктах 6 и 7.7 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ. Более того, участие руководителей органов исполнительной власти в качестве кандидатов (без их намерения становиться депутатами) представляет собой одну из форм вмешательства органов власти в избирательный процесс, что также не соответствует пунктам 7.6-7.8 Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ.
2.7. Политический нейтралитет государства
Организация и проведение выборов является функцией специально создаваемых избирательных органов. При этом само государство обязано соблюдать политический нейтралитет, предоставляя всем участникам выборов равные возможности. Так, пункт 2 статьи 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств требует, чтобы при проведении выборов обеспечивалась "организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением". В пункте 2 раздела 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов говорится о необходимости "установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов". При этом государству вменяется в обязанность "обеспечить подготовку и беспристрастность всех лиц, ответственных за различные аспекты выборов". Требование о нейтралитете государства вытекает и из пунктов 7.6-7.8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ.
Российское законодательство предусматривает, что выборы организуют и проводят избирательные комиссии - коллегиальные органы, формируемые на основании закона. В России сложилась иерархическая система избирательных комиссий, в вершине которой находится Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; в каждом субъекте Федерации существует избирательная комиссия субъекта РФ, в административных единицах - территориальные избирательные комиссии, в муниципальных образованиях - избирательные комиссии муниципальных образований (полномочия территориальных комиссий могут возлагаться на комиссии муниципальных образований и наоборот). На время проведения выборов создаются также окружные избирательные комиссии (главной функцией которых является регистрация кандидатов и определение результатов выборов по округу) и участковые избирательные комиссии (организующие голосование и производящие подсчет голосов на избирательном участке).
Согласно закону, комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.
Однако на практике система избирательных комиссий находится в сильной зависимости от исполнительных органов власти. При этом сама исполнительная власть не является беспристрастной. Все последние годы большинство руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ были связаны с определенными федеральными или региональными общественно-политическими организациями и оказывались заинтересованными участниками любых выборов. В настоящее время большинство глав субъектов РФ являются членами партии "Единая Россия"57. Фактически в России есть все предпосылки для слияния правящей партии и государства, запрещенное пунктом 5.4 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ.
Управляемость избирательных комиссий со стороны исполнительной власти особенно явно прослеживается на уровне территориальных избирательных комиссий, хотя степень управляемости зависит от местных условий. Тем не менее, в той или иной степени зависимость избирательных комиссий от исполнительной власти ощущается на всех уровнях. Такая зависимость обусловлена, в основном, двумя факторами:
- персональным составом избирательных комиссий, формирование которых в значительной степени осуществляется исполнительной властью;
- хозяйственной несамостоятельностью избирательных комиссий.
Финансовое и материальное обеспечение избирательных комиссий оставляет желать лучшего. Если Центральная избирательная комиссия РФ и избирательные комиссии субъектов РФ имеют как минимум несколько членов, работающих на постоянной основе, а также собственный штат сотрудников, обслуживающих работу комиссии, соответствующую технику и пр., то уже территориальные комиссии обычно не имеют своего штатного аппарата и плохо обеспечены техникой. Еще хуже положение окружных комиссий (притом, что их полномочия довольно велики): они формируются на короткий срок и не имеют практически ничего. Поэтому на практике комиссии уровня ниже комиссий субъектов РФ вынуждены по любому вопросу материально-технического плана обращаться в исполнительные органы и даже выполнение значительной части собственных функций "делегировать" этим органам.
Порядок формирования избирательных комиссий менялся в течение всего обсуждаемого периода, однако при любом порядке формирования исполнительной власти обычно удавалось сохранять контрольный пакет голосов в любой избирательной комиссии.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов, которые в равных долях назначаются Президентом РФ и каждой палатой Федерального Собрания. При этом право Президента назначать 5 членов комиссии ничем не ограничено и не обусловлено, таким образом, одна треть комиссии, организующей, в том числе, президентские выборы, заведомо является зависимой от Президента. В нынешних условиях, когда половина состава Совета Федерации становится назначенцами назначенцев Президента, а в Государственной Думе большинство составляет пропрезидентская фракция, возникают предпосылки полной зависимости ЦИК РФ от администрации Президента РФ.
Аналогичная ситуация складывается и с избирательной комиссией субъекта РФ, половина состава которой назначается высшим должностным лицом субъекта РФ, а вторая половина - региональным законодательным органом, который зачастую находится под сильным влиянием высшего должностного лица. При этом избирательные комиссии субъектов РФ играют значительную роль при формировании нижестоящих комиссий: они формируют окружные комиссии по выборам в государственные органы власти и территориальные избирательные комиссии. Более того, они являются ключевыми комиссиями на выборах в органы государственной власти, и, следовательно, имеют право принимать решения по существу вопросов, касающихся этих выборов. Несмотря на то, что комиссии субъектов Федерации являются постоянно действующими государственными органами, их обеспечение, в том числе социальное обеспечение членов комиссий, практически полностью зависит от исполнительной власти региона.
Следует отметить упорное нежелание российского законодателя лишить глав региональных администраций (которые теперь не избираются, а фактически назначаются) полномочий по назначению половины состава избирательных комиссий субъектов РФ.
Закон до недавнего времени разрешал включать в избирательные комиссии не более трети государственных и муниципальных служащих. Это требование закона обычно соблюдалось, хотя известны случаи его нарушения. Однако среди членов окружных и территориальных избирательных комиссий часто высока доля работников государственных и муниципальных предприятий и учреждений, которые также находятся в сильной зависимости от органов исполнительной власти58.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ увеличил минимальную долю государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях до половины. Тем самым эта законодательная новелла позволяет еще больше усилить зависимость избирательных комиссий от исполнительной власти.
Председателем избирательной комиссии часто становится сотрудник исполнительного органа (либо сотрудник государственного или муниципального учреждения). Но даже тогда, когда сотрудник исполнительного органа формально является рядовым членом комиссии, он зачастую фактически руководит ее работой. Это может наблюдаться даже в комиссиях субъектов РФ.
Что касается участковых избирательных комиссий, то обычной практикой является формирование их из членов одного трудового коллектива59. При этом часто члены комиссии по своей трудовой деятельности оказываются в непосредственном подчинении председателя комиссии. Тем самым председатель, по сути, становится не руководителем коллегиального органа, а начальником, которому члены комиссии вынуждены беспрекословно подчиняться. Нередки также случаи, когда работой участковых комиссий фактически руководят сотрудники местных органов власти, не являющиеся членами этих комиссий.
До 1997 г. российское законодательство не предусматривало обязательного включения в состав избирательных комиссий с правом решающего голоса представителей политических общественных объединений, и в этот период представительство в комиссиях политических партий (особенно оппозиционных) было минимальным. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" обязал включать во все комиссии (кроме Центральной) не менее одной трети представителей избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе и в законодательном органе субъекта РФ. При этом закон запретил включать более одного представителя от каждого избирательного объединения или блока. Однако в этот период в Государственной Думе было всего 4 фракции, а в большинстве законодательных органов субъектов РФ фракций не было; поэтому для комиссий численностью более 12 человек трети все равно не получалось.
Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, принятые в 1999 г., предусматривали, что если предложений от представленных в Думе избирательных объединений и блоков окажется недостаточно, квота в одну треть должна быть заполнена иными политическими общественными объединениями. Но это требование не всегда выполнялось.
Федеральные законы, принятые в 2002 г., увеличили квоту для партий и блоков, представленных в законодательных органах, до одной второй. Однако при этом была исключена норма об обязательности заполнения квоты иными партиями - если она не заполнена партиями, представленными в Думе. Поскольку в Думе четвертого созыва вновь оказались лишь четыре фракции, при формировании больших комиссий квота не может быть заполнена.
В тех случаях, когда количество предложений от партий и блоков, имеющих преимущественное право на включение в состав комиссии, превышает квоту, формирующий комиссию орган часто использует квоту как верхний предел, отказываясь включать в комиссию всех представителей данных партий.
Из общественных объединений, не имеющих квоты, преимущества при формировании избирательных комиссий имеют объединения, тесно связанные с исполнительной властью.
При формировании избирательных комиссий в 2002-2003 гг. широко использовался следующий прием. К этому времени самостоятельно прошедшие в Государственную Думу избирательные блоки "Единство" и "Отечество - Вся Россия" объединились в политическую партию "Единство и Отечество - Единая Россия". При этом формально "Единая Россия" считалась новым образованием, а блоки "Единство" и "Отечество - Вся Россия" сохраняли свои квоты в избирательных комиссиях. В результате во многие комиссии были включены фактически по три представителя "Единой России": по одному от "Единства", "Отечества" и самой "Единой России". Формально запрет на включение в комиссию более одного представителя от партии не был нарушен, но реально (с точки зрения духа закона) нарушение имело место.
Следует отметить, что официальные данные о представительстве партий в составе избирательных комиссий не вполне отражают реальное положение дел. Известно много случаев, когда лица, формально выдвинутые в состав комиссии от партий, на деле не имели к ним никакого отношения, но были предложены этим партиям со стороны сотрудников исполнительной власти, реально занимающихся формированием комиссий. Сформированные таким образом избирательные комиссии не являются беспристрастными организаторами выборов и не обеспечивают равенство кандидатов в процессе предвыборной борьбы.
2.8. Свободная конкуренция
Одним из главных критериев свободных, честных, справедливых и подлинных выборов является наличие свободной конкуренции кандидатов и/или партий. Этому принципу посвящен ряд положений международных документов, в частности, Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ.
Согласно пунктам 7.2, 7.5-7.8 этого документа, государства-участники:
"7.2 - допускают, чтобы все мандаты, по крайней мере, в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов;
7.5 - уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации;
7.6 - уважают право отдельных лиц и групп лиц создавать в условиях полной свободы свои политические партии или другие политические организации и предоставляют таким политическим партиям и организациям необходимые юридические гарантии, позволяющие им соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти;
7.7 - обеспечивают, чтобы закон и государственная политика допускали проведение политических кампаний в атмосфере свобод и честности, в которой никакие административные действия, насилие или запугивание не удерживали бы партии и кандидатов от свободного изложения своих взглядов и оценок, а также не мешали бы избирателям знакомиться с ними и обсуждать их или голосовать свободно, не опасаясь наказания;
7.8 - обеспечивают, чтобы не устанавливались какие-либо юридические или административные барьеры для беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на недискриминационной основе для всех политических группировок и отдельных лиц, желающих принять участие в избирательном процессе".
Пункт 6 статьи 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств гласит: "Подлинные выборы предполагают равные и справедливые правовые условия для регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций). Регистрационные требования должны быть ясными и не содержать условий, способных стать основанием для привилегий либо ограничений дискриминационного характера. Не допускается произвольное или дискриминирующее применение норм о регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций)".
Согласно подпункту "б" пункта 2 статьи 10 указанной Конвенции, при проведении справедливых выборов обеспечиваются "равные возможности каждому кандидату или каждой политической партии (коалиции) для участия в избирательной кампании, в том числе для доступа к средствам массовой информации и телекоммуникаций".
Таким образом, для реализации принципа свободной конкуренции необходимы:
- свобода создания и участия в выборах политических партий;
- система выдвижения и регистрации кандидатов (списков кандидатов), обеспечивающая возможность баллотироваться всем партиям и отдельным лицам, которые пользуются поддержкой избирателей;
- возможность для партий и кандидатов состязаться между собой на равных условиях, включая равные возможности доступа к средствам массовой информации.
2.8.1. Свобода создания и участия в выборах политических партий
За годы, прошедшие после принятия Конституции РФ и первых выборов в Государственную Думу, партийная система страны еще не устоялась. Каждые последующие парламентские выборы приводили к изменению состава партий и блоков, представленных в Думе - во всех случаях появлялась хотя бы одна новая фракция и за барьером оставалась хотя бы одна из ранее представленных.
Очевидно, что законодательство о политических партиях должно быть таким, чтобы партийная система могла и далее развиваться и способствовать реализации политических прав граждан. Однако принятый в 2001 г. Федеральный закон "О политических партиях" оказался направленным в первую очередь на ограничение политической конкуренции. Этот закон и последующие новые законы о выборах предусмотрели, что политические партии становятся единственной формой общественного объединения, имеющей право участвовать в федеральных и региональных выборах. При таком подходе законодатель обязан был в максимальной степени обеспечить возможности для граждан образовывать политические партии - иначе ограничиваются их права на участие в политической жизни.
Однако закон, напротив, создал массу ограничений для политически активных граждан. Он запретил создание региональных партий; в результате даже в региональных выборах могут участвовать только региональные отделения федеральных партий. Для того, чтобы партия могла существовать и участвовать в выборах, она должна была по закону 2001 г. иметь не менее 10 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ партия должна была иметь региональные отделения численностью не менее 100 членов. Численность остальных региональных отделений не могла быть менее 50 членов.
После окончания двухлетнего переходного периода оказалось, что данные требования смогли выполнить 44 партии. Заметим, что в первоначальной редакции закон не требовал предоставления в регистрирующий орган списка членов партии. По оценкам экспертов, большинство зарегистрированных партий реально не имели численности, необходимой в соответствии с законом.
Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 168-ФЗ резко увеличил требования к численности партий. С января 2006 г. партия должна иметь не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов РФ партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов. Численность остальных региональных отделений не может быть менее 250 членов.
Кроме того, теперь закон обязывает партии при регистрации региональных отделений предоставлять в территориальный орган Министерства юстиции список членов регионального отделения. Это затрудняет развитие оппозиционных партий, поскольку граждане в ряде регионов могут опасаться вступать в них, если об их членстве станет известно властям.
Особо следует отметить сочетание требования о минимальной численности регионального отделения и нормы о том, что член партии может состоять только в региональном отделении по месту своего проживания. В результате остается неясным, могут ли граждане, проживающие в регионе, где число желающих быть членами данной партии не достигает 250 человек, вступить в эту партию. Если не могут, то тем самым ограничиваются их политические права.
В условиях неразвитой партийной системы важную роль играли избирательные блоки, образуемые избирательными объединениями для участия в конкретных выборах. Блоки, прошедшие в Государственную Думу, впоследствии преобразовывались в политические партии или иные политические организации. Тем самым избирательные блоки играли важную роль в формировании партийной системы. Так, из блока "Выбор России" возникла партия Демократический выбор России, из блока "Явлинский-Болдырев-Лукин" - Объединение "Яблоко" (впоследствии - Российская демократическая партия "Яблоко"), из блоков "Союз Правых Сил" и "Единство" - политические партии с теми же названиями (позже партия "Единство" объединилась с ОПОО "Отечество", образовав партию "Единая Россия").
Однако этот позитивный процесс оказался прерван в результате того, что в 2005 г. в избирательное законодательство внесены изменения, отменяющие институт избирательных блоков. Тем самым небольшие и средние партии лишены возможности естественным путем объединяться и сформировать более крупные партии.
Опыт прошедших в 2004-2005 гг. выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ показал, что блоки пользуются значительной поддержкой избирателей60. Ликвидация блоков при существенной слабости региональных отделений большинства партий приведет к серьезному снижению конкуренции на региональных выборах, к доминированию на них одной политической партии.
2.8.2. Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов
Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов играют важнейшую роль в избирательном процессе: от этих процедур зависит, какой выбор будет у избирателя. Таким образом, от них зависит реализация не только пассивного, но и активного избирательного права.
Главная задача указанных процедур - обеспечить возможность выдвижения и регистрации тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей и имеют шансы на избрание. С другой стороны, целесообразно отсечь от избирательной гонки несерьезных кандидатов, тех, которые не имеют и не смогут получить ощутимой поддержки со стороны избирательного корпуса. Большое количество таких кандидатов затрудняет выбор избирателя, засоряет информационное пространство и сужает агитационные возможности основных кандидатов.
К сожалению, за 15 лет, прошедших с первых альтернативных выборов, так и не удалось выработать действенные процедуры, позволяющие решить обе задачи.
Начиная с декабрьских выборов 1993 г. и до 1999 г. универсальным и единственным способом поддержки выдвижения кандидата или списка кандидатов являлся сбор подписей избирателей. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" определил предельное количество подписей, которое может устанавливаться специальными законами: 2% от числа зарегистрированных избирателей. Для кандидатов в депутаты Государственной Думы, баллотирующихся по одномандатным округам, во всех четырех прошедших кампаниях необходимое число подписей составляло 1% от числа зарегистрированных в округе избирателей. Этот уровень (1% от числа зарегистрированных избирателей) стал неким стандартом, который был скопирован и во многих региональных законах. Для федеральных списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы начиная с 1995 г. установлено более низкое относительное количество - 200 тысяч (что составляет около 0,2% от числа избирателей в федеральном округе). Для выборов Президента РФ законы 1995 и 1999 гг. предусматривали сбор одного миллиона подписей (около 1% от числа избирателей в федеральном округе), закон 2003 г. - два миллиона подписей (около 2% от числа избирателей в федеральном округе).
Практика свидетельствует, что нормы, устанавливающие такое количество подписей, обычно позволяют обеспечить альтернативность выборов. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. на основании подписей избирателей были зарегистрированы 22 федеральных списка. На выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. только на основании подписей избирателей были зарегистрированы 1512 кандидатов (более 6 кандидатов на один мандат). На выборах Президента РФ 2000 г. на основании подписей избирателей было зарегистрировано 12 кандидатов, на выборах 2004 г. (после увеличения вдвое необходимого числа подписей) - 5 кандидатов.
В то же время в некоторых регионах сбор даже 1% подписей оказывается затруднительным. Так, на выборах Мэра Москвы в 1999 г. на основании подписей избирателей были зарегистрированы всего два кандидата (один из них - действующий Мэр Ю.М. Лужков), а на выборах 2003 г. - только один кандидат (Ю.М. Лужков).
Но главное - процедуры сбора подписей и их проверки не обеспечивают решение основной задачи - регистрации именно тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей. С одной стороны, значительная часть кандидатов и списков кандидатов получают на выборах даже меньше голосов избирателей, чем количество представленных ими подписей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы 1995 г. таких списков было 16 (из 43), на выборах 2003 г. - 7 (из 22). Среди экспертов постоянно обсуждается тема массовой подделки подписей избирателей. Еще в 1997 г. отмечалось, что "такой подход без должной ответственности лиц, собирающих подписи избирателей, действенного механизма проверки представленных в избирательные комиссии подписных листов привел к криминализации этого процесса, массовым фальсификациям подписных листов"61.
С другой стороны, по результатам проверки подписей отказ в регистрации получают кандидаты, явно пользующиеся поддержкой избирателей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы 1999 г. не смог зарегистрироваться на основании собранных подписей депутат Государственной Думы Э.А. Воробьев62. На выборах губернатора Ростовской области 2001 г. из-за "забракованных" подписей не был зарегистрирован депутат Государственной Думы Л.А. Иванченко (получивший на предыдущих губернаторских выборах 31,6% голосов). На выборах Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 2004 г. по результатам проверки подписных листов в регистрации было отказано списку окружного отделения Аграрной партии России - за два месяца до этого список данной партии на выборах в Государственную Думу занял на территории автономного округа второе место, получив 13,0% голосов.
Эти проблемы до сих пор не нашли адекватного решения, несмотря на то, что законодатели уделяли им много внимания и значительно обогатили закон подробными нормами.
В качестве одного из путей были предложены альтернативные способы поддержки выдвижения кандидатов. В 1999 г. году в "рамочный" федеральный закон была внесена диспозитивная норма, позволяющая в специальных законах устанавливать избирательный залог в качестве замены сбору подписей. В новом законе от 12 июня 2002 г. было уже императивно разрешено кандидатам и избирательным объединениям на выборах любого уровня (кроме выборов Президента РФ) заменять сбор подписей залогом.
Однако эта разумная мера была в значительной степени обесценена непродуманными нормами, касающимися размера залога. Если по закону от 30 марта 1999 г. залог мог устанавливаться в размере не более 15% от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, то закон от 12 июня 2002 г. жестко привязал залог к этой предельной сумме - 15%, не больше и не меньше. Элементарные расчеты показывают, что размер залога получается слишком высоким для того, чтобы для кандидатов он был предпочтительнее сбора подписей63. Не случайно на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. число кандидатов, зарегистрированных на основании залога, составило лишь 8,6% от общего числа кандидатов, зарегистрированных по одномандатным округам.
Изменения, внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом № 93-ФЗ от 21 июля 2005 г., позволяют субъектам РФ снижать размер залога до 10% от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, однако это послабление принципиально не решает проблему.
Еще одной альтернативной мерой стала введенная в 2002 г. норма, освобождающая от сбора подписей (и внесения залога) партии, представленные в Государственной Думе, и выдвинутых ими кандидатов. В какой-то мере это справедливо, поскольку факт прохождения в Государственную Думу уже является подтверждением серьезности партии и ее кандидатов. Однако опыт последних лет показал, что, обеспечив себе льготный режим выдвижения, думские партии начали усложнять процедуру выдвижения для других субъектов избирательного процесса - своих потенциальных конкурентов.
Одной из главных задач было создание действенных процедур проверки подписных листов. Однако результатом всех нововведений стало то, что "забраковать" действительно фальсифицированные подписи стало значительно труднее, чем подписи, честно собранные путем тяжелой и неблагодарной работы.
Принципиальным недостатком системы проверки подписных листов является то, что совершенно разные по своей природе недостатки имеют одинаковые юридические последствия. Российское законодательство различает недостоверные и недействительные подписи. По определению, которое дано в законе, недостоверная подпись - это "подпись, выполненная от имени одного лица другим лицом", или, иными словами, подделанная (фальсифицированная) подпись. Недействительная подпись - это "подпись, собранная с нарушением порядка сбора подписей избирателей и (или) оформления подписного листа". Перечень оснований для признания подписи недействительной обширен, но большинство из этих оснований связаны с ошибками и неточностями (иногда незначительными) со стороны избирателей, сборщиков подписей или уполномоченных инициативной группы.
Очевидно, что закон не должен предусматривать одинаковые правовые последствия для недействительных и недостоверных подписей, приравнивая, таким образом, уголовное преступление к мелкой ошибке при заполнении документа. Однако закон их приравнивает. В результате основная масса отказов в регистрации по итогам проверки подписных листов связана не с выявленными фальсификациями подписей, а с мелкими недостатками, неизбежными при честном сборе подписей в условиях избирательного цейтнота.
То, что основная масса подписей "бракуется" избирательными комиссиями не по причине их фальсификации, легко видеть на примере работы ЦИК РФ на федеральных выборах. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. основными причинами "выбраковки" подписей стали:
- неполные, неверные данные документов сборщика, не оговорены исправления - 22,35%;
- неполный адрес места жительства сборщика - 17,06%;
- дата внесения подписи выполнена не избирателем - 13,71%;
- нет даты подписи сборщика, не оговорены исправления в дате - 6,57%;
- неполный адрес места жительства избирателя - 6,42%;
- иные нарушения данных уполномоченного, не оговорены исправления - 6,28%.
В совокупности по этим основаниям были "забракованы" 72,4% подписей. В то же время по единственному основанию для признания подписи недостоверной (т.е. фальсифицированной) - подписи избирателя выполнены другим лицом - отвергнуто всего 0,47% из всех "забракованных" подписей64. И это не удивительно, поскольку выявление поддельных подписей - трудоемкая и дорогостоящая процедура, требующая привлечения квалифицированного эксперта-почерковеда.
Закон разрешает не проверять все представленные подписи, а производить выборочную проверку не менее 20% от необходимого числа подписей. При этом до 2005 г. основанием для отказа в регистрации служило обнаружение при выборочной проверке 25 и более процентов недействительных и недостоверных подписей. Допустимое превышение числа представляемых подписей по сравнению с необходимым количеством также составляло 25%.
Законы 2005 г. уменьшили допустимый процент брака и допустимое превышение числа представленных подписей для федеральных выборов до 5%, а для региональных и местных выборов - до 10%. Однако, по изложенным выше причинам, эти новеллы мало помогут борьбе с фальсификациями подписей. В то же время очевидно, что они приведут усилению административного произвола при регистрации кандидатов и, в конечном счете, к снижению конкуренции на выборах.
Кроме того, полагаем принципиально неверным саму возможность отказа в регистрации на основании того, что при выборочной проверке выявлен большой процент недействительных подписей. Такая возможность допустима в случае недостоверных (т.е. фальсифицированных) подписей, поскольку фальсификация подписей избирателей представляет угрозу основам конституционного строя и законным интересам граждан РФ. Отказ же в регистрации в случае обнаружения в подписных листах недействительных подписей не может быть оправдан до тех пор, пока не будет доказано, что общее количество представленных достоверных и действительных подписей менее требуемого количества65.
Законы 2005 г. также исключили возможность для кандидатов и партий одновременно представлять подписи избирателей и вносить избирательный залог. Такая возможность предоставлялась законами 1999 и 2002 гг. и являлась гарантией реализации пассивного избирательного права. Ликвидация этой возможности в совокупности с отмеченным выше ужесточением требований к подписным листам и тенденцией к росту размера избирательного залога (в связи с ростом предельных размеров избирательных фондов) неизбежно приведет к снижению конкуренции на выборах, к усилению отсева оппозиционных кандидатов.
Велика доля отказов в регистрации кандидатов и списков кандидатов и по иным причинам, не связанным с "выбраковкой" подписей избирателей. Масса отказов связана с оформлением документов. При этом закон не дает возможность кандидатам и партиям исправить допущенные неточности66.
В период 1999-2002 гг. значительное число случаев отказа в регистрации или отмены регистрации кандидатов было связано с неточностями в их декларациях о доходах и имуществе. В 2002 г. недостоверность сведений о доходах и имуществе была исключена из оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации. Однако в числе таких оснований оставалась, например, недостоверность сведений о работе кандидата. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. в регистрации было отказано бывшему Генеральному прокурору РФ Ю.И. Скуратову из-за неточно указанной должности: Скуратов указал, что он является исполняющим обязанности заведующего кафедрой в Московском государственном социальном университете, в то время как формально он занимал должность профессора той же кафедры. Законы 2005 г. исключили и это основание для отказа в регистрации, однако многие другие возможности для отстранения от выборов оппозиционных кандидатов остаются.
Еще большую тенденцию к пренебрежению избирательными правами граждан демонстрирует практика отмены или аннулирования регистрации кандидатов и списков кандидатов. Хотя институт отмены регистрации существует с 1990 г., угрожающие формы он приобрел после принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г., в котором был установлен широкий, расплывчатый и открытый перечень оснований для отмены регистрации. Впоследствии (в 2002 г.) этот перечень был уточнен и сделан закрытым, однако переломить тенденцию уже не удалось.
Наиболее скандальными случаями отмены регистрации в период 1998-2002 гг. стали:
- В.И. Черепкова на выборах мэра Владивостока (сентябрь 1998 г.);
- А.М. Макашова в Промышленном одномандатном округе № 152 (Самарская область) на выборах депутатов Государственной Думы (декабрь 1999 г.);
- А.Х. Амирханова на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по Ингушскому одномандатному округу № 12 (июль 2000 г.);
- А.В. Руцкого на выборах губернатора Курской области (октябрь 2000 г.);
- А.И. Саурина (набравшего в первом туре 49,6% голосов) перед вторым туром на выборах главы Балаковского муниципального образования (Саратовская область, январь 2001 г.);
- В.И. Черепкова между двумя турами на выборах губернатора Приморского края (июнь 2001 г.);
- В.А. Штырова на выборах Президента Республики Саха (Якутии) - решение Верховного Суда республики об отмене регистрации было отменено Верховным Судом РФ, и В.А.Штыров был избран Президентом (декабрь 2001 г.);
- А.А. Климентьева на выборах мэра Нижнего Новгорода (сентябрь 2002 г.).
Снятия В.И.Черепкова в 1998 г., А.Х.Амирханова67 в 2000 г. и А.И.Саурина в 2001 г. привели к срыву выборов. Снятие А.М.Макашова было уже после выборов признано незаконным, после чего областной суд отменил результаты выборов по данному округу, но это решение было отменено Верховным Судом РФ.
В этот период решения об отмене регистрации кандидата в качестве санкции за допущенные нарушения стали непременным атрибутом выборов, превратились в одну из избирательных технологий. Так, на выборах депутатов Московской городской Думы в декабре 2001 г. в последние две недели перед выборами Мосгорсуд отменил регистрацию восьми кандидатов, большинство из которых имело хорошие шансы на победу.
После изменений в 2002 г. законодательства данная тенденция лишь усилилась. В качестве примера можно привести выборы глав исполнительной власти субъектов РФ, состоявшиеся в ноябре-декабре 2004 г. Из 11 избирательных кампаний в 5 возникли скандалы, связанные с отменой регистрации или отказом в регистрации кандидатов, имеющих шансы на победу. От участия в выборах были отстранены:
- в Брянской области - действующий губернатор Ю.Е. Лодкин;
- в Волгоградской области - мэр Волгограда Е.П. Ищенко68;
- в Курганской области - депутат Законодательного Собрания Свердловской области С.А. Капчук;
- в Псковской области - мэр Пскова М.Я. Хоронен69;
- в Ульяновской области - генеральный директор ОАО "Ульяновский хладокомбинат" С.А. Герасимов (перед вторым туром).
Особо следует отметить практику отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов. Конституционный Суд РФ уже высказывал свою позицию по этому поводу. В Постановлении № 10-П от 11 июня 2002 г. было сказано: "Если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Поэтому федеральному законодателю надлежит применительно к таким случаям урегулировать вопрос о назначении новых выборов, исходя из указанного конституционно-правового критерия"70.
Эта правовая позиция Конституционного Суда была попросту проигнорирована законодателями. При этом ряд депутатов дважды безуспешно пытался ввести в законодательство нормы, рекомендованные Конституционным Судом. В июне 2002 г. - сразу же после принятия указанного постановления - депутаты Государственной Думы В.Н. Лысенко, С.С. Митрохин и Б.Б. Надеждин внесли соответствующий законопроект. Этот проект был рассмотрен Государственной Думой только в мае 2004 г. и был отклонен, при этом тот пункт законопроекта, который был связан с отмеченной выше позицией Конституционного Суда, вообще не обсуждался. В ходе работы над проектом Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" группа депутатов подала соответствующую поправку, но она также была отвергнута.
При этом практика отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов, продолжается. В апреле 2003 г. Норильский городской суд отменил регистрацию кандидата на должность Главы "Единого муниципального образования город Норильск" профсоюзного лидера В.В. Мельникова, набравшего в первом туре 47% голосов и опередившего основного соперника на 15%. После этого все остальные кандидаты сняли свои кандидатуры, и городская избирательная комиссия вынуждена была признать выборы несостоявшимися71.
На выборах мэра Владивостока, прошедших в июле 2004 г., во второй тур вышли два кандидата: депутат Законодательного Собрания Приморского края В.В. Николаев (26,8%) и депутат Государственной Думы В.И. Черепков (26,4%). Однако после первого тура регистрация В.И.Черепкова была отменена Ленинским районным судом Владивостока. Депутату инкриминировали "использование преимуществ своего должностного положения", а именно: использование служебного помещения - общественной приемной депутата и бланков депутата Государственной Думы в целях своей предвыборной агитации72.
На выборах Главы Администрации Ульяновской области в декабре 2004 г., как уже упоминалось выше, после первого тура была отменена регистрация генерального директора ОАО "Ульяновский хладокомбинат" С.А. Герасимова, набравшего в первом туре 20,9% голосов избирателей.
Отметим, что высшие судебные инстанции Российской Федерации изредка высказывают правовую позицию, которая контрастирует со сложившейся судебной практикой. Так, в определении Кассационной коллегии Верховного Суда РФ 6 марта 2000 г. (по делу об отказе в регистрации В.В. Жириновского на выборах Президента РФ) отмечается, что "согласно общему правилу, какая-либо ответственность может возникать при наличии вины лица, не исполнившего обязанность, либо исполнившего ее ненадлежащим образом (отступления от этого правила допускаются лишь в случаях, специально установленных законом)... Без наличия вины кандидата ... права избирателей ... не могут быть защищены за счет необоснованного ограничения права и возможности кандидата быть избранным на должность Президента РФ, каковым является обжалованный заявителем отказ в регистрации кандидата"73.
Не менее важный вывод был сделан в уже цитированном Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 июня 2002 г.: "Отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности. Поэтому суд, принимая соответствующее решение, не вправе исходить из одних лишь формальных оснований отмены регистрации".
К сожалению, судебная практика и после принятия указанных решений продолжает игнорировать эти важнейшие принципы соразмерности вины и санкции и презумпции невиновности кандидата. Наиболее наглядными примерами являются описанные выше случаи Ю.И. Скуратова и В.И. Черепкова, а также кандидатов в депутаты муниципальных Собраний Москвы в 2004 г.
Отдельного упоминания заслуживает практика аннулирования регистрации списка кандидатов (или отказа в регистрации) из-за выбытия из него более 25% кандидатов. Эта практика получила распространение на региональных выборах, где списки включают небольшое число кандидатов, и 25% иногда составляет всего 2 человека.
Такие случаи имели место:
- в Брянской области - в отношении возглавляемого депутатом Государственной Думы С.Ю. Глазьевым избирательного блока "За достойную жизнь";
- во Владимирской области - в отношении партии "Родина";
- в Магаданской области - в отношении избирательного блока "Наша Родина - Колыма";
- в Свердловской области - в отношении Российской партии пенсионеров;
- в Ямало-Ненецком автономном округе - в отношении ЛДПР и избирательного блока "Наш Ямал - в защиту прав и гарантий северян".
В ряде случаев было доказано, что выбытие кандидатов было обусловлено давлением, которое на них оказывали представители власти. Таким образом, "выбивание" из списка кандидатов с целью аннулирования регистрации списка также превратилось в элемент административной избирательной технологии. В 2005 г. в избирательное законодательство было внесено изменение, увеличившее с 25 до 50% долю выбывших кандидатов, при которой аннулируется список. Однако эта новелла лишь затруднит, но не исключит возможность использования указанной технологии. Кроме того, законодатели отказались признать давление на кандидата обстоятельством, вынуждающим его снять свою кандидатуру. Одновременно в качестве основания для отказа в регистрации списка кандидатов добавлено "выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом" - в результате этой новеллы данная технология может получить новое развитие.
В целом изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., расширяют возможности для отмены регистрации кандидатов. Так, в пункт 1 статьи 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" добавлен запрет агитации, нарушающей законодательство РФ об интеллектуальной собственности. Сам по себе такой запрет справедлив, однако нарушение пункта 1 данной статьи является основанием для отмены регистрации кандидата74. Таким образом, к основаниям для отмены регистрации добавляется нарушение довольно запутанного и плохо исполняемого законодательства об интеллектуальной собственности.
Кроме того, запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения, относящийся ранее только к лицам, занимающим государственные должности, и журналистам, распространен на "членов органов управления организаций независимо от формы собственности". К тому же соответствующие нормы сформулированы столь нечетко, что позволяют их трактовать весьма широко. При этом использование преимуществ должностного или служебного положения является одним из оснований для отказа в регистрации или отмены регистрации, и это основание уже начало использоваться в борьбе с оппозиционными кандидатами (выше приводился пример В.И. Черепкова). С введением данной новеллы это основание (изначально придуманное для борьбы с административным ресурсом) может стать основным способом, с помощью которого власть будут устраняться неугодные кандидаты.
Таким образом, новеллы избирательного законодательства в основном будут способствовать снижению конкуренции на российских выборах.
Следует отметить, что, если на федеральных выборах уровень конкуренции пока достаточно высок, то на региональных выборах в ряде субъектов РФ он и сейчас довольно низок. На прошедших в 2003 г. - первой половине 2005 г. выборах по партийным спискам в пяти регионах (Республика Мордовия, Магаданская область, Корякский, Таймырский и Ямало-Ненецкий автономные округа) в выборах участвовало всего 4 списка, а в одном регионе (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ) - всего 3 списка.
Низкая степень конкуренции часто наблюдается и в одномандатных округах. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Мордовия 2003 г. в день голосования баллотировалось всего 77 кандидатов на 23 мандата (в среднем 3,3 кандидата на один мандат), в четырех округах было лишь по два кандидата.
2.8.3. Равные условия состязания кандидатов и политических партий
Вопросам обеспечения равных условий состязания кандидатов и политических партий в российском избирательном законодательстве уделяется значительное внимание. По существу, этим вопросам посвящены три главы избирательных законов: о статусе кандидатов, о предвыборной агитации и о финансировании выборов.
Глава "рамочного" закона, посвященная статусу кандидатов, открывается фразой: "Все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом".
Наиболее существенные нормы этой главы касаются ограничений, связанных с должностным или служебным положением. В частности, закон требует, чтобы зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих выпуск средств массовой информации, на время их участия в выборах освобождались от выполнения должностных или служебных обязанностей.
Эта мера призвана предотвратить использование высокопоставленными кандидатами административного и медийного ресурсов. С одной стороны, будучи в отпуске, они лишаются властных рычагов. С другой стороны, они не должны принимать участие в связанных с осуществлением ими властных полномочий мероприятиях, которые становятся информационным поводом для освещения их деятельности в средствах массовой информации.
Однако практика показывает, что, даже уйдя в отпуск, многие руководители продолжают осуществлять некоторые должностные функции, особенно те, которые дают информационный повод для освещения их деятельности. Ярким примером может служить широко освещавшаяся в средствах массовой информации встреча с Президентом РФ В.И. Матвиенко, замещавшей должность полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе и являвшейся зарегистрированным кандидатом на должность губернатора Санкт-Петербурга. В ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы многие губернаторы, включенные в список "Единой России", принимали участие в заседании Государственного Совета и в ряде других аналогичных мероприятий. В своих регионах эти губернаторы продолжали проводить совещания, "рабочие встречи" и т.п., которые подробно освещались средствами массовой информации75.
Как отмечалось в параграфе 2.8.2, использование преимуществ должностного или служебного положения может служить основанием для отказа в регистрации кандидата, для отмены его регистрации, а также для отмены результатов выборов. Практика показывает, что указанные нормы применяются весьма избирательно. Они лишь дважды применялись к высшим должностным лицам субъектов РФ (А.В. Руцкому и Ю.Е. Лодкину).
Гораздо чаще жертвами этой нормы становились депутаты, возможности которых по злоупотреблению служебным положением неизмеримо ниже, чем у руководителей органов исполнительной власти. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. было отказано в регистрации депутату Государственной Думы В.Н. Бондарю и депутату Тюменской областной Думы А.К. Черепанову на том основании, что они привлекли в качестве уполномоченных по финансовым вопросам своих помощников, осуществлявших эту деятельность в служебное время. Тогда же была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.В. Крутовой за использование ею служебной машины для поездок по округу. А на выборах мэра г. Владивостока в 2004 г. была отменена регистрация депутата Государственной Думы В.И. Черепкова лишь на том основании, что он в целях предвыборной агитации использовал депутатские бланки и депутатское служебное помещение.
В то же время известно немало случаев использования преимуществ должностного положения руководителями органов исполнительной власти. Так, на выборах Мэра Москвы в 2003 г. действующий Мэр Ю.М. Лужков после своего выдвижения в качестве кандидата провел в стенах Мэрии пресс-конференцию, на которой излагал свою предвыборную программу76. Он же за неделю до выборов выступил на телеканале "ТВ Центр-Москва" (ОАО "ТВ Центр" учреждено Правительством Москвы) в программе "Постскриптум", где в течение примерно 25 минут также излагал свою предвыборную программу.
На выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. встречи кандидата в депутаты по Кабардино-Балкарскому одномандатному избирательному округу № 14 З.А. Нахушева с избирателями организовывались главами районных администраций. Агитацию за З.А.Нахушева осуществляли многие лица, замещающие государственные и муниципальные должности или находящиеся на государственной и муниципальной службе.
Однако эти и многие аналогичные факты не получили должной оценки со стороны избирательных комиссий и судов.
Российское избирательное законодательство подробно регламентирует вопросы, связанные с информированием избирателей и предвыборной агитацией, уделяя серьезное внимание обеспечению равенства кандидатов и политических партий. Однако не все проблемы удается решить с помощью закона, а недостатки законодательства активно используются для нарушения принципа равенства.
В отношении деятельности средств массовой информации на выборах закон пытается обеспечить равенство кандидатов тремя путями. Во-первых, им на равных условиях предоставляется бесплатное эфирное время на каналах государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания и бесплатная печатная площадь в государственных и (или) муниципальных газетах77. Во-вторых, все средства массовой информации (кроме учрежденных кандидатами и партиями) могут предоставлять кандидатам и партиям свои эфирное время и печатные площади за плату только на равных условиях. В-третьих, от средств массовой информации требуется объективность и достоверность в информационных материалах, при этом представителям средств массовой информации запрещено проводить предвыборную агитацию при осуществлении ими профессиональной деятельности.
Предоставление бесплатного эфирного времени и бесплатных печатных площадей является серьезной гарантией подлинных выборов. На выборах федерального уровня объем предоставляемого бесплатного эфира довольно значителен: один час в будний день на трех телевизионных и пяти радиоканалах в течение месяца78. На выборах более низкого уровня, особенно на муниципальном уровне, кандидатам зачастую предоставляется ничтожный объем бесплатной печатной площади, а бесплатного эфира может вообще не быть. В ряде регионов требования закона о выделении бесплатных площадей и эфира не выполняются, хотя для этого есть все возможности. Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. государственное телевидение просто проигнорировало требование закона о предоставлении бесплатного эфирного времени кандидатам.
Следует также отметить, что в некоторых случаях бесплатность является условной. Так, партия, список которой на выборах в Государственную Думу получил менее 2% голосов, обязана в полном объеме возместить средствам массовой информации стоимость предоставленных ими "бесплатного" эфира или "бесплатной" площади. С учетом довольно высоких расценок на федеральных телеканалах такая норма приводит, с одной стороны, к отказу ряда партий от "бесплатного" эфира, с другой стороны, к разорению партий, воспользовавшихся таким эфиром и не преодолевших 2%-ный барьер.
До 2002 г. никто не подвергал сомнению равные права всех кандидатов на бесплатный эфир и бесплатную печатную площадь. Однако в "рамочный" закон от 12 июня 2002 г. была внесена диспозитивная норма, позволяющая нарушать равенство. Эта норма была конкретно реализована в Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. Закон предусмотрел выделение партиям, выдвинувшим кандидатов на должность Президента РФ (т.е. фактически кандидатам, выдвинутым этими партиями), дополнительных объемов бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади сверх объемов, которые всем кандидатам предоставляются на равных условиях. В результате на выборах 2004 г. кандидаты, выдвинутые партиями (О.А. Малышкин, С.М. Миронов и Н.М. Харитонов), получили на федеральных телеканалах в 5-7 раз больше бесплатного эфирного времени, чем независимые кандидаты.
Что касается объективности и беспристрастности средств массовой информации при освещении избирательной кампании, то эта проблема является одним из наиболее серьезных факторов, из-за которых российские выборы трудно признать справедливыми.
В первую очередь это связано с тем, что в Российской Федерации не удалось создать подлинно независимые средства массовой информации. Более того, в последние годы наблюдается движение в сторону еще большей зависимости медийного пространства от органов власти. Наиболее мощные по охвату аудитории федеральные телекомпании принадлежат государству или ассоциированным с ним структурам. То же самое происходит и на региональном и муниципальном уровнях.
Следует отметить и несовершенство законодательства. Так, одной из распространенных избирательных технологий, которой успешно пользуются поддерживаемые властью кандидаты, стала интенсивная реклама будущих кандидатов до начала избирательной кампании. На эти материалы не распространяются нормы избирательного законодательства, а закона, регулирующего политическую рекламу, до сих пор не существует.
Одной из главных проблем является различение информационных и агитационных материалов. Повсеместной практикой стала публикация под видом информационных материалов заказных статей, создающих положительный имидж одних кандидатов и отрицательный - других. Такой возможностью активно пользуются, во-первых, кандидаты, обладающие властью, и кандидаты, поддерживаемые властью, - в средствах массовой информации, подчиненных власти или просто так или иначе от власти зависящих, во-вторых, кандидаты, обладающие большими финансовыми ресурсами79. Подобная практика существенно нарушает равенство прав кандидатов и препятствует осознанному выбору избирателя.
В качестве реакции законодателя в "рамочный" закон от 12 июня 2002 г. был включен перечень признаков предвыборной агитации. Перечень был открытым и в сочетании с определением агитации, содержащимся в статье 2 ("деятельность, ... имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата ..."), позволял, при определенной пристрастности, признать агитационным практически любой материал80. В то же время этот перечень давал некоторые возможности для борьбы с использованием административного ресурса, хотя реализация этих возможностей в значительной степени блокировалась этим же административным ресурсом.
Перед началом думской избирательной кампании 2003 г. ряд норм "рамочного" закона, связанных с информированием избирателей и предвыборной агитацией (в том числе и перечень признаков предвыборной агитации), был оспорен в Конституционном Суде РФ тремя журналистами и группой депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд принял решение 30 октября 2003 г., уже в ходе кампании, но до начала разрешенной законом агитации в средствах массовой информации.
Постановление Конституционного Суда № 15-П81 признало не соответствующим Конституции РФ только один из подпунктов закона - тот, который делал перечень признаков предвыборной агитации открытым. В то же время Конституционный Суд дал собственное толкование понятия предвыборной агитации. По существу судом была отвергнута формулировка "или побуждающая избирателей"82 и определено, что "критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели".
Таким образом, постановление Конституционного Суда защитило журналистов от необоснованных обвинений в ведении незаконной агитации. Но это постановление не защитило и не могло защитить избирателей и кандидатов от незаконной агитации со стороны подконтрольных власти или подкупленных другими кандидатами средств массовой информации. В постановлении отмечается, что журналисты должны действовать "на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции". Очевидно, однако, что ни того, ни другого в настоящее время по существу нет.
В связи с этим следует обратить внимание на то, что нормы закона не содержат четкого указания, относятся ли они к отдельным опубликованным материалам или к совокупности материалов, опубликованных в одном средстве массовой информации за определенный период. Логично считать, что вывод о неравном освещении предвыборной деятельности кандидатов, о явном преобладании сведений о каком-либо кандидате, о создании положительного или отрицательного отношения избирателей к какому-либо кандидату может быть сделан только на основании совокупности материалов. Однако существует и иная точка зрения, которую отстаивали, в частности, представители Центральной избирательной комиссии РФ при рассмотрении в Верховном Суде РФ заявления об отмене результатов выборов в Государственную Думу. По их мнению, требования закона о равном времени освещения предвыборной деятельности отдельных кандидатов или партий действуют только в пределах одного информационного блока и не могут относиться к совокупности телепередач. Такой подход полностью выхолащивает смысл норм о равноправии кандидатов.
В отзыве Центризбиркома и в решении Верховного Суда РФ83 была также высказана позиция, согласно которой объем освещения предвыборных мероприятий партий и блоков зависит от количества таких мероприятий, а последнее зависит исключительно от самих партий и блоков. Тем самым дано обоснование любому нарушению равенства партий в процессе освещения их предвыборной деятельности.
Ярким примером неравного информирования о партиях и блоках является кампания по выборам депутатов Государственной Думы в 2003 г. Анализ этой кампании проводился независимо несколькими группами, и все они пришли к единому выводу о преимуществах, которые имела на выборах партия "Единая Россия". Так, мониторинг, проведенный миссией ОБСЕ/БДИПЧ в период с 7 ноября до 6 декабря, дал следующие результаты. Первый канал отвел 19% своих информационных политических и выборных программ освещению программы "Единой России", причем все они были положительные либо нейтральные; КПРФ получила 13% преимущественно негативного освещения. "РТВ" посвятила 16% своих информационных программ в вечернее время "Единой России", выдержанных в подавляющем своем большинстве в положительном тоне, в противовес этому, хотя КПРФ и получила значительное количество времени, тон освещения ее программы был в основном негативный. "ТВ-Центр", телевидение, контролируемое администрацией г. Москвы, отвело 22% своих информационных программ в вечернее время представлению "Единой России", причем в подавляющем своем большинстве они были выдержаны в заискивающе-положительном тоне, тогда как КПРФ получила 14% в основном отрицательного представления этой партии. Аналогичная ситуация была и на государственном радио, а также в "Российской газете", учрежденной Правительством РФ. Частные радиотелевизионные станции и частные газеты были более объективны84.
Анализ информационных передач федеральных телеканалов на протяжении всей кампании (с 3 сентября по 7 декабря), легший в основу заявления о признании недействительными результатов выборов по федеральному округу, дал похожие результаты. Информации об "Единой России" на государственных каналах в новостных и информационных программах было уделено 561 мин, в то время как КПРФ - 272 мин, ЛДПР - 114 мин, СПС - 135 мин, партии "Яблоко" - 121 мин, блоку "Родина" - 91 мин, Народной партии - 8 мин, Аграрной партии - 27 мин, а 8 партиям - ни одной минуты. Еще больший контраст виден при анализе освещения на телевидении идентичных по своему характеру предвыборных мероприятий - съездов, на которых происходило выдвижение списков кандидатов. Съезд "Единой России" освещался в совокупности в течение 49 мин, съезд КПРФ - 14 мин, ЛДПР - 7 мин, СПС - 11 мин, партии "Яблоко" - 9 мин, блока "Родина" - 14 мин, Народной партии - 3 мин, Аграрной партии - 7 мин, а о съездах 7 партий не сообщалось ничего. Кроме того, анализ показал, что в отношении "Единой России" преобладала информация позитивной направленности (392 мин) при отсутствии негативной, в то время как в отношении КПРФ ситуация была противоположной: информация позитивной направленности - 7 мин, информация негативной направленности - 264 мин.
Вывод о преобладании на государственных телеканалах позитивной информации об "Единой России" и негативной - о КПРФ был сделан и по результатам мониторинга, проводимого Центром антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р"85.
Центральная избирательная комиссия РФ, а затем и Верховный Суд РФ не дали должной оценки такому нарушению принципа равного доступа партий к средствам массовой информации. Интересно, что по ряду жалоб представителей КПРФ рабочая группа Центризбиркома подготовила 31 октября 2003 г. два решения, в которых признавала, что со стороны двух федеральных государственных телекомпаний ("Первый канал" и ВГТРК) существует тенденция систематического целенаправленного распространения в информационных программах информации о различных оцениваемых нейтрально либо положительно событиях в деятельности политической партии "Единая Россия" и в основном негативной либо с негативными комментариями информации о событиях, связанных с деятельностью политической партии КПРФ. Рабочая группа отметила, что рассмотренные ею материалы свидетельствуют о нарушении телеканалами норм закона и принципа справедливого, сбалансированного и беспристрастного освещения избирательной кампании. Однако Центризбирком, вопреки рекомендациям своей рабочей группы, в которую входили квалифицированные специалисты, решил направить руководителям телеканалов "мягкое" письмо, в котором утверждалось, что нарушения законодательства с их стороны не выявлено. Неудивительно, что после этого письма неравномерность в освещении избирательной кампании только усилилась.
Подобные же явления наблюдаются и в региональных кампаниях, часто в еще более выраженном виде. Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. соотношение печатных площадей, содержащих материалы, освещающие деятельность кандидата К.Н. Илюмжинова (действующего Президента республики), и других десяти кандидатов вместе взятых составило приблизительно 17:1 (!), а соотношение телевизионного эфирного времени - приблизительно 6:1. Суд, как обычно, отказал в удовлетворении жалобы на преимущественный доступ к средствам массовой информации.
Таким образом, необъективность избирательных комиссий и судов не позволяет пресекать нарушения равенства кандидатов в процессе предвыборной агитации и тем самым приводит к существенным нарушениям принципа свободной конкуренции.
В отношении предвыборной агитации путем распространения печатных агитационных материалов (листовок и т.п.) в последние годы в законодательстве появилась новелла, которая формально направлена на обеспечение равенства кандидатов, но на деле может привести к обратному результату. Речь идет о норме, разрешающей изготавливать агитационные материалы только тем полиграфическим организациям, которые опубликовали в течение 30 дней после публикации решения о назначении выборов свои расценки и в тот же срок представили их в соответствующую избирательную комиссию86.
По нашему мнению, эта норма существенно ограничивает права кандидатов и избирательных объединений и может привести к нарушению их равенства. Количество полиграфических организаций огромно, и, несомненно, большая часть из них хочет в период избирательной кампании иметь заказы от кандидатов и партий. Полиграфические услуги весьма разнообразны и расценки на них зависят от размера, тиража, цветности, качества бумаги, срочности и многого другого - так что публикация расценок должна занять большой объем газетной площади. Может ли хватить ее у газет с учетом, что все это должно быть опубликовано в течение месяца?
Кроме того, данная норма не содержит (и, в принципе, по изложенным выше причинам - не может содержать) гарантий того, что вовремя поданное объявление о расценках будет в нужный срок опубликовано. Это дает неограниченные возможности для административного ресурса. Учитывая, что в регионах газеты часто зависят от власти, нетрудно предвидеть, что власть может воспрепятствовать всего лишь своевременной публикации расценок независимых от нее полиграфических организаций и тем самым лишит нежелательных для нее кандидатов возможности печатать агитационные материалы (в зависимых от власти типографиях все мощности будут заранее забронированы желательными кандидатами).
2.9. Право граждан добиваться государственных постов в личном качестве
Согласно пункту 7.5 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, государства-участники "уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации".
Российское избирательное законодательство предусматривает два способа выдвижения кандидатов на выборах: выдвижение избирательными объединениями87 и самовыдвижение88. Каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом (которое имеет минимальные ограничения89), вправе самостоятельно выдвинуть свою кандидатуру. Для регистрации в качестве кандидата он должен либо представить установленное законом количество подписей избирателей соответствующего избирательного округа, либо внести избирательный залог (который возвращается, если кандидат получает на выборах не менее 5% голосов).
Такой порядок, реально позволяющий гражданам добиваться государственных постов в личном качестве, действовал до 2005 г. Например, на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. право на самовыдвижение реализовали 1338 граждан, из них 757 были зарегистрированы в качестве кандидатов, и 67 из них были избраны депутатами Государственной Думы.
В 2005 г. был принят новый Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"90. Этот закон предусматривает избрание всего состава Государственной Думы по партийным спискам. Таким образом, на выборах депутатов Государственной Думы следующего созыва граждане РФ лишаются права на самовыдвижение.
В качестве смягчающей меры российский законодатель ввел в указанный закон статью 37, названную "Гарантии реализации пассивного избирательного права граждан". Согласно этой статье, каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, вправе не позднее чем через 3 дня со дня опубликования решения о назначении выборов в Государственную Думу обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список этой партии. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем 10 членами партии она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения.
Очевидно, что данная норма не содержит реальных гарантий реализации гражданином его пассивного избирательного права. Никто не может навязать партии включение того или иного гражданина в ее список. В любом случае реализация гражданином пассивного избирательного права будет зависеть от партий, а не от самого гражданина и (или) избирателей, как это было до сих пор.
Следует отметить, что право партии включать в свой список граждан, не являющихся членами этой партии, существовало с самых первых выборов по партийным спискам 1993 г. и было подтверждено Конституционным Судом, отметившим, что это соответствует конституционному принципу равенства прав граждан независимо от их принадлежности к общественному объединениям91.
Однако, как нам представляется, граждане, баллотирующиеся в составе партийного списка (в том числе и беспартийные), претендуют на депутатские мандаты не в личном качестве, а именно как представители данной политической партии. Это в еще большей степени усиливается введенной недавно (Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ92) нормой, согласно которой депутат, избранный по партийному списку, обязан войти во фракцию, образованную этой партией, а в случае его добровольного выхода из этой фракции он лишается мандата.
Переход на полностью пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы стимулировал аналогичные процессы на региональном и местном уровнях. В Санкт-Петербурге принят закон, согласно которому очередные выборы Законодательного Собрания города также будут проводится полностью по пропорциональной системе. В г. Волжский Волгоградской области выборы депутатов городской Думы, назначены на 9 октября 2005 г., уже проводятся полностью по пропорциональной системе.
Новая редакция "рамочного" федерального закона требует, чтобы в таких случаях закон субъекта РФ предусматривал гарантии реализации прав граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами. Как следует из заключения Центризбиркома РФ, закон Санкт-Петербурга "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" таких гарантий не содержит. Не содержатся требуемые гарантии и в Законе Волгоградской области "О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области". Однако, если считать образцом гарантий цитированную выше норму Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", то введение подобных норм в законы субъектов РФ принципиально ничего не изменит. Какие-либо иные гарантии придумать, вероятно, не удастся.
Смешанная система формирования Государственной Думы (точнее, сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем), действовавшая до сих пор, в большей степени отвечала и условиям России (где еще относительно слабы политические партии), и международным стандартам (обеспечивая возможность граждан добиваться государственных постов как в личном качестве, так и в качестве представителей политических партий), и основным тенденциям мирового развития избирательных систем. Переход на полностью пропорциональную систему выборов, по нашему мнению, приведет к ухудшению ситуации с реализацией пассивного избирательного права.
2.10. Честный и точный подсчет голосов
В международных документах обеспечению честного подсчета голосов уделяется серьезное внимание. Так, во Всеобщей декларации прав человека говорится о "нефальсифицированных выборах" (ст. 21), в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ государства-участники обязуются обеспечить, "чтобы подсчет голосов и сообщение о нем были честными" (ст. 7.4). Согласно Декларации о критериях свободных и справедливых выборов государство обязано обеспечить честность голосования и честный подсчет голосов (раздел 4, пункт 2). Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств обязывает обеспечить "честность при голосовании и подсчете голосов" (пункт 2 статьи 10).
Честный и точный подсчет голосов является настолько очевидным признаком демократических выборов, что этот признак иногда даже забывают упомянуть. Так, среди принципов российских выборов, которые перечислялись во всех редакциях Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", точный и честный подсчет голосов отсутствует.
Честный подсчет голосов обеспечивается законодательно установленной процедурой подсчета, открытостью и гласностью подсчета, ответственностью за неправильный подсчет голосов. Все эти компоненты присутствуют в российском избирательном законодательстве. Более того, можно утверждать, что российское избирательное законодательство с 1993 г. по 2002 г. в целом претерпело серьезные положительные изменения в этом направлении. Однако практика подсчета голосов, обеспечения открытости и гласности, привлечения к ответственности нарушителей очень далека от закона.
Последние изменения, внесенные в избирательное законодательство, ухудшают ситуацию с обеспечением честности при подсчете голосов за счет сужения круга субъектов, имеющих право направлять наблюдателей на избирательные участки (см. 2.11.1).
2.10.1. Процедуры подсчета в участковых избирательных комиссиях и их соблюдение на практике
Российское законодательство достаточно жестко регламентирует процедуру подсчета голосов в участковых избирательных комиссиях. Так, начиная с 1997 г., действует норма, согласно которой сортировка бюллетеней при подсчете производится с оглашением содержания бюллетеня и предъявлением бюллетеня для визуального ознакомления, а с 2002 г. - норма, обязывающая производить подсчет рассортированных бюллетеней путем их перекладывания. Регламентированы (хотя и менее подробно) процедуры погашения неиспользованных бюллетеней, подсчета данных, содержащихся в списках избирателей, заполнения итогового протокола.
Однако, как показывают наблюдения, предписанные законом процедуры не соблюдаются значительным числом участковых комиссий. Так, по данным Ассоциации "ГОЛОС", практически на всех избирательных участках, на которых работали ее наблюдатели на выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г., избиркомы нарушали порядок подсчета голосов93. Миссией ОБСЕ/БДИПЧ в 27% наблюдаемых участках процесс подсчета голосов был оценен отрицательно, а в 31% были отмечены существенные процедурные ошибки или упущения. Отдельно отмечается, что в 48% посещенных избирательных участках содержание бюллетеней не оглашалось94. В связи с такими нарушениями у экспертов нет уверенности, что на всех избирательных участках подсчет голосов был произведен точно и честно.
Закон предусматривает необходимость выполнения в итоговых протоколах контрольных соотношений, характеризующих, в частности, баланс избирательных бюллетеней. Согласно закону, если не выполняются контрольные соотношения, необходимо заново все пересчитать; если же они по-прежнему не выполняются, то, по нормам, существующим с 2002 г., необходимо заполнить специальные строки, предусмотренные для таких случаев. Однако опыт показывает, что эти требования чаще всего не выполняются; вместо этого в участковых избирательных комиссиях широко распространена практика "подгонки" данных протоколов для того, чтобы сошлись контрольные соотношения.
И хотя результатом таких "подгонок" обычно являются мелкие изменения, не способные повлиять на результаты выборов, они развращают членов комиссий, приучают их к тому, что можно вносить в итоговый протокол данные, не соответствующие результатам подсчета.
Одной из причин, по которой не выполняются требования закона, является низкая правовая культура членов и председателей участковых комиссий, а также сотрудников исполнительных органов, которые зачастую фактически руководят участковыми комиссиями. Следует отметить и недостаточную квалификацию, а также слабую подготовку членов и руководителей комиссий, из-за которой они делают элементарные ошибки при подсчете и заполнении протокола. Однако есть и объективные причины.
Работа членов участковой комиссии начинается до 8 часов утра. Голосование заканчивается в 8 вечера. Позади - более 12 часов напряженной работы, и тут начинается самая ответственная часть: сортировка бюллетеней, подсчеты, а затем составление протокола.
На небольших избирательных участках, при невысокой явке и голосовании по одному избирательному бюллетеню нагрузка на участковую комиссию не оказывается чрезмерной. Но закон позволяет создавать избирательные участки с числом избирателей до трех тысяч. Явка на выборах федерального уровня достигает 60-70 процентов (т.е. число проголосовавших на участке избирателей может превышать две тысячи). И с каждым избирательным циклом все больше тенденция к совмещению выборов, когда каждый избиратель подает три, четыре, а то и пять бюллетеней.
Процедуры, предусмотренные законом, требуют значительных затрат времени. По нашей оценке, при соблюдении всех требований закона на подведение итогов голосования только по одному бюллетеню на участке, на котором голосует полторы тысячи избирателей, требуется не менее пяти часов. Если же совмещаются несколько выборов, то каждый дополнительный бюллетень потребует затрат времени в размере не менее трех часов.
Что можно требовать от смертельно усталых людей? Они не замечают элементарных ошибок. Они готовы "подгонять" цифры, лишь бы не пересчитывать заново. И они готовы подписать пустой бланк протокола, лишь бы их отпустили домой.
По нашему мнению, для исправления ситуации необходим комплекс мер, в том числе и требующих повышения финансовых затрат на проведение выборов. Нужно постараться разгрузить участковые комиссии, уменьшив размеры избирательных участков. Нужно больше внимания уделять подготовке членов комиссий и лучше оплачивать их труд. И, по всей видимости, желательно отказаться от одной из двух процедур, значительно увеличивающих время подсчета: по-видимому, от оглашения с визуальным показом при сортировке бюллетеней, поскольку другая процедура - подсчет бюллетеней путем перекладывания - обеспечивает большую степень контроля.
2.10.2. Точность подсчета голосов
Практика показывает, что в протоколах избирательных комиссий содержится большое число ошибок, которые можно выявить, даже не прибегая к повторному подсчету бюллетеней или данных из списка избирателей. Часть из них можно обнаружить, сравнивая между собой протоколы по разным видам голосования, проводимым одновременно. Часть можно выявить и из сравнения разных строк одного протокола. Тем не менее, эти ошибки не выявляются и, накапливаясь, приводят к тому, что данные об итогах голосования по округу не вполне соответствуют действительности.
Так, значительное число ошибок выявлено экспертами в итоговых протоколах избирательных комиссий на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г.95
Среди главных причин ошибок - низкая квалификация членов участковых избирательных комиссий и их физическая усталость, как это отмечалось выше. Кроме того, по нашему мнению, неудачными являются и нормы закона, регламентирующие содержание итогового протокола и порядок его заполнения, которые затрудняют для членов участковых комиссий понимание того, что они делают. По самому смыслу понятия, протокол - документ, куда последовательно, по мере получения заносятся все получаемые числа. Совсем иначе дело обстоит с итоговым протоколом в российском избирательном законодательстве. Во-первых, он заполняется весьма причудливо: сначала строка 7, потом строка 2, потом строки 1, 3, 4, 5, 6, 11а-11г, далее строка 8, строка 10 и т.д. Во-вторых, некоторые промежуточные числовые данные в протокол заносить не требуется; значит, их надо записать на какой-нибудь черновик, а потом сложить с новыми данными. Таким образом, участковые комиссии вынуждены делать черновики, ни законом, ни инструкциями не предусмотренные; а при переписывании данных из черновиков возможны дополнительные ошибки.
Еще одна причина - некритическое отношение к данным принимаемых протоколов со стороны вышестоящих комиссий - от территориальных до Центральной. Закон требует, чтобы они подводили итоги голосования на подведомственной территории после предварительной проверки правильности составления протоколов нижестоящих комиссий и в случае возникновения сомнений проводили повторный подсчет. На практике же проверка правильности состоит лишь в проверке контрольных соотношений. Вышестоящие комиссии обычно не смущают неправдоподобно высокие или неправдоподобно низкие данные по отдельным кандидатам или партиям (а также по недействительным бюллетеням), большая разница между числом выданных бюллетеней и числом бюллетеней, обнаруженных в ящиках для голосования, необъяснимые расхождения в протоколах по разным видам голосования96.
Следует отметить пренебрежительное отношение членов избирательных комиссий к т.н. верхней части протокола, которая содержит все числовые данные, кроме числа голосов, поданных за кандидатов и против всех кандидатов. Это пренебрежение выразилось и в последних законодательных новациях, которые разрешают вносить "уточнения" в данную часть протокола без повторного пересчета. При этом не принимается во внимание, что от содержимого строк 1, 3, 5 и 6 зависит признание выборов состоявшимися или не состоявшимися, а содержимое строк 7 и 8 непосредственно влияет на результат выборов, поскольку от суммы чисел, содержащихся в данных строках, вычисляется процент голосов, полученных кандидатами или списками кандидатов97. Кроме того, именно данные верхней части протокола позволяют контролировать, выполнялись ли требования закона при проведении голосования и подсчете голосов.
К недостаткам избирательного законодательства следует отнести и неудовлетворительное регулирование вопроса о контрольных соотношениях. В "рамочном" законе они вообще не прописаны, таким образом, этот вопрос может произвольно решаться в специальных законах. В федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ предусмотрено только четыре контрольных соотношения. Между тем, необходимы еще как минимум три соотношения: одно должно проверять баланс открепительных удостоверений (число полученных комиссией удостоверений должно быть равно сумме чисел выданных и погашенных), два других - контролировать, чтобы в стационарных и переносных ящиках не оказалось больше избирательных бюллетеней, чем выдано избирателям. Практика показывает, что эти соотношения в итоговых протоколах часто не выполняются98.
Но даже определенные законодательные пробелы (частично компенсируемые к тому же инструкциями Центризбиркома) не имели бы решающего значения, если бы избирательные комиссии и суды руководствовались (помимо буквы закона) логикой, арифметикой и здравым смыслом. К сожалению, это происходит не так часто.
Опасность, которую представляют неточности при подсчете голосов, имеет два аспекта. С одной стороны, иногда даже небольшая неточность может повлиять на результат выборов99. Следует отметить, что при пропорциональной системе точность подсчета имеет обычно большее значение, чем при мажоритарной: судьба одного мандата100 может зависеть от ничтожного (в масштабах единого округа) числа голосов101.
С другой стороны, большое количество ошибок является удобным фоном, удачной питательной средой уже для сознательных фальсификаций. Не случайно любые обнаруженные фальсификации пытаются выдать за "технические ошибки".
2.10.3. Законодательные меры, препятствующие фальсификациям в участковых избирательных комиссиях
Как уже отмечалось, российское избирательное законодательство подробно описывает процедуры голосования и подсчета голосов. Если бы эти процедуры соблюдались, они представляли бы серьезный заслон для фальсификаций. Однако в законодательстве имеются и существенные пробелы, которые могут способствовать фальсификациям.
Закон не содержит никаких требований к технологическому оборудованию, в том числе к избирательным ящикам. Это вопрос решается нормативными актами Центральной избирательной комиссии РФ. Они, в частности, определяют, что "размеры прорези для опускания заполненных избирательных бюллетеней должны быть не менее 22 х (1-0,5) см"102, из чего можно сделать вывод, что ширина прорези может быть больше 1 см. По данным экспертов, ширина прорези в новых пластмассовых ящиках составляет 1,5 см, что позволяет беспрепятственно вбросить в ящик сразу большую пачку бюллетеней103. Таким образом, у фальсификаторов есть возможность осуществить большой "вброс" бюллетеней, всего лишь на короткое время отвлекая внимание наблюдателей104.
"Рамочный" федеральный закон не содержит реальных гарантий от злоупотреблений с использованием открепительных удостоверений, а федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ содержат недостаточные гарантии. Необходимо гарантировать, чтобы каждое открепительное удостоверение не могло быть использовано более одного раза. Важно, чтобы в итоговых протоколах отражалось число открепительных, выданных не только в участковых, но и в территориальных комиссиях, а также число открепительных, полученных и погашенных всеми вышестоящими комиссиями. Иначе невозможно удостовериться, что баланс открепительных удостоверений не был нарушен и не было незаконного использования этих удостоверений. Необходима также ответственность за изготовление незаконного тиража открепительных удостоверений, аналогично изготовлению незаконного тиража бюллетеней105.
Все эти предложения озвучивались экспертами и предлагались в виде поправок в ходе работы над избирательным законодательством и в 2002, и в 2005 г., но не были поддержаны законодателями.
2.10.4. Учет избирателей. Списки избирателей
Отдельную проблему представляет низкое качество учета избирателей и, как следствие, недостаточная точность в определении общего числа избирателей106. В качестве яркого примера можно привести озвученные представителями Центральной избирательной комиссии данные о том, что на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. не включенной в списки оказалась значительная часть избирателей: в Ингушской и Чеченской республиках более 10%, в Калужской и Московской областях - около 5%107.
Подобные казусы обычно не приводят к нарушению активного избирательного права граждан, поскольку в таких случаях граждане включаются дополнительно в список и имеют возможность проголосовать108. Однако в целом низкое качество учета избирателей и составления списков избирателей является серьезным препятствием в деле обеспечения точного и честного подсчета голосов.
С одной стороны, неточность в определении общего числа избирателей может повлиять на результаты выборов (в части признания их состоявшимися или несостоявшимися) в тех случаях, когда явка находится "на грани". С другой стороны, практика показывает, что в списках остается значительное число лиц, умерших или выбывших по иным причинам. Наличие в списках несуществующих избирателей дает дополнительные возможности для фальсификации.
Следует отметить, что осуществить контроль за правильностью составления списка избирателей существенно сложнее, чем за правильностью подсчета бюллетеней. В частности, у наблюдателей формально есть право знакомиться со списком, но реально это невозможно осуществить, поскольку в день голосования со списком постоянно идет работа и законные требования наблюдателей обычно встречают отказ на том основании, что это будет препятствовать работе комиссии.
Начиная с 2002 г. закон обязывает брошюровать списки избирателей, чтобы в них нельзя было подменять листы. Однако по данным наблюдателей Ассоциации "ГОЛОС" на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. в большинстве участковых комиссий списки изначально не были сброшюрованы. Нарушение закона устранялось лишь в результате настойчивых требований наблюдателей109.
Еще одной гарантией против фальсификаций могла бы стать норма, обязывающая после окончания голосования вычеркивать в списке избирателей строки, относящиеся к лицам, не явившимся на избирательный участок. Эта процедура позволила бы предотвратить завышение числа проголосовавших, без которого невозможен и "вброс" бюллетеней. К сожалению, и эта гарантия не была включена в законодательство.
2.10.5. Обеспечение честного подсчета голосов при досрочном голосовании
В параграфе 2.5.4 мы отмечали, что досрочное голосование часто сопровождается таким злоупотреблением, как принуждение к голосованию. Однако оно таит и повышенную опасность фальсификаций.
Следует отметить, что досрочное голосование проводится в течение двух недель и обеспечить эффективный контроль за этим процессом на протяжении всего этого времени довольно трудно. Известны факты, когда в присутствии наблюдателей поток досрочно голосующих был низок, но он якобы вырастал на порядок в тот период, когда наблюдатели отсутствовали.
Выявление фальсификаций при досрочном голосовании также представляет значительные трудности. Законодательство не позволяет наблюдателям и членам избирательных комиссий снимать копии с документов, содержащих адреса избирателей. Поэтому у них нет реальной возможности проверить, действительно ли граждане, числящиеся проголосовавшими досрочно, осуществили это действие.
В ряде случаев это удается, но в отношении единичных избирателей. Так, на дополнительных выборах депутата Московской городской Думы в 2000 г. в районе Орехово-Борисово Северное удалось доказать, что несколько избирателей, числящихся проголосовавшими досрочно, на самом деле не голосовали (трое из них в это время служили в армии). Прокуратура подтвердила эти факты, но не стала расследовать другие подозрительные данные, хотя среди избирателей, числящихся проголосовавшими досрочно в территориальной комиссии, было еще много мужчин призывного возраста, а также весьма пожилых людей, которым было трудно добираться до комиссии. Уголовное дело по факту фальсификаций прокуратура прекратила, не установив виновных110.
На повторных выборах депутатов муниципальных Собраний 16 мая 2004 г. в районах Строгино и Хорошево-Мневники (Москва) также были зафиксированы несколько случаев, когда избиратели приходили в день голосования на избирательные участки и обнаруживали, что числятся проголосовавшими досрочно. Эти факты были судом сочтены не повлиявшими на результаты выборов, поскольку ни прокуратура, ни суд не пытались выяснить, насколько распространенным было данное явление. Аналогичные факты были и на повторных выборах в районе Крылатское 17 апреля 2005 г.111
Нарушения и фальсификации были зафиксированы и при проведении досрочного голосования на муниципальных выборах в Санкт-Петербурге в декабре 2004 г. Были оспорены результаты выборов в 14 муниципальных образованиях. По некоторым ("Звездное", "Красненькая речка") суд признал результаты выборов недействительными112.
При проведении досрочного голосования проблему представляет и хранение конвертов с бюллетенями. Закон предусматривает, что на конверте на месте склейки избиратель ставит свою подпись, но реально проверить в день голосования перед вскрытием конверта, чья подпись там стоит, не представляется возможным.
Закон также предусматривает право наблюдателя потребовать отдельного подсчета бюллетеней, поданных досрочно проголосовавшими избирателями. К сожалению, наблюдатели редко этим правом пользуются, и не всегда избирательная комиссия удовлетворяет их законные требования. Тем не менее, зафиксированы случаи, когда результаты досрочного голосования разительно отличаются от результатов голосования в день выборов113. Однако никаких юридических последствий эти факты не влекут.
2.10.6. Процедуры подсчета в вышестоящих избирательных комиссиях и их соблюдение на практике. Составление повторных протоколов
До 2002 г. обычной практикой была предварительная проверка "специалистами" от исполнительной власти протоколов участковых избирательных комиссий перед поступлением их к членам территориальной комиссии (комиссии муниципального образования). Прибывающие в территориальную комиссию (расположенную обычно в здании администрации) председатели участковых комиссий направлялись сначала в кабинеты к сотрудникам администрации, которые "проверяли" протоколы. Проследить за тем, что делалось в кабинетах администрации, не представлялось возможным.
"Рамочный" закон 2002 г. установил, что прием протоколов, суммирование данных этих протоколов и составление протокола об итогах голосования производятся в едином помещении, где находится увеличенная форма сводной таблицы, в которую немедленно после прибытия участковой комиссии заносятся данные из ее протокола. Территориальные комиссии очень неохотно идут на это нововведение, во многих случаях до сих пор используется старая практика. Частично это связано с отсутствием помещений достаточного размера или нежеланием администрации выделять такие помещения. Некоторые руководители избирательных комиссий трактуют слово "помещение" как здание и полагают, что они соблюдают требования закона, осуществляя указанные действия в разных комнатах одного здания.
Следует отметить, что в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ порядок действий территориальной комиссии несколько отличается от порядка, предусмотренного "рамочным" законом. Если в последнем обязанность проверки поступающих протоколов (в т.ч. проверка контрольных соотношений) полностью возлагается на членов территориальной комиссии с правом решающего голоса, то в указанных федеральных законах предусмотрена проверка контрольных соотношений с помощью ГАС "Выборы". При этом обычно терминалы ГАС "Выборы" находятся в небольших отдельных комнатах, в которые может быть допущено ограниченное число лиц. Таким образом, большинство наблюдателей не в состоянии проконтролировать, что там происходит.
Процедура проверки контрольных соотношений в территориальных комиссиях имеет важное значение с точки зрения гарантий честного и точного подсчета голосов. Опыт показывает, что в значительном числе первоначально составленных протоколов участковых комиссий контрольные соотношения не выполняются. Так, по данным Ассоциации "ГОЛОС", контрольные соотношения не выполнялись в 10-15% заверенных копиях протоколов, полученных ее наблюдателями114. Аналогичные выводы на основании данных своих наблюдателей сделали партии "Яблоко", КПРФ и СПС.
Закон требует, чтобы в этом случае участковая комиссия на своем заседании составила повторный протокол, а при необходимости провела повторный подсчет голосов. При этом закон требует обязательного извещения о заседании членов комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей и т.п. Однако, как отмечается Ассоциацией "ГОЛОС", ни один наблюдатель "ГОЛОСа" не был приглашен для участия в этой процедуре115. Аналогичная информация поступила и от политических партий.
Подобные факты вызывают обоснованные подозрения в том, что на самом деле заседания участковых комиссий не проводились, а протоколы в нарушение закона исправлялись непосредственно в помещениях территориальных комиссий.
Эти подозрения подкрепляются тем обстоятельством, что большинство доказанных случаев фальсификации происходили именно в период между составлением первоначальных протоколов участковых комиссий и подведением итогов голосования территориальной комиссией (комиссией муниципального образования).
Так, значительное число случаев фальсификации отмечено на муниципальных выборах в Москве 14 марта и 16 мая 2004 г. В двух избирательных округах муниципального образования "Крылатское" и трех избирательных округах муниципального образования "Строгино" результаты выборов были отменены. Особый случай представляет дело о фальсификации итогов голосования в муниципальном образовании "Дмитровское". В ходе судебных слушаний председатели трех участковых комиссий утверждали, что после сдачи всей избирательной документации в территориальную комиссию, они вдруг "вспомнили" об описках и составили повторный протокол "по черновым записям". И хотя такие действия (даже если они, действительно, имели место) являются очевидным и грубым нарушением закона, а из показаний свидетелей становилось совершенно очевидно, что протоколы были переписаны по инициативе территориальной комиссии, суд отказался удовлетворить требования о признании результатов выборов недействительными116.
На выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. в нескольких районах Москвы (Тропарево-Никулино, Раменки, Орехово-Борисово Северное, Филевский парк), в Орехово-Зуевском районе Московской области и в ряде других территорий было обнаружено несоответствие сводных таблиц территориальных комиссий протоколам участковых комиссий. В результате разбирательств по районам Тропарево-Никулино и Раменки, а также по Орехово-Зуевскому району были приняты судебные решения, и внесены исправления в итоговые протоколы избирательных комиссий, вплоть до Центральной. В частности, оказалось, что в территориальных комиссиях районов Тропарево-Никулино и Раменки В.В. Путину приписали 4692 голоса - частично за счет кандидатов И.М. Хакамада, Н.М. Харитонова, С.Ю. Глазьева и голосов против всех кандидатов, частично за счет фальсификации явки117.
По результатам выборов депутатов Государственной Думы было много обращений в суды и органы прокуратуры в связи с несоответствием копий протоколов, полученных наблюдателями, и официальных данных об итогах голосования на тех же участках. Доказать удалось лишь фальсификацию в Тахтамукайском районе Республики Адыгея118, где по 20 избирательным участкам партии "Единая Россия" были приписаны 2985 голосов за счет других партий и блоков119.
Среди результатов, которые не удалось оспорить, обращают на себя внимание итоги голосования по г. Подольску Московской области. В копиях протоколов, полученных наблюдателями КПРФ и партии "Яблоко", имеются значительные расхождения с официальными данными. Прокуратура не нашла оснований для возбуждения уголовного дела, "поскольку копии протоколов не были надлежащим образом заверены, а следовательно, отсутствовала уверенность, что они были выданы наблюдателям непосредственно членами избирательных комиссий"120. Между тем, любому объективному эксперту одного взгляда на официальные итоги голосования по г. Подольску было бы достаточно, чтобы заподозрить неладное. Анализ данных сводной таблицы территориальной комиссии города, где традиционно высокая поддержка компартии, показывает неправдоподобно высокий разброс результатов в голосовании за КПРФ и блок "Родина". Так, из 83 участков на 45 за КПРФ голосовали от 5,7 до 12,9%, на 11 - от 2,5% до 5,1%, на 7 - от 1,0% до 2,0%, на 11 - от 0,5% до 1,0%, на 5 - от 0,1% до 0,3%, и на 4 участках за КПРФ не проголосовал ни один избиратель! За блок "Родина" на 46 участках голосовали от 20 до 27%, на 21 - от 10 до 20%, на 10 - от 5 до 10% и на 6 - от 1,2 до 5%. Довольно высок разброс и в голосовании за "Единую Россию". В то же время по одномандатному округу разброс невелик: за С.Ю. Глазьева голосовало от 45 до 61%. Таким образом, данный анализ и обнаруженные расхождения копий протоколов с официальными данными дают серьезные основания подозревать "приписку" голосов блока "Родина" и КПРФ в пользу партии "Единая Россия".
Большое количество нарушений, в том числе и изменение данных протоколов, было зафиксировано в Кабардино-Балкарском одномандатном избирательном округе № 14. Проигравший кандидат, А.Л. Шхагошев, пытается оспорить результаты выборов. Судебные разбирательства длятся до сих пор121.
Несмотря на многочисленные факты, свидетельствующие о неблагополучии с обеспечением гарантий честного подсчета голосов, законодатели в 2005 г. не приняли ни одной поправки, направленной на предотвращение фальсификаций при составлении повторных протоколов.
2.10.7. Обеспечение честного подсчета при автоматизированном подсчете голосов
Стремление к автоматизации процесса подсчета голосов является закономерным, поскольку автоматизация повышает производительность и точность получения итогов голосования. Центральная избирательная комиссия РФ уделяет этому вопросу достаточно большое внимание. Уже многократно на выборах различного уровня использовались созданные по государственному заказу "комплексы обработки избирательных бюллетеней" (КОИБ), которые представляют собой сканеры избирательных бюллетеней, совмещенные с устройством распознавания и подсчета. В настоящее время в ЦИК РФ рассматривается возможность перехода на "безбумажную" технологию голосования и дальнейшего автоматического подсчета с помощью сенсорных устройств, находящихся в помещениях для голосования и даже с помощью переносных сенсорных устройств.
В настоящее время закон лишь очень схематично регулирует порядок использования автоматических средств голосования и подсчета голосов, возлагая более подробную регламентацию на подзаконные акты ЦИК РФ. Однако одну существенную юридическую норму, касающуюся голосования с помощью КОИБ, закон устанавливает: он позволяет не осуществлять контрольный ручной пересчет голосов, что фактически означает нарушение принципа открытости при проведении выборов. Попытки изменить эту норму успеха не имели.
Нет никаких оснований полагать, что при использовании КОИБ (которых до сих пор в России насчитывалось чуть более одной тысячи - при 95 тысячах участковых избирательных комиссий) ранее осуществлялись какие-либо фальсификации. При регламентном использовании КОИБ они существенно повышают производительность, честность и точность подсчета. Однако, с учетом практики российских выборов, есть обоснованные опасения, что при массовом использовании автоматических средств голосования и подсчета голосов, результаты могут быть фальсифицированы. Развитие автоматизации на российских выборах должно идти параллельно с законодательным обеспечением гарантий открытости и гласности при использовании автоматических средств. В первую очередь, это относится к процессу автоматической обработки поданных голосов и их суммированию.
2.11. Открытость и гласность избирательных процедур, участие национальных и международных наблюдателей
Открытость и гласность избирательных процедур необходимы, с одной стороны, для того, чтобы выборы могли быть свободными, честными и справедливыми, а с другой стороны, для того, чтобы избиратели и все участники выборы признавали их таковыми и могли согласиться с их результатами.
Открытости и гласности выборов посвящена статья 7 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств:
"1. Подготовка и проведение выборов осуществляется открыто и гласно.
2. Решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных органов, принятые в пределах их компетенции и связанные с назначением, подготовкой и проведением выборов, обеспечением и защитой избирательных прав и свобод гражданина, в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию либо доводятся до всеобщего сведения иным путем в порядке и сроки, предусмотренные законами.
3. Правовые акты и решения, затрагивающие избирательные права, свободы и обязанности гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
4. Избирательный орган в течение срока, установленного законодательством о выборах, официально публикует в своем печатном органе или в иных средствах массовой информации сведения об итогах голосования, а также данные об избранных лицах.
5. Соблюдение принципа открытости и гласности выборов должно обеспечивать создание условий для осуществления общественного и международного наблюдения за выборами".
Кроме того, Конвенция содержит статьи 14 и 15, регламентирующие статус и полномочия национальных и международных наблюдателей.
Обеспечению деятельности национальных и международных наблюдателей, как важнейшему условию открытости и гласности выборов, посвящен пункт 8 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ:
"Государства-участники, считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств-участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне. Такие наблюдатели будут брать на себя обязательство не вмешиваться в избирательный процесс".
2.11.1. Участие национальных наблюдателей
Нормы российского избирательного законодательства, регулирующие порядок назначения и полномочия национальных наблюдателей, развиваются противоречиво. С одной стороны, в основном видна тенденция к расширению прав наблюдателей. Так, последние изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 г., дополнили их полномочия правом знакомиться с реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования. В то же время этими же изменениями наблюдатели были лишены права самостоятельно изготовлять копии протоколов избирательных комиссий и приложенных к ним документов, которые комиссия обязана была заверить; осталось лишь их право получать от комиссии заверенные копии протоколов (но не приложенных к ним документов)122.
С другой стороны, налицо тенденция к сокращению круга лиц и организаций, имеющих право назначать наблюдателей. Если "рамочный" закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ предоставлял это право, помимо кандидатов и избирательных объединений, любым общественным объединениям, то уже "рамочный" закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ определил, что наблюдателей вправе назначать только те общественные объединения, которые созданы и зарегистрированы на уровне выборов, или более высоком уровне. Тем самым региональные и местные общественные объединения лишались права направлять наблюдателей на выборах федерального уровня, что сузило возможности общественного наблюдения123.
В то же время "рамочный" закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ разрешал в законодательстве субъектов РФ предусматривать возможность назначения наблюдателей на муниципальных выборах группами избирателей. В "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ этой нормы уже не было.
Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ пошли значительно дальше, полностью отменив право любых общественных объединений назначать наблюдателей на выборах федерального уровня. Субъектам РФ оставлена возможность предоставлять своим законом право назначения наблюдателей общественным объединениям. Однако реально это приводит к тому, что субъекты РФ начинают отменять институт общественных наблюдателей и в своих законах. Например, наблюдатели от общественных организаций уже не предусмотрены в Избирательном кодексе города Москвы, принятом в 2005 г.
Лишение общественных объединений права назначать наблюдателей противоречит пункту 1 статьи 14 Кишиневской конвенции и является существенным отступлением от принципа открытости выборов. В стране существует ряд общественных объединений, которые носят неполитический характер (т.е. не претендуют на представительство в органах власти), но одной из своих целей считают борьбу за честные и справедливые выборы. Наблюдатели, направляемые этими организациями, оказываются зачастую более квалифицированными и неравнодушными, чем наблюдатели от политических партий, и отчеты этих организаций более доступны широкой общественности.
Отмена института независимого общественного наблюдения особенно опасна в связи с отмеченной в параграфе 2.8.2 тенденцией недопущения к выборам нежелательных для власти кандидатов, что обычно приводит к бойкоту выборов и (или) голосованию "против всех". В условиях, когда такие кандидаты отстранены и, соответственно, не могут назначать наблюдателей, а наблюдателей от общественных объединений тоже нет, у власти и подконтрольных ей избирательных комиссий отсутствуют препятствия для фальсификаций с целью завышения явки и занижения числа избирателей, голосующих "против всех".
Отметим, что в странах Восточной Европы заметна противоположная тенденция: в ряде стран в избирательном законодательстве появился институт внутренних наблюдателей - представителей неполитических общественных объединений, которые имеют право в течение всей избирательной кампании наблюдать за выборами124.
2.11.2. Участие международных наблюдателей
Участие в российских выборах международных наблюдателей регулируется практически идентичными статьями федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Эти статьи не претерпели существенных изменений с 1999 г. тем не менее, следует отметить, что Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ лишили Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права самостоятельно приглашать наблюдателей, предоставив ему лишь право подавать предложения, которые никто не обязан удовлетворять. Право самостоятельного направления приглашений остается только у Президента РФ, Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания и Центральной избирательной комиссии РФ.
Что касается "рамочного" закона, то в отношении международных наблюдателей он содержит отсылочную норму, согласно которой их деятельность регулируется федеральным законом. Как отмечалось выше, регламентация деятельности международных наблюдателей содержится в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, действие которых не распространяется на региональные и местные выборы. Иных федеральных законов, касающихся регламентации деятельности международных наблюдателей, нет. Тем самым российское законодательство не обеспечивает возможность участия международных наблюдателей в выборах более низкого уровня, чем федеральный, что не соответствует пункту 8 Копенгагенского документа и пункту 1 статьи 15 Кишиневской конвенции.
2.11.3. Открытость деятельности избирательных комиссий. Доступность документов, связанных с выборами
Закон предоставляет право присутствовать на всех заседаниях избирательных комиссий:
- членам вышестоящих избирательных комиссий и работникам их аппаратов;
- кандидату, зарегистрированному данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенному лицу;
- уполномоченному представителю или доверенному лицу избирательного объединения, список которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидату из указанного списка;
- представителям средств массовой информации.
При этом закон специально оговаривает, что для присутствия на заседании указанным лицам не требуется специальное разрешение.
Список это весьма ограничен (в нем даже отсутствуют международные наблюдатели, им закон разрешает присутствовать в день голосования). И хотя закон не содержит запрета на присутствие на заседаниях комиссий иных лиц, указанный выше перечень часто трактуется как ограничительный.
Доступность избирательных документов является важной составляющей открытости выборов. Закон предоставляет право знакомиться с документами избирательных комиссий только членам этих и вышестоящих комиссий, в том числе и с правом совещательного голоса. У наблюдателей (в том числе международных) есть право знакомиться с ограниченным перечнем документов (списки избирателей, итоговые протоколы и т.п.)125. Однако реализация данного права обычно затруднена. Практика показывает, что руководители комиссий под любым предлогом (отсутствие времени, ключей от сейфа и т.п.) стараются отмахнуться от требований членов комиссий, желающих ознакомиться с ее документами. Нам неизвестны случаи привлечения к предусмотренной законом административной ответственности должностных лиц, которые препятствовали членам комиссии или наблюдателям знакомиться с избирательными документами.
Отметим, что если прежде член комиссии имел право знакомиться с любыми документами комиссии, то в "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ появилась приписка "непосредственно связанными с выборами, референдумом", которая при вольном толковании позволяет скрывать часть документов. При этом непонятно, какие в избирательной комиссии, единственное назначение которой состоит в проведении выборов и референдума, могут быть документы, не связанные с выборами или референдумом.
Закон также предоставляет членам комиссии право получать заверенные копии документов, за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, подписных листов и иных документов, содержащих конфиденциальную информацию. При этом под конфиденциальной информацией понимают в первую очередь адреса избирателей. Это выглядит не вполне адекватно в условиях, когда повсеместно открыто продаются диски, содержащие базы данных с адресами и другой информацией о жителях. В то же время отсутствие возможности сделать копии указанных документов существенно ограничивает возможности контроля за соблюдением избирательного законодательства.
Но если документы избирательных комиссий все же доступны, то с документами иных государственных органов дело обстоит гораздо хуже. Так, органы исполнительной власти часто издают распоряжения о материально-техническом содействии избирательным комиссиям, но эти распоряжения, не считающиеся нормативными актами, обычно не доступны, хотя имеют непосредственное отношение к выборам и обеспечению избирательных прав граждан.
2.11.4. Опубликование итогов голосования
Российское избирательное законодательство предусматривает публикацию итогов голосования в объеме данных, содержащихся в протоколах комиссий всех уровней, вплоть до участковых. При этом "рамочный" закон возлагает на избирательные комиссии (кроме участковых) обязанность публиковать данные, содержащиеся в их собственных протоколах, а также в протоколах непосредственно нижестоящих комиссий, но допускает (в случаях, предусмотренных законом) возложение этой обязанности на комиссию более высокого уровня.
Опыт показывает, что данные, содержащиеся в протоколах территориальных, окружных избирательных комиссий, не говоря уже о комиссиях субъектов РФ и Центральной, публикуются в соответствии с законом. Так, на выборах федерального уровня 1995-2004 гг. ЦИК РФ публиковал в своем официальном органе "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" данные протоколов всех территориальных избирательных комиссий, а также окружных избирательных комиссий (на выборах депутатов Государственной Думы) или избирательных комиссий субъектов РФ (на выборах Президента РФ). Итоги голосования на региональных и местных выборах в разрезе территориальных комиссий обычно публикуются в региональных или местных газетах и (или) в официальных изданиях избирательных комиссий субъектов РФ.
Однако гораздо хуже обстоит дело с публикацией данных протоколов участковых избирательных комиссий. Законы обычно возлагают эту обязанность либо на территориальные, либо на окружные избирательные комиссии. Последние фактически прекращают свою деятельность после подведения итогов голосования (а по новому законодательству их полномочия официально прекращаются через два месяца после опубликования результатов выборов). Что касается территориальных комиссий, то до 2002 г. их полномочия также прекращались вскоре после проведения голосования. С 2002 г. они стали действовать на постоянной основе, но их возможности публиковать данные протоколов участковых комиссий обычно ограничены.
Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ с 1999 г. возлагают обязанность публиковать данные протоколов участковых комиссий на избирательные комиссии субъектов РФ. Однако в законах 1999-2003 гг. содержалось требование публиковать эти данные не позднее чем через две недели со дня голосования в региональных государственных периодических печатных изданиях, что во многих случаях было не реалистично.
В результате во многих субъектах РФ данные протоколов участковых комиссий вообще не публикуются. Например, в Москве эти данные по выборам депутатов Московской городской Думы 2001 г. были опубликованы только после подачи в суд жалобы на неисполнение закона. По другим кампаниям публикации не было вообще.
Следует также отметить, что в ряде субъектов РФ выборы депутатов законодательных органов проводятся по системе открытых списков126. При этом данные персонального голосования за кандидатов, включенных в список, обычно отражаются не в протоколе, а в приложении к протоколу. Но при этом законы субъектов РФ предусматривают публикацию только данных протоколов, поэтому данные персонального голосования, на основании которых определяются избранные депутаты, оказываются недоступны.
В "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ появилась норма, обязывающая размещать в Интернете данные протоколов (по федеральным и региональным выборам) всех избирательных комиссий, включая участковые. Эта норма позволяет сделать итоги голосования открытыми даже в большей степени, чем их публикация в печати. Однако формулировка "рамочного" закона, на наш взгляд, абсолютно неудачна. Во-первых, она не указывает, какие комиссии ответственны за это. Во-вторых, поражает установленный законом срок: "В течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов". Отметим, что в законе четко не определено, что такое "полные данные о результатах выборов". Косвенно можно понять, что речь идет именно об опубликовании данных, содержащихся в протоколах всех комиссий, включая участковые. Но из этого следует, что если данные протоколов участковых комиссий не опубликованы, то можно и не размещать их в Интернете!
В федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ 2002-2003 гг. обязанность размещать в Интернете данные протоколов всех избирательных комиссий была возложена на Центральную избирательную комиссию РФ. В основном это было выполнено, что позволило политическим партиям, общественным объединениям, экспертам и просто избирателям получить интересующую их информацию. Тем не менее, следует отметить, что не по всем регионам такие данные были размещены в полном объеме, а во многих случаях данные, размещенные в Интернете, расходились с данными, опубликованными в "Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"127. Все это не позволяет считать, что ЦИК РФ выполнила требования закона в полном объеме128.
Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ и от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ внесли некоторые коррективы в сроки размещения в Интернете данных протоколов по федеральным выборам. Теперь они должны размещаться не позднее чем через семь дней после публикации ЦИК РФ данных протоколов территориальных комиссий (на которую закон отводит два месяца со дня голосования). По нашему мнению, это срок также является чрезмерным. С учетом того, что размещение данных в Интернете не требует длительных издательских и типографских процедур, а также того, что эти данные необходимо иметь как можно быстрее, чтобы убедиться в честности подсчета голосов, было бы более правильным установить более короткий срок, не превышающий месяца со дня голосования.
Впрочем, федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ содержат также требования о размещении в Интернете данных протоколов участковых комиссий по мере их введения в государственную автоматизированную систему. К сожалению, этого требования нет в "рамочном" законе, что позволяет региональным законодателям не предусматривать такой же порядок на региональных выборах. Таким образом, законы содержат дублирующие по сути нормы, но с разным сроком выполнения. Разница лишь в том, что одни данные считаются предварительными, а другие - окончательными. Однако формат представления данных, реализованный на Интернет-портале ГАС "Выборы", не позволяет понять, предварительные это данные или окончательные, и какие именно данные включены в сводную таблицу вышестоящей комиссии.
Что касается данных протоколов участковых комиссий на муниципальных выборах, то закон не обязывает размещать их в Интернете. В результате они не размещаются даже в тех случаях, когда есть все возможности для этого, например, в Москве и Санкт-Петербурге.
2.12. Гарантии вступления в должность и сохранения полномочий избранных кандидатов
Согласно пункту 7.9 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, государства-участники "обеспечивают, чтобы кандидаты, получившие необходимое число голосов, определенное законом, надлежащим образом вступали в должность и могли оставаться в должности до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными процедурами".
Российское законодательство в основном содержит гарантии вступления в должность избранных кандидатов и сохранения ими полномочий до конца срока, на который они избраны. В то же время законодательство предусматривает ряд исключительных случаев, когда результаты выборов признаются недействительными, а также исключительные случаи досрочного прекращения полномочий избранных органов и должностных лиц помимо их воли. Необходимо оценить, обеспечивают ли эти положения закона демократические процедуры и исключают ли они возможность произвола.
2.12.1. Правовое регулирование процедуры отмены результатов выборов
Отмена результатов выборов и признания их недействительными - один из самых сложных, противоречивых и болезненных институтов избирательного права. Отмена результатов выборов призвана быть самым крайним средством защиты избирательных прав граждан и применяться в исключительных случаях - когда невозможно выявить действительную волю избирателей. В свою очередь злоупотребление этой процедурой также приводит к существенному ущемлению прав граждан129.
К сожалению, вопрос о признании результатов выборов недействительными возникает в российской избирательной практике достаточно часто. Это связано с тем, что почти любая избирательная кампания не обходится без случаев нарушения закона со стороны кандидатов и (или) избирательных комиссий. Однако масштаб нарушений может быть разным, и в большинстве случаев он не таков, чтобы из-за этих нарушений невозможно было выявить действительную волю избирателей. Поэтому чаще всего заявления о признании результатов выборов недействительными суды не удовлетворяют.
Большую тревогу, однако, вызывают случаи признания недействительными результатов выборов без серьезных для этого оснований. Обычно это происходит тогда, когда результаты выборов не устраивают органы власти, которые способны повлиять на избирательные комиссии и суды. При этом игнорируется воля избирателей и дискредитируется конституционное положение о выборах как высшем непосредственном выражении власти народа.
Российское законодательство предусматривает четыре группы оснований для признания результатов выборов недействительными:
- нарушения, допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования, которые не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;
- признание недействительными итогов голосования на части избирательных участков, списки избирателей которых включают не менее четверти от общего числа зарегистрированных в округе избирателей;
- нарушения, допущенные избранным кандидатом (закон содержит закрытый перечень таких нарушений);
- любые иные нарушения, если они не позволяют выявить действительную волю избирателей.
Первая группа оснований позволяет избирательной комиссии, определяющей результаты выборов, самостоятельно принять решение о признании результатов выборов недействительными. Такое же право предоставлено и вышестоящей комиссии. Вторая группа оснований также предоставляет право избирательным комиссиям принимать решения самостоятельно: итоги голосования по избирательным участкам признаются недействительными комиссией, определяющей результаты выборов, или нижестоящей комиссией (хотя такое решение может быть принято и судом), после чего решение о признании недействительными результатов выборов принимается практически автоматически. По третьей и четвертой группам оснований решение об отмене результатов выборов может быть принято только судом, после чего соответствующая избирательная комиссия должна признать результаты выборов недействительными.
Первая группа оснований позволяет использовать объективные критерии, хотя полностью избавиться от элементов субъективизма не удается. Критерий заключается в сравнении разницы голосов, полученных лидирующим кандидатом, и голосов, полученных его основным соперником (это может быть и кандидат, и строка "против всех")130 с масштабом нарушений, т.е. с оценкой, как в результате нарушений могло измениться число голосов, поданных за этих кандидатов. Иначе говоря, необходимо определить (вычислить), могли ли результаты выборов оказаться другими в случае, если бы нарушений не было. Если получается, что могли, значит, волеизъявление избирателей с достоверностью определить нельзя131.
Иллюстрацией может служить дело о признании недействительными результатов повторных выборов 14 марта 2004 г. депутата Государственной Думы по Восточному одномандатному избирательному округу № 207 (Санкт-Петербург). Разница между числом голосов за победившего кандидата и числом голосов "против всех" составила (по первоначальным данным) 7685 голосов. В то же время общее число избирателей на 6 участках, где были зафиксированы нарушения (выдача избирателям бюллетеней с незаконно вычеркнутыми несколькими кандидатами), составляло 12848 человек. Однако сопоставлять эти два числа неправомерно. В голосовании на этих участках принял участие 6531 избиратель, при этом 1102 избирателя получили "правильные" бюллетени. Таким образом, истинный масштаб нарушения составляет 5429 бюллетеней, что меньше разницы, обеспечившей победу кандидата. Следует также отметить, что избиратели, получившие эти бюллетени, не были лишены возможности проголосовать "против всех"; таким образом, нельзя полагать, что в случае отсутствия нарушения число голосов "против всех" было бы больше (скорее, наоборот). Санкт-Петербургский городской суд не принял во внимание эти соображения и отменил результаты выборов, однако Верховный Суд РФ отменил решение городского суда, признав, что выявленные нарушения не могли повлиять на результаты выборов.
Но есть и другие примеры, когда решение о признании результатов выборов недействительными принималось без учета того, как выявленные нарушения повлияли на результат выборов. Так, на выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан 16 марта 2003 г. по Черниковскому избирательному округу № 5 уверенно побеждал оппозиционный кандидат А. Дубовский. Когда оставался один час до окончания голосования, на половине избирательных участков выключили свет на сорок минут. И хотя не было никаких доказательств того, что в этот период были допущены нарушения, повлиявшие на результаты выборов, результаты выборов по округу из-за отключения света были признаны недействительными.
Еще менее ясна ситуация со второй группой оснований. В первую очередь следует отметить отсутствие четких критериев для решения о признании недействительными итогов голосования на избирательном участке. В законе основания для признания результатов выборов по всему округу и итогов голосования по отдельному участку или территории указаны одни и те же: невозможность с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. Однако, по нашему мнению, понятие "результат волеизъявления избирателей, проголосовавших да данном избирательном участке" не имеет смысла. Говорить можно либо о волеизъявлении отдельного избирателя, либо о волеизъявлении всех избирателей данного избирательного округа, поскольку именно округ является той единицей, где подводятся результаты выборов. Поэтому, мы полагаем, что признавать недействительными итоги голосования на отдельном участке можно только в том случае, когда невозможно достоверно установить волеизъявление всех избирателей на данном участке (например, при уничтожении бюллетеней или в случае фальсификации, при которой уже невозможно установить, где подлинные бюллетени, а где - фальсифицированные). В иных случаях нужно признавать действительными все бюллетени, из которых ясна воля избирателя. Что касается имевших место нарушений, то информация о них должна доводиться до сведения комиссии, устанавливающей результаты выборов. И только эта комиссия (а также соответствующий ее уровню суд или вышестоящая комиссия) вправе решать, могут ли данные нарушения повлиять на волеизъявление избирателей.
К сожалению, практика выборов в основном иная. Характерен пример выборов депутатов Думы г. Владивостока 17 января 1999 г., на которых большинство получили сторонники бывшего мэра В.И. Черепкова. Результаты выборов по нескольким округам были признаны недействительными, в итоге Дума не смогла приступить к осуществлению своих полномочий. В частности, основанием для отмены результатов выборов по избирательному округу № 3 стало признание недействительными итогов голосования на четырех из девяти участках округа. Так, на одном из участков в избирательном ящике было обнаружено на 6 бюллетеней больше, чем их должно было быть исходя из отметок в списке избирателей. Этого оказалось достаточно, чтобы отменить результаты волеизъявления всех избирателей участка. На других участках также были отмечены нарушения, но не было доказательств их влияния на волеизъявление избирателей. При этом разрыв между победителем и остальными кандидатами был значителен, и выявленные нарушения вряд ли могли повлиять на результаты выборов132.
Следует отметить, что признание недействительными итогов голосования на отдельном участке или отдельных участках может иметь и иное следствие: изменение результатов выборов. Так, по результатам повторного голосования 23 апреля 2000 г. на выборах главы Тутаевского муниципального округа (Ярославская область) большинство избирателей проголосовали против всех кандидатов133. Однако затем итоги голосования по одному из участков были признаны недействительными из-за нарушения процедуры подсчета голосов134. После того, как таким образом было отменено волеизъявление 931 избирателя, оказалось, что число голосов за одного из кандидатов превышает на 80 число голосов "против всех". Этот кандидат был признан избранным135.
Аналогичный случай имел место на выборах мэра Ноябрьска (Ямало-Ненецкий автономный округ) 4 мая 2003 г. После признания недействительными итогов голосования на четырех избирательных участках избранным оказался действующий мэр Ю.А. Линк вместо победившего по результатам голосования с учетом всех участков председателя совета директоров компании "Ноябрьскэлектросетьстрой" А.И. Кудряшова136.
По нашему мнению, в случае, когда признание недействительными итогов голосования на отдельных участках изменяет результаты выборов, эти результаты должны признаваться недействительными, поскольку в этом случае как раз и оказывается невозможным выявить действительную волю избирателей.
Существует еще одна серьезная проблема, связанная с недействительностью выборов из-за недействительности итогов голосования на части участков. До 2002 г. соответствующая норма звучала так: результаты выборов признаются недействительными, если итоги голосования признаны недействительными не менее чем на одной четверти избирательных участков. В таком виде она справедливо подвергалась критике: отмечалось, что участки неравноценны по числу избирателей137.
В "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ эта норма была скорректирована: теперь результаты выборов должны признаваться недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе.
Однако закон не уточняет, на основании какого документа следует определять, сколько избирателей включено в списки на участках, где итоги голосования признаны недействительными. Нет ясности и в вопросе, как подсчитывается общее число избирателей в округе, включаются ли в него избиратели, включенные в списки на участках, где итоги голосования признаны недействительными. И, наконец, как быть, если итоги голосования признаны недействительными из-за нарушения порядка составления списка избирателей?
Но есть и более общее критическое замечание, касающееся этой нормы как в прошлой, так и в действующей редакции. По нашему мнению, она не соответствует общему принципу, согласно которому выборы должны признаваться недействительными, если невозможно установить действительную волю избирателей. Очевидно, возможна ситуация, когда на части участков были допущены серьезные нарушения, но отрыв лидера от основного соперника настолько велик, что даже если бы все избиратели на этих участках проголосовали за соперника, он все равно не смог бы опередить лидера. Почему в этом случае надо признавать результаты выборов недействительными и отменять волеизъявление большинства избирателей? По нашему мнению, эта группа оснований должна быть исключена, и все решения о признании недействительными результатов выборов должны приниматься с учетом волеизъявления всех избирателей округа.
Что касается третьей группы оснований, то речь здесь идет о нарушениях в ходе агитационной кампании. Одно из четырех оснований безусловно - расходование средств помимо избирательного фонда в размере, превышающем 10% от его "потолка", или превышение "потолка" при расходовании средств из фонда более чем на 10%. Три другие основания могут применяться при условии, что "указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей"138. Одно из этих трех оснований - злоупотребление свободой массовой информации (призывы к насильственному захвату власти и аналогичные действия, запрещенные частью 2 статьи 29 Конституции РФ). Сравнение этих норм вызывает недоумение. Непонятно, почему нарушение кандидатом Конституции должно караться только в случае, если это нарушение повлияло на волеизъявление избирателей (что практически недоказуемо), в то время как превышение на 10% "потолка" финансирования влечет безусловную отмену результатов выборов, безотносительно того, как это повлияло на результаты?
Четвертая группа оснований предусматривает возможность признать недействительными результаты выборов за любые нарушения, если будет доказано, что они не позволяют выявить действительную волю избирателей. Здесь практически невозможны объективные критерии. Единственная гарантия справедливого решения вопроса - независимый, объективный и компетентный суд.
В качестве примера решения, которое выглядит вполне объективным, можно привести решение Багратионовского районного суда Калининградской области от 19 июля 2004 г. (подтвержденное кассационным определением Калининградского областного суда от 1 сентября 2004 г.), признавшее недействительными результаты повторного голосования на выборах главы Багратионовского района 28 марта 2004 г. На этих выборах победил Э.В. Шлык, брат вице-губернатора области и бывшего главы района О.В. Шлыка. Разница в результатах между ним и его соперником составила 659 голосов. Однако судом было установлено 746 фактов подкупа избирателей с целью побудить их голосовать за Э.В. Шлыка - на основании показаний более 90 допрошенных судом свидетелей, проживающих в 29 сельских населенных пунктах района, находящихся на территории 17 избирательных участков. Кроме того, был установлен факт создания данному кандидату преимущественных условий предвыборной агитации со стороны газеты, учрежденной администрацией муниципального образования. Таким образом, суд обоснованно сделал вывод о том, что выявленные нарушения не позволяют установить действительную волю избирателей.
К сожалению, есть примеры другого рода. Так, широкую известность получило признание недействительными результатов выборов мэра Нижнего Новгорода 29 марта 1998 г., на которых победил А.А. Климентьев139. Решение нижегородской избирательной комиссии было мотивировано нарушениями, которые совершил не только Климентьев, но и другие кандидаты и их доверенные лица140. Суд поддержал избирательную комиссию141. По оценкам экспертов, а также специально созданной по этому случаю комиссии Государственной Думы во главе с депутатом О.А. Беклемищевой, решение избирательной комиссии и суда были необоснованными.
Особенно наглядный пример игнорирования волеизъявления избирателей демонстрируют события вокруг выборов главы Сергиево-Посадского района (Московская область). 7 декабря 2003 г. на этих выборах победу одержал руководитель местного мясокомбината А.А. Упырев, получивший более 50% голосов и на 11 тысяч голосов опередивший своего главного соперника, действующего главу района В.Д. Гончарова. Районный суд не удовлетворил заявление В.Д. Гончарова, но 30 июля 2004 г. Московский областной суд отменил результаты выборов, мотивируя это такими "серьезными" нарушениями со стороны победителя, как использование служебной машины. После этого губернатор области назначил В.Д. Гончарова исполняющим обязанности главы района.
28 ноября 2004 г. состоялись повторные выборы. На них вновь победил А.А.Упырев, получив около 68% голосов. И вновь результаты выборов были отменены: решением Сергиево-Посадского городского суда от 30 июня 2005 г. На этот раз причиной отмены послужили нарушения со стороны территориальной избирательной комиссии, которые никак не могли повлиять на результат выборов, тем более при таком отрыве победителя от остальных соперников.
На новых выборах, состоявшихся 4 сентября 2005 г. А.А.Упырев опять победил, получив около 53% голосов. Однако в суд вновь подается заявление об отмене в третий раз результатов выборов.
Таким образом, следует сделать вывод, что нормы законодательства и правоприменительная практика, касающиеся признания результатов выборов недействительными, не в полной мере обеспечивают гарантии вступления в должность и сохранения полномочий законно избранных кандидатов.
2.12.2. Правовое регулирование процедуры досрочного прекращения полномочий избранных лиц
В 2004-2005 гг. были приняты федеральные законы, предусматривающие новые основания для досрочного прекращения полномочий избранных лиц, которые, по нашему мнению, не являются демократичными.
Так, Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, предусматривает право Президента РФ отстранять от должности высшее должностное лицо субъекта РФ, в том числе и избранное путем всеобщих и прямых выборов, "в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации"142. Такая формулировка позволяет Президенту бесконтрольно, по своему усмотрению прекращать полномочия губернаторов, избранных народом.
Этот же закон дает Президенту РФ право распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в случае, если тот дважды не утвердит представленную ему Президентом РФ кандидатуру высшего должностного лица субъекта РФ.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ предусматривает прекращение полномочий депутата Государственной Думы, избранного по списку политической партии, если он решит добровольно выйти из состава фракции, образованной этой партией. Эта новелла также, на наш взгляд, не соответствует демократическим процедурам.
2.13. Возможность обжалования нарушений и ответственность за нарушения избирательных прав граждан
Право человека на эффективную защиту его основных прав (к которым относятся и избирательные права) провозглашается во всех основополагающих международных документах (статья 8 Всеобщей декларации прав человека; пункт 3 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах; пункт 1 статьи 6 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод; пункт 5.10 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ и др.).
Пункт 9 раздела 4 Декларации о критериях свободных и справедливых выборов уделяет специальное внимание защите избирательных прав: "Государства должны обеспечить меры для того, чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии и суды".
Пункт 1 статьи 16 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств устанавливает: "В случае нарушения провозглашенных в настоящей Конвенции стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод граждан, а также законов о выборах лицо или лица, чьи права были нарушены, должны иметь право и возможность обжалования и восстановления нарушенных прав в судах, а в случаях и порядке, установленном законами, - также в избирательных органах". В пункте 7 статьи 9 Конвенции отдельно оговаривается: "Каждый кандидат и каждая политическая партия (коалиция), участвующие в выборах, должны ... иметь возможность обжаловать официальные итоги голосования, результаты выборов, нарушающие избирательные права и свободы гражданина, в судебные и (или) иные органы в порядке и сроки, предусмотренные законами, международными обязательствами государства".
Эта же Конвенция предусматривает и ответственность лиц, нарушающих избирательные права: "Лица, виновные в совершении запрещенных законами действий (бездействии), должны нести ответственность в соответствии с законами" (пункт 2 статьи 16), а также: "Лица и органы, чья деятельность направлена на фальсификацию подсчета голосов, итогов голосования и результатов выборов, на воспрепятствование свободному осуществлению гражданином его избирательных прав и свобод, ... должны преследоваться по закону" (пункт 8 статьи 9).
2.13.1. Обжалование в избирательных комиссиях
Российское избирательное законодательство предусматривает возможность обжалования нарушений в избирательные комиссии. Однако процедура рассмотрения обращений в избирательных комиссиях практически не регламентирована. Закон лишь содержит требование, согласно которому "при рассмотрении комиссией жалоб (заявлений), а также в иных случаях, когда комиссией рассматривается вопрос о нарушении избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме, на заседание комиссии приглашаются заявители, а также лица, действия (бездействие) которых обжалуются или являются предметом рассмотрения". Однако практика показывает, что это требование выполняется очень избирательно, в зависимости от намерений руководства комиссии. При этом "рамочный" закон (в отличие от федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы) даже не оговаривает право приглашенных на заседание представителей заинтересованных сторон давать объяснения и представлять доказательства по существу рассматриваемого вопроса.
Тем не менее, избирательные комиссии рассматривают довольно много избирательных споров. Это имеет и негативные последствия, так как кандидаты и партии, особенно поддерживаемые властью, осуществляют с их помощью эффективное давление на конкурентов. Избирательная комиссия практически безопасно для себя может принять абсолютно неправомерное решение, которое позднее будет отменено судом. Это представляет собой хороший способ отвлечь силы кандидата на судебные тяжбы. Например, любой абсурдный отказ зарегистрировать кандидата потребует от последнего довольно много времени на обращение в суд и на рассмотрение дела в суде. Более того, зачастую оказывается, что судебное обжалование отказа в регистрации приходится как раз на период проведения жеребьевок по предоставлению бесплатного эфирного времени и печатных площадей для агитации, и, благодаря незаконному отказу в регистрации, восстановленный судом в правах кандидат оказывается лишенным возможности проведения агитации в средствах массовой информации. Подобные случаи встречаются довольно часто, их можно рассматривать как одну из административных избирательных технологий.
Заметим, что вплоть до 2002 г. избирательным комиссиям, регистрирующим кандидатов, предоставлялась возможность отменять их регистрацию по довольно широкому кругу оснований. Лишение комиссий такого права несколько упорядочило избирательный процесс.
2.13.2. Обжалование в суде
Гражданский процессуальный кодекс РФ (статья 259) предоставляет право судебного обжалования решений или действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица, нарушающих избирательные права граждан Российской Федерации довольно широкому кругу лиц: избирателям, кандидатам, их доверенным лицам, политическим партиям и их региональным отделениям, иным общественным объединениям, наблюдателям и прокурорам.
Однако в этом перечне отсутствуют члены избирательных комиссий, право которых обжаловать действия (бездействие) соответствующей комиссии предусмотрено подпунктом "е" пункта 23 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Таким образом, возникает коллизия двух федеральных законов, которую суд предпочитает разрешать в пользу ГПК. Так, практически уже рассмотренное дело143 о фальсификациях результатов выборов по нескольким избирательным округам в муниципальном образовании "Дмитровское" г. Москвы было прекращено на том основании, что заявителем был член избирательной комиссии, принявшей решение о результатах выборов, который не являлся избирателем в тех избирательных округах, результаты выборов по которым оспаривались144. По нашему мнению, член избирательной комиссии как лицо, уполномоченное законом защищать избирательные права граждан, должен иметь право обращаться в суд за защитой не только своих прав, но и прав других избирателей.
Следует отметить, что часть 1 статьи 247 ГПК, действие которой распространяется и на дела по защите избирательных прав, требует, чтобы в подаваемом в суд заявлении было указано, "какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием)". Судебная практика свидетельствует, что гражданин, обратившийся в суд, должен доказать не только факт нарушения избирательного законодательства, но и то, что этим нарушены именно его права. Однако вопрос о том, что считать нарушением избирательных прав, не проработан ни в законодательстве, ни в юридической литературе. Можно было бы считать, исходя из предмета регулирования "рамочного" закона, что любые его нарушения автоматически означают и нарушение избирательных прав граждан. Но такой точки зрения, очевидно, придерживаются не все. Нет, например, ясности, является ли незаконная регистрация кандидата нарушением прав рядовых избирателей145. Более того, в судах не раз возникал вопрос, считать ли фальсификацию итогов голосования нарушением прав избирателей соответствующего округа146.
Нет в законодательстве полной ясности относительно подсудности избирательных споров. Так, согласно пункту 2 статьи 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в Верховный Суд РФ обжалуются решения, действия или бездействие Центральной избирательной комиссии РФ, а в суды субъектов РФ - решения, действия или бездействие комиссий субъектов РФ и окружных комиссий по выборам органов государственной власти. Но в статьях 26-27 ГПК, устанавливающих дела, подсудные судам субъектов РФ и Верховному Суду РФ, речь идет об обжаловании решений и уклонения от принятия решений147. При этом Верховный Суд РФ в определении от 15 ноября 2004 г. по делу ГКПИ2004-1295 дал следующее толкование: уклонением от принятия решения считаются случаи, когда закон непосредственно возлагает на комиссию обязанность принять решение в коллегиальном составе и в определенный срок, но она данное требование не выполняет. В остальных случаях жалобы на бездействие комиссии подсудны районному суду. Таким образом, получается, что бездействие Центральной избирательной комиссии РФ, затрагивающее права десятков миллионов избирателей, должно рассматриваться в районном суде. По нашему мнению, это не соответствует духу закона и не гарантирует эффективную судебную защиту избирательных прав граждан.
Еще более сложная ситуация с подсудностью дел об оспаривании результатов выборов. Пункт 4 статьи 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержит норму, согласно которой суд, рассматривающий жалобы на решения комиссии об итогах голосования или результатах выборов, должен также рассмотреть решения нижестоящих комиссий, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты данных выборов. Однако суды отказываются применять данную норму, считая, что она противоречит ГПК. По их мнению, рассмотрение в первой инстанции Верховным Судом РФ или судом субъекта РФ решений участковых и территориальных избирательных комиссий недопустимо, поскольку эти решения подсудны районному суду.
В качестве примера можно привести жалобы, касающиеся оспаривания результатов выборов депутатов Государственной Думы 2003 г.: Российской демократической партии "Яблоко", оспаривавшей решения нескольких десятков окружных избирательных комиссий об итогах голосования по федеральному округу; кандидата А.Л. Шхагошева на решение окружной избирательной комиссии Кабардино-Балкарского одномандатного избирательного округа № 14 о результатах выборов по данному одномандатному округу; партий КПРФ и "Яблоко" и семи граждан РФ об оспаривании результатов выборов по федеральному округу148. Во всех случаях суды занимали позицию, согласно которой суд субъекта РФ рассматривает только действия окружных комиссий, а Верховный Суд РФ - только действия ЦИК РФ, а все претензии к решениям нижестоящих комиссий, на основе которых принималось решение о результатах выборов, должны рассматривать районные суды.
Так, в заявлении А.Л. Шхагошева в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики содержалось единственное требование - об отмене постановления окружной избирательной комиссии о результатах выборов. Тем не менее суд (уже после окончания рассмотрения дела по существу и после судебных прений) не стал принимать решение по той части заявления, которая содержала доказательства нарушений при голосовании и подсчете голосов, а вынес определение о направлении этих материалов в районные и городские суды республики.
По нашему мнению, такая позиция не позволяет эффективно расследовать дела, связанные с массовыми нарушениями в процессе подведения итогов голосования. Так, в заявлении об оспаривании результатов выборов по федеральному округу речь шла о недостоверных данных в итоговых протоколах десятков окружных комиссий, а в дополнении к заявлению - о недостоверных данных в итоговых протоколах сотен территориальных комиссий. По каждой территории масштаб нарушений был небольшим, в отдельности не влияющим на результаты выборов. Однако взятые вместе, они уже могли повлиять на распределение мандатов между списками. Вместе с тем, даже серьезной политической партии не под силу вести одновременно сотни судебных процессов. Тем более это невозможно для гражданина, который полагает, что результаты выборов подведены неправильно и готов доказать это в Верховном Суде. У него даже юридически нет возможности обжаловать решения сотен территориальных комиссий, поскольку в каждом случае он будет признан ненадлежащим заявителем. Тем самым для граждан создаются непреодолимые препятствия для обжалования решений о результатах выборов.
Кроме того, мы полагаем, что такой подход не учитывает особый характер решений о результатах выборов, которые являются своего рода суммой решений об итогах голосования нижестоящих избирательных комиссий. И во многих случаях законность решения вышестоящей избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов объективно не может быть установлена без проверки законности решений, которые приняты нижестоящими избирательными комиссиями и положены в основу подлежащего проверке решения.
Обсуждая оспаривание в суде результатов выборов, следует отметить, что обычно суды всячески стараются уклониться от исследования главных доказательств: избирательных бюллетеней и списков избирателей. Зачастую они готовы признать итоги голосования на участке недействительными, но не попытаться выявить действительную волю избирателей путем повторного подсчета голосов. Это может объясняться просто нежеланием удлинять процесс и проводить тяжелую и кропотливую работу. Но у данной проблемы есть и другой аспект. Порядок хранения первичных документов (бюллетеней, списков избирателей) обычно не позволяет гарантировать, что на судебное исследование они попадут в неизменном виде. По закону хранение должна обеспечивать территориальная избирательная комиссия, которая чаще всего и является главным подозреваемым в совершении подлога (см. 2.10.6).
Отдельную проблему представляет необходимость рассмотрения избирательных споров во временных рамках избирательного процесса (на что обращено внимание в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов). Согласно статье 260 ГПК РФ заявление, поступившее в суд до дня голосования, должно быть рассмотрено не позднее дня, предшествующего дню голосования, а заявление, поступившее в день голосования, - немедленно. Однако далее идет фраза, что "если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, решение относительно заявления принимается не позднее чем через десять дней со дня подачи заявления". Данное положение не принимает во внимание, сколько времени осталось со дня подачи заявления до дня голосования, и, таким образом, оно позволяет принимать решение после дня голосования, когда уже невозможно восстановление нарушенных избирательных прав. Кроме того, положение не содержит объективных критериев для решения вопроса о том, требуют ли факты, содержащиеся в заявлении, дополнительной проверки. Тем самым, оно позволяет произвольно откладывать принятие решения на период после дня голосования.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2001 г. № 17-П, гражданин должен иметь возможность обжаловать в кассационном порядке решение суда первой инстанции по заявлению о нарушении его избирательных прав. Исходя из изложенных выше соображений, определение кассационной инстанции также должно приниматься до дня голосования. Однако часть 3 статьи 348 ГПК РФ (как в ранее действовавшей редакции, так и в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) предусматривает рассмотрение кассационной жалобы по делу о защите избирательных прав в течение пяти дней со дня ее поступления, безотносительно того, оканчивается указанный срок до дня голосования или после него. Тем самым, по нашему мнению, данная норма не позволяет обеспечить эффективную защиту прав граждан.
Только по делу об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) - т.е. по наиболее серьезным нарушениям избирательных прав - часть 31 статьи 348 ГПК РФ (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ) обязывает рассмотреть кассационную жалобу не позднее дня голосования. Однако даже эта специальная норма не соответствует принципу своевременного восстановления нарушенных прав, поскольку отмена решения об отказе в регистрации или об отмене регистрации кандидата в день голосования, когда уже часть избирателей проголосовала с использованием бюллетеней, в которые данный кандидат не был включен, уже не позволяет восстановить права данного кандидата и права избирателей, которые хотели бы за него проголосовать. По нашему мнению, решение по жалобе, поступившей не позднее дня, предшествующего дню голосования, должно приниматься также не позднее дня, предшествующего дню голосования.
Следует отметить, что ГПК РФ не содержит требований о сроке, в течение которого дело должно быть доставлено из суда первой инстанции в кассационную инстанцию. Это позволяет затягивать рассмотрение дела (в т.ч. искусственно). Представляется, что в отношении дел, которые должны быть рассмотрены в ограниченные сроки (к каковым относятся дела по защите избирательных прав), закон должен предусматривать особый порядок пересылки, гарантирующий их поступление в кассационную инстанцию в сжатые сроки.
К сожалению, случаи рассмотрения после дня голосования кассационных жалоб на решения, затрагивающие избирательные права, не редкость. Так, Красноярский краевой суд рассматривал жалобу В.В. Мельникова на решение Норильского городского суда от 28 апреля 2003 г. об отмене его регистрации на выборах мэра Норильска только 14 мая 2003 г., в то время как повторное голосование на этих выборах было назначено на 4 мая 2003 г. Верховный Суд РФ только 30 мая 2005 г. рассмотрел кассационную жалобу на решение Магаданского областного суда от 14 мая, оставившее в силе постановление областной избирательной комиссии об аннулировании регистрации списка избирательного блока "Наша родина - Колыма", в то время как выборы Магаданской областной Думы проходили 22 мая 2005 г. А кассационная жалоба кандидата на должность Президента Удмуртской Республики Е.Г. Одиянкова на выборах, проходивших 14 марта 2004 г., на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 1 марта 2004 г. была рассмотрена Верховным Судом РФ только 22 апреля 2004 г. (т.е. через 51 день после решения суда первой инстанции и через 38 дней после дня голосования). При этом Верховный Суд РФ отменил решение республиканского суда как незаконное, но прекратил производство по делу в связи с истечением срока его рассмотрения.
Высказывается большое число претензий к российским судам по поводу объективности рассмотрения ими избирательных споров. Практика показывает, что в тех случаях, когда за кандидатом, избирательным объединением стоит администрация, суду редко удается принять справедливое решение. Примеров можно приводить множество.
Так, на выборах Президента Республики Калмыкия в 2002 г. кандидат К.Н. Илюмжинов (действующий Президент республики) щедро раздавал избирателям автомобили (было вручено около 4000 автомобилей), электроприборы и т.п. Все случаи раздачи материальных ценностей подробно освещались в средствах массовой информации: с фотографиями и даже фамилиями избирателей, получавших подарки. Кроме того, эти же средства массовой информации проводили постоянную агитацию за К.Н. Илюмжинова. В Верховный суд Калмыкии было подано несколько жалоб от практически всех конкурентов Илюмжинова, но ни одна из жалоб не была удовлетворена. Судебные заседания проводились без должного рассмотрения доказательств. Напомним, что за гораздо меньшие прегрешения оппозиционные федеральной власти губернаторы Брянской и Курской областей были сняты с выборов.
2.13.3 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан
В юридической литературе выделяется три вида ответственности за нарушение избирательных прав: конституционно-правовая (иногда её называют "ответственностью по избирательному праву"), административная и уголовная. Две последние носят характер санкций, размер которых устанавливается соответственно Кодексом об административных правонарушениях РФ и Уголовным кодексом РФ. Первая имеет пресекательный и правовосстанавливающий характер и установлена избирательными законами.
Конституционно-правовая ответственность кандидатов и избирательных объединений может выражаться в первую очередь в отказе в регистрации или в отмене регистрации. К этому же виду ответственности следует также отнести лишение права на бесплатную печатную площадь и бесплатное эфирное время политических партий, не расплатившихся за предыдущую кампанию.
Конституционно-правовая ответственность избирательных комиссий может выражаться в их расформировании. Круг инициаторов расформирования весьма ограничен: это либо группа депутатов, либо избирательная комиссия более высокого уровня, поэтому подобные дела возбуждаются крайне редко. Кроме того, закон предусматривает только три основания для расформирования комиссии:
а) нарушение комиссией избирательных прав граждан, повлекшее за собой признание итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов недействительными;
б) неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей комиссии;
в) невыполнения комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшего за собой назначение выборов временной избирательной комиссией (последнее основание введено Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ).
Фактически комиссия может неоднократно нарушать закон, например, необоснованно отказывая кандидатам в регистрации, но если она потом "смиряется" с решениями вышестоящей комиссии или суда, то никакие санкции за такие действия не предусмотрены. Как отмечалось выше, это позволяет недобросовестным комиссиям злоупотреблять своими правами, затягивая время регистрации неугодных кандидатов.
Кроме того, представляется необходимым, чтобы избирательная комиссия несла ответственность за фальсификации, совершенные отдельными ее членами, если сама комиссия эту фальсификацию не пресекла. По нашему мнению, фальсификации невозможны, если члены комиссии добросовестно выполняют свои обязанности. Если же они устраняются от выполнения действий, предусмотренных законом, фальсифицировать избирательные документы может даже один член комиссии (особенно если он является председателем или секретарем).
Конституционно-правовая ответственность члена избирательной комиссии может выражаться также в прекращении его полномочий по решению суда, признавшего его систематически не выполняющим свои обязанности. По нашим данным эта мера используется не часто, хотя во многих комиссиях оказываются члены, практически в работе комиссии не участвующие. Но их обычно убеждают выйти из состава комиссии по личному заявлению или просто мирятся с их пассивностью. Зато известен случай прекращения полномочий одного из наиболее активных членов комиссии после того, как он выступил с разоблачением фальсификаций149.
Административная ответственность за правонарушения, посягающие на избирательные права граждан, предусмотрена более чем тремя десятками статей Кодекса РФ об административных правонарушениях. Объем составов административных правонарушений, связанных с проведением выборов и референдумов, существенно расширился за последние три года.
Порядок возбуждения дела об административном правонарушении не позволяет гражданам напрямую обращаться в суд с заявлениями о привлечении к административной ответственности. Такое право предоставлено только прокуратуре и членам избирательной комиссии, уполномоченным на это комиссией. Неудивительно, что нормы Кодекса об административных правонарушениях часто применяются ими избирательно: в основном в отношении кандидатов и средств массовой информации и гораздо реже - к членам избирательных комиссий. Так, нам неизвестно ни одного случая, когда была применена статья 5.6 - "нарушение прав члена избирательной комиссии, наблюдателя", несмотря на многочисленные обращения, связанные с такими нарушениями.
Уголовная ответственность за преступления, связанные с нарушением избирательных прав, предусмотрена статьями 141 и 142 Уголовного кодекса РФ, к которым в 2003 г. прибавились статьи 141.1 и 142.1150.
Случаи привлечения к уголовной ответственности по статьям 141 и 142 УК РФ редки. Так, например, в записке Правового управления Аппарата ЦИК РФ "О практике привлечения к уголовной ответственности за преступления, связанные с выборами и референдумами, проведенными в Российской Федерации в 2000-2002 годах"151 указано, что за этот период в России было возбуждено 204 уголовных дела, связанных с выборами и референдумами, из них - 41 дело по статье 141, 64 дела по статье 142 и 95 дел по другим статьям152. 66 из этих дел завершены расследованием и с обвинительным заключением дошли до суда. По 48 делам судами вынесены обвинительные приговоры (из них только 16 дел по статьям 141 и 142, т.е. связанные непосредственно с нарушением избирательных прав граждан). Признаны виновными и осуждены 73 человека, из которых 7 приговорены к штрафу, один к исправительным работам и 65 - к лишению свободы, однако из них только один приговорен к реальному лишению свободы (причем по совокупности с наказаниями, назначенными за другие преступления), 41 - к условному, а 23 - амнистированы.
Стоит добавить, что суды неоднократно признавали недействительными результаты выборов из-за нарушений, допущенных избирательными комиссиями (см. в 2.12.1 примеры по Владивостоку, Сергиевому Посаду, Тутаеву). Но, несмотря на то, что эти нарушения приводят к таким серьезным последствиям, виновные обычно не несут соответствующей ответственности, а часто не несут вообще никакой ответственности.
Приведенный анализ свидетельствует, что прокуратура (которая имеет исключительное право привлечения к уголовной ответственности по этим делам) и суды не рассматривают преступления, связанные с нарушением избирательных прав (в том числе с фальсификацией итогов голосования) как имеющие серьезную общественную опасность. Эта тенденция не преодолена и по сей день. Несогласие с такой позицией неоднократно высказывали представители Центральной избирательной комиссией РФ153.
Отдельно следует сказать о статье 141.1 Уголовного кодекса РФ, появившейся только в 2003 г. Статья касается нарушения финансирования избирательной кампании кандидата или избирательного объединения в крупных размерах (более 10% от "потолка" избирательного фонда, но не менее 1 млн. руб.). Диапазон наказаний за эти деяния, которые раньше считались административными правонарушениями, довольно широк: от штрафа в 100 тыс. руб. до лишения свободы сроком на два года.
Переквалификация нарушений правил финансирования избирательной кампании в уголовное преступление означает, что эти деяния рассматриваются как представляющие серьезную общественную опасность. Однако при этом такие не менее опасные действия, как использование преимуществ должностного или служебного положения в целях избрания, остаются административными правонарушениями с максимальным наказанием в виде штрафа в 50 минимальных размеров оплаты труда. Административным правонарушением считается и сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, а незаконное изготовление открепительных удостоверений и сокрытие остатков тиражей открепительных удостоверений вообще не считаются правонарушениями!
3. Выводы и предложения
3.1. Выводы
Анализ развития российского избирательного законодательства и правоприменительной практики на российских выборах за время, прошедшее после принятия Конституции РФ, показывает, что избирательное законодательство Российской Федерации оформилось в самостоятельную динамично развивающуюся отрасль права. В силу федеративной природы государства выборы в России регулируются не только федеральными законами, но также законами субъектов РФ в пределах, установленных федеральным законодательством. Исходя из этого, важное значение для России имеет установление единых федеральных избирательных стандартов, которые должны соответствовать международным стандартам и дополнять их.
В течение длительного времени избирательное законодательство России развивалось исходя из стремления обеспечить защиту избирательных прав граждан в соответствии с международными избирательными стандартами. Первым звеном в системе нового избирательного законодательства, во многом определившим вектор его развития на последующие годы, стал Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". На смену этому "рамочному" закону пришел более детальный Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Новый закон позволил по ряду направлений в большей степени защитить избирательные права граждан. Однако в силу чрезмерной процедурной регламентации защита избирательных прав оказалась в нем отодвинута на второй план.
В настоящее время российское избирательное законодательство достаточно четко закрепляет международные стандарты в отношении принципов всеобщего и равного избирательного права, обязательности и периодичности выборов. Следует отметить также развитие принципа открытости и гласности выборов, в частности, возникшую недавно практику размещения данных об итогах голосования в сети Интернет.
Однако комплексный анализ российского избирательного и смежного законодательства (включая закон о политических партиях и ряд иных законодательных актов) в совокупности с правоприменительной практикой российских выборов на всех уровнях (от федеральных до муниципальных) позволяет сделать вывод о том, что выборы в России все больше отходят от международных стандартов. Наиболее серьезные расхождения связаны с тем, что на российских выборах не обеспечивается свободная конкуренция. С одной стороны, органы власти и подконтрольные им избирательные комиссии и суды, злоупотребляя процедурами отказа в регистрации и отмены регистрации кандидатов и списков кандидатов, зачастую проводят селекцию кандидатов и партий, не допуская к выборам кандидатов, имеющих хорошие шансы на победу. С другой стороны, органы власти создают для кандидатов неравные условия проведения предвыборной агитации, в том числе неравный доступ к средствам массовой информации. Кроме того, законодательство и правоприменительная практика не обеспечивают в полной мере честный подсчет голосов.
Независимость избирательных комиссий от органов власти, к сожалению, пока остается лишь декларацией. Фактически же эти комиссии, особенно нижнего уровня, находятся под контролем органов исполнительной власти. В ряде случаев можно даже утверждать, что реально выборы проводит исполнительная власть. В результате, не обеспечивается эффективная защита избирательных прав граждан.
Следует отметить, что чем ниже уровень выборов, тем в большей степени выборы отклоняются как от международных стандартов, так и от норм, закрепленных в российском законодательстве. Примером могут служить прошедшие в 2004-2005 гг. в ряде регионов муниципальные выборы, которые нельзя назвать ни свободными, ни справедливыми, ни подлинными.
Указанные проблемы связаны, в том числе, и с недостатками избирательного законодательства. Нормы российских законов о выборах, регулирующие регистрацию кандидатов и списков кандидатов, дают правоприменителям излишний простор, что не вполне отвечает требованиям международных стандартов, которые обязывают исключить в процессе регистрации административный произвол. Нормы, регулирующие предвыборную агитацию, лишь формально провозглашают равенство кандидатов и не содержат правовых механизмов, гарантирующих равенство. Нормы, регулирующие голосование, подсчет голосов и подведение итогов голосования, не обеспечивают эффективных механизмов, препятствующих фальсификациям.
Эти недостатки во многом обусловлены бессистемностью российского избирательного законодательства, которая возникла в результате многочисленных наслоений норм, появившихся в разные годы. Результатом стало доминирование в законах процессуальных норм, в жертву которым приносятся избирательные права граждан. Давно назрела необходимость системной кодификации избирательного законодательства Российской Федерации.
Однако главные причины, из-за которых российские выборы нельзя в полной мере считать свободными и справедливыми, лежат вне сферы избирательного законодательства. Это, в первую очередь, общие недостатки судебной системы, вследствие которых суды (особенно на местном уровне) не всегда принимают объективные решения. Проведению подлинно конкурентных выборов мешает сильная зависимость от исполнительной власти средств массовой информации и бизнеса. Не менее существенным фактором выборов является сложившаяся административная система, когда российские чиновники вплоть до самого высокого уровня откровенно игнорируют один из принципов правового государства, согласно которому они вправе осуществлять лишь те полномочия, которые им предписаны законом. В результате органы исполнительной власти становятся главным субъектом любых выборов, и их административное вмешательство стало подлинным бедствием выборов. Кроме того, сложившаяся в стране система регистрации граждан по месту жительства на практике приводит к нарушению активного избирательного права значительного числа граждан.
Изменения в российском избирательном законодательстве, осуществленные в последние два года, оказались направлены не на исправление указанных недостатков, а, напротив, еще больше способствуют отдалению российских выборов от международных стандартов. Ужесточение правил регистрации кандидатов позволит производить еще более жесткий отсев неугодных кандидатов. Повышение требований к численности партий и запрет избирательных блоков также приведут к снижению конкуренции на выборах. Переход на полностью пропорциональную систему в сочетании со снижением партийной конкуренции существенно ограничивает большинство граждан в реализации пассивного избирательного права. Повышение заградительного барьера еще больше снизит степень представительности парламента и усилит несоответствие результатов выборов волеизъявлению избирателей. Лишение общественных объединений права направлять наблюдателей приведет к снижению прозрачности избирательного процесса.
3.2. Предложения
Мы полагаем, что для исправления создавшейся ситуации необходим комплекс мер, как срочных, так и рассчитанных на перспективу.
В качестве срочных мер мы предлагаем:
1. Для того, чтобы гарантировать представительный характер избираемых органов власти, считаем необходимым установить на выборах любого уровня, проводимых по пропорциональной избирательной системе, заградительный барьер не выше 5% и требование, согласно которому к распределению мандатов должны быть допущены списки, получившие в сумме не менее 75% голосов.
2. Для того, чтобы воспрепятствовать практике введения в заблуждение избирателей на выборах по пропорциональной избирательной системе, рекомендуем отменить право избранного кандидата отказываться от получения мандата и предусмотреть действенные санкции за нарушение этого запрета.
3. Для обеспечения независимости избирательных комиссий от исполнительной власти считаем целесообразным перейти на формирование избирательных комиссий субъектов РФ полностью законодательными органами субъектов РФ, исключив из этого процесса руководителей исполнительных органов власти.
4. В целях развития партийной системы и обеспечения реальной конкуренции на выборах по пропорциональной системе полагаем, что было бы правильным: восстановить институт избирательных блоков или ввести взамен его институт соединения списков; отсрочить на несколько лет вступление в силу нормы о повышении минимальной численности политических партий до 50 тыс. членов; отменить требование о минимальной численности региональных отделений политических партий.
5. Для исключения произвола и дискриминации в процессе регистрации кандидатов (списков кандидатов) желательно: увеличить допустимый процент брака по недействительным подписям (т.е. подписям, содержащим ошибки оформления, но не являющимися поддельными); восстановить возможность одновременно представлять подписи и вносить залог; внести в избирательное законодательство гарантии, не позволяющие отказывать кандидатам в регистрации или отменять их регистрацию за незначительные нарушения.
6. Для обеспечения равенства кандидатов в ходе агитационной кампании считаем целесообразным: обязать избирательные комиссии осуществлять во время избирательной кампании мониторинг средств массовой информации и предпринимать необходимые меры в случае нарушения ими требований избирательного законодательства; исключить из законодательства нормы, предусматривающие неравные права кандидатов на предоставление им бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади.
7. Полагаем, что для обеспечения пассивного избирательного права граждан Российской Федерации в условиях слабости политических партий следует отказаться (по крайней мере на ближайшее десятилетие) от перехода полностью на пропорциональную систему на выборах депутатов Государственной Думы и тем более на региональном и муниципальном уровнях.
8. Для обеспечения честного подсчета голосов, гарантий от фальсификации итогов голосования считаем важным принятие норм, обеспечивающих эффективный контроль за составлением повторных протоколов.
9. Для обеспечения открытости и гласности избирательного процесса считаем необходимым: восстановить право общественных объединений, зарегистрированных на любом уровне, назначать наблюдателей на выборах; обеспечить полное и точное размещение в сети Интернет итогов голосования (включая муниципальные выборы в муниципальных районах, городских округах и внутригородских территориях городов федерального значения) и сохранения их в течение как минимум всего срока полномочий избранных органов и должностных лиц.
В качестве перспективных мер предлагаем:
1. Разработать Избирательный кодекс Российской Федерации, основанный на приоритете избирательных прав граждан, международных избирательных стандартах, принципах народовластия и федерализма.
2. Вносить любые изменения в избирательное законодательство только после широкого обсуждения в кругу политических партий, общественных объединений и экспертного сообщества.
3. В соответствии с принципами народовластия и федерализма восстановить право граждан избирать высших должностных лиц субъектов РФ.
4. Установить в стране подлинно заявительную систему регистрации граждан, позволяющую им быть зарегистрированными там, где они реально проживают.
5. Завершить судебную и административную реформы, одним из результатов которой должна стать эффективная защита избирательных прав граждан.
6. Создать материальные и правовые условия для деятельности в стране независимых средств массовой информации.


1 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
2 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
4 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.
5 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
6 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
7 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 41-44.
8 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 61-71.
9 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 44-46.
10 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 85-91.
11 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 51-61.
12 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 813-816.
13 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 816-820.
14 Совещание объединяет все государства Западной и Восточной Европы, а также США и Канаду. Эта Европейская региональная организация начала работу в Хельсинки 3 июля 1973 г. В конце 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).
15 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 335-348.
16 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 536-549.
17 См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 762-777.
18 Эта формулировка остается неизменной с 1994 г., когда она появилась в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Впрочем, аналогичную формулировку содержала и Конституция СССР.
19 По данным ГУВД Москвы, только за пять месяцев 2003 г. временную регистрацию в городе получило более 300 тыс. человек (Время новостей, 19.01.2004).
20 Характерен случай С.В. Кириенко, который с мая 1997 г. проживал в Москве, являясь сначала первым заместителем федерального министра, затем федеральным министром, затем - председателем Правительства РФ, позже - руководителем общероссийского политического движения. Когда осенью 1999 г. Кириенко был зарегистрирован кандидатом на должность Мэра Москвы, выяснилось, что он не имеет регистрации, и в избирательном бюллетене в его данных было указано: "без определенного места жительства".
21 Один из авторов доклада, фактически проживая в Москве с 1992 г., смог получить постоянную регистрацию лишь в 2004 г. и до этого времени не имел возможности голосовать на всех проводимых за эти 12 лет выборах.
22 По контрасту, избирательное законодательство предоставляет право голосовать на выборах в органы государственной власти субъекта Федерации военнослужащим срочной службы, которые в наименьшей степени связаны с субъектом Федерации, где проходят службу (их срок службы менее срока легислатуры избираемого органа, да и место их службы может быть изменено).
23 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.
24 Отметим, что формулировка закона, касающаяся предельного отклонения числа избирателей в многомандатных округах, не точна.
25 См.: Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 102-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 2003. № 27. С. 2716).
26 Отметим, что при допустимом 20%-ном отклонении размера округа от средней нормы представительства вес голоса у разных избирателей может различаться в 1,5 раза, при 30%-ной - в 1,86 раза, а при 40%-ной - в 2,33 раза.
27 Отметим, что пункт 1 статьи 3 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества независимых государств в качестве исключений признает только труднодоступность и отдаленность местности и компактность коренных малочисленных народов или национальных меньшинств и этнических групп.
28 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
29 См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
30 См.: Собрание законодательства РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.
31 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
32 Назначение может быть отклонено двумя третями от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ.
33 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.
34 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
35 См.: Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ (Собрание законодательства РФ. 2004. № 50. Ст. 4950).
36 См.: Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995 - 1998. Электоральная статистика. М., 1999. С. 155, 160.
37 См.: Российская Федерации. Выборы в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. Варшава, 27 января 2004. С. 21-22.
38 См.: Российская Федерации. Выборы Президента 14 марта 2004 г. Отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 2 июня 2004. С. 26.
39 Исключением являются выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, для которых законом субъекта РФ может не устанавливаться порог явки.
40 С принятием последних поправок в избирательное законодательство, устанавливающих, в частности, единый для всей страны день голосования (см. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ), эта практика получит еще большее распространение.
41 См.: Любарев А.Е. Голосование "против всех": мотивы и тенденции // ПОЛИС. 2003. № 6. С. 104-113.
42 В 2001 г. в городе Якутске на выборах Президента республики пришедшим на избирательный участок всей семьей давали скидку на коммунальные платежи.
43 См.: Коммерсантъ, № 45П, 15.03.2004, с. 6.
44 См., например: Проект "Информатика для демократии-2000+". 4-я научно-практическая конференция "Выборы 2004". Доклады, тезисы, предложения участников. М., 2004. С. 61.
45 См. материалы на сайте ПРПЦ (http://www.prpc.ru/actual/komi/index.shtml).
46 См.: Коммерсантъ, № 32В, 24.02.2004.
47 См.: Российская Федерации. Выборы Президента 14 марта 2004 г. Отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 2 июня 2004. С. 26-27.
48 См.: Проект "Информатика для демократии-2000+". 4-я научно-практическая конференция "Выборы 2004". Доклады, тезисы, предложения участников. М., 2004. С. 44-45, 65.
49 См.: Бузин А. Как московская администрация боролась за голоса избирателей // Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов Президента Российской Федерации 2004 г. М., 2004. С. 14-20.
50 Это средние данные по области, по ряду районов они существенно выше. Так, в семи районах Псковской области и четырех районах Тамбовской области вне избирательных участков голосовало более 30% от числа принявших участие в выборах; рекорды поставили Куньинский район Псковской области, где доля таких избирателей составила 37,7% от принявших участие в выборах (25,8% от числа зарегистрированных избирателей), и Уваровский район Тамбовской области - 29,7% от числа зарегистрированных избирателей (34,5% от принявших участие в выборах).
51 На референдуме (в т.ч. региональном) порог явки составляет 50% (в отличие от выборов, где он может быть установлен на уровне 20%), и восстановление досрочного голосования на региональном референдуме хорошо иллюстрирует основное назначение этой процедуры - обеспечение необходимой явки.
52 См.: Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989-2000. М., 2001. С. 315.
53 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2005. С. 77-83.
54 См., например: Вишневский Б. Исключение, ставшее правилом // Невское время, 17 декабря 2004 г.
55 См.: Российская Федерации. Выборы Президента 14 марта 2004 г. Отчет Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. Варшава, 2 июня 2004. С. 27.
56 Так, в июле 2005 г. в Закон Новосибирской области "О выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов" были внесены изменения, повысившие заградительный барьер с 5 до 7%.
57 Напомним, что на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г. 29 высших должностных лиц субъектов РФ входили в список "Единой России".
58 См., например: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 10-15.
59 См.: Бузин А. О составах участковых избирательных комиссий // Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов Президента Российской Федерации 2004 г. М., 2004. С. 4-13.
60 См.: Кынев А.В. Особенности региональных выборов 2004-2005 годов: кризис основных системных партий // Журнал о выборах. 2005. № 3. С. 17-21.
61 См.: Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997, с. 71-72.
62 Э.А. Воробьев в 1999 г. был выдвинут по тому же одномандатному округу, в котором он в 1995 г. был избран депутатом. После того, как были "забракованы" подписи в его поддержку, он был зарегистрирован на основании избирательного залога и по результатам голосования занял второе место, получив 14% голосов.
63 По оценкам экспертов, расходы на предвыборную кампанию кандидатов, желающих добиться успеха, должны составлять до 30 руб. на одного избирателя. Предельная сумма расходов избирательного фонда пока "не дотягивает" до этого уровня, но постепенно к нему приближается. Так, на выборах депутатов Государственной Думы в 2003 г. предельная сумма расходов кандидата-одномандатника составляла 6 миллионов руб. (в среднем 12 руб. на одного избирателя), и, таким образом, залог составлял 900 тыс. руб. При этом в случае сбора подписей в среднем нужно было собрать около 5 тыс. подписей, на что, по оценкам экспертов, требуется 100-150 тыс. руб.
64 См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. М., 2004. С. 67.
65 Выявление в выборке 10% недействительных подписей означает, что число недействительных подписей в общем количестве представленных подписей может составить 10 и более процентов лишь с определенной степенью вероятности. Очевидно, что решения, касающиеся реализации гражданином пассивного избирательного права, не могут приниматься на основании вероятностных соображений.
66 Среди оснований для отказа в регистрации фигурируют и такие, как непредставление документа об образовании и пенсионного удостоверения, отсутствие подписи кандидата на одном из документов, предоставление сведений о доходах в виде справки из Сбербанка, а не из Собеса (при том, что сами сведения были достоверными). Все эти недостатки (если даже считать их недостатками) легко могли быть исправлены в течение нескольких часов, но они тем не менее стали основанием для лишения граждан возможности реализовать свое пассивное избирательное право.
67 А.Х. Амирханов был избран депутатом на повторных выборах 15 апреля 2001 г.
68 Областная избирательная комиссия отказала Е.П. Ищенко в регистрации. Это решение было оспорено в областном суде, однако затем Верховный Суд РФ отменил решение областного суда и подтвердил отказ в регистрации.
69 Решение об отмене регистрации М.Я. Хоронена было принято Президиумом Верховного Суда РФ 6 ноября 2004 г. Ради решения этого вопроса Президиум был собран в субботу, чего не было на протяжении нескольких десятилетий.
70 См.: Собрание законодательства РФ, 2002, № 25, ст. 2515.
71 На повторных выборах, прошедших через полгода, В.В. Мельников уверенно победил уже в первом туре.
72 Основную часть решения суда занимает перечисление писем, направленных Черепковым на депутатских бланках в прокуратуру, Центризбирком, МВД и другие инстанции. Никакого отношения к предвыборной агитации они не имели; в них обращалось внимание на нарушения закона, что вполне входит в круг полномочий депутата. Что касается обвинения в использовании служебного помещения, то оно основано лишь на том, что в приведенных письмах это помещение указывалось в качестве обратного адреса.
73 См.: Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда. М., 2001, т. 2, с. 583-589.
74 До последних изменений пункт 1 статьи 56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" содержал только запреты призывов к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, пропаганду войны, возбуждение социальной, расовой, национальной, религиозной ненависти и вражды. Поэтому отмена регистрации при подобных нарушениях вполне понятна. Теперь же нарушение интеллектуальной собственности по своим последствиям по сути приравнивается к призывам к захвату власти.
75 См., например: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 83-84, 115-116; Российская Федерации. Выборы в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. Варшава, 27 января 2004. С. 13.
76 Подробный репортаж об этой пресс-конференции был опубликован в газете Правительства Москвы "Тверская, 13" за 27 сентября 2003 г.
77 В терминах избирательного законодательства государственными средствами массовой информации считаются такие, которые учреждены государственными органами и организациями, и (или) которым оказывается государственная поддержка в виде субсидий и (или) субвенций, или в уставном (складочном) капитале которых имеется доля (вклад) Российской Федерации и (или) субъекта (субъектов) РФ. Аналогично определяются муниципальные средства массовой информации.
78 Последние изменения, внесенные в избирательное законодательство, сократили этот период на 2 дня.
79 Такие материалы обычно щедро оплачиваются, но не из средств избирательного фонда; в то же время доказать факт такой оплаты практически невозможно.
80 Справедливости ради следует отметить, что и само определение агитации, которое появилось еще в законе от 19.09.1997, уже позволяло признавать агитационным любой материал, что неоднократно использовалось для борьбы с неугодными кандидатами (например, отмена регистрации В.И. Черепкова на выборах губернатора Приморского края в 2001 г.).
81 См. Собрание законодательства РФ, 2003, № 44, ст. 4358.
82 К сожалению, в поданных запросах определение агитации, данное в ст. 2, не оспаривалось, поэтому Конституционному Суду пришлось отвергать его косвенным путем. В результате это определение сохранилось и после реформы избирательного законодательства в 2005 г.
83 См.: Вестник ЦИК РФ. 2005. № 1. С. 54-83.
84 См.: Российская Федерации. Выборы в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. Варшава, 27 января 2004. С. 17-18.
85 См.: Мониторинг злоупотреблений административным ресурсом в ходе федеральной кампании по выборам в Государственную Думу Российской Федерации в декабре 2003 г. М., 2004. С. 104-105.
86 Эта норма в 2002 г. появилась в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, а в 2005 г. была внесена и в "рамочный" федеральный закон.
87 На федеральных выборах избирательными объединениями являются политические партии, на региональных - политические партии и их региональные отделения. На муниципальных выборах избирательными объединениями могут быть также общественные организации и движения.
88 Законы 1994-1995 гг. предусматривали выдвижение непосредственно избирателями. "Рамочный" федеральный закон от 19 сентября 1997 г. наряду с выдвижением избирателями закрепил право граждан на самовыдвижение. В новом "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. осталось только самовыдвижение.
89 В соответствии с Конституцией РФ, пассивного избирательного права лишены граждане, признанные судом недееспособными и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме того, пассивное избирательное право ограничено возрастом (наиболее высокий ценз, 35 лет, установлен для Президента РФ; на выборах высших должностных лиц субъектов РФ максимально возможный ценз составлял 30 лет; в остальных случаях возрастной ценз не превышает 21 года). Пассивного избирательного права лишается также гражданин, в отношении которого вступил в силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности. Допускаются также запреты для занятия определенных выборных должностей более установленного числа сроков подряд. Не допускается ограничение пассивного избирательного права, связанное с местом жительства гражданина РФ (кроме выборов Президента РФ).
90 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.
91 См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
92 См.: Собрание законодательства РФ. 2005. № 30. Ст. 3104.
93 См.: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 22.
94 См.: Российская Федерации. Выборы в Государственную Думу 7 декабря 2003 г. Отчет Миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами. Варшава, 27 января 2004. С. 22-23.
95 См.: Бузин А. Бесконтрольные соотношения протоколов избирательных комиссий // Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 24-37; Любарев А. Арифметические аномалии с политическими последствиями // Независимая газета, 4 марта 2005 г.; Любарев А. Ошибки протокола // Полит. журн. 2005. № 12. С. 76-77, а также данные на сайте Межрегионального объединения избирателей (http://www.votas.ru/err-prot.html).
96 Представители Центральной избирательной комиссии РФ при разбирательстве в Верховном Суде РФ дела об оспаривании результатов выборов в Государственную Думу занимали следующую позицию: Центризбирком правильно просуммировал данные протоколов 225 окружных комиссий, а за их содержание он не отвечает. Верховный Суд эту позицию поддержал.
97 Отметим, что процент голосов, полученных кандидатом или списком, имеет значение не только для определения победителей. От его значения зависит и ряд других решений: возврат избирательного залога, возврат партиями денег за "бесплатные" эфирное время и печатные площади.
98 Так, соотношение, характеризующее баланс открепительных удостоверений, не выполняется в протоколах о результатах выборов депутатов Государственной Думы 2003 г. у 48 (из 225) окружных комиссий. В итоговом протоколе Центральной избирательной комиссии число полученных комиссиями открепительных удостоверений оказалось на 2324 меньше, чем сумма выданных избирателям и погашенных открепительных.
99 Так, в декабре 1999 г. на выборах советников районного Собрания в г. Москве в одном четырехмандатном округе района Басманный лишний нолик в строке "против всех" в протоколе одной участковой комиссии помешал избранию трех кандидатов.
100 Российская практика выборов уже продемонстрировала случай, когда вопрос о судьбе мандата, распределяемого по пропорциональной системе, решался в суде. На выборах депутатов Псковского областного Собрания депутатов в 2002 г. судьба одного мандата решалась в зависимости от того, с точностью до какого знака после запятой следовало вести расчеты. Областной закон прямо этот вопрос не регулировал, а приложение к закону (содержащее к тому же арифметические ошибки) демонстрировало расчеты с точностью до второго знака и без округления. Суд принял решение именно на основе этого приложения, не приняв во внимание законы арифметики.
101 Анализ показывает, что на выборах депутатов Государственной Думы в декабре 2003 г. один мандат мог перейти от "Единой России" к ЛДПР при "переброске" от первой ко второй всего 16 тыс. голосов (0,03% от числа принявших участие в голосовании).
102 См.: Постановление ЦИК РФ от 16 июля 2003 г. № 18/126-4 // Вестник ЦИК РФ. 2003. № 8. С. 151-155.
103 См.: Кириченко Л.А. Спецсредства избирательных законов // Интернет-мониторинг выборов в Госдуму 2003 (гражданская инициатива Проекта "Информатика для демократии - 2000+"). Материалы 3-й научно-практической конференции. М., 2004. С. 190-199.
104 Отметим, что действие члена избирательной комиссии, вбрасывающего в избирательный ящик пачку бюллетеней, формально не подпадает под признаки преступления, за которое предусмотрена уголовная ответственность.
105 Нам не раз приходилось слышать возражения: открепительное удостоверение не является столь же важным документом, что и избирательный бюллетень, поскольку именно по избирательным бюллетеням подводятся итоги голосования. Однако открепительное удостоверение является документом, которое обменивается на избирательный бюллетень, поэтому его незаконное использование равносильно незаконному вбросу бюллетеня. Более того, незаконно использовать открепительное удостоверение легче, чем бюллетень.
106 См.: Арбатская М.Н. Сколько же в России избирателей? Иркутск, 2004.
107 См.: Мигунов А. "Для Московской области 234 тысячи неучтенных избирателей - слишком много" // Известия, 27.12.2003.
108 Тем не менее, есть факты, когда граждане, по ошибке не включенные в список избирателей, не получали возможности проголосовать (см.: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов Президента Российской Федерации. М., 2004. С. 146-151).
109 См.: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 9, 21.
110 См. Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989-2000. М., 2001. С. 308-311.
111 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 79-83.
112 См.: Горбатов О. Освобождение от условно-досрочного // Московский комсомолец в Питере, 22.06.2005; Горбатов О. Канцелярские крысы // Московский комсомолец в Питере, 14.09.2005.
113 См.: Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989-2000. М., 2001. С. 309-310; Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 61, 79.
114 См.: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 20-21.
115 См.: там же.
116 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 53-76.
117 См.: Вестник ЦИК РФ. 2004. № 15. С. 29-33; 2005. № 1. С. 5-6; Вешняков А.А. // Итоги прошедших в 2003-2004 годах федеральных избирательных кампаний и задачи по совершенствованию подготовки и проведения выборов, референдумов. М., 2004. С. 6; Вешняков А.А. // Совершенствование правоприменительной практики при подготовке и проведении выборов и референдумов. Повышение эффективности использования ГАС "Выборы". М., 2005. С. 11-12.
118 По данным прокуратуры Республики Адыгея, фальсификации были обнаружены также по четырем участкам Кошехабльского района. Однако дело было прекращено и исправления в протоколы не были внесены.
119 См.: Постановление ЦИК РФ от 26 июля 2005 г. № 149/1005-4 (http://gd2003.cikrf.ru/document-1005).
120 См.: Соломонидина И.О., Кудрявцева Л.В. Отвечать приходится // Журнал о выборах. 2005. № 2. С. 26-29.
121 См.: Найденов И. Сын против отца // Московские новости, 23.07.2004; Никитинский Л. Верховный суд вышел на бюллетень // Новая газета, 30.05.2005.
122 В условиях, когда большинство участковых комиссий не имеют копировальной техники, лишение наблюдателей права самостоятельно изготовлять копии может привести к массовым отказам предоставлять им копии протоколов из-за физической невозможности сделать это.
123 "Рамочный" закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ в своей первоначальной редакции содержал очевидную ошибку: вместо слова "выборов" стояло слово "референдума"; эта ошибка была исправлена Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ. Следует также отметить, что норма, ограничивающая круг общественных объединений, в этом законе содержалась в статье 2 ("основные термины") и прошла практически незамеченной (и, вероятно, строго не соблюдалась). В "рамочном" законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ эта же норма была помещена в статью 30, посвященную гласности и наблюдателям, благодаря чему возникло мнение, что именно этот закон ограничил возможности общественного наблюдения.
124 См. в Интернете: http://www.golos.astralink.ru/i-press24-06-03.php, http://www.indem.ru/ idd2000/conf/4/after/soloviev.htm.
125 Отметим, что подпункт "а" пункта 8 статьи 15 Кишиневской конвенции предоставляет международным наблюдателям право доступа ко всем документам (не затрагивающим интересы национальной безопасности), регулирующим избирательный процесс и право получения копий указанных в национальных законах избирательных документов. Российское избирательное законодательство таких прав международных наблюдателей не предусматривает.
126 См.: Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние перспективы. М., 2005. С. 253-267.
127 См.: Открытое письмо А.А. Вешнякову, размещенное в Интернете (http://www.votas.ru/let-AAV.htm).
128 Центральная избирательная комиссия приняла 12 сентября 2003 г. постановление № 25/176-4 "О Порядке размещения данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" в сети Интернет" (см.: Вестник ЦИК РФ. 2003. № 12. С. 77-86). Постановление предусматривает размещение данных об итогах голосования на Интернет-портале ГАС "Выборы", включающем сайт ЦИК РФ и сайты избирательных комиссий субъектов РФ. При этом данные протоколов участковых комиссий размещаются комиссиями субъектов РФ и только на сайтах этих комиссий. Тем самым ЦИК РФ переложила ответственность, возложенную на нее законом, на комиссии субъектов РФ.
129 См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001.
130 Для выборов по многомандатным округам ситуация сложнее. Что касается выборов по партийным спискам, то здесь никаких критериев пока не выработано.
131 Впрочем, ответ не всегда очевиден. Вряд ли допустимы утверждения вроде "если бы все избиратели проголосовали за такого-то кандидата" в тех случаях, когда на других аналогичных участках такого единодушия избирателей не наблюдалось.
132 См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001. С. 85-105.
133 Высокий уровень протестного голосования был связан с отменой перед вторым туром регистрации кандидата, лидировавшего в первом туре с 32,7% голосов.
134 Были нарушены нормы, которые, как показывает опыт, нарушаются чуть ли не в большинстве участковых комиссий (см. 2.10.1). При этом ни избирательная комиссия муниципального образования, ни суд не пожелали произвести повторный подсчет голосов на этом участке, из которого можно было бы установить действительное волеизъявление избирателей.
135 См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001. С. 107-122.
136 См.: Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Часть третья. М., 2005. С. 901-927.
137 В пример приводился случай, когда итоги голосования были признаны недействительными на одном из четырех участков округа, где в списках значилось совсем небольшое число избирателей.
138 Формулировка "действительная воля избирателей" заменила прежнюю формулу "результаты волеизъявления избирателей" в связи с Постановлением Конституционного Суда № 1-П от 15 января 2002 г.
139 См.: Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Часть третья. М., 2005. С. 367-373.
140 После этого случая Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ было внесено в "рамочный" закон уточнение, не позволяющее отменять результаты выборов за нарушения, способствующие избранию проигравших кандидатов.
141 См.: Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Часть третья. М., 2005. С. 367-373.
142 Эта норма уже была использована Президентом РФ, отстранившим 9 марта 2005 г. от должности губернатора Корякского автономного округа В.А. Логинова, за год до этого избранного населением.
143 Решение о прекращении дела было принято уже после выступления прокурора, поддержавшего требования заявителей.
144 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 73.
145 Закон разрешает обращаться с заявлением об отмене регистрации кандидата только его соперникам и избирательной комиссии. В то же время жалобу на незаконную регистрацию кандидата может подать любой избиратель.
146 См.: Кириченко Л.А. Спецсредства избирательных законов // Интернет-мониторинг выборов в Госдуму 2003 (гражданская инициатива Проекта "Информатика для демократии - 2000+"). Материалы 3-й научно-практической конференции. М., 2004. С. 190-199.
147 Интересно, что Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ внес изменения и в статью 27 ГПК, и в статью 75 "рамочного" закона, но при этом сохранил различие в формулировках. Трудно отделаться от мысли, что это сделано специально, чтобы можно было принимать разные решения из конъюнктурных соображений.
148 См.: Вестник ЦИК РФ. 2005. № 1. С. 54-83.
149 См.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2004. С. 85-89.
150 Статья 142.1 ("Фальсификация итогов голосования") появилась в результате выделения этого вида преступления в отдельную статью из статьи 142. Статья 141.1 предусматривает уголовную ответственность за деяния, которые до 2003 г. считались административными правонарушениями.
151 См.: Вестник ЦИК РФ. 2002. № 12. С. 132-138.
152 Речь идет о таких преступлениях, совершенных в ходе проведения избирательных кампаний, как клевета и оскорбление кандидатов, мошенничество, присвоение и растрата, вандализм, неисполнение судебного акта и др.
153 См., например: Вешняков А.А. // Совершенствование правоприменительной практики при подготовке и проведении выборов и референдумов. Повышение эффективности использования ГАС "Выборы". М., 2005. С. 11-13.
??

??

??

??










3





СОДЕРЖАНИЕ