<<

стр. 2
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>

1) она является частью организационной структуры органа го­сударственной власти;
2) ее содержание — установленный правовыми актами устойчи­вый комплекс обязанностей и прав, связанный с осуществлением государственных функций и рассчитанный на одного человека;
3) она должна быть внесена в Реестр государственных долж­ностей.
§ 3. Государственный служащий и государственная служба
В ст. 3 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» дается следующее определение: «Государствен­ным служащим является гражданин Российской Федерации, ис­полняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной служ­бы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».
Исходя из данного определения, можно выделить ряд ключе­вых особенностей. Государственным служащим может быть толь­ко гражданин Российской Федерации. Исключения из этого пра­вила устанавливаются специальными нормами (1).
Государственный служащий занимает государственную дол­жность и в установленном порядке исполняет соответствующие обязанности, реализует должностные полномочия, выполняет го­сударственные функции (2).
За свою службу служащий регулярно получает денежное воз­награждение не менее заранее определенного размера (3).
Оплата труда государственных служащих производится за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федера­ции, т. е. во всех случаях за счет средств, собранных с налогопла­тельщиков (4). Соответственно федеральным или иным государ­ственным бюджетом устанавливаются размеры расходов на денежное содержание государственных служащих, включая рас­ходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг.


§ 3. Государственный служащий и государственная служба 109
Под государственной службой в законе понимается профессио­нальная деятельность лиц, замещающих государственные до­лжности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полно­мочий государственных органов. Будучи разновидностью службы вообще и обладая всеми ее признаками (информационное содер­жание, деятельность за вознаграждение, в «чужих» интересах и т. д.), государственная служба имеет ряд специфических призна­ков, определяющих ее качественное своеобразие.
Во-первых, это деятельность лиц, замещающих патронатные и административные государственные должности. Новый закон четко определяет субъектов государственной службы и при этом зна­чительно сужает их круг.
Деятельность служащих государственных предприятий, учреж­дений (даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фон­да, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т. п.) теперь официально не считается государственной службой. Следуя зако­ну, эту деятельность следует называть службой в государствен­ных организациях, а ее субъектов — служащими государствен­ных организаций. Более того, закон не считает государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернато­ров, судей и иных лиц, замещающих государственные должности категории «А».
Во-вторых, содержанием государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, выполнение государственных функций. Необходимо отметить, что государственную службу закон связывает с исполнением полно­мочий, а значит, с осуществлением исполнительной власти.
В-третьих, государственная служба содержится за счет бюд­жетного финансирования.
Как и всякая служба, государственная служба является осо­бым видом трудовой деятельности. Но в отличие от других видов труда — это работа, осуществляемая за вознаграждение на про­фессиональной основе работниками государственных органов в целях осуществления задач и функций государства.
«В любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаи­мосвязей. В большинстве современных государств этот персонал включает в себя депутатский корпус и служащих представитель­ных органов, органов исполнительной власти, судов, прокурату­ры и других органов государства. На службе у государства нахо-


110 Глава 6. Государственная служба
дятся также солдаты, офицеры и генералы армии и других во­оруженных формирований»'.
Полномочия государственных органов исполняют, задачи, сто­ящие перед государством, решают государственные служащие. В своей работе они используют определенные технические средст­ва, но в основном их достижения, эффективность деятельности всего аппарата зависят от организации труда, умения, добросо­вестности, активности служащих. Поэтому понятно, какое огром­ное значение для страны имеет государственная служба, пра­вильное определение целей и направлений труда государственных служащих, подбор кадров, распределение полномочий, стимули­рование добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые за рубе­жом утверждают, что хорошая администрация для общества важ­нее, чем хорошая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое над­лежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.
К сожалению, засилье чиновников, их низкий профессиональ­ный уровень в решении самых разнообразных дел общества, эго­изм и корыстолюбие стали сегодня бичом России. И хотя государ­ственный аппарат в федеральных органах исполнительной власти за последнее время обновился более чем наполовину, а в регио­нах примерно на треть, Президент РФ Б. Н. Ельцин отметил: «„.В поры управления глубоко проникла несогласованность действий различных подразделений аппарата, продолжается принятие ре­шений без учета их последствий. В новой России мы во многом продолжаем руководить и управлять по-старому»^. Кризис ны­нешней системы государственной службы напрямую отражается на всех сферах жизнедеятельности — экономике, финансовой и банковской деятельности, решении социальных вопросов, науке и культуре, обороне и безопасности, межнациональной политике. Россия сегодня подошла к тому рубежу, когда от качества госу­дарственной службы, чиновничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и будущее государства.
Государственная служба — это важнейший инструмент госу­дарства. Она должна быть в высшей степени организационно от­лажена, законодательно обеспечена, укомплектована специалис­тами высшей квалификации, способными глубоко анализировать происходящие в стране процессы, видеть далеко вперед, обеспе­чивать организацию и проведение в жизнь принятых решений.
* Лазарев Б. М. Указ. соч. ' Российские вести. 1995. 8 сент.


§ 4. Правовой институт государственной службы III
«Любое демократическое общество не только поддерживает на должном уровне институт государственной службы, но и посто­янно совершенствует его, понимая, что именно от него в решаю­щей степени зависит эффективность функционирования всех сфер общества»',
§ 4. Правовой институт государственной службы
Правовой институт государственной службы является моноот­раслевым. Он включает в себя нормы государственного (консти­туционного) права, но в основном состоит из норм администра­тивного права. Рассматриваемый институт связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступ­ления», а особенно тесно — с трудовым правом.
Вопросы компетенции, деятельности государственных служа­щих регулируются всеми отраслями права. А институт государ­ственной службы устанавливает только правовые основы ее орга­низации и особенности правового положения государственных служащих.
При советской власти так и не был принят закон о государ­ственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных силах и органах внутренних дел. Соот­ветственно в трудах наших ученых-юристов о правовом регули­ровании госслужбы говорилось очень мало. Назывались Времен­ные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; ука­зы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служа­щих, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; По­ложение о дисциплинарной ответственности в порядке подчинен­ности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудо­вых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, — а таких лиц было более 20 млн., — не имели права обжаловать в суд свое увольнение).
Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х годов, почти исчерпывался. Негативную роль в законодательном регулирова­нии и научной разработке данной проблемы сыграла Программа КПСС, принятая XXI съездом партии (1962 г.), в которой говори­лось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управле­ния овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппа­рате в перспективе перестала быть особой профессией».
' Российские вести. 1994. 13 сент.


112 Глава 6. Государственная служба
После провозглашения в 1990 г. государственного суверенитета РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно более широкая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив в настоящее время состоит из Кон­ституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Феде­рации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х годов тем, что он:
1) состоит из актов РФ и ее субъектов;
2) более полно регулирует организацию государственной служ­бы, правовое положение служащих;
3) воплотил многие идеи правового государства (разделения государственной власти, плюрализма в экономике и политике и
ДР-);
4) по-новому решает вопросы о понятии государственной служ­бы, круге государственных служащих и их защите, о классифи­кационных разрядах государственных служащих и об ограниче­ниях их прав, об их отношении к политическим партиям;
5) усовершенствовал систему руководства государственной службой.
Необходимо подчеркнуть, что в правовом регулировании госу­дарственной службы значительно повышена роль закона.
Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной служ­бы. Можно сказать, что в настоящее время существуют демокра­тические конституционные основы российской государственной службы.
Следующим по значению актом, создавшим правовой фунда­мент государственной службы, является федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». Он за­крепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъек­тов Федерации. Это первый комплексный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.
Конституция и Основы содержат положения, относящиеся и к федеральной государственной службе, и к государственной службе субъектов Федерации. Вторая группа актов регламентирует только тот или другой уровень государственной службы. Это: Положе­ние о федеральной государственной службе, утвержденное Ука­зом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.; Закон республики Та­тарстан «О государственной службе»; Закон «О государственной


§ 4. Правовой институт государственной службы 113
службе Свердловской области» и аналогичные акты законодатель­ных органов других субъектов Федерации.
Третья группа источников — федеральные акты, регулирую­щие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Законы РФ:
— «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.); — «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г.; — «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.;
— Таможенный кодекс РФ.
Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верхов­ным Советом РФ в 1993 г. «Положение о службе в органах внут­ренних дел Российской Федерации» и «Положение о прохожде­нии службы в органах налоговой полиции Российской Федерации».
Многие вопросы правового статуса работников налоговых ин­спекций регулируются Указом президента РФ от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером под­законных актов является постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности и Дисциплинарном уставе военизированных гор­носпасательных частей по обслуживанию горнодобывающих пред­приятий металлургической промышленности».
В четвертую группу источников института государственной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Из этой самой большой группы источников наибольший интерес представляют следующие:
— Указы Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с кор­рупцией в системе государственной службы», от 3 июня 1993 г. «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации», от 9 марта 1992 г. «Об утвер­ждении Положения о проведении аттестации федерального госу­дарственного служащего».
— утвержденное в 1993 г. Правительством РФ «Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные орга­ны федеральной исполнительной власти».
В ст. 4 Федерального закона «Об основах государственной служ­бы Российской Федерации» содержится следующее правило: «На государственных служащих распространяется действие законо­дательства Российской Федерации о труде с особенностями, преду-


114 Глава 6. Государственная служба
смотренными настоящим Федеральным законом». Иными слова­ми, нормы трудового права в отношениях органов государствен­ной власти со своими служащими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие вопросы не регулируются администра­тивно-правовым институтом государственной службы.
§ 5. Основные принципы государственной службы
Статья 5 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» провозглашает: «Государственная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непос­редственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к государственной службе в соот­ветствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руково­дителями в пределах их полномочий и в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;
7) единства основных требований, предъявляемых к государ­ственной службе;
8) профессионализма и компетентности государственных слу­жащих;
9) гласности в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных служащих за подготав­ливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадле­жащее исполнение своих должностных обязанностей;
II) внепартийности государственной службы; отделения рели­гиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных служащих в госу­дарственных органах».


§ 5. Основные принципы государственной службы 1 15
Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вы­вод о том, что она детализирует три основных принципа государ­ственной службы:
1) законности (п. 1, 2, 3, 6, 7);
2) демократизма (п. 4, 5, 6, 9);
3) профессионализма (п. 8, 10, II, 12). Законность и демократизм — общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профес­сионализм — это ее специфический принцип.
Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной служ­бы можно считать принцип социально-правовой защиты служа­щих. Этот принцип, а также принцип профессионализма являют­ся проявлениями важнейшего начала исполнительной власти — эффективности.
Принцип законности означает признание: а) верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными правовыми актами;
б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;
в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать право­вые акты, права граждан, делать все необходимое для их реали­зации и защиты.
В деятельности государственных служащих законность имеет три грани:
— всей своей работой служащий обязан укреплять законность в стране, на своем участке работы добиваться исполнения юри­дических предписаний;
— служащий обязан строго соблюдать правовые нормы, он сам должен быть законопослушным на работе и вне службы;
— служащий имеет право требовать, чтобы его руководители и иные должностные лица соблюдали его права.
Важнейшие проявления принципа демократизма государствен­ной службы:
а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов служащий обязан руководствоваться пос­ледними;


116 Глава 6. Государственная служба
б) общедоступность государственной службы. Часть 4 ст. 32 Конституции РФ гласит: «Граждане Российской Федерации име­ют равный доступ к государственной службе».
Из этого правила есть ряд исключений (ст. 21 закона) которые не искажают, а, наоборот, подтверждают его ценность. Общие ог­раничения связаны с возрастом гражданина при поступлении на службу, дееспособностью гражданина, совместной службой род­ственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать государственные должнос­ти, наличием заболевания, препятствующего исполнению должнос­тных обязанностей, и др.
Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более зрелого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требования наличия определенного стажа, образования, здо­ровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образо­вание;
в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции РФ, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информа­ции; с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей; ст. 42, провозглашающей право гражданина на достовер­ную информацию о состоянии окружающей среды. Гласность до­лжна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию и материа­лы, необходимые для работы, знакомиться с личными делами и т. д. (ст. 9 закона);
г) разделение государственной власти на законодательную, ис­полнительную, судебную. Это важнейшее проявление демокра­тизма всей государственной деятельности, всего государственно­го механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.
Таким образом, демократизм проявляется в содержании служ­бы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народ­ности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).
Управленческая деятельность осуществляется на профессио­нальной основе, т. е. постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива, за регулярно получаемое


§ 5. Основные принципы государственной службы 117
вознаграждение. Иными словами, управленческая деятельность требует профессионализма. Во-первых, для нее нужна компетен­тность, а она тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, повышение их уровня, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществле­ние исполнительной власти требует организаторских способнос­тей госслужащих. Обществу выгодно, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидатель­ный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, администра­тивная деятельность требует высокой четкости, дисциплиниро­ванности, своевременного выполнения приказов вышестоящих ор­ганов. Профессиональные начала позволяют обеспечить более высокий уровень дисциплины, так как служащий за работу полу­чает заработную плату, обеспечивается жилой площадью и т. д.
Принцип профессионализма государственной службы предпо­лагает:
а) компетентность работников, т. е. знание ими дела, наличие у них необходимого образования, стажа, навыков работы, система­тическое повышение квалификации;
б) регулярное выполнение функций, операций, оформление, решение дел, стабильность служебных отношений, что позволяет работнику глубже познать стоящие перед ним проблемы, людей, овладеть необходимыми методами руководства; к тому же, ощуще­ние устойчивости психологически раскрепощает служащего и благоприятно влияет на профессиональную деятельность. Отсутст­вие же гарантий, как известно, вызывает неуверенность, которая, в свою очередь, порождает приверженность к существующему в ор­ганизации порядку вещей, снижает инициативу, принципиальность;
в) регулярное получение госслужащими оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;
г) политическую нейтральность государственной службы. Слу­жащий должен действовать в соответствии с правовыми актами, а служебное положение нельзя использовать в интересах той или иной политической партии; в государственных органах нельзя создавать партийные организации. «Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда стремятся формировать государственный аппарат так, чтобы он и его слу­жащие были бы свободны от политического влияния каких-либо партий, движений»^
' Бребан Г. французское административное право. М„ 1988. С. 325—327.


118 Глава 6. Государственная служба
д) лояльность государственного служащего. Независимо от пар­тийных и иных пристрастий он должен держаться в рамках за­конности, служебного долга, быть корректным, внимательным с людьми, как положено относиться ко всем, кто зависит от него, обращается к нему;
е) ответственность за неисполнение или ненадлежащее испол­нение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений. За свою деятельность служащие могут нести дисциплинарную, административную, уголовную, матери­альную ответственность. А политические лидеры могут быть субъ­ектами политической ответственности (отрешение от должности, выражение недоверия, отставка).
Важнейшее средство обеспечения профессионализма — номен­клатура, отлаженная система подбора и выдвижения кадров. Если эта система правильно организована, она является необходимым элементом профессиональной службы. Без цивилизованной, кон­тролируемой, законопослушной, ответственной номенклатуры демократия как система управления невозможна. В работе по формированию кадрового корпуса государственного аппарата не­обходимо исходить из нерасторжимости триады: профессиона­лизм — стабильность — лояльность.
Заботу о социальной, правовой защите служащих, их экономи­ческом обеспечении тоже можно рассматривать как средство по­вышения профессионализма, а значит, и эффективности службы. Защита и обеспечение служащих осуществляются с учетом ка­чества, стажа, важности их работы. Но значение, которое прида­ется в последние годы этому аспекту, объем соответствующего правового массива позволяют говорить о специальном принципе государственной службы — социально-правовой защите служа­щих.
Реализация принципа социально-правовой защиты служащих означает прежде всего создание необходимых условий для нор­мальной их деятельности, принятие мер к устранению препятст­вий осуществления ими служебных обязанностей. Государствен­ный служащий не должен нести юридической ответственности перед гражданами. За ненадлежащее выполнение своих обязан­ностей он отвечает перед государством'.
В науке различают четыре вида ориентации служащих: на ха­рактер работы, условия работы, вознаграждение, карьеру.
' За имущественный вред, причиненный служебными действиями, ответствен­ность несет организация.


§ 5. Основные принципы государственной службы 119
На практике эти ориентации сочетаются в различных пропор­циях. Выбирая работу, определяя свое отношение к ней, гражда­нин оценивает ее, отдавая предпочтение каким-то из них. Госу­дарство, в свою очередь, обязано использовать эти ориентации, чтобы создать стимулы для добросовестной, полезной для обще­ства работы служащих.
«Чиновничество в демократических странах — сила подчинен­ная, исполнительская. Несменяемость чиновников, гарантирован­ное им постоянное продвижение и повышенная пенсия — компен­сация, которую государство дает своим слугам, получающим значительно меньше жалования, чем служащие частного сектора»'.
Государство обязано заботиться о своих служащих, и забота эта должна быть подлинной, многогранной. Тогда его слуги будут преданы делу, будут больше проявлять служебного рвения. В новые нормативные акты, изданные в 90-х годах по вопросам службы, включены специальные статьи и даже целые главы о защите слу­жащих. Например, приложение № 2 к Указу президента «О госу­дарственной налоговой службе Российской Федерации», которое называется «Гарантии правовой и социальной защищенности ра­ботников Государственной налоговой службы»^ глава 62 Тамо­женного кодекса РФ «Оплата труда, материально-бытовое обес­печение и социальная защита должностных лиц таможенных органов Российской Федерации». Социальная и правовая защита служащих предполагает: а) повышение престижа их труда. Госаппарат необходим, и его служащие должны не стыдиться, а гордиться своей принадлеж­ностью к категории государственных «слуг»;
б) достаточно высокую, регулярно выплачиваемую заработную плату, размеры которой должны повышаться вместе с ростом ква­лификации служащих, увеличением стажа их работы, снижени­ем реальной стоимости рубля;
в) создание нормальных условий труда служащих: обеспече­ние помещениями, транспортом, телефоном и т. д.;
г) государственное страхование, гарантированное высокое пен­сионное обеспечение. В качестве примера можно привести ст. 29 Закона РСФСР «О милиции», в которой регулируется государ­ственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции;
д) обеспечение служебной перспективы. Общество заинтересо­вано в том, чтобы служащие работали лучше. Значит, необходимо
' Восленский М. М. Номенклатура. М„ 1991. С. 131. " Российская газета. 1992. 13 янв.


120 Глава 6. Государственная служба
стимулировать проявление ими инициативы, добросовестное вы­полнение своих обязанностей. Пути реализации служебной перспективы: — стабильность служебных отношений;
— повышение уровня квалификации, что влечет за собой уве­личение заработной платы, повышение в звании, категории, предо­ставление льгот за многолетнюю службу и т. д.;
— продвижение по службе (перевод на более высокую дол­жность в этой же организации или в другой).
В условиях правильной организации работы управленческого аппарата карьера (продвижение по службе) работника прежде всего зависит от его добросовестности, квалификации, идейной зрелости и личных качеств. В таких условиях стремление делать карьеру так же нормально, как стремление стать мастером спор­та, доктором наук, заслуженным учителем и т. д. Карьеризм рас­цветает там, где не объективные обстоятельства (соответствие работника более высокой должности), а субъективное мнение вышестоящих должностных лиц является решающим.
К сожалению, идея служебной перспективы не везде осущес­твляется последовательно. Заслуживают поддержки мероприя­тия по введению рангов, званий, категорий, разрядов для всех служащих государственных и муниципальных организаций и ус­тановлению окладов в зависимости от них. Необходимо совершен­ствовать системы оплаты труда специалистов с тем, чтобы повы­шение их заработка зависело не только от движения вверх по служебной лестнице, но и от роста их знаний, стажа и отдачи (профессионального роста).
§ 6. Классификация государственных служащих
В научной литературе значительное внимание уделяется про­блеме классификации государственных служащих. В их круг вхо­дят люди, обладающие разными качествами и свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков большое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, ком­петентности и т. д.
Представляется, что для получения знаний, полезных для на­уки административного права, при исследовании этого вопроса нужно учесть прежде всего три обстоятельства. Во-первых, ос­новное внимание должно быть уделено классификации должнос­тей, т. е. юридическому, а не демографическому аспекту государ­ственной службы. Во-вторых, следует различать разные виды службы, между которыми немало правовых отличий (военная,


§ 6. Классификация государственных служащих 121
дипломатическая и др.). В-третьих, нельзя забывать разницу меж­ду группировкой и классификацией.
Группировка — это деление целого на части по какому-либо одному критерию. А при классификации используются несколько критериев, устанавливается строгая последовательность их при­менения. В результате в рамках целого выявляются типы, роды и т. п. Исходя из этого, следует признать, что в науке администра­тивного права предложено много вариантов группировки должнос­тей, а проблема их классификации еще ждет своего решения.
В ч. Зет. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится: «Государственная служба включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ве­дении Российской Федерации;
2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении». Это два типа государственной служ­бы.
Федеральная государственная служба по правовому положе­нию служащих подразделяется на гражданскую и милитаризо­ванную. К сожалению, о последней в указанном законе даже не упоминается. Но можно ли сомневаться в том, что, например, офицер милиции, таможенный инспектор, командир воинской части тоже находятся на государственной службе? Фактически назван­ный закон является законом об основах гражданской государ­ственной службы, и, конечно, жаль, что об этом в нем прямо не сказано. Понятно, что отсутствие в законе четкого положения о том, что он регулирует гражданскую службу и не распространя­ется на милитаризованную, не свидетельствует о прекращении существования последней.
Гражданская государственная служба может быть общей и спе­циальной (в налоговых инспекциях, дипломатическая и др.). По общему правилу на гражданскую службу принимаются лица, до­стигшие 18 лет, их личные права регламентируются в основном трудовым правом, они вправе создавать профсоюзы и быть их членами.
Разновидности милитаризованной службы — военная, мили­цейская, таможенная внутренняя служба в системе МВД, воени­зированная охрана МПС, горноспасательная служба и др. Она отличается от гражданской рядом особенностей.
Во-первых, профессиональной обязанностью данной категории служащих является защита жизни и здоровья людей, ценностей нашего общества даже при условии риска для жизни и здоровья,


122 Глава 6. Государственная служба
причем во многих случаях — с оружием в руках. Во-вторых, как правило, на эту службу принимаются только граждане РФ, до­стигшие 18 (а в ряде случаев — 20) лет, военнообязанные, физи­чески развитые. Очевидно, что указанные требования закономер­но вытекают из содержания самой службы. В-третьих, на милитаризованной службе более строгая дисциплина, регламен­тируемая специальными уставами. В-четвертых, у служащих имеются специальные звания, для них организована специальная система аттестации, для каждого вида службы установлены еди­ная форма одежды, знаки различия и иные внешние атрибуты. В-пятых, со служащими в рабочее время регулярно проводятся обязательные занятия по специальной и физической подготовке. В-шестых, личные права служащих полностью или в основном регулируются не трудовым, а административным правом (отпуск предоставляется на 30 календарных дней, оплата по временной нетрудоспособности всегда производится в размере 100%^. В-седь­мых, служащим предоставлен ряд льгот (транспортных, пенсион­ных, жилищных, налоговых и др.). В-восьмых, они привлекаются к дисциплинарной ответственности на основе специальных уста­вов, а военнослужащие, рядовой и начальствующий состав МВД, кроме того, в особом порядке несут административную и матери­альную ответственность^
Таким образом, в системе федеральной государственной служ­бы можно выделить два класса (гражданскую и милитаризован­ную службы), каждый из которых состоит из нескольких родовых общностей, в свою очередь включающих несколько видов службы (например, военная по ведомственному признаку делится на служ­бу в министерствах обороны, безопасности, внутренних дел, свя­зи, путей сообщения и других ведомствах).
В зависимости от вида государственной власти, в органах кото­рой замещают должности государственные служащие, можно раз­личать работающих в: — представительных органах;
' Существует мнение, что есть основания считать фактические отношения по участию в труде работников милитаризованного труда трудовыми, а возникаю­щие при их правовом регулировании правоотношения — трудовыми правоотно­шениями. Действительно, фактически такие отношения являются трудовыми, но, как и труд колхозников, они регулируются не трудовым правом. В то же время активно идет сближение норм трудового и административного права, регламен­тирующих личные права служащих. Так, работникам милиции предоставлено право обжаловать увольнение в суд, создавать профсоюзы.
' См. ст. 16 КоАП РСФСР и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 13 января 1984 г. «О материальной ответственности военнослужащих за ущерб, при­чиненный государству» (ВВС СССР. 1984. № 3. Ст. 61).


§ 6. Классификация государственных служащих 123
— судебных органах; — органах исполнительной власти;
— иных органах (президентуре, Центральной избирательной комиссии, Центральном Банке России, прокуратуре, Счетной па­лате и др.).
Государственные должности государственной службы подраз­деляются на следующие группы:
— высшие государственные должности государственной служ­бы (5-я группа);
— главные государственные должности государственной служ­бы (4-я группа);
— ведущие государственные должности государственной служ­бы (3-я группа);
— старшие государственные должности государственной служ­бы (2-я группа);
— младшие государственные должности государственной служ­бы (1-я группа);
Большое значение для юридической практики имеет деление должностей по объему полномочий на должностных лиц и иных служащих. Определение понятия должностного лица, проведение четкого водораздела между двумя названными категориями слу­жащих необходимо прежде всего для решения вопроса о возмож­ности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения. Известно, что в УК РСФСР есть специальная глава «Должностные преступления», по статьям, входящим в нее, к уголовной ответственности (за халатность, взяточничество и др.) могут привлекаться только должностные лица. В КоАП РСФСР десятки составов предусматривают ответственность только до­лжностных лиц, а во многих статьях этот признак является ква­лифицирующим. Поэтому задача науки состоит в том, чтобы четко определить круг лиц, которые могут привлекаться в ответствен­ности как должностные, выработать единое для всех отраслей права определение понятия должностного лица. Оно должно быть базовым, а в отдельных отраслях в него могут вноситься опреде­ленные коррективы. Так, в уголовном праве к должностным ли­цам относят не только служащих, но и граждан, которые выпол­няют свои обязанности на общественных началах (члены народных дружин, общественные контролеры и т. д.).
Необходимо отметить, что деление служащих на должностных и не должностных лиц касается всех видов службы: и государ­ственной, и в государственных организациях, и в негосударствен­ных структурах (частных, религиозных и др.).


124 Глава 6. Государственная служба
Легальное определение должностного лица содержится в при­мечании кет. 170 УК РСФСР, где говорится, что должностными считаются лица, «постоянно или временно осуществляющие фун­кции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с вы­полнением организационно-распорядительных или административ­но-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязан­ности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».
Это определение трудно признать удачным, потому что такие признаки, как «представитель власти», «административно-хозяй­ственные обязанности», «организационно-распорядительная дея­тельность», через которые раскрывается данное понятие, сами недостаточно четко определены. Уточняя их, Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 30 марта 1990 г. разъяснил судам, что:
а) к представителям власти относятся работники государствен­ных органов и учреждений, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать реше­ния, обязательные для исполнения гражданами или предприяти­ями, учреждениями, организациями, независимо от их ведомствен­ной принадлежности и подчиненности (народные депутаты, судьи, прокуроры, следователи, арбитры, работники милиции, государ­ственные инспекторы и контролеры, лесничие и др.);
б) под организационно-распорядительными обязанностями сле­дует понимать функции по осуществлению руководства трудо­вым коллективом, участком работы, производственной деятель­ностью отдельных работников (подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, поддер­жание трудовой дисциплины и т. п.). Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, государствен­ных, общественных предприятий, учреждений, организаций и их заместители, руководители структурных подразделений (началь­ники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами, их заместители и т. д.), руководители участков работ (мастера, прорабы, бригадиры);
в) под административно-хозяйственными обязанностями сле­дует понимать полномочия по управлению или распоряжению государственным или общественным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, обеспечение кон­троля за этими операциями, организация бытового обслуживания населения и т. д. Такими полномочиями в том или ином объеме


§ 6. Классификация государственных служащих 125
обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие скла­дами, магазинами, мастерскими, ателье, ведомственные ревизо­ры и контролеры, заготовители и др.)»^
Из многочисленных определений, предложенных учеными, наи­более удачным представляется следующее: «Должностными ли­цами называются служащие, имеющие право совершать служеб­ные юридические действия»^. Эта категория служащих может быть уполномочена совершать служебные юридические действия, т. е. такие, которые влекут юридические последствия для организа­ций, в которых они занимают должности. Именно потому, что дол­жностные лица наделены более широкими правами, чем другие работники, могут действовать от имени организации внутри ее или вовне, от них требуется более внимательное, компетентное отношение к своим обязанностям, и закон устанавливает повы­шенную ответственность за правонарушения, совершенные ими в связи с выполнением служебных обязанностей.
В науке административного права довольно распространено мнение, что различие между должностными лицами и иными слу­жащими состоит в том, что первые имеют властные (распоряди­тельные) полномочия, а вторые — нет.
В настоящее время возникли серьезные трудности при реше­нии вопроса об уголовной ответственности руководителей ком­мерческих организаций. Дело в том, что в примечании кет. 170 УК РСФСР говорится, что должностными лицами являются слу­жащие государственных и общественных организаций. Поэтому Верховный Суд РФ, давая разъяснения, правильно считал, что председатель кооператива, директор акционерного общества, банка и т.д. не являются субъектами должностного преступления^ Но следует подчеркнуть то, что примечание к указанной статье на­чинается словами: «Под должностными лицами в статьях настоя­щей главы...» иными словами, в УК четко установлено, что данное определение действует только для ст. 170—175 УК РСФСР. А значит, оно не действует в отношении других статей УК и, тем более, нельзя переносить такое определение в административное, финансовое право.
Лучшим решением этого вопроса было бы изменение текста примечания кет. 170 или включение в УК специальной статьи,
' Сов. юстиция. 1990. № 14. С. 26.
' Ямполъская Ц. А. О должностном лице в советском государственном аппара­те // Вопросы советского административного права. М., 1948. С. 141. ' См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. № 2. С. 7; № 6. С. 8.


126 Глава 6. Государственная служба
раскрывающей понятие должностного лица в уголовном праве. За основу можно было бы взять ч.1 ст. 164 УК Украины в редакции от II июля 1995 г.: «Под должностными лицами подразумеваются лица, постоянно или временно осуществляющие функции пред­ставителей власти, а также занимающие постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от форм собственности, должности, связанные с исполнением ор­ганизационно-распорядительных или административно-хозяй­ственных обязанностей или исполняющие такие обязанности по специальным полномочиям».
Государственных служащих — должностных лиц следует поде­лить на руководителей и представителей власти. Первые наделе­ны линейной властью в отношении подчиненных, круг которых строго определен. А представителями власти являются служа­щие, которые наделены властными полномочиями публичного ха­рактера, распорядительной властью в отношении многих лиц и организаций, организационно им не подчиненных. Представители власти обладают функциональной властью вне рамок организа­ций, в которых они работают, и в отношении граждан и организа­ций, которые не являются клиентами. Следует учесть, что неред­ко руководители (органов ОВД, государственных инспекций, например) наделены и правами представителей власти.
Среди не должностных лиц принято различать две группы слу­жащих: функциональных работников (программистов, операто­ров и т.д.) и вспомогательный персонал.
§ 7. Обязанности и права государственного служащего
Основной элемент каждой государственной должности — обя­занности. Это ее ядро, смысл существования. А права по должности лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего вы­полнения обязанностей.
Многочисленные обязанности государственных служащих мож­но поделить: 1) на общеслужебные и 2) должностные. А среди пер­вых можно различать функциональные обязанности и ограничения.
Функциональные обязанности связаны с выполнением служеб­ного долга. Государственный служащий обязан (ст. 10 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»):
а) обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюде­ние Конституции Российской Федерации, реализацию федераль­ных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регули­рующих сферу его полномочий; б) добросовестно исполнять должностные обязанности;


§ 7. Обязанности и права государственного служащего 127
в) обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интере­сов граждан;
г) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоя­щих в порядке подчиненности руководителей, отданные в преде­лах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
д) в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государствен­ных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения;
е) соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией;
ж) поддерживать уровень квалификации, достаточный для ис­полнения своих должностных обязанностей;
з) хранить государственную и иную охраняемую законом тай­ну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагиваю­щие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
Государственный служащий в случае сомнения в правомер­ности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему не­посредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вы­шестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в пись­менной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его испол­нение является административно или уголовно наказуемым дея­нием.
Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распо­ряжение руководитель.
Общеслужебные ограничения — тоже обязанности. Это запре­ты совершать определенную деятельность, они осуществляются путем бездействия. Главное же в них то, что они ограничивают конституционные права граждан РФ (пассивное избирательное право, право заниматься предпринимательской деятельностью, право на забастовку и т. д.). Такие ограничения необходимы для обеспечения четкой работы государственных служащих, предот­вращения злоупотреблений властью, повышения доверия к ним граждан. А лишение служащих права быть депутатами обуслов­лено еще и реализацией принципа разделения государственной власти.


128 Глава 6. Государственная служба
В соответствии сост. II Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственный служащий не вправе:
а) заниматься другой оплачиваемой работой (совместительст­вом), кроме педагогической, научной и иной творческой деятель­ности;
б) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
в) состоять членом органа управления коммерческой организа­ции, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъ­ектов Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
г) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подкон­тролен ему;
д) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, дру­гое государственное имущество и служебную информацию;
е) получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;
ж) получать от физических и юридических лиц вознагражде­ния (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграж­дения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;
з) выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных ко­мандировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности органов государственной власти РФ и субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.
Помимо названных выше ограничений социально-экономичес­ких прав служащих, закон ограничивает и некоторые их полити­ческие права. Государственный служащий не вправе:
и) быть депутатом законодательных органов Российской Феде­рации, ее субъектов, органов местного самоуправления;
к) принимать без разрешения президента РФ награды, почет­ные и специальные звания иностранных государств, междуна­родных и иностранных организаций;


§ 7. Обязанности и права государственного служащего 129
л) принимать участие в забастовках;
м) использовать свое служебное положение в интересах поли­тических партий, общественных, в том числе религиозных, объ­единений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических пар­тий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
Особым видом ограничений является обязанность государствен­ных служащих не владеть, а передавать в доверительное управ­ление под гарантию государства на время прохождения государ­ственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций, а также ежегодно представлять в органы государственной налоговой служ­бы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадле­жащем им на праве собственности, являющихся объектами нало­гообложения.
Должностные обязанности государственных служащих свя­заны с занимаемыми ими должностями, а поэтому очень разнооб­разны и специфичны по каждой должности. Они могут разли­чаться даже у тех, кто находится на одинаковых должностях в одном органе (например, у заместителей руководителя органа, начальников структурных подразделений).
Права государственного служащего можно поделить на слу­жебные и личные.
Служебные права связаны с выполнением должностных обя­занностей, их принято называть полномочиями. Существуют об­щеслужебные и должностные полномочия.
К общеслужебным относятся полномочия, которые имеет каж­дый государственный служащий. В ст. 9 Закона «Об основах госу­дарственной службы Российской Федерации» закреплены права служащего на:
а) ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности, крите­рии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения им должностных обязанностей;
б) получение в установленном порядке информации и матери­алов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
в) посещение в установленном порядке для исполнения должнос­тных обязанностей предприятий, учреждений и организаций не­зависимо от форм собственности;
г) принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;


130 Глава 6. Государственная служба
д) внесение предложений по совершенствованию государствен­ной службы в любые инстанции.
Огромное разнообразие должностных полномочий (принимать на работу, распределять средства, штрафовать и т. д.) обусловле­но разнообразием должностей и должностных обязанностей.
Личные права призваны косвенно обеспечивать эффективную деятельность служащего, заинтересовывая его в получении пре­мий, в продвижении и т. п. В этой группе прав можно выделить те, которые связаны: 1) с карьерой служащего; 2) с реализацией его прав на материальное обеспечение, отдых; 3) с реализацией его права на защиту.
Закон (ст. 9) называет следующие, связанные с карьерой, «карь­ерные» права:
а) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение ва­кантной государственной должности;
б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;
в) переподготовку (переквалификацию) и повышение квалифи­кации за счет средств соответствующего бюджета.
Подгруппа прав государственного служащего на материальное обеспечение и отдых включает права на:
а) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов. Что касается денежного содержания, то оно состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квали­фикационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы (ст. 17 закона);
б) ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней. Для отдельных категорий государ­ственных служащих законами устанавливается ежегодный опла­чиваемый отпуск большей продолжительности. Сверх ежегодного оплачиваемого отпуска государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых за­конами, дополнительный оплачиваемый отпуск. Ежегодный и до­полнительный отпуска суммируются и по желанию государствен­ного служащего могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней (ст. 18).
Положением о федеральной государственной службе установле­но (ст. 18), что федеральному государственному служащему сверх ежегодного оплачиваемого отпуска предоставляется дополнитель­ный оплачиваемый отпуск при стаже государственной службы:


§ 7. Обязанности и права государственного служащего 131
—от 5 до 10 лет — 5 календарных дней; —от 10 до 15 лет — 10 календарных дней; — свыше 15 лет — 15 календарных дней;
в) обязательность получения его согласия на перевод на дру­гую государственную должность государственной службы, за ис­ключением случаев, предусмотренных федеральным законом и на совмещение должностей, т. е. исполнение дополнительных обя­занностей по другой государственной должности с оплатой по со­глашению между руководителем государственного органа и слу­жащим;
г) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода его на пенсию;
д) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспе­чение членов семьи в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
е) обязательное государственное страхование на случай при­чинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;
ж) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период про­хождения им государственной службы.
Кроме того, служащему в зависимости от условий прохожде­ния им государственной службы предоставляются в случаях и порядке, установленных законами, жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспортных расходов.
В соответствии с нормативными правовыми актами служаще­му возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи с приемом на государственную службу, переводом на го­сударственную должность в другой государственный орган, на­правлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.
Для защиты своих прав и законных интересов государствен­ный служащий может использовать право на:
а) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесе­ния их в личное дело, приобщение к личному делу своих объясне­ний;
б) проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;
в) объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональ­ных интересов;


132 Глава 6. Государственная служба
г) обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной служ­бой, в том числе по вопросам проведения квалификационных эк­заменов и аттестации, их результатов, содержания выданных ха­рактеристик, приема на службу, ее прохождения, реализации прав, перевода на другую государственную должность, дисциплинар­ной ответственности, несоблюдения гарантий правовой и соци­альной защиты, увольнения с государственной службы;
д) защиту его и членов семьи от насилия, угроз, других непра­вомерных действий в связи с исполнением им должностных обя­занностей в порядке, установленном федеральным законом.
22 марта 1995 г. Государственной Думой был принят Федераль­ный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»', который ус­танавливает систему мер государственной защиты жизни, здо­ровья и имущества указанных лиц и их близких.
§ 8. Замещение государственных должностей
При комплектовании органов государственной власти кадрами прежде всего следует руководствоваться принципом сочетания качеств кандидата. Решая вопрос о замещении должности, следу­ет учитывать политические, деловые, личные качества кандида­та, рассматривать их не изолированно, а в совокупности.
Политические качества можно понимать как преданность Ро­дине, готовность служить общему делу, систему политических взглядов, гражданство. К деловым качествам относятся компе­тентность, наличие организационных способностей, добросовес­тность, чувство ответственности за порученное дело, творческие способности. Среди личных качеств можно выделить моральные (честность, справедливость и др.), физические (состояние здоровья, работоспособность, тренированность, пригодность к работе в осо­бых условиях), коммуникационные (коммуникабельность, добро­желательность, строгость и др.).
Другой принцип кадровой работы — сочетание в аппарате ра­ботников, имеющих разные качества (принцип социально-демо­графической представительности). Государственный аппарат пред­ставляет собою сложную систему. В ней должны работать носители разных качеств, что создает более благоприятные условия для повышения его эффективности. Этот принцип — лишь частное проявление общеуправленческого (кибернетического) принципа
' СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455.


§ 8. Замещение государственных должностей 133
необходимого разнообразия (разнообразие в управляющей систе­ме должно соответствовать разнообразию в управляемом объек­те).
В аппарате публичной власти необходимо рациональное соче­тание мужчин и женщин, молодых и опытных работников, людей разных национальностей, темпераментов, окончивших разные учебные заведения, с разными увлечениями, творческих и пунк­туальных и т. д.
Принципы подбора кадров для государственной службы наце­лены на выявление наиболее способных и добросовестных людей, обеспечение творческой, деловой атмосферы и слаженной работы в интересах народа во всех государственных организациях. В прошлом они часто не применялись на деле. Субъективизм при выборе кандидатов, а то и протекционизм, и даже взяточничество имели место. К сожалению, подобные явления встречаются и в наши дни.
Мировой исторический опыт свидетельствует о большом мно­гообразии способов замещения государственных должностей (по наследству, в порядке дарения, купли-продажи, насильственного захвата и т. д.). В Советском Союзе использовались четыре орга­низационно-правовых способа замещения должностей в государ­ственных и общественных организациях: зачисление, назначение, конкурс, выборы. В двух первых случаях вопрос, как правило, решался единолично, а в двух последних — коллегиально. Про­межуточное положение занимает процедура назначения на до­лжность коллегиальным органом.
По действующему законодательству государственные должности государственной службы замещаются путем назначения. Его осу­ществляет руководитель органа, где будет работать служащий, . либо руководитель вышестоящего органа. Оформляется оно при­казом и контрактом и, если вопрос решается коллегиальным ор­ганом — решением (постановлением).
Законодательством предусмотрено несколько вариантов назна­чения: руководителем самостоятельно; по представлению (прези­дента, председателя правительства, главы администрации, руко­водителя органа и т. п.); после или с последующим согласованием; с последующим утверждением; по результатам конкурса.
В ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» предусмотрено, что назначение впервые или вновь поступающих на государственную службу осуществляется: на государственные должности государственной службы кате­гории «Б» — по представлению соответствующих лиц, замещаю­щих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц,


134 Глава 6. Государственная служба
или государственных органов. Порядок подбора кандидатур оп­ределяется соответствующим государственным органом или ли­цом, замещающим государственную должность категории «А», в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов;
на государственные должности государственной службы 1-й группы категории «В» — соответствующим должностным лицом. Порядок подбора кандидатур определяется нормативными пра­вовыми актами Российской Федерации и ее субъектов;
на государственные должности государственной службы 2, 3, 4 и 5-й групп категории «В» — по результатам конкурса на заме­щение вакантной государственной должности.
Суть конкурса — подбор кандидатов на должности в порядке делового соперничества специалистов, обеспечивающего равные условия для всех претендентов. Важная особенность конкурса — самовыдвижение. Лиц, желающих участвовать в нем, не выдви­гают, они сами должны подать заявление о желании участвовать в конкурсе и приложить к заявлению необходимые документы. Для проведения подготовительной работы создается конкурсная ко­миссия, которая вырабатывает необходимые рекомендации. Канди­датуры обсуждаются гласно, вопросы решаются голосованием.
Организация конкурса на замещение вакантной государствен­ной должности довольно полно урегулирована ст. 22 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:
«...2. Конкурс проводится среди граждан, подавших заявление на участие в нем...
Государственные служащие могут участвовать в конкурсе не­зависимо от того, какие должности они занимают в момент его проведения.
3. Конкурс может проводиться в форме конкурса документов (на замещение вакантных государственных должностей государ­ственной службы 2-й группы) или конкурса-испытания (на заме­щение вакантных государственных должностей государственной службы 3, 4 и 5-й групп).
4. Конкурсная комиссия оценивает участников конкурса доку­ментов на основании документов об образовании, о прохождении государственной службы и о другой трудовой деятельности, а также на основании рекомендаций, результатов тестирования, других документов, представляемых по решению соответствую­щих органов по вопросам государственной службы.
5. Конкурс-испытание проводится государственной конкурсной комиссией. Конкурс-испытание может включать в себя прохож-


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 135
дение испытания на соответствующей государственной должнос­ти государственной службы и завершается государственным ква­лификационным экзаменом...
7. Информация о дате. месте и об условиях проведения конкур­са подлежит опубликованию в официальных изданиях соответ­ствующего органа по вопросам государственной службы.
8. Каждому участнику конкурса сообщается о результатах кон­курса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения. 9. Решение конкурсной (государственной конкурсной) комис­сии является основанием для назначения на соответствующую государственную должность государственной службы либо отка­за в таком назначении...»
§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера)
Прохождение — один из аспектов службы, которая, кроме того, включает ее осуществление, систему подбора, подготовки кадров, материальное обеспечение и др. В действующем законодательст­ве под прохождением государственной службы понимается сис­тема юридических фактов и соответствующих индивидуальных актов субъектов исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего. Прохождение — динамика служебного стату­са лица, занимающего государственную должность, процесс пре­бывания в должности, его служебная карьера. Основные стадии прохождения службы:
1) поступление (прием) на государственную службу; 2) аттес­тация и повышение квалификации служащих; 3) присвоение чи­нов, персональных званий, разрядов, дипломатических рангов и т. п.; 4) перевод на другую должность; 5) поощрение; 6) привлече­ние к ответственности; 7) прекращение службы.
Прохождение государственной службы отражается в личном деле служащего, которое ведется кадровой службой соответству­ющего государственного органа и при переводе его на новое место службы передается туда. Ведение нескольких личных дел одного государственного служащего, сбор и внесение в личное дело све­дений о политической и религиозной принадлежности, о частной жизни запрещается.
Если рассматривать прохождение службы как процесс, как осо­бое административное производство, то в нем можно выделить обязательные (прием на службу; аттестация; присвоение разря­дов; званий, рангов; прекращение) и факультативные стадии (пе­ревод на другую должность, поощрение, привлечение к ответ­ственности).


136 Глава 6. Государственная служба
А. Поступление (прием) на государственную службу Первая (начальная) стадия прохождения службы включает такие этапы:
а) появление вакантной должности и информирование о при­еме, конкурсе, выборах;
б) подбор кандидатов на вакантную должность как из числа лиц, впервые поступающих на государственную службу, так и среди государственных служащих;
в) принятие решения о приеме на основе одного из существую­щих организационно-правовых способов назначения на должность (по представлению, по конкурсу и т. д.); г) вступление в должность.
Право поступления на государственную службу имеют граж­дане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие госу­дарственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным законом для государ­ственных служащих.
Лицам, претендующим на государственную должность государ­ственной службы, необходимо иметь:
1) для высших и главных государственных должностей — выс­шее профессиональное образование по специализации государ­ственных должностей или образование, считающееся равноцен­ным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации;
2) для ведущих и старших государственных должностей — выс­шее профессиональное образование по специальности «государ­ственное управление» либо по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным;
3) для младших государственных должностей — среднее про­фессиональное образование по специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным.
Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.
Другие требования к государственным должностям государ­ственной службы могут устанавливаться законами, а также нор­мативными актами государственных органов — в отношении слу­жащих этих органов.
При поступлении на государственную службу гражданин пред­ставляет:
1) личное заявление;
2) документ, удостоверяющий личность;
3) трудовую книжку;


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 137
4) документы, подтверждающие профессиональное образова­ние;
5) справку из органов государственной налоговой службы о предоставлении сведений об имущественном положении; 6) медицинское заключение о состоянии здоровья. Необходимо подчеркнуть, что иные документы, кроме шести названных в п. 4 ст. 21 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», могут быть затребованы при приеме на государственную должность только в случаях, установленных федеральным законом.
Гражданин не может быть принят и находиться на государ­ственной службе в случаях:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособ­ным решением суда, вступившим в законную силу;
2) лишения его права занимать государственные должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в за­конную силу;
3) наличия подтвержденного заключением медицинского учреж­дения заболевания, препятствующего исполнению им должност­ных обязанностей;
4) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государствен­ная служба связана с непосредственной подчиненностью или под-контрольностью одного из них другому;
6) наличия гражданства иностранного государства, за исклю­чением случаев, если доступ к государственной службе урегули­рован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;
7) отказа от представления сведений об имущественном по­ложении.
Сведения, представленные при поступлении гражданина на государственную службу, а также при решении вопроса о его назначении на высшую государственную должность государствен­ной службы, подлежат проверке. В отдельных государственных органах федеральном законом могут устанавливаться дополни­тельные требования к проверке сведений, сообщаемых гражда­нином при поступлении на государственную службу и назначе­нии его на высшие государственные должности.


138 Глава 6. Государственная служба
В случае установления обстоятельств, препятствующих пос­туплению гражданина на государственную службу или назначе­нию его на высшую государственную должность, он информиру­ется в письменной форме о причинах отказа в принятии его на государственную службу или назначении на высшую государствен­ную должность,
Назначение на должность производится на неопределенное время или на определенный — не более пяти лет — срок. Служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сро­ком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории «А».
На гражданскую государственную службу лицо поступает на условиях заключаемого с ним трудового договора.
Вступление в должность связано с процедурой приема-сдачи дел, с определением рабочего места, представлением коллективу или ряду сотрудников, ознакомлением с правами и обязанностями.
Для гражданина, впервые принятого на государственную дол­жность, в том числе по итогам конкурса' документов, или для го­сударственного служащего при переводе на государственную до­лжность иной группы и иной специализации устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев. В испытательный срок не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда государственный служащий отсутствовал на службе по уважительным причинам.
Специальным законом может быть установлен более длитель­ный срок испытания. В частности, в ст. 12 Положения о службе в МВД РФ сказано: «Для лиц, впервые поступающих на службу в органы внутренних дел, может быть установлен испытательный срок продолжительностью от трех месяцев до одного года. В этом случае кандидат назначается стажером на соответствующую дол­жность».
Государственному служащему до окончания срока испытания очередной квалификационный разряд не присваивается. При не­удовлетворительном результате испытания он может быть пере­веден с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе от перевода — уволен.
Если срок испытания истек, а государственный служащий про­должает государственную службу, он считается выдержавшим испытание и последующее увольнение допускается только по ос­нованиям, предусмотренным федеральным законом.
Со дня замещения должности идет стаж государственной служ­бы, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, допол-


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 139
нительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслу­гу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пен­сию. Он включает в себя и время работы (в том числе на выбор­ных должностях) в государственных органах, в органах местного самоуправления. Включение в стаж государственной службы го­сударственного служащего иных периодов трудовой деятельнос­ти осуществляется в соответствии с законами.
Б. Аттестация и повышение квалификации служащих
В целях определения служебного соответствия работников предъявляемым требованиям действует система аттестаций. Ус­ловно их можно разделить на общие и персональные.
Общие аттестации проводятся через определенные промежут­ки времени как очередные мероприятия по работе с кадрами, но могут быть и внеочередными (например в связи с общим упоря­дочением заработной платы). Их сущность — повышение у служа­щих чувства ответственности за порученное дело путем проверки их работы. В результате принимаются решения: соответствует, соответствует при условии выполнения рекомендаций аттестаци­онных комиссий, не соответствует замещаемой государственной должности. Главный итог общей аттестации — оценка работы слу­жащих. Проводится она специально создаваемыми аттестацион­ными комиссиями, решения которых кладутся в основу приказа руководителя по итогам аттестации.
Персональные аттестации проводятся в тех ведомствах, где сотрудники имеют звания, классные чины. Они связаны с пред­ставлением к присвоению звания, с назначением на иную до­лжность, увольнением. Особенности их состоят в том, что они всегда проводятся в отношении отдельных служащих, связаны с подго­товкой важных для служащего решений.
В ст. 24 Закона «Об основах государственной службы РФ» го­ворится: «1. Для определения уровня профессиональной подго­товки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация.
2. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года».
Руководители федеральных органов исполнительной власти обя­заны ежегодно на основании расчета потребности в обучении кад­ров разрабатывать мероприятия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, обеспечивающие воз­можность поддерживать уровень их квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий. Их также обязали пред-


140 Глава 6. Государственная служба
ставлять в Министерство труда РФ предложения по объемам и структуре государственного заказа на переподготовку и повыше­ние квалификации государственных служащих своего ведомства, имея в виду, что для лиц, впервые принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение первого года работы является обязательным.
Руководителям федеральных органов рекомендовано должнос­тные перемещения государственных служащих, установление им соответствующего денежного содержания увязывать с результата­ми обучения и практического использования полученных знаний.
В. Присвоение квалификационных разрядов
Квалификационные разряды государственных служащих ука­зывают на соответствие уровня их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, предъявляемым к государствен­ным должностям соответствующих групп. Они присваиваются по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации.
Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвое­ния квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности, аттестации устанавливает­ся федеральным законом.
Государственный квалификационный экзамен может быть про­веден по инициативе служащего для присвоения ему по резуль­татам указанного экзамена очередного квалификационного раз­ряда без последующего перевода на другую государственную должность.
Согласно ст. 7 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным служащим могут быть присвоены следующие (всего их 15) квалификационные разряды:
— действительный государственный советник Российской Фе­дерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим высшие государствен­ные должности;
— государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — замещающим главные государственные должности;
— советник Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса — заме­щающим ведущие государственные должности;
— советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса — за­мещающим старшие государственные должности;
— референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса — замещающим младшие государственные должности.
Присвоение квалификационных разрядов действительных го­сударственных советников Российской Федерации, государствен-


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 141
ных советников Российской Федерации производится Президен­том России.
Для отдельных видов государственной службы вводятся дру­гие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипло­матические ранги, классные чины.
Г. Перевод государственного служащего на другую должность
Как правило, допускается только с согласия служащего. Воз­можны различные варианты переводов: а) на вышестоящую должность;
б) на равнозначную должность в другом структурном подраз­делении органа или даже в другом органе, ведомстве; в) в другую местность в связи с передислокацией органа; г) на нижестоящую должность. В порядке дисциплинарного взыскания работник может быть
переведен на нижестоящую должность без его согласия.
Д. Поощрение
В ст. 13 Закона «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» установлено: «За успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обя­занностей, продолжительную и безупречную службу, выполне­ние заданий особой важности и сложности к нему применяются различные поощрения. Виды поощрений и порядок их примене­ния устанавливаются федеральными законами и законами субъ­ектов Российской Федерации».
Поощрение — положительное стимулирование. Оно должно быть обоснованным, своевременным, разнообразным, гласным. Служа­щие могут поощряться как за успешное выполнение должност­ных обязанностей, так и за иные, общественно полезные дела. Поощрение может быть коллективным и индивидуальным, а по содержанию моральным, материальным и смешанным. Наряду с мерами, прямо предусмотренными нормативными актами и зано­симыми в трудовую книжку, служебную карточку как поощрение (формализованное поощрение), могут быть использованы разно­образные неформальные стимулы (похвала, предоставление в пользование новой техники, престижная командировка и т. д.).
В ст. 13 говорится, что виды поощрений устанавливаются зако­нами. Вряд ли такую формулировку можно признать удачной. И Правительство РФ, и центральные федеральные органы испол­нительной власти должны иметь право закреплять те или иные виды поощрений (почетные грамоты, ведомственные почетные зва­ния, специальные виды премий и т. д.). И тем более, все государ­ственные органы вправе проявлять инициативу при выборе не­формальных способов поощрения.


142 Глава 6. Государственная служба
Е. Ответственность государственных служащих Неукоснительное соблюдение, укрепление государственной дис­циплины на порученном участке работы — одна из важнейших обязанностей служащих. За невыполнение этой обязанности они могут привлекаться к ответственности — дисциплинарной, адми­нистративной, материальной, уголовной.
Основанием дисциплинарной ответственности является дисцип­линарный проступок, т. е. виновное нарушение правил, обязан­ностей службы, в частности, трудовой дисциплины. Под наруше­нием дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него обязаннос­тей. Должностные лица отдельных категорий подлежат ответствен­ности также и за поступки, не совместимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине работников некото­рых категорий устанавливают ответственность за недостойное по­ведение, даже если оно имело место не при исполнении ими слу­жебных обязанностей.
Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в по­рядке служебного подчинения, только определенным кругом субъ­ектов линейной власти, в пределах их компетенции и установ­ленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их при­менения.
Согласно ст. 14 Закона за неисполнение или ненадлежащее ис­полнение государственным служащим возложенных на него обя­занностей (должностной проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного слу­жащего на государственную должность, следующие дисциплинар­ные взыскания:
1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупрежде­ние о неполном служебном соответствии; 5) увольнение.
Законом РФ от 14 декабря 1995 г. установлено, что суд, рас­сматривая жалобы граждан на незаконные действия государствен­ных служащих, вправе налагать на них дисциплинарные взыска­ния.
Государственный служащий, допустивший должностной про­ступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до ре­шения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денеж­ного содержания.
Основанием административной ответственности является ад­министративный проступок. К административной ответственнос­ти привлекаются служащие, чаще всего должностные лица, за


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 143
нарушение общеобязательных правил, предусмотренных КоАП РСФСР и другими актами с административными санкциями, если их соблюдение вменено им в обязанность. Иными словами, осно­ванием административной ответственности служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как администра­тивный, и как дисциплинарный проступок. К служащим приме­няются только два административных взыскания: предупрежде­ние и штраф.
Уголовная ответственность наступает за совершение преступ­лений. В УК особо выделены должностные преступления: злоу­потребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халатность, получение взят­ки, должностной подлог.
Если дисциплинарная, административная, уголовная ответствен­ность носят карательный, то материальная — правовосстанови-тельный характер. Она наступает за служебный поступок, при­чинивший материальный ущерб организации, и выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Мате­риальная ответственность, как правило, бывает ограниченной: служащие, по вине которых причинен ущерб, несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. Полная материальная ответственность означает, что ущерб воз­мещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда слу­жащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.
Ж. Прекращение государственной службы Государственная служба прекращается: а) по личному заявлению государственного служащего; б) по инициативе руководителя государственного органа, по решению коллегиального органа (правительства и др.);
в) по иным, установленным законом, основаниям. Например, служащим на должностях категории «Б» в связи с прекращением государственной службы лицами, замещающими государственные должности категории «А».
Статьей 25 Закона установлено: предельный возраст для на­хождения на государственной должности государственной служ­бы — 60 лет. Допускается продление нахождения на службе госу­дарственных служащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности, и достигших предельного для госу­дарственной службы возраста, решением руководителя соответ­ствующего государственного органа. Однократное продление сро-


144 Глава 6. Государственная служба
ка нахождения на государственной службе государственного слу­жащего допускается не более, чем на год.
Продление нахождения на государственной службе государ­ственного служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускает­ся. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудово­го договора.
При прекращении государственной службы в связи с выходом на пенсию государственный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему квалификационный раз­ряд. В трудовой книжке производится запись о последней госу­дарственной должности с указанием «в отставке».
Помимо оснований, предусмотренных законодательством о тру­де, увольнение государственного служащего может быть осущес­твлено по инициативе руководителя государственного органа в случаях:
1) достижения им предельного возраста, установленного для замещения государственной должности государственной службы;
2) прекращения гражданства Российской Федерации;
3) несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для государственного служащего;
4) разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;
5) возникновение других обстоятельств, предусмотренных за­коном (совместная служба родственников, наличие медицинского заключения о невозможности исполнения должностных обязан­ностей и др.).
Законом установлено, что при ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же госу­дарственном органе должна быть предложена другая государствен­ная должность в другом государственной органе с учетом его про­фессии, квалификации и занимаемой ранее должности.
При невозможности трудоустройства государственному служа­щему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируются переподготовка (переквалификация) с сохранени­ем на период переподготовки (переквалификации) денежного со­держания по занимаемой до увольнения государственной должнос­ти государственной службы и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной государствен­ной должности.
При увольнении в связи с ликвидацией государственного орга­на или сокращения штата государственному служащему выпла-


§ 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) 145
чивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение трех месяцев (без зачета выходного пособия). В случае непредоставления работы в соответствии с его профессией и ква­лификацией государственный служащий остается в резерве го­сударственных служащих (с указанием в резерве) с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы (ст. 16).
Президент РФ Указом от 23 августа 1994 г.' утвердил Положе­ние о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликви­дацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата. В нем сказано:
«1. Продолжительность повышения квалификации и перепод­готовки федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Феде­рации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата, в зависимости от сложности получаемой но­вой профессии (специальности) составляет от трех до шести ме­сяцев.
На период повышения квалификации и переподготовки за го­сударственными служащими сохраняется средний заработок по ранее занимаемой должности.
Период повышения квалификации и переподготовки, в тече­ние которого за государственным служащим сохраняется сред­ний заработок, засчитывается в общий трудовой стаж. При при­еме работника после повышения квалификации и переподготовки на работу в аппараты органов федеральной государственной власти период повышения квалификации и переподготовки засчитыва­ется в стаж государственной службы...
3. Если государственный служащий желает повысить квали­фикацию или пройти переподготовку в негосударственном обра­зовательном учреждении, федеральный государственный орган возмещает расходы, связанные с его обучением, в размере, необ­ходимом для повышения квалификации или переподготовки в государственном учебном учреждении по той же специальности (профессии). Остальные расходы государственный служащий воз­мещает из личных средств».
Положением о федеральной государственной службе особо ре­гулируется отставка федеральных государственных служащих (ст. 33): «Основаниями для отставки государственного служащего, занимающего государственную должность, являются:
^ СЗ РФ. 1994. № 12. Ст. 2066.


146 Глава 6. Государственная служба
1) достижение государственным служащим предельного для государственной службы возраста;
2) заявление государственного служащего о его добровольной отставке в связи с достижением возраста, при котором в Россий­ской Федерации назначается пенсия по старости на общих осно­ваниях;
3) инициатива государственного служащего, имеющего право на пенсию за выслугу лет на государственной службе;
4) временная отставка государственного служащего;
5) инициатива государственного служащего, занимающего выс­шую или главную государственную должность, в связи с несогла­сием с решениями и действиями государственного органа или вышестоящего для государственного служащего руководителя;
6) ликвидация государственной должности, занимаемой госу­дарственным служащим. Акт о ликвидации государственного ор­гана является одновременно актом о ликвидации всех должно­стей в этом органе,
Отставка государственного служащего в соответствии с под­пунктом 1 настоящего пункта осуществляется по достижении им 65 лет и в порядке, установленном актами законодательства Рос­сийской Федерации.
После подачи заявления об отставке в соответствии с подпунк­том 3 настоящего пункта государственный служащий, при необ­ходимости, по решению руководителя государственного органа обязан продолжать государственную службу, но не более трех месяцев...
При принятии решения об отставке по основаниям, указанным в подпунктах 4, 5 и 6 настоящего пункта, государственному слу­жащему за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации выплачивается пособие в размере денежного содер­жания до устройства на новое место службы (работы), а в случае, если на новом месте службы (работы) размер заработной платы ниже прежнего, то производится доплата до суммы, равной раз­меру прежнего денежного содержания. Время, в течение которого производятся указанные выплаты или доплаты, не может превы­шать одного года со дня отставки государственного служащего».
§ 10. Управление государственной службой
Государственные служащие — кадры органов государственной власти. Работа с ними — это осуществление одной из общих фун­кций управления — кадровой. Работа с кадрами имеет большое значение вообще, но особенно велико ее значение в системе госу­дарственной службы.


§ К). Управление государственной службой 147
В государственном органе для регулярной работы с кадрами создается кадровое структурное подразделение, а в органах, штат­ная численность которых невелика, эта работа возлагается на определенное лицо. Руководит же всей кадровой деятельностью лицо, возглавляющее орган государственной власти. Под его ру­ководством кадровая служба:
— обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей, аттестаций, прохождение государ­ственными служащими испытания при замещении должностей;
— оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением служащими государственной службы, ведет лич­ные дела, вносит необходимые записи в их трудовые книжки;
— консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с го­сударственной службой;
— анализирует уровень профессиональной подготовки госу­дарственных служащих, организует переподготовку (переквали­фикацию) и повышение квалификации государственных служа­щих.
В Республике Татарстан, например, для управления республи­канской службой создан Департамент по делам государственных служащих при Президенте Татарской республики, в Свердлов­ской области с этой целью организовано Управление государствен­ной службы. Подобные органы имеются и в других субъектах Федерации. Хотя называются они по-разному, в общем их задачи совпадают. Они:
1) анализируют эффективность государственной службы рес­публики, области, края, округа:
2) координируют работу кадровых служб государственных ор­ганов субъекта Федерации;
3) координируют и осуществляют методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации и стажировкой государственных служащих субъ­екта Федерации и т. д.
В рамках Российской Федерации координация работы с кадра­ми государственных служащих поручена Совету по вопросам го­сударственной службы при Президенте Российской Федерации. Совет состоит из равного числа представителей Президента, па­лат Федерального Собрания, правительства, высших органов су­дебной власти Российской Федерации'.
' СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4518.


148 Глава 6. Государственная служба
Совет:
— анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти;
— координирует разработку проектов нормативных актов по вопросам ее организации;
— организует работу по формированию конкурсных комис­сий, проведению аттестаций и государственных квалификацион­ных экзаменов, информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей;
— координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных ор­ганов;
— разрабатывает предложения по формированию Реестра го­сударственных должностей в Российской Федерации и внесению в него изменений, ведет его;
— осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышени­ем квалификации государственных служащих, а также форми­рование резерва на выдвижение на вышестоящие государствен­ные должности.
Подготовительная, аналитическая, методическая работа с кад­рами федеральных государственных органов возложена на Глав­ное управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров', которое является структур­ным подразделением Администрации Президента РФ. Основными функциями Главного управления являются: — обеспечение деятельности Президента Российской Федера­ции по определению им основных направлений государственной кадровой политики и развития государственной службы;
— обеспечение деятельности Президента Российской Феде­рации по решению им кадровых вопросов, относящихся к его ведению;
— обеспечение деятельности Совета по вопросам государствен­ной службы при Президенте Российской Федерации и Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации в со­ответствии с положениями об этих советах;
— обеспечение в Администрации Президента Российской Фе­дерации контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной службе и государственной тайне;
' Российская газета. 1996. 20 марта.


§ 10. Управление государственной службой 149
— обеспечение единой организационной политики в Админис­трации Президента Российской Федерации;
— кадровое обеспечение Администрации Президента Россий­ской Федерации.
Учитывая опыт зарубежных стран, полезно было бы создать при Федеральном совете по вопросам государственной службы и соответствующих органах субъектов Федерации специальные палаты (комиссии) по рассмотрению трудовых споров государ­ственных служащих с их руководителями.
Важную роль в системе государственной службы призвана сыграть система Российской и региональных академий государ­ственной службы. Основные направления их деятельности:
— разработка предложений по государственной кадровой по­литике;
— подготовка рекомендаций по ее формированию и правовому обеспечению;
— организация и проведение научных фундаментальных и при­кладных исследований в области государственной службы, ее ин­формационно-аналитическое обеспечение;
— обучение, подготовка, переподготовка и повышение квали­фикации государственных служащих, а также резерва для их замещения;
— научное и организационное сопровождение международных программ и проектов в области государственной службы.
С целью реализации единой государственной кадровой поли­тики по удовлетворению потребностей органов государственной власти в переподготовке и повышении квалификации государ­ственных кадров Президент РФ издал 7 февраля 1995 г. специ­альный указ', в котором предусмотрено, что переподготовка и повышение квалификации федеральных государственных служа­щих осуществляется на основе государственного заказа за счет бюджетных средств. Для аппарата федеральных органов испол­нительной власти такой заказ формирует и исполняет Прави­тельство РФ, для Администрации Президента — руководитель Администрации Президента.
' СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 513.


Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти
§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти
Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержа­ние, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Со­держание — это совокупность элементов, процессов, связей, от­ношений, образующих данный феномен, а форма — способ существования, внешнее проявление, структура содержания.
Общепризнано существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя — это внешняя граница, внешний об­раз объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи эле­ментов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.
Правильное понимание проблемы формы управления (испол­нительной власти) способствует более глубокому проникновению в ее содержание. Еще больше его практическая ценность, так как эффективность управления в немалой степени зависит от пра­вильного использования всего арсенала форм деятельности. Уме­лое сочетание различных элементов формы способствует лучшей организации административной власти, совершенствованию ее связей с внешней средой.
Содержание деятельности исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. А понятие ее формы многоаспектно, она имеет много форм. Организационной формой административной власти является аппарат, государственная администрация юридически в основном оформлена администра­тивным правом.
В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются «виды действий органов управления с точки зрения их внешнего выражения»', «внешнее практическое выражение конкретных действий, совершаемых органами госу­дарственного управления...»^ В общем с таким мнением можно согласиться, если признать его одним из возможных подходов к анализу формы функционирования исполнительной власти и если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управле-
' Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1990. С. 150 (автор главы М. И. Пискотин).
" Советское административное право. Учебник для вузов. М., 1985. С. 174 (автор главы Ю. М. Козлов).


§ 1. Виды форм деятельности исполнительной власти 151
ния. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям.
При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается дея­тельность, которая непосредственно влечет определенные право­вые последствия и осуществляется на основе довольно полного юридического оформления. Среди правовых форм выделяются: 1) принятие правовых актов (решений); 2) заключение договоров; 3) совершение иных юридически значимых действий.
Для достижения стоящих перед ними задач субъекты испол­нительной власти издают огромное число правовых актов. С их помощью устанавливаются новые юридические нормы, изменя­ются или отменяются старые (правотворческая деятельность), формируются новые правоотношения, изменяются, прекращают­ся ранее действовавшие (правоприменительная деятельность).
С каждым годом расширяется договорная практика субъектов исполнительной власти. Если в прошлом они в основном были стороной в трудовых отношениях (коллективных, трудовых дого­ворах), то теперь они заключают много административных дого­воров (соглашения между разными субъектами управления, кон­тракты о службе в милиции, вооруженных силах и т. д.). И хотя при вступлении в гражданско-правовые сделки они выступают в другом качестве, действуют как юридические лица, их участие в гражданско-правовых договорах можно рассматривать как вспомо­гательную деятельность, способствующую выполнению их основ­ной — управленческой — функции. Велика роль исполнительной власти в подготовке, а часто и в заключении государственно-пра­вовых договоров между субъектами Федерации, межгосударствен­ных и иных международных договоров.
Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-техничес­кие операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламен­тируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.
Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методичес­ких рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистичес­кого учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с трудовыми коллективами, представителями общественных объединений.


152 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти
Выполнение материально-технических операций связано с де­лопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рас­сылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями. К материально-техническим относятся и действия работников милиции, доставляющих в медицинские учреждения лиц, нужда­ющихся в неотложной помощи, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.).
Необходимо подчеркнуть, что эффективность функционирова­ния исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленное организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». Руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооцениваю­щие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих пе­ред ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обе-щалкиными».
Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуаль­ной форме, которая является ее атрибутивным признаком. А ис­полнительная власть, управление может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать про­цессуальную и непроцессуальную формы осуществления власти.
Юридический процесс можно понимать как властную деятель­ность уполномоченных субъектов, направленную на решение кон­кретных юридических дел и достаточно полно урегулированную процессуальными нормами. Раскрывая это понятие, необходимо выделить основные признаки юридического процесса.
Во-первых, это деятельность, в которой реализуются властные полномочия. В соответствующих отношениях участвуют и гражда­не, и организации, но лидирующая роль принадлежит носителям публичной власти. Властность отличает процесс от разнообраз­ных процедур (заключение договоров, организация пресс-конфе­ренций, регистрации и т. д.).
Во-вторых, результатом процессуальной деятельности являет­ся решение юридических дел (принятие нормативного акта, при­ем в гражданство, применение санкции и т. д.). Поэтому она офор­мляется официальными документами как промежуточными, так и итоговыми.
В-третьих, она с большей или меньшей степенью детальности регламентируется процессуальными нормами, которые определяют участников процесса, их права и обязанности, подведомственность,


§ 2. Административный процесс 153
последовательность и сроки совершения действий, правила оформ­ления документов, принятия, обжалования, исполнения решений.
К сожалению, реализация властных полномочий не всегда ре­гулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предсто­ит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы — необходимое условие и показатель состояния демокра­тии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.
Процессуальная форма — это юридическая конструкция, ко­торая закрепляет целесообразные способы реализации властных полномочий, решения юридических дел. А процессуальной мож­но назвать деятельность, осуществляемую в процессуальной фор­ме, соответствующую всем названным выше признакам.
Исполнительная власть сама непосредственно и полностью осу­ществляет административно-процессуальную деятельность, ей принадлежит важная роль в законодательном, избирательном, бюджетном процессах, как правило, она начинает уголовные дела и исполняет приговоры судов, она же нередко участвует в граждан­ском и других правоприменительных процессах. Исполнительная власть участвует во всех существующих юридических процессах, она осуществляет большую и разнообразную процессуальную де­ятельность.
Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную дея­тельность еще по одному критерию, связанному с формой. Этот критерий — гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно, информация о ее осуществлении доступна. Но существуют и негласные формы деятельности, информация о последних секретна. Это, например, оперативно-розыскная, раз­ведывательная, и частично внешне-экономическая деятельность.
§ 2. Административный процесс
Что такое процесс? Это известная совокупность действий, со­бытий, приводящих к определенному результату, итогу. Иными словами, здесь есть динамика, неоднократность, результат. В за­висимости от форм движения материи различают процессы фи­зические, химические, биологические, социальные.
Юридические процессы являются разновидностью социальных. Их отличают следующие особенности:
1) это сознательная, целенаправленная деятельность;
2) она связана с реализацией властных полномочий субъекта­ми публичной власти;
3) она запрограммирована на достижение определенных юри­дических результатов, направлена на решение юридических дел;


154 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти
4) промежуточные и окончательные итоги процесса закрепля­ются в официальных документах;
5) полная (или в основном) регламентация деятельности юри­дическими процессуальными нормами.
Административный процесс стоит в одном ряду с такими юриди­ческими процессами, как уголовный, гражданский, законодатель­ный, бюджетный. Если, с одной стороны, он является видом юри­дического процесса и обладает всеми свойственными последнему признаками, то с другой — это вид управленческой (исполнитель­ной) деятельности, которому присущи следующие особенности:
1) он представляет собою разновидность властной деятельнос­ти субъектов исполнительной власти. Таковыми являются и судьи (когда они рассматривают дела об административных проступ­ках), и прокуроры;
2) он направлен на решение определенных управленческих дел, достижение юридических результатов;
3) он урегулирован нормами административного права. Особен­ность административного права как отрасли состоит в том, что в ней сосуществуют материальные и процессуальные нормы. Бла­годаря последним управленческие процедуры, реализация испол­нительной власти приобретают большую определенность, науч­ность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами, процессуальное регламентирование способствует повы­шению эффективности властной деятельности.
Государственной администрации приходится использовать властные полномочия при решении самых разнообразных дел. В зависимости от их содержания административный — самый боль­шой из юридических процессов — можно поделить на три части: 1) процесс административного правотворчества; 2) правонадели-тельный (оперативно-распорядительный) процесс; 3) администра-тивно-юрисдикционный процесс.
Конкретизируя содержание решаемых исполнительной властью дел, учитывая субъектов деятельности, каждую из трех назван­ных разновидностей административного процесса можно разбить на более мелкие части — производства.
Административное производство, будучи составной частью ад­министративного процесса, отличается от других административ­ных производств, главным образом, содержанием решаемых дел, о чем прямо говорится в его названии. Так, в правонаделительном административном процессе выделяются производства:
1 ) по комплектованию личного состава (призыв на военную служ­бу, прием в вузы и др.);


§ 2. Административный процесс 155
2) по приватизации государственного и муниципального иму­щества;
3) поощрительное;
4) распределительное;
5) разрешительное и др.
В административно-юрисдикционном процессе объединены про­изводства:
1) по жалобам и заявлениям граждан;
2) по делам об административных правонарушениях граждан';
3) по применению мер административного пресечения (прину­дительного лечения и др.); 4) дисциплинарное.
Деление административного процесса на производства детер­минирует формирование институтов административно-процессу­ального права. Можно назвать институты дисциплинарного, при­ватизационного производства, производства по делам об адми­нистративных правонарушениях граждан и др.
Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в будущем удастся подготовить и принять адми­нистративно-процессуальный кодекс, хотя разнообразие админис­тративных производств делает эту задачу очень трудной. В на­стоящее время административный процесс регулируется очень многими актами. Среди них мало чисто процессуальных источни­ков, чаще всего в источниках административного права одновре­менно содержатся и материальные, и процессуальные нормы (на­пример, в КоАП РСФСР, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе», Таможенном кодексе РФ).
Для процессов характерна волнообразность, цикличность, ста­дийность. А юридические нормы четко оформляют стадии про­цессуальной активности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий.
Стадии как совокупность действий различаются непосредствен­ными целями и задачами (1); особым кругом участников и специ­фикой их правового статуса (2); комплексом процессуальных дей­ствий (3); кругом юридических фактов (4); правовыми результатами и их процессуальным оформлением (5).
Общими для административного процесса, а значит, и для любо­го из входящих в него производств являются следующие стадии:
^ К сожалению, очень медленно формируется производство по делам об адми­нистративных нарушениях организаций.


156 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти
1) анализ ситуации (в разных производствах она может назы­ваться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого соби­рается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, спра­вок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений;
2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение — созна­тельно-волевой акт выбора одной из существующих возможнос­тей. В нем содержится императивная, новая информация, создан­ная субъектом власти. Будучи административным актом оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;
3) исполнение решения. Решение — это, как правило, идеаль­ная модель будущего, информация о том, что должно быть. Боль­шое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия об­народования акта, доведения его до сведения.
В ряде случаев признается целесообразным усложнение про­цедуры решения исполнительной властью определенных катего­рий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд произ­водств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административ­ных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений'.
В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно су­дить по числу установленных законодательством стадий) произ­водства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.
В большинстве стадий нетрудно выделить этапы — совокуп­ность действий, преследующих какую-то внутристадийную про­межуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрении дела — есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, ана­лиз имеющихся данных, принятие постановления, доведение пос­тановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, орга­низаций.
Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровне­вую структуру: действия — этапы — стадии — производство (процесс).
' Стадия пересмотра (кассационного, апелляционного рассмотрения) — необхо­димая часть юрисдикционного процесса.


Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной власти (административного акта)
Правовые акты — важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принима­ют в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-полити­ческой областями жизни страны. Управление — это искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.
Правовые акты — основная продукция государственной адми­нистрации. Это — самая большая по объему и разнообразию раз­новидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, кото­рыми государственная администрация призвана руководить, тре­бует от нее издания многих миллионов правонаделительных ак­тов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), о призыве на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), о назна­чении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, привати­зации и т. д.
Рассматриваемым актам' свойственен ряд особенностей, кото­рые позволяют отграничить их от иных юридических актов — законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуро­ров, гражданских и иных договоров.
1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительно-распоряди­тельной деятельности. Издают их субъекты исполнительной влас­ти: исполнительные органы и их должностные лица, судьи, руко­водители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов.
' Болгарские ученые называют их административными актами. См.: Спайное П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. В науке советского административного права их было принято называть право­выми актами управления, но точнее название — административные акты.


158 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
2. Подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам. Но, кроме того, это свойство включает в себя их соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам.
3. Официальный характер правового акта состоит в том, что он издается от имени определенной структурной единицы государ­ственного аппарата, выражает волю государства, влечет служеб­ные последствия.
4. Правовой акт исполнительной власти опирается на власт­ные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компе­тентного субъекта, который, используя свои полномочия, пре­вращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то го­сударственную власть следует сравнить с его матерью. Односто­ронность волеизъявления не означает, что субъекты админис­тративной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих управленческих решений лежат заявления, ходатайства, пред­ложения.
5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (ука­зание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утвержде­нии, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов в основном регулируется административным правом. Зна­чит, их особенностью является то, что они принимаются и офор­мляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституци­онного, трудового, финансового права.
6. Правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия, с этой точки зрения их можно объединить в две группы:
а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; б) они влекут возникновение, изменение, прекращение право­отношений, служат юридическими фактами.
В них могут содержаться как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, трудового, граждан­ского и др.), они могут повлиять на гражданские, семейные, зе­мельные и иные правоотношения.


§ 2. Виды административных актов 159
Итак, правовые акты исполнительной власти — это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимае­мых субъектами исполнительной власти в процессе исполни­тельно-распорядительной деятельности, оформленных в соот­ветствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия. В прин­ципе совпадает с данным определение, которое дает Ж. Ведель «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юри­дического предписания путем наложения обязанностей или пре­доставления прав»^
§ 2. Виды административных актов
В условиях огромного разнообразия рассматриваемых право­вых актов существует множество критериев, позволяющих сгруп­пировать их по юридически значимым признакам и лучше поз­нать их юридические особенности.
1. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов.
1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или от­меняют юридические нормы, т. е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.
Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть мо­ноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-пра­вовыми, источниками трудового, земельного права и т.д.) и поли­отраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей, но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права.
По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источ­ники можно поделить на:
а) акты общего значения (федеральные, республиканские, об­ластные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские); б) межведомственные акты;
в) внутриведомственные (в том числе локальные). 2. Индивидуальные акты — это решения субъектов админис­тративной власти по конкретным вопросам, обращенные к кон-
' Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 138.


160 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
кретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменитель-ными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотно­шения. Среди них больше всего правонаделительных, оператив­но-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержа­щими отказы.
3. Общие акты содержат либо общие кратковременные пред­писания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. п.), либо общие требования (повысить требо­вательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уде­лять многодетным семьям и т. д.).
4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие тре­бования.
II. По субъектам, принявшим административные акты, их мож­но поделить на три неравные группы.
1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая большая группа включает: а) указы и распоряжения Президента РФ; б) постановления и распоряжения Правительства РФ; в) приказы, постановления и другие акты центральных орга­нов РФ;
г) акты территориальных федеральных органов; д) постановления и иные акты мэров, губернаторов; е) акты органов исполнительной власти субъектов Федерации; ж) приказы и иные акты руководителей местных государствен­ных органов.
2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе аппарата исполнительной власти:
а) постановления судей по делам об административных право­нарушениях;
б) приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значе­ние, акты Центробанка РФ.
3. Акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.
III. По форме различают акты письменные, устные, конклю-дентные. Письменные являются разновидностью служебных до-


§ 2. Виды административных актов 161
кументов. Устные акты широко используются при непосредствен­ном руководстве производственной деятельностью, для обеспе­чения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жес­тах работника милиции, регулирующего уличное движение, в све­товых и звуковых сигналах, знаках.
IV. По функциональной роли можно различать акты плано­вые, по финансовым вопросам, методического характера, по кад­ровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто решения исполнительной власти свя­заны сразу с несколькими управленческими функциями, т. е. полифункциональны.
V. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:
а) дискреционные акты, принимаемые в условиях свободы ус­мотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при решении вопросов об использовании актов губер­натора области). Свободное усмотрение означает возможность вы­бора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя сущес­твует возможность принимать во внимание разнообразные фак­торы, а следовательно, выбирать решение из большого числа воз­можных и законных вариантов;
б) акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из не­скольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник РОВД впра­ве оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);
в) акты «связанной администрации», принимаемые при отсутст­вии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкур­са, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).
VI. Полезно различать акты, изданные на основе постоянных и временных (в том числе делегированных) полномочий.
VII. По степени сложности решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строитель­стве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).
VIII. В зависимости от даты. начала действия нужно разли­чать акты, вступающие в силу:


162 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
а) немедленно (по общему правилу), с даты подписания, при­нятия;
б) с даты, указанной в самом акте;
в) в срок, указанный в другом акте. Так, Указом Президента РФ от 26 марта 1992 г. установлено, что указы Президента, име­ющие нормативный характер, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования^
г) после государственной регистрации и официального опубли­кования. С этой даты вступают в силу нормативные акты цен­тральных органов РФ, затрагивающие права граждан или нося­щие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г.
IX. В зависимости от порядка принятия различают акты кол­легиальные, принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании^, и единоличные. Пос­ледних намного больше, но чаще всего единоличные акты офор­мляют, придают властный характер мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.
X. Если анализировать акты в зависимости от объекта орга­низационного воздействия, то полезно учесть решения по сель­скому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здра­воохранению, административной опеке и другим вопросам.
§ 3. Условия эффективности административных актов
Главный критерий, которому должна удовлетворять вся дея­тельность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения, — эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затра­тами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдыва­ющую те материальные и нематериальные затраты, которые вызваны ее существованием.
Эффективность управленческих решений зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов зависит от соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.
' Российская газета. 1992. 26 июня.
' В таких случаях решение может быть принято, хотя его поддержали менее половины членов коллегиального органа (например, из 15 членов на заседании присутствовало 9 человек, а «за» проголосовало 5).


§ 3. Условия эффективности административных актов 163
Первое требование — целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз ру­ководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть на­учно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевре­менно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, воз­можностей решения проблем, и существование механизмов са­морегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.
«Одна из основных трудностей в управленческой деятельнос­ти состоит в необходимости принимать решения в условиях не­определенности или при неполных знаниях о возможных послед­ствиях предпринимаемых действий»'. Принимая сложные и, тем более, уникальные решения, субъекты административной влас­ти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обра­ботать всю необходимую информацию, просчитать все возмож­ные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с управленческим риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессиона­лизм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство.
Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, научную обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает до­стижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия управлен­ческих решений, обязательность обсуждения, согласования про­ектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры го­лосования и т. п., способствуют повышению обоснованности правовых актов исполнительной власти.
Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причи­нить огромный вред обществу, несравнимый с затратами на под­готовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном непродуманным размещением строитель­ства, мерами, принятыми в 1985—1989 гг. по борьбе с пьянством, решением о вводе войск в Афганистан, рядом актов о приватиза­ции, налогообложении.
Акт исполнительной власти должен быть законным. Это озна­чает соблюдение ряда условий:
^ Морис У. Наука об управлении. М„ 1971. С. 15.


164 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
1) наличие компетенции у его автора;
2) соответствие его закону по существу;
3) соответствие цели закона;
4) принятие его в установленный законом срок;
5) соблюдение процессуальных правил издания акта. Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть постоянной и временной (в связи с временным замещением вышестоящего руководителя, делегированием полномочий, вве­дением чрезвычайного положения). Определение компетенции — это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая тех­нические, профессиональные, экономические, политические ус­ловия, законодатель им поручил принятие соответствующих ре­шений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, это вопрос о компетентности автора решения.
Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующи­ми правовыми нормами требований. Он должен не противоре­чить не только закону, но и решениям вышестоящих органов ис­полнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом.
Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую имел в виду реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномо­чия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои пол­номочия, преследует иную цель, — это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введе­ние карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из районов'.
В ряде случаев установлены давностные сроки совершения властных действий. Так, административное взыскание может быть наложено в течение двух месяцев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока дав­ности, считается незаконным.
Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие за­ключения специалистов (например, медицинского заключения при
' См.: Лазарев К. Некоторые случаи несоответствия административных актов целям закона. // Сов. гос. и право. 1992. № 3.


§ 3. Условия эффективности административных актов 165
решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительного предупреждения, представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала соответствующей про­цедуры, соблюдение требований о кворуме, согласовании, после­дующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций.
Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административно­го акта. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта испол­нительной власти не действует при осуществлении правосудия. Если законность акта имеет значение при осуществлении право­судия, суд обязан проверить наличие этого признака.
Почему нужна презумпция законности? Потому что в право­вой системе нормативные и индивидуальные акты исполнитель­ной власти играют очень важную роль. Если бы каждому сомне­вающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа за­конности. Это — выбор наименьшего зла.
В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.
Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не по­рождают юридических последствий, служащие не вправе их ис­полнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт как акт власти не существует с момента его из­дания. Акты признаются ничтожными, если: а) есть прямое указание закона;
б) грубо нарушена подведомственность административных дел (в таком случае можно говорить об административном самоуп­равстве, например, начальника РОВД, который самовольно все­ляет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);
в) нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта; г) нарушен срок давности;


166 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
д) акт предписывает совершение преступления и т. д., и т. п.' Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они нахо­дятся под сенью презумпции законности и подлежат исполне­нию, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не ис­ключено, что акт в целом или частично будет признан не соот­ветствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких юридичес­ких последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные — вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.
Третий вид требований, предъявляемых к актам исполнитель­ной власти, — организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформле­ния акта, выполнение которых — важное условие его эффектив­ности.
Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обра­щен. Безупречным должно быть его грамматическое оформле­ние, любые ошибки могут исказить его смысл^
Культурность акта связана с его внешним оформлением: при­своением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты — особый вид слу­жебных документов, и в ряде случаев они должны быть офор-
'Еще в артикулах Петра Первого указывались три условия необязательности приказа начальника, если требуемое деяние: а) «не касается службы»; б) «непри­стойно ей»; в) «не соединено с пользой его Величеству или государству».
Указом 1724 г. «О бытии подчиненных в послушании у своих командиров» Петр Первый установил: «Всем подчиненным быть в послушании у своих коман­диров во всем, что не противно Указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать... Но должен командиру своему... объявить, что то противно указам, и ежели не слушает, то протестовать и доносить вышестоящим над ним команди­рам, а ежели в том тоже увидит противность, то генерал-прокурору, или в не-бытность его — обер-прокурору, а ежели в них усмотрит противность, то доно­сить его Величеству, чтобы была сама истина».
' К хрестоматийному примеру, когда смысл команды «казнить нельзя помило­вать» становится противоположным в зависимости от того, до или после слова «нельзя» поставлена запятая, можно добавить массу современных примеров. Так, в команде «выделить две машины: «Жигули» и «Запорожец» при оформлении «потеряли» двоеточие, и организация получила три машины по бумаге, в которой значилось: «выделить две машины «Жигули» и «Запорожец», а гражданину, ко­торому тоже была положена машина, ничего не досталось.


§ 4. Процесс принятия административных актов 167
млены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие от­тиски штампов, печатей.
Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполни­телей и заинтересованных субъектов, правильное ведение де­лопроизводства и, в частности, хранение письменных актов. Та­ким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность правового акта — важнейшие условия его качест­ва, его эффективности. И такие требования должны предъяв­ляться к каждому решению административной власти.
§ 4. Процесс принятия административных актов
Эта разновидность административного процесса включает в себя множество производств по принятию актов коллегиально и еди­нолично, высшими, центральными органами РФ, республикан­скими, краевыми, областными, окружными, а также городскими органами, актов простых и уникальных, нормативных и индиви­дуальных (правоприменительных и в том числе юрисдикцион-ных). Эта многогранная деятельность регламентируется большим количеством юридических норм и организационных обычаев. Но в этом огромном разнообразии производств можно выделить и общие моменты.
Первая стадия этого процесса — подготовка решения (об ут­верждении, награждении, приеме, выделении, исполнении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициа­тивы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.
Акт принимается, если есть фактические (объективная пот­ребность) и юридические основания. Менее половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние чаще выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих ор­ганов, конкретизируя их с учетом местных условий, либо при­меняя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего ор­гана, протест прокурора, обращение организации, депутата, жа­лоба, заявление гражданина, статья в газете и др.
В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, которые требуют решения, возможные варианты их решения. При составлении проекта избирается один из воз­можных вариантов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается. Практикует­ся и подготовка альтернативных проектов.


168 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
Вторая стадия — принятие решения — тем короче, чем больше проведено подготовительной работы. В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда реше­ния принимаются «в рабочем порядке», путем опроса. Большин­ство же правовых актов принимаются единолично, а значит, глав­ное на этой стадии — подписание подготовленного проекта. Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены из­менения либо проект может быть признан непригодным.
Завершается эта стадия оформлением решения, что предпо­лагает его окончательное редактирование, подписание админис­тративного акта, присвоение акту порядкового номера.
Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересован­ных лиц — самостоятельная стадия работы с актом. Это делает­ся путем персонального ознакомления (устно, высылки копий, повесток, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассы­лают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях). Нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или имеющие межведомственный характер, под­лежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию в «Российских вестях». Наряду с офици­альными средствами обнародования широко используются и не­официальные (вывешивание текстов в общественных местах и др.).
§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия административных актов
Эти вопросы целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том, что речь идет об уже действующих актах, на смену которым приходят новые. С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной необоснованной замене уже действующих актов. К тому же нередко отменить, приоста­новить действие норм могут органы, которые принять их не мо­гут. Многие ученые отмену, приостановление актов считают осо­бой юридической санкцией.
Изменить, приостановить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для вне­сения изменений требуется принятие нового решения и, как пра­вило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.
Приостановление действия акта возможно как путем издания специального решения, так и на основании правового автоматиз-


§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия актов 169
ма. Автор акта или уполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности, а автор — и из соображе­ний целесообразности. Возможно приостановление действия акта, его части вообще или только на определенной территории, на определенный срок, до решения суда.
В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент РФ впра­ве приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации по мотивам законности «до реше­ния этого вопроса соответствующим судом».
Механизм правового автоматизма начинает действовать при подаче жалоб в порядке производства по делам об администра­тивных правонарушениях, на решение призывной комиссии, в случае принесения прокурором протеста на приказ начальника ПТУ, ограничивающий права заключенных.
Прекращение действия акта может быть фактическим и юри­дическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактичес­ки, т. е. без издания нового решения.
Юридическое прекращение действия акта может быть пря­мым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется, а во втором принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу. Косвенная отмена — свидетельство низкой юридической техники.
Акт исполнительной власти по общему правилу может отме­нить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды.
В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по мотивам законности. И Пре­зиденту РФ предоставлена возможность отменять правитель­ственные акты только тогда, когда они незаконны.
И вообще, с целью усиления самостоятельности и ответствен­ности органов исполнительной власти общей компетенции уста­новлено правило, что их акты вышестоящие исполнительно-рас­порядительные органы могут отменять только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руковод­ствуясь как соображениями законности, так и соображениями целесообразности. Правительство РФ вправе отменять акты под­ведомственных органов исполнительной власти, а глава адми­нистрации вправе отменять приказы органов и структурных под­разделений администрации. На практике и за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять приказы подчиненных им органов.


170 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)
Одно из важных отличий управленческой деятельности от пра­восудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое ре­шение (приговор), а субъект исполнительной власти вправе свой административный акт и изменить, и отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам целесооб­разности.
Но здесь возникает один очень деликатный вопрос: вправе ли орган исполнительной власти отменить свое решение об усынов­лении, о присвоении звания, предоставлении жилой площади, льгот, назначении на должность. В ряде стран не допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые они приобрели добросовестно и которые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм в России нет, есть специальные нор­мы^ есть обычаи, общие принципы права, в соответствии с кото­рыми индивидуальный акт, предоставивший права гражданину, если эти права приобретены добросовестно и уже осуществляй ются, может быть отменен, если суд признает его незаконным. Орган исполнительной власти вправе отменить свой индивиду­альный правонаделительный акт (например, о выдаче лицензии), если будет установлено, что он принят на основании недостовер^ ных сведений, представленных лицом.
' Например, ч. 1 ст. 140 Семейного кодекса РФ гласит: «Отмена усыновления ребенка производится в судебном порядке».


Глава 9. Административные договорь^
§ 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти
Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъектив­ных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.
Существуют разные типы договоров, но им всем присущи об­щие принципы договорного регулирования. Это: 1) диспозитив-ность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающих­ся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договарива­ющихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответ­ственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор — исполняй».
Договор всегда представляет собой акт многостороннего ха­рактера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а со­гласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающих­ся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных от­ношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и зна­чение договорного регулирования определяются сущностью и со­держанием соответствующей отрасли права.
Все договоры отличаются специальными признаками, опреде­ляемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разгра­ничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конститу­ционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров — гражданский.
В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принци­пиально различными видами правовых связей находят место от­ношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-право-
' Глава написана совместно с Деминым А. В.


172 Глава 9. Административные договоры
вой договор перевозки пассажиров связан с правом одной сторо­ны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными сред­ствами (см. ст. 205—209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объ­ектов приватизации, договор о платном обучении в государствен­ном вузе.
Административный договор тоже представляет собою вид сде­лок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с власт­ными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.' раздел V полностью посвящен поступлению граждан на военную службу по контракту. Кон­тракт о прохождении военной службы заключается в письмен­ной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или другим уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.
Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются соглашениями. Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации государственных и муници­пальных предприятий в РФ», который обязал Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Рос­сийский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие основные направления, формы и методы сотруд­ничества по выполнению Государственной программы привати­зации.
Вопрос об административных договорах рассматривался в на­учной литературе еще в 20-х годах^ В 60-х годах о необходимос­ти использования этой формы административной деятельности писали Ц. А. Ямпольская и В. И. Новоселов^ Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.
Административный договор — разновидность публично-пра­вового. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим односто­роннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основан­ным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы
' Российская газета. 1993 г. 3 марта.
' См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1992; Ковалев­ский В. Советское административное право. Харьков, 1929.
° Ямпольская Ц. А. О теории административного договора. // Сов. гос. и право. 1966. № 10; Новоселов В. И. К вопросу об административных договорах. // Пра­воведение. 1969. № 3. В последующие годы этой темой занимаются Рудашев-ский В. Д., Юсупов В. А. и др. ученые.


§ 1. Место адм. договора в деятельности исполнительной власти 173
договорного права действуют по отношению к административ­ным договорам с определенными ограничениями, обусловленны-; ми особенностями административно-правового регулирования. От­дельные элементы соглашений могут присутствовать во всех 1управленческих отношениях, в том числе и субординационных. ^Как правило, 'в таких случаях законодатель говорит о согласова-'нии, содействии, одобрении, взаимодействии, координации дей­ствий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элемен­тов.
Заключение договора всегда предполагает определенное равно­правное сознательно-волевое согласование субъектами админист­ративного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Они представляют собой «особую форму право­вого опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельны­ми сторонами своей деятельности оказываются юридически рав­ными и возникает необходимость целенаправленной координа­ции их работы»'.
Административный договор — это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, из­менение или прекращение административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его за­ключение означает возникновение административного (финансо­вого) правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстракт­ных юридических предписаний в конкретные правоотношения.
Предлагается следующее определение: административный до­говор — это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изме­няющий) взаимные права и обязанности его участников.
Исполнительная власть активно занимается договорной дея­тельностью. Правительство РФ, центральные федеральные ор­ганы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие междуна­родные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, желез­нодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры
' Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Казань, 1976. С. 202.


174 Глава 9. Административные договоры
РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспе­чения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор — это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.
Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спе­цификой критериев. К специальным относятся деление на «внут-риаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномо­чиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъекта­ми государственной власти с гражданами, организациями.
По степени сложности можно выделить ординарные админис­тративные договоры, сложные и уникальные. По предметному критерию можно различать: — договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);
— договоры в сфере управления государственной собствен­ностью;
— договоры, обеспечивающие государственные нужды (име­нуемые в законодательстве «государственными контрактами»); — контракты с государственными служащими, студентами; — финансовые и налоговые соглашения; — договоры о взаимодействии, сотрудничестве; — различного рода концессии и инвестиционные соглашения; — договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (ох­рана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммуналь­ные услуги).
По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсу-альные, предварительные и главные и т. д.
По содержанию можно различать чисто организационные со­глашения и договоры смешанного типа, в которых организацион­ные вопросы связаны с трудовыми, имущественными.
§ 2. Структура и признаки административного договора
Административный договор представляет собой институт ад­министративного права, его нормативную базу составляют пре­жде всего нормы административного права. Правовая основа до­говоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответствен-


§ 2. Структура и признаки административного договора 175
но это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обя­зательственного права. Нормы соответствующих отраслей соот­носятся здесь как общее — частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъ­ятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.
Многие административные договоры имеют комплексный ха­рактер и регулируются одновременно нормами нескольких от­раслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу в виде КЗоТ РСФСР и, кроме того, регули­руются соответствующими административными нормами Зако­нов РФ «О воинской обязанности и воинской службе» и «О стату­се военнослужащего». Но административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае во­еннослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявля­емые к ним требования, ограничить права, наложить дополни­тельные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует прин­цип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника по сравнению с нормами КЗоТ».
А если говорить о конституционных и административных со­глашениях, то в силу близости их предмета отграничить лежа­щие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права не­редко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.
Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-властный субъект (госу­дарственный орган, должностное лицо или субъект с делегиро­ванными полномочиями) — обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административно­го договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.
При этом в административном договоре государственный ор­ган выступает именно как субъект, реализующий исполнитель­ную власть и наделенный властными полномочиями.


176 Глава 9. Административные договоры
В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от граж­данско-правовых. Участвуя в административном договоре, госу­дарственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он стано­вится участником гражданско-правовой сделки в качестве обыч­ного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государствен­ный орган подчиняется запретительному типу правового регули­рования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором — общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государствен­ной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче фи­нансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного орга­на, причем составлять часть его специальной, а не общей компе­тенции.
Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заклю­чен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках компетенции, что вытекает из запрети­тельного типа регулирования деятельности субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть су­щественно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотребления. В то же время каждый государ­ственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заклю­чать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование ком­петентности государственно-властного участника является глав­ным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием «компетен­ция», используя понятие гражданская праводееспособность.
В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законо­дательством». Вступая в качестве юридических лиц в обязатель­ственные отношения, государственные органы являются по сути дела независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.


§ 2. Структура и признаки административного договора 177
Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, го­ворит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные ин­тересы нередко через подавление чисто эгоистических интере­сов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административ­ных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивиду­альный характер (как правило, это получение максимальной при­были, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).
Конечно, в административном соглашении присутствуют и час­тные цели, главным образом негосударственных субъектов, всту­пающих в договор, но не они являются определяющими. Приме­нительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федераль­ные нужды», «национальные интересы Российской Федерации»,
Особенность административно-правового статуса государствен­но-властного контрагента состоит в том, что он действует (во вся­ком случае, должен действовать) в общегосударственных инте­ресах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реаль­ного влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, ре­ализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей соб­ственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосре-дуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят дейст­вия государственно-управленческого, организационного характера.
Поскольку управление — процесс универсальный, управлен­ческие, организационные договоры присутствуют во всех отрас­лях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совмест­ной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своему правовому режи­му. Коллективные договоры, — организационные по предмету, — находятся в сфере регулируемых трудовым правом.


178 Глава 9. Административные договоры
Что касается административного права, то все администра­тивные договоры являются так или иначе организационными, пос­кольку сама деятельность органов исполнительной власти пред­ставляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэ­тому предмет административных договоров всегда составляют социальные процессы, так или иначе связанные с деятельностью государственной администрации. Все административные догово­ры являются управленческими, но не все договоры управленчес­кого характера являются административными.
В административные договоры могут вноситься так называе­мые «оговорки об исключительных полномочиях» государствен­ной администрации. Они подразумевают для государственно-властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны изменить некоторые положения до­говора в одностороннем порядке; непосредственно, без вмешатель­ства суда, наложить новые обременения или санкции на другую сторону; давать новые, дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой сто­роной; в любой момент отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».
При этом другая сторона имеет право только на некоторое «фи­нансовое равновесие», т. е. на возмещение со стороны государства прямых убытков, но не вправе требовать от государства испол­нения договора в натуре. Например, при закупках сельскохозяй­ственной продукции для государственных нужд государствен­ный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводи­телю (поставщику) причиненных убытков'.
Эти привилегии государственно-властного участника в адми­нистративном договоре оставляют для последнего общую возмож­ность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убыт­ков, если только оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред и убытки.
Нужно отметить, что общий уклон современного российского законодательства в сторону частного права приводит к довольно робкому использованию своего особого статуса в договорах, кото­рые можно назвать административными. Необходимость «исклю-
' См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3303.


§ 2. Структура и признаки административного договора 1 /9
чительных полномочий» диктуется заботой об «общем благе» со стороны государства. Разумеется, всегда существует опасность злоупотребления со стороны государства своим привилегирован­ным положением в административном договоре. Именно поэтому для частных лиц существует такая гарантия от государственного произвола, как судебная защита. В то же время, если представ­лять государство как совершенно равную сторону администра­тивного договора, по существу отождествив его с частным лицом, возможности оперативного государственного вмешательства в случае необходимости защитить общественные интересы будут неизмеримо сужены.
Автономия воли сторон административного договора (т. е. сво­бода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответ­ствующих субъектов права (например, так заключаются догово­ры в сфере приватизации, договоры государственных заказчиков с предприятиями-монополистами и предприятиями, занимающи­ми доминирующее положение на рынке). Заключение админис­тративных договоров связано не так с правами, как с осуще­ствлением органом исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-право­вого статуса государственных органов, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функ­ций, является в определенном смысле и правом, и обязанностью одновременно.
Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров. Это связа­но прежде всего с тем, что для административно-правового регу­лирования вообще характерна большая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная дея­тельность в административном праве более детально регламен­тирована, что отражает стремление законодателя подробно уре­гулировать соответствующие правоотношения. Практически каждая разновидность административного договора имеет свою типовую форму, причем типовые договоры, содержащиеся обыч­но в приложениях к нормативным актам, являются не договора­ми как таковыми, а частью нормативного правового акта, обла­дают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.


180 Глава 9. Административные договоры
Административные договоры, как правило, являются формаль­ными, заключаются в письменной форме. Как исключение допус­каются и устные соглашения. Так, например, п. Зет. 15 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает, что органы, занимающиеся оперативно-розыскной деятельностью, вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транс­портные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действи­тельности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.
Органы исполнительной власти, как правили, вправе контро­лировать исполнение административных договоров, особенно свя­занных с предоставлением контрагенту льгот и преимуществ. Приведем для примера целевые налоговые льготы, предоставля­емые органами местного самоуправления предприятиям всех форм собственности в случае выполнения последними особо важных заказов по социально-экономическому и культурному развитию территорий, или предоставление особо важных услуг населению данной территории на основании Закона РФ «Об инвестицион­ном налоговом кредите»'.
Чтобы получить такие льготы, налогоплательщик должен за­ключить налоговое соглашение с местной администрацией, кото­рое впоследствии подлежит утверждению при рассмотрении со­ответствующего бюджета. Местные органы исполнительной власти контролируют исполнение налогоплательщиком условий догово­ра, и в случае их нарушения вся сумма, причитавшаяся к уплате в бюджет при отсутствии соглашения, а также 25% этой суммы в виде штрафа взыскиваются с него по решению администрации в соответствующий бюджет.
Споры, связанные с заключением и исполнением администра­тивных договоров разрешаются в административном, в обычном судебном порядке и путем так называемых «согласительных про­цедур», т. е. посредством третейской формы разрешения споров.
§ 3. Функции административного договора
В числе функций административного договора можно выде­лить следующие.
1. Структурно-организационная. Она состоит в разграниче­нии и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения,
' Российская газета. 1992. 1 сент.


§ 3. Функции административного договора 181
полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.
2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласова­нии интересов различных субъектов государственной и общес­твенной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интереса­ми. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные администра­тивные договоры, поскольку интересы различных государствен­ных институтов на практике могут и не совпадать.
3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения об­щественно значимых результатов в тех областях, где прямое ко­мандное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, об­разование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, меж­национальные отношения).
4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на матери­альные интересы субъекта путем включения в договор позитив­ных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субси­дии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересо­ванность в общественно значимых действиях. Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» от 25 февраля 1995 г.' с лицами, являющимися высококвалифицированными специалис­тами и достигшими предельного возраста пребывания на воен­ной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего воз­раста в порядке, определяемом Директором Федеральной служ­бы безопасности Российской Федерации.
5. Демократизации исполнительной власти. Договорный про­цесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудни­чество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализиро­вать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание
' СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.


182 Глава 9. Административные договоры
включенных в договор положений. И отношения, которые возни­кают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, ко­торые основаны на властных актах. Договор предоставляет кон­трагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расши­рение договорной практики исполнительной власти можно рас­сматривать как показатель ее демократизации.
6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способ­ствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов го­ризонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоя­тельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и от­стаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатыва­ет и у властного субъекта умение работать более гибко, творчес­ки, инициативно, не рассчитывая исключительно на приказ и принуждение.
7. Охранительная. Уже закрепление в административном до­говоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной га­рантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заме­нить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор — исполняй» в необхо­димых случаях обеспечивается государственным принуждени­ем, возможностью применения мер юридической ответственнос­ти, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.
Использование административного договора расширяет воз­можности выбора оптимальной формы осуществления исполни­тельной власти применительно к конкретным условиям, позво­ляет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, в со­ответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. одной из форм договорных отношений государства с инвесторами — пользователями недр является соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел добытого ми­нерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных законом обязательных платежей. Ис­ключение составляют только налог на прибыль и платежи за право на пользование недрами, однако элемент соглашения присутствует


§ 4. Административный договор и административный акт 183
и здесь, поскольку данные налоги могут уплачиваться в стоимост­ной либо натуральной форме — по согласованию сторон^
§ 4. Административный договор и административный акт
Административный договор может находиться в следующих отношениях к административному акту:
1) административный договор заключается непосредственно на основе норм действующего законодательства. (Например, о раз­граничении компетенции и предметов ведения, о делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами субъектов Федерации.) В этом случае административный дого­вор существует независимо от административных актов;
2) административный договор заключается на основе акта нор­мативного характера исполнительной власти. Например, поста­новление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза Рос­сии» признает необходимым (п. 2) заключение ежегодных согла­шений между Правительством РФ и Аграрным союзом России^ Проекты таких соглашений готовятся Аграрным союзом и дора­батываются Министерством сельского хозяйства и продовольст­вия РФ с участием заинтересованных министерств и ведомств, пос­ле чего представляются в Правительство РФ для подписания;
3) административный договор заключается на основании и во исполнение индивидуального административного акта. Например, решение о предоставлении финансовых средств предприятию на компенсационные выплаты работникам принимается органами службы занятости и оформляется приказом, на основании кото­рого орган службы занятости заключает с администрацией соот­ветствующего предприятия договор о выделении финансовых средств;
4) административный договор может служить основанием для последующего принятия административных актов, причем как индивидуального, так и нормативного характера;
5) для реализации некоторых управленческих решений по ус­мотрению государственно-властного субъекта может быть вы­бран административный договор либо административный акт. Выбор того или иного правового управленческого средства опре­деляется по усмотрению соответствующего государственного ор­гана и зависит от многих объективных и субъективных факто­ров. Так, экспроприация и купля-продажа позволяют решить
• САПП РФ. 1994. № 1. Ст. 3. ' СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2081.


184 Глава 9. Административные договоры
одинаковую управленческую цель — приобрести в государствен­ную собственность некоторое имущество, но разными средствами.
В конечном счете все определяется конкретными условиями. Для примера приведем ст. 6 Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», устанавливающую, что «оперативно-розыскные мероприятия, связанные с контролем почтовых отправлений, те­леграфных и иных сообщений, прослушиванием телефонных пе­реговоров... со снятием информации с технических каналов свя­зи, проводятся... в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осу­ществляющими оперативно-розыскную деятельность». То есть одни и те же правоотношения могут в зависимости от конкрет­ных условий регулироваться административными актами нор­мативного характера, либо административными договорами.
И административные акты, и административные договоры мож­но объединить более общим понятием — правовой акт исполни­тельной власти. В отечественном правоведении преобладает оп­ределение такого правового акта как односторонне-властного предписания компетентного государственного органа (должнос­тного лица). Это определение фактически отождествляет право­вой акт исполнительной власти и административный акт.
Административные договоры имеют организационную направ­ленность, заключаются при осуществлении исполнительной влас­ти, их предмет составляют действия управленческого характера. Цели и функции административных договоров — публично-пра­вовые. В результате договорного процесса в ходе столкновения, противоборства, иногда даже конфликта локальных (частных) воли, требований, интересов формируется некий общий интерес, согласованное волеизъявление сторон, выражаемое в договоре. После заключения административного договора это согласован­ное волеизъявление приобретает для сторон нормативно-обяза­тельный характер.
Таким образом, есть достаточные основания считать админис­тративный договор правовым актом исполнительной власти мно­гостороннего характера. Видимо, акт исполнительной власти мо­жет трактоваться в узком и широком смысле. При узком, традиционном подходе к правовым актам будут относиться толь­ко односторонне-властные предписания субъектов исполнитель­ной власти. А при широком понимании к ним добавляются и мно­госторонние акты волевого согласования, главным среди которых являются совместные решения государственных органов, влеку­щие юридические последствия, и административные договоры.


Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти
Деятельность исполнительной власти по своему содержанию есть не что иное, как выполнение общих функций, возникающих в процессе совместного труда, а по способу осуществления — это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных и про­сто зависимых от него, добиваться выполнения заранее опреде­ленной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле. На всех этапах развития чело­веческого общества мы можем видеть проявление власти в разно­образных группах людей, объединенных какими-либо интересами.
В обществе, где существует господство, воля государственной власти воплощается в юридических актах. Но для обеспечения единства действий недостаточно издавать нормы, в которых за­креплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчине­ние граждан и организаций содержащимся в них правилам. Рабо­ту по реализации правовых предписаний проводят многочисленные государственные и негосударственные органы.
Подчинение воли подвластных воле субъектов власти достига­ется различными методами, под которыми понимаются способы, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения пос­тавленной задачи. Совокупность методов, используемых в про­цессе осуществления власти, их сочетание является одним из ее важнейших качественных показателей. Умелое использование разнообразных методов в определенной обстановке свидетельству­ет об искусности субъекта. От умения выбрать и применить их во многом зависит достижение поставленной цели, а значит, и эф­фективность исполнительно-распорядительной деятельности.
Понятие метода прежде всего связано с деятельностью, но не с любой, а с целенаправленной. Такая деятельность выступает как совокупность приемов, способов достижения намеченного резуль­тата. Метод можно понимать как способ целенаправленного воз­действия субъекта власти на коллектив, группу или одного чело­века. Такое воздействие производится не только на волю, но и на сознание, эмоции, интересы людей. Следовательно, речь идет о способах взаимоотношений между людьми, путях достижения усилиями одних людей целей, выработанных другими.


186 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
В целом способы и средства целенаправленного воздействия на людей детерминированы объективными условиями. Они в значи­тельной степени обусловлены состоянием производительных сил, характером производственных отношений, взаимоотношениями классов и иными конкретными историческими условиями. Кроме того, методы властвования зависят и от особенностей объекта воз­действия, уровня культуры и от ряда других объективных обсто­ятельств. Выбор методов детерминирован и целью, характером решаемых задач. Например, такие задачи, как безопасность на дорогах, снижение или повышение уровня рождаемости, требуют различных способов управляющего воздействия.
Признавая большое значение объективного фактора, все же не следует переоценивать его. Лишь небольшое число общественных отношений жестко диктует выбор метода действий. В большинст­ве случаев цель достигается различными средствами. Конечно, их ценность неравнозначна, так как использование одних требует больших затрат времени и сил, чем других, неодинаковы и побоч­ные последствия. В каждом конкретном случае субъект власти должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Можно назвать их наиболее существенные черты. 1. Это способы воздействия одного человека на другого, одного коллектива на другой, одного человека на коллектив или коллек­тива на одного человека. Во всех случаях метод выступает как особая связь людей.
2. Это способы обеспечения преобладания воли субъекта власти.
3. Это способы организации, упорядочения происходящих в сис­теме процессов, приемы осуществления общих функций, возни­кающих в процессе совместной деятельности.
4. Это средства сознательного воздействия, пригодные для мно­гократного использования.
5. Это средства достижения определенных целей. Методы реализации исполнительной власти можно поделить на научные и ненаучные, демократические и диктаторские, гиб­кие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и об­щественные. Но разнообразные приемы воздействия субъекта на объект должны быть не разрозненными, изолированными акция­ми, а единым процессом использования взаимосвязанных и взаи­мообусловленных средств осуществления власти. Методы при правильном использовании образуют единую систему способов воздействия, связаны друг с другом. Это не исключает и противо­речий, которые возникают, если они применяются либо вопреки объективным условиям, либо необоснованно широко. Так, су-


§ 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти 187
ществуют противоречия между субъективистскими, ненаучными и научными методами. Увлечение администрированием в руко­водстве экономикой также породило немало противоречий и труд­ностей. Опытный руководитель умело использует разные спосо­бы воздействия и добивается наибольшего эффекта.
Большое практическое значение имеет выделение методов прямого и косвенного воздействия^. Их сущность можно выра­зить формулами: «Делай, как приказано» и «Делай, как лучше».
Для методов прямого воздействия характерны следующие при­знаки:
а) прямое воздействие на волю; б) директивность, приказной характер;
в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют их исполнителям возможности выбора вариантов и обязывают делать, как приказано;
г) широкое использование правительственных, а также ведом­ственных актов, сужение роли законов;
д) наличие большого административного аппарата, контроли­рующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за их нарушение;
е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководи­теля за выполнение команд, а то и просто за послушание; ж) широкое использование внеэкономического принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро до­биться результатов. Часто без него невозможно обойтись (в ар­мии, на транспорте, например). Но возможность получить быстро тактический успех, а также недоверие к подвластным и вера во всемогущество приказа, директивы, в бюрократические процеду­ры — важная причина необоснованно широкого администрирова­ния. Продразверстка, тотальное планирование хозяйственной де­ятельности, единые для всех вузов страны учебные планы и многие, многие другие факты из нашей истории подтверждают это.
Методам косвенного воздействия присущи следующие особен­ности:
а) руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном пове­дении, через эмоции, интересы, потребности исполнителей;
' В литературе много внимания уделено соотношению административных и экономических методов. Но это лишь разновидности прямого и косвенного воз­действия на экономические процессы. В обороне, образовании экономические методы применяются мало, но другие разновидности косвенного влияния исполь­зуются широко.


188 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
б) акты власти управомочивают на определенные действия; в) у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения;
г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматичес­ки действующий механизм стимулирования (получение прибыли, льгот и т. п.);
д) наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их кол­лективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.
Использование косвенных методов не сразу приводит к желае­мому результату, но развивает активность исполнителей, и поэ­тому полученные результаты достаточно прочны. Хорошее взаи­модействие верхов и низов со временем обеспечивает устойчивость и развитие системы, достижение стратегических успехов. «Не­трудно представить, насколько эффективнее эти методы с точки зрения использования человеческого фактора, поскольку они спо­собствуют осознанному включению населения, партий, обществен­ных организаций и движений в процессы властвования и управ­ления, формируют самоуправленческий механизм»'.
С учетом обстановки, отрасли деятельности, кадрового и тех­нического потенциала необходимо разумно использовать прямое и косвенное воздействие на граждан и организации, рационально сочетать эти методы.
В юридической литературе много внимания уделяется соотно­шению в государственной деятельности убеждения и принужде­ния. Такое деление методов связано с основанием и содержанием властного воздействия. Ряд авторов убедительно обосновывают мнение, что в этом ряду как важный и самостоятельный должен быть назван и метод поощрения^. Иными словами, по названному критерию следует различать методы убеждения, поощрения и принуждения. Названные методы воздействия используются не только государственной властью, но общественными, частными и иными негосударственными организациями, а также гражданами (в семье, в гражданско-правовых сделках).
§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти
Убеждение проявляется в использовании различных разъяс­нительных, воспитательных, организационных мер для формиро-
' Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 50.
' См.: Горшенев В. М. Способы и формы правового регулирования в социалис­тическом обществе. М., 1972; Баранов В. М. Поощрительные нормы советского социалистического права. Саратов, 1978; Петров Г. М. Поощрение в государ­ственном управлении. Ярославль, 1983.


§ 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти 189
вания воли подвластного или ее преобразования. Оно направля­ется на то, чтобы подвластные сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководите­ля и коллектива, которое является необходимым условием един­ства действий.
Убеждение — это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладе­ние вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, раз­жигание интереса, возбуждение желания. Граждане добровольно подчиняются юридическим нормам, если понимают цели и задачи государства, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения го­сударство добилось желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них появилось необходимое понимание, сформирова­лась внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний.
В обеспечении добровольного исполнения большое значение имеет воспитание правовой дисциплины, привычки соблюдать закон. Нередко само по себе знание прав и обязанностей оказыва­ется достаточным для того, чтобы тот или иной гражданин был законопослушным, строго и неукоснительно следовал предписа­ниям юридических норм.
Часть граждан исполняют правовые предписания потому, что знают об отрицательных последствиях, которые могут наступить для них в случае неподчинения. Устрашение тоже является од­ной из форм воспитания, хотя и самой низкой. Угроза принужде­ния, устрашение могут способствовать воспитанию привычки со­блюдать закон.
В демократическом обществе убеждение — главный метод воз­действия.
Во-первых, оно используется систематически, можно сказать, круглосуточно в отношении всех граждан.
Во-вторых, оно обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном итоге воспитывает убежденность, привычку законопослушания.
Демократический режим открывает значительные возможнос­ти для широкого привлечения граждан к обсуждению и приня­тию правовых актов, к участию в делах государства, которые, в свою очередь, раскрывают перед ними сложность и трудность этого процесса, заставляют брать на себя ответственность за це­лесообразность принимаемых решений. Сознательная дисципли­на, высокая организованность, чувство личной ответственности, обретаемые в процессе непосредственной общественно-политичес-


190 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
кой практики, являются действенными средствами формирова­ния убежденности, в основе которой лежит собственный опыт людей.
В-третьих, научно-техническая революция, цели демократичес­кого общественного устройства требуют, чтобы внешнее регули­рование поведения людей постепенно уступало место саморегу­лированию. Чем выше уровень техники, чем выше насыщенность труда творческими элементами, тем менее эффективен внешний контроль за людьми. Главными факторами успешной трудовой деятельности личности все более становятся психическое состоя­ние, акты сознания, недоступные внешнему контролю. И решаю­щее значение в успешной трудовой и иной деятельности должно принадлежать внутреннему контролю самой личности за своими действиями, осознанию ею социального значения их целей и пос­ледствий. В деле воспитания саморегулирования, самоконтроля, чувства долга решающая роль принадлежит разнообразным фор­мам убеждения.
В-четвертых, созданная за последние десятилетия система средств массовой информации позволяет государственному и му­ниципальному аппарату быстро оповещать граждан о проводи­мых мероприятиях, разъяснять их смысл, инструктировать, убеж­дать. Пресса, радио, кино, телевидение значительно увеличили возможность воздействия на граждан, и их использование спо­собствует повышению роли убеждения в управлении делами об­щества.
В-пятых, убеждение обходится государству, стране намного дешевле, чем принуждение.
Формы убеждения разнообразны. Среди них: обучение, пропа­ганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Большое влияние на граждан оказывают инструктажи, митинги, собрания, реклама, своевременное реагирование на обращения, небюрократическое решение дел. Воспитывают примеры из личной жизни руководи­телей, яркие художественные образы. Во второй половине XIX в. многих вдохновлял образ Базарова, а в первой половине XX — Корчагина. Убеждает организационная практика исполнительных органов, пресс-конференции, встречи руководителей с народом, информирование о достигнутых успехах и т. д.
§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти
А. Понятие и особенности поощрения
Жизнь человека предполагает удовлетворение различных ма­териальных и духовных потребностей. «Без потребностей чело-


§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 191
век не имел бы стимула к действию»'. Стимулы — это средства воздействия на деятельность людей, активизирующие их возмож­ности. С помощью правовых стимулов осуществляется целенап­равленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков^ Сти­мулирование, побуждение к действию производится путем воз­действия на потребности и интересы людей, а следовательно, на их волю и поведение.
Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид — поощрение.
В научной литературе различают два вида стимулов: негатив­ные (взыскания) и позитивные (поощрения). «Верховная власть, — отмечал еще А. Н. Радищев, — многие имеет средства направ­лять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть пред­метом общего законоположения. Средства сии суть:
1) воспретительные;
2) побуждающие...
Воспретительные средства, — продолжал он далее, — суть положенные в законе наказания, побудительные — суть награж­дения разного рода...»^
Поощрение — это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полез­ных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздей­ствие возбуждает интерес к совершению определенных дел, по­лучению материального, морального или иного одобрения.
В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский пра­вовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового, исправительно-трудового и других отраслей права.
Больше всего в этом правовом институте норм административ­ного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер по­ощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.
' Плеханов Г. В. Избранные философские произведения. М., 1956. С. 103. ^ См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. Саратов, 1994. ' Радищев А. Н. О законоположении. М., 1949. С. 405.


192 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, спе­циальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установ­лении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия — медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992 г., «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кава­леров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г., «О Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства» от 10 ноября 1993 г.; Положе­ние о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, ут­вержденное Правительством РФ 31 мая 1995 г.; и многие иные акты центральных федеральных органов. Акты о поощрении из­даются и субъектами Федерации. Например, Свердловская об­ластная Дума 6 октября 1995 г. приняла Закон «О Почетных граж­данах Свердловской области».
Вторая группа источников административно-поощрительных норм — акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Законы РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Россий­ской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.
Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:
1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;
2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает как составная часть государственного контроля;
3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдель­ных индивидуальных или коллективных субъектов;
4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льго­тами, материальными ценностями и иными благами;
5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощри­тельные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъек­тов власти поощрять и крайне редко — субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномо­чиями;


§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 193
6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздейству­ет на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не слу­чайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».
Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более твор­ческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, ху­дожнику, изобретателю — признание.
Основные принципы поощрительной деятельности — обосно­ванность, оперативность, гласность, разнообразие — вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности вла­ствования. Б. Виды поощрения
Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование; содержание поощрения; кого и кто поощряет.
Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным основанием поощрения является добро­совестное выполнение трудовых, служебных и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за му­жество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т. п.).
Так, в п. 32 ст. II Закона РСФСР «О милиции» сказано, что милиции предоставляется право «объявлять о назначении возна­граждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать его гражданам и организа­циям; поощрять граждан, оказавших помощь милиции в выпол­нении иных возложенных на нее обязанностей».
Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти де­тей.
Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги инос­транных граждан перед Россией в развитии науки, успехи росси­ян в спорте, самодеятельности, изобретательстве, научных иссле­дованиях.
Все названные поводы являются абсолютными, а обусловлен­ное ими поощрение — абсолютным.
Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использо-


194 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
ваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица, отбывшего наказание (условно-досрочное осво­бождение, досрочное снятие судимости и т. д.). Статьей 19 Дис­циплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыс­кания».
Относительные поводы, относительное поощрение регламенти­руются УК, КоАП, Дисциплинарными уставами. Нормы этих ак­тов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устране­ние причиненного вреда. В качестве примера можно назвать ст. 297 КоАП РСФСР, предусматривающую возможность сокраще­ния срока наказания «при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством». Представляется, что такая норма, как и норма, содержащаяся в ст. 44 КоАП', должна быть расширена до уровня общих правил административной от­ветственности. Нормы, поощряющие добровольный отказ от не­правомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, доброволь­ное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные про­ступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.
С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощре­ние, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными акта­ми (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.
В поощрительной деятельности возможно и желательно прояв­ление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средст­ва — это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный сим­позиум за рубежом, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.
По содержанию поощрение может быть моральным, матери­альным, статутным и смешанным. Наиболее часто применяемое
' В ст. 44 КоАП сказано: «Лицо, добровольно сдавшее имевшееся у него в небольших размерах наркотическое средство, которое оно приобрело или храни­ло без цели сбыта, освобождается от административной ответственности за дей­ствия, предусмотренные настоящей статьей».


§ 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти 195
средство морального стимулирования — благодарность и грамо­та, а материального — премия, ценный подарок. Статутные меры изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного ар­тиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля).
Возможно применение одновременно нескольких мер поощре­ния. Но часто одна мера содержит и моральное, и материальное, и статутное поощрение, является смешанной. Например, присво­ение звания Героя Российской Федерации, присуждение Госу­дарственной премии, присвоения звания «Почетный железнодо­рожник».
Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к кото­рым они могут применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные (Почетный гражданин горо­да и др.) и локальные.
На основании норм административного права могут поощрять­ся коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллектив­ных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные организации: же­лезные дороги, пароходства, города'.
Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государствен­ные служащие; 2) иные работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные граждане и лица без граж­данства (только к ним применяются такие поощрительные сред­ства, как присвоение звания Почетного гражданина России, до­срочный прием в российское гражданство).
Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих по­ощрительную деятельность, то следует выделить централизован­ное и децентрализованное поощрение. Централизованное вклю­чает в себя поощрение, применяемое:
1) Президентом РФ;
2) Правительством РФ;
3) центральными органами исполнительной власти специаль­ной компетенции РФ;
4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ, Центральной избирательной комиссией);
5) президентами, губернаторами, главами администраций субъ­ектов Федерации и их правительствами.
' В 90-х годах практика поощрения коллективных субъектов резко сократилась.


196 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
К исключительной компетенции Президента РФ относится на­граждение государственными наградами, присуждение государ­ственных премий.
В. Поощрительное производство
Административно-правовые нормы регулируют не только ос­нования и систему поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм содержится в актах, регу­лирующих награждение государственными наградами, присуж­дение государственных премий, премий Правительства РФ.
В централизованном поощрительном производстве выделяют­ся стадии:
— возбуждения дела о поощрении;
— общественной и государственной оценки материалов о по­ощрении;
— принятия решения о поощрении; — исполнения решения.
Положением о государственных наградах Российской Федера­ции в редакции Указа Президента РФ от 1 июня 1995 г. регулиру­ется разновидность поощрительного — наградное производство.
Ходатайства о награждении государственными наградами воз­буждаются в коллективах предприятий, учреждений, организа­ций, частной, государственной, муниципальной и иных форм соб­ственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, горо­дов их направляют соответствующим главам исполнительной вла­сти субъектов РФ или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъ­ектов РФ.
Порядок возбуждения ходатайства о награждении государствен­ными наградами военнослужащих, гражданского персонала Во­оруженных Сил Российской Федерации, сотрудников органов внут­ренних дел, работников таможенной службы и налоговой полиции определяется соответствующими федеральными органами испол­нительной власти.
Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнитель­ной власти субъектов Федерации.
Комиссия по государственным наградам при Президенте: — оценивает представление;
— готовит материалы и представляет заключения о возмож­ном награждении, а также проекты указов.


§ 4. Правовое принуждение 197
Награждение производится Указом Президента РФ. Государственная награда вручается награжденному не позд­нее двух месяцев со дня вступления в силу указа о награждении в торжественной обстановке. Одновременно награжденному вы­дается удостоверение к государственной награде.
Со дня издания указа лица, удостоенные государственных на­град, пользуются льготами в случаях и порядке, установленных законодательством.
Президент РФ отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награж­дению. Государственная награда и документ к ней, уже вручен­ные лицу, подлежат возврату в службу государственных наград Президента.
Лишение государственных наград может быть произведено толь­ко Президентом РФ по представлению суда в случае осуждения награжденного за тяжкое преступление.
§ 4. Правовое принуждение
Принуждение можно понимать как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение. Поскольку команда не исполнена, нарушена воля властвующего, последний воздейству­ет на моральную, имущественную, организационную, физичес­кую сферу подвластного, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения.
В настоящее время и в обозримом будущем принуждение необ­ходимо для охраны правопорядка, собственности, прав и интере­сов граждан и организаций, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти. Это хотя и не главный, но важный и необходимый метод властвования.
В обществе существуют различные виды принуждения. По объ­екту различаются психическое, материальное, организационное и физическое воздействие. Последнее может быть направлено на личность, ее имущество. Примерами организационного воздейст­вия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликвида­ция организаций. Деление это в значительной мере условно, так как нередко эти способы влияния на граждан и организации со­четаются.
Принудительные меры могут применяться как к индивидуаль­ным, так и к коллективным субъектам права.
По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение (насилие). Видами нелегального принуждения являются агрессия
8—2797


198 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
других государств, завоевания, внешнее насилие. Внутри страны источниками насилия могут быть преступность, охлократия (власть толпы, самосуд), бандократия (власть полулегальных формирова­ний, например, мафии, черной сотни). Источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных струк­тур, некомпетентность, халатность должностных лиц, т. е. админист­ративный произвол. Его яркие проявления — раскулачивание, высылка целых народов, история деятельности ВЧК — ОГПУ — НКВД — КГБ.
Юриста принуждение интересует прежде всего как средство охраны правопорядка, как метод государственной деятельности. Юридическая наука изучает правовое принуждение, которое при­меняется на основе юридических норм и в связи с их нарушени­ем, понуждает к соблюдению государственно-властных предпи­саний.
1. Оно осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение. Его использование обусловлено конфликтом между государственной волей, выраженной в норме, и индивидуальной волей лиц, нару­шающих ее. Если же нет неправомерных действий — нет и при­нудительных акций. Собственно, здесь и лежит граница принуж­дения. Так, увольнение по сокращению штатов, изъятие земельного участка для общественных нужд и др. не являются мерами при­нуждения, несмотря на невыгодность наступающих для гражда­нина последствий. Далеко не всякое невыгодное последствие, даже если оно предусмотрено юридическим актом и возникает в ре­зультате сознательных действий лица, является принудительной мерой. Одна и та же мера в одних случаях может быть принуди­тельной, а в других — нет (увольнение, приостановление работы, отзыв лицензии и др.).
2. Правовое принуждение применяется только к конкретным субъектам права, которые нарушили юридические нормы, оно персонифицировано. Это внешнее воздействие на субъекта с целью заставить его выполнять правовые предписания, не допускать новых правонарушений, воспитать виновного и окружающих. Цели принудительной деятельности достигаются путем воздействия на моральную, имущественную, организационную, физическую сфе­ру конкретного субъекта права.
3. Правовое принуждение осуществляется посредством юрис-дикционных, правоприменительных актов.
4. Принуждение применяется на основе закона. Юридические нормы регулируют, какие меры, при каких условиях, в каком порядке, кем могут применяться. Четкая регламентация прину-


§ 4. Правовое принуждение 199
дительного воздействия является конкретизацией и юридической гарантией провозглашенных Конституцией принципов неприкос­новенности личности, жилища и личной собственности граждан.
Всякую принудительную меру следует рассматривать как до­зволенное в виде исключения нарушение неприкосновенности прав личности, закрепленных законом. Только в рамках закона упол­номоченные государством органы и должностные лица могут ог­раничивать права и свободы личности.
Законодательством определяются основания для применения органами власти мер принуждения, закрепляются признаки (со­ставы нарушений), при наличии которых применяются принуди­тельные средства. В нормативном порядке устанавливается, ка­кие принудительные меры и в каком размере могут применяться при наличии законных оснований. Большое значение имеет чет­кая регламентация порядка применения принудительных средств, определение круга субъектов принуждения и их компетенции. Процедура осуществления принудительного воздействия устанав­ливается законом и создает необходимые гарантии для охраны прав и интересов граждан и организаций.
5. Существует государственная монополия на правовое при­нуждение. Только государство вправе издавать юридические нор­мы и применять установленные им санкции. Только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения, вправе при­менять принудительные меры к гражданам и к организациям, коллективным субъектам. Что же касается общественных, иных негосударственных организаций, то они могут применять меры принуждения только к своим членам на основе своих уставов (по­ложений), и только те, которые непосредственно связаны с член­ством в организации. Это в основном меры морального принужде­ния, самой серьезной из которых является исключение из организации. Негосударственные организации не могут физичес­ки воздействовать на своих членов. В тех случаях, когда членство в негосударственных организациях связано с использованием кол­лективных фондов, и меры воздействия, особенно исключение, затрагивают имущественные интересы граждан, государство рег­ламентирует правовыми нормами использование подобных мер, а государственные (муниципальные) органы контролируют закон­ность их применения.
С целью привлечения трудящихся к охране правопорядка го­сударство предоставило комиссиям по делам несовершеннолет­них, народным дружинам, общественным природоохранным ор­ганам право применять к гражданам меры принуждения на основе юридических норм. Общественные органы могут осуществлять при-
8*


200 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти
нуждение в отношении граждан только по поручению государст­ва, в установленных законом случаях и, как правило, под госу­дарственным контролем.
Таким образом, принуждение как способ обеспечения правопо­рядка должно применяться строго на правовой основе, как пра­вило, специально уполномоченными государством органами, только к конкретным субъектам права в связи с их неправомерными дей­ствиями, путем принятия актов применения права.
Поскольку меры правового принуждения разнообразны и обла­дают многочисленными признаками, возможна различная класси­фикация их в зависимости от избранного критерия. Так, по субъекту можно различать государственно-правовое и общественно-право­вое принуждение. Первое, в свою очередь, делится на судебное и внесудебное.
Основная задача принудительных актов — защита правопо­рядка. По способу его охраны, по функциональному назначению следует различать три вида принуждения: пресечение, восста­новление, наказание (взыскание).
В зависимости от основания и процедурных особенностей вы­деляют уголовное, административное, дисциплинарное, граждан­ско-правовое, государственно-правовое принуждение.
Юридическая наука выделяет два типа неправомерных дея­ний: правонарушения (виновные неправомерные деяния) и объ­ективно-противоправные (не виновные противоправные деяния). Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и в связи с объективно-противоправными действиями. Неправо­мерные действия могут быть невиновными и виновными, но при­знак вины в ряде установленных законом случаев не имеет юри­дического значения.
Органы исполнительной власти участвуют в осуществлении разных видов принуждения. Они сами используют средства дис­циплинарного и административного воздействия. Органы мили­ции, службы безопасности, налоговой полиции возбуждают уго­ловные дела, ведут предварительное расследование и применяют меры уголовно-процессуального принуждения. Одной из важней­ших задач системы МВД является исполнение уголовных наказа­ний.


Глава II. Специальные административно-правовые режимы
§ 1. Понятие и виды специальных административно-правовых режимов
Под правовым режимом понимается совокупность правил, за­крепленных в юридических нормах, регулирующих определен­ную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности (режим наркотических, ав­тотранспортных средств, культурных ценностей и др.) временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего — сочетанием этих факторов. Понятие правового режима сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее означает права и обязанности субъекта, связывает их с какими-то лица­ми, а правовой режим характеризует деятельность и с нею свя­зывает права и обязанности ее участников.
Режимы могут быть межотраслевыми, т. е. урегулированными несколькими отраслями права (например, режимы законности, предпринимательства) и отраслевыми (административно-право­выми, гражданско-правовыми и др.).
Правовой режим — это комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридико-организацион-ных средств. Он задается параметрами двоякого рода: во-пер­вых, особой специальной значимостью общественных отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использова­нием особых принципов, форм и методов деятельности, отража­ющихся в системе прав и обязанностей субъектов. Понятие ре­жима «несет в себе основные смысловые оттенки этого слова, в том числе и то, что правовой режим выражает степень жесткос­ти юридического регулирования, наличие известных ограниче­ний или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пре­делы их правовой самостоятельности»^
Среди правовых режимов выделяются наиболее общие, уни­версальные и производные, вторичные режимы.
К первым, лежащим в самой основе правовой действительнос­ти, в глубине правовой материи относятся режимы отраслей права.
' Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 186.


202 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
Правовой режим отрасли права представляет собой совокупность юридических средств регулирования — отраслевой юридичес­кий инструментарий. Он опосредован отраслевым методом пра­вового воздействия и базируется на принципах, специфичных для данной отрасли.
Административно-правовой режим — это определенное соче­тание административно-правовых средств регулирования, опо­средованное централизованным порядком, императивным мето­дом юридического воздействия. Оно отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юриди­чески неравные позиции.
Что касается конкретных параметров специальных админис­тративно-правовых режимов, то они могут существенно разли­чаться. И это проявляется в наличии большего или меньшего количества запретов и позитивных обязываний, или более раз­вернутой сети льгот и дозволений. Они различаются масштабом свободы граждан и организаций в использовании своих возмож­ностей для реализации субъективных прав, по глубине измене­ний в конституционном статусе граждан и организаций, по вре­мени и территории действия и другим критериям.
Административно-правовые режимы можно различать по тер­риториальному критерию: общегосударственные (секретности и др.), региональные (закрытого административно-территориаль­ного образования и др.). По времени действия существуют режи­мы постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвы­чайное положение). В ряде случаев полезно различать режимы по объектам, средствам деятельности: заповедников, ядов, валю­ты и др.
Можно также поделить их на централизованные и децентра­лизованные в зависимости от порядка их введения.
В 90-х годах в России принято значительное число «режим­ных» актов: Закон «О защите населения и территорий от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г.; Закон «Об особо охраняемых природных терри­ториях от 14 марта 1995 г.; Закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. и др.
Большую роль в формировании правовой основы администра­тивно-правовых режимов играют акты исполнительной власти. По юридической природе среди них следует различать норма­тивные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нор­мативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержа­щие нормы права решения, которые исполнительные органы при-


§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 203
нимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент издает указ, которым вво­дится режим чрезвычайного положения и устанавливаются оп­ределенные правила, а временная администрация, руководству­ясь законом и указом, устанавливает комендантский час.
В создании, осуществлении административно-правовых режимов, кроме нормативно-правовой, огромное значение имеют органи­зационная и материально-техническая подсистемы. Организаци­онная подсистема обслуживает значительную правоприменитель-ную деятельность органов исполнительной власти (должностных лиц), призванных обеспечить соблюдение установленных запре­тов и ограничений и выполнение возложенных на граждан и хо­зяйствующих субъектов обязанностей.
Обеспечение действия административно-правовых режимов связано также с решением экономических, материально-техни­ческих вопросов: подготовка сил и средств, достаточных для функционирования режима, создание специальных фондов фи­нансирования, оказание помощи пострадавшим, осуществление спасательных, ремонтных работ и т. д.
Во всех специальных административно-правовых режимах следует различать две взаимосвязанных стороны: содержатель­ную и формальную. Содержательная сторона — это причины и цели существования режима, его организационные, экономичес­кие элементы, связанные с ним действия. А юридическая сторо­на — кто, на какой срок, на какой территории устанавливает режим, процедура его введения, отмены, изменения, система «ре­жимных» обязанностей и прав.
Все специальные режимы, как правило, ограничивают права граждан. Поэтому такие ограничения не должны быть чрезмер­ными, а режимные ограничения должны устанавливаться только законами.
§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения
Развитие человеческого общества представляет собой слож­ный, противоречивый процесс. В определенные периоды его жиз­недеятельности происходит обострение социальных и техноген-ных противоречий, противоречий между природой и обществом. Это влечет за собой возникновение этнических и социальных, политических и военных конфликтов, экономических катастроф, крупномасштабных промышленных аварий и т. п. Экстремаль­ные ситуации угрожают жизни и здоровью людей, создают усло­вия для уничтожения значительных материальных и духовных ценностей. Они грозят дестабилизацией и разрушением социаль-


204 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
ной системы и требуют безотлагательного принятия неординар­ных мер и прежде всего правовых, организационных, экономи­ческих, материально-технических.
Анализ чрезвычайных ситуаций выявил рост числа пожаров и взрывов в жилых, промышленных зданиях и сооружениях, ави­ационных катастроф, аварий на магистральных трубопроводах, на сетях коммунального хозяйства и в системах жизнеобеспече­ния городов, случаев массовых отравлений людей.
Наряду с ростом происшествий техногенного характера отме­чается и увеличение количества чрезвычайных ситуаций природ­ного характера. Лесные пожары, инфекционные заболевания, сти­хийные бедствия наносят значительный ущерб экономике, влекут гибель людей.
Экстремальная (чрезвычайная) ситуация представляет собой совокупность опасных для общества факторов, создающих угро­зу безопасности жизненно важным интересам личности, общест­ва и государства и требующих для своего урегулирования иного нормативного воздействия, иной управляющей подсистемы, чем те, которые действуют в обычных условиях.
Правовые режимы, при помощи которых происходит такая перестройка юридического инструментария, можно определить как экстремальные (чрезвычайные). Они относятся к админис­тративно-правовым.
Чрезвычайные режимы — это специальные правовые режи­мы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйствен­ной деятельности и функционирования органов власти на тер­ритории, где возникла чрезвычайная ситуация. Главное в их содержании то, что они изменяют правовой статус субъектов этой территории, систему органов исполнительной власти, устанавли­вают меры, которые используются для урегулирования ситуации.
Законодательство закрепляет три основных разновидности чрезвычайных режимов: 1) «особое»; 2) чрезвычайное и 3) воен­ное положение. Из них наибольшее внимание законодатель уде­лил режиму чрезвычайного положения (ЧП).
Правовую основу чрезвычайного положения, кроме конституци­онных норм (ст. 56, 88, 102), составляют Закон «О чрезвычайном положении», а также законодательные акты, в основном регла­ментирующие деятельность отдельных органов государственного управления в условиях ЧП, — Законы «О милиции», «О внут­ренних войсках Министерства внутренних дел Российской Фе­дерации», «О безопасности» и др.
Режим чрезвычайного положения при наличии чрезвычайной ситуации вводится в установленном законом порядке компетен-


§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 205
тными государственными органами. Иными словами, существу­ют фактическое (ЧС) и юридическое (правовой акт) основания возникновения данного правового режима.
Главное в его содержании: 1) ограничение прав и свобод граж­дан, коллективных субъектов права; 2) изменение системы госу­дарственной власти путем образования новых исполнительных органов, перераспределения компетенции, предоставления допол­нительных полномочий.
Цели введения режима ЧП — нормализация в кратчайшие сроки обстановки, устранение угроз безопасности, восстановле­ние законности, нормальной деятельности, оказание помощи пос­традавшим гражданам, организациям, ликвидация последствий беспорядков, эпидемии, катастрофы, стихийного бедствия.
Законодательство РФ, определяя основания объявления ЧП, дает характеристику возможных обстоятельств, используя сле­дующие критерии:
а) конкретные явления, возникновение которых создает опас­ность для жизни и здоровья граждан, нормальной деятельности государственных институтов, имущества: эпидемии, эпизоотии, крупные аварии;
6) обстоятельства, служащие основанием для объявления ЧП, должны представлять собой реальную, чрезвычайную и неиз­бежную угрозу. То есть законодатель не связывает основания объявления ЧП с наступлением конкретных явлений или собы­тий; применение чрезвычайных мер может быть вызвано и угро­зой наступления реальной опасности; задачей ЧП будет как раз устранение такой угрозы;
в) сферы, в которых могут возникнуть чрезвычайные ситуа­ции, — общественный порядок, межнациональные отношения, взаимоотношения природы и общества;
г) степень крйзисности чрезвычайной ситуации должна быть таковой, чтобы органы государственной власти признали, что существующие у них в силу обычного законодательства возмож­ности недостаточны и что для ее урегулирования необходимо применение чрезвычайных мер.
Закон различает два вида ЧП: 1) вызванное попытками на­сильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками и т. п., если они создают угрозу жизни и безопас­ности граждан, нормальной деятельности государственных ин­ститутов'; 2) порождаемое стихийными бедствиями, эпидемия-
' Новым законом необходимо четко установить, что режим ЧП может быть введен и при организованном вооруженном неповиновении, вооруженном мяте­же, попытках нарушить целостность России.


206 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
ми, эпизоотиями, крупными авариями, ставящими под угрозу жизнь и здоровье населения и требующими проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (социальное бедствие).
Известно, что законы — нормативные акты, обладающие выс­шей юридической силой. Помимо всего прочего, это означает, что они могут быть отменены, изменены или приостановлены только актами, принятыми тем же законодательным органом. Из этого конституционного принципа правового государства есть исключе­ния, одно из которых — предоставление, согласно ст. 88 Консти­туции РФ, Президенту Российской Федерации права издавать указ о введении чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Предоставление Президенту права вводить режим ЧП вполне оправдано: он имеет в своем распоряжении эффективный меха­низм оперативного реагирования на кризисные ситуации, может быстро запустить в работу чрезвычайный инструментарий'.-
«Чрезвычайный» указ сохраняет свою силу в течение 24 часов при работающем парламенте и в течение 72 часов — в период между сессиями. После утверждения данного указа Советом федерации он действует в течение названного в нем срока, но может быть отменен досрочно.
В указе об установлении режима ЧП должны быть названы: а) обстоятельства, послужившие основанием для его введения; б) обоснование необходимости введения ЧП; в) государственные органы, ответственные за осуществление режима ЧП, и точные границы чрезвычайных полномочий тих органов;
г) границы территории, на которой вводится ЧП; д) время вступления в силу акта о ЧП, а также точный срок, на который вводится ЧП.
Акт о введении ЧП доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступ­ления его в законную силу, за исключением обстоятельств, тре­бующих неотложных мер по спасению населения, когда ЧП вво­дится немедленно и без предупреждения.
Срок действия режима ЧП, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее террито­рии — 60 дней. По истечение этого срока ЧП прекращается или продлевается на такой же срок в таком же порядке, как ЧП уста-
' Конституции ряда субъектов Федерации тоже предоставили право вводить режим ЧП своим президентам, губернаторам, главам администраций.


§ 2. Правовой режим чрезвычайного положения 207
навливается. Чрезвычайная ситуация видоизменяет обществен­ные отношения, являющиеся объектом управленческого воздей­ствия и тем самым влияет на систему исполнительной власти. Чрезвычайное законодательство России предусматривает: во-первых, введение прямого президентского правления, при котором органы исполнительной власти территории, на которой введено ЧП, ставятся в прямое подчинение Президенту либо на­значаемому им органу;
во-вторых, создание специальных временных органов — вре­менных администраций, комитетов, штабов, комендатур, являю­щихся федеральными органами исполнительной власти, которым могут быть переданы полностью или частично распорядитель­ные и исполнительные полномочия органов государственной вла­сти территории, где введено ЧП.
Увеличение полномочий органов исполнительной власти в ус­ловиях чрезвычайного положения происходит одновременно с ограничением прав и свобод граждан. В условиях социальных бедствий управленческое воздействие направлено на ликвида­цию их причин, обеспечение хозяйственно-восстановительных работ, эвакуацию людей и оказание им помощи, поддержание особого режима проживания на указанной территории, содейст­вие деятельности органов власти и иных организаций. В соответ­ствии с этими задачами государственные органы применяют сле­дующие меры: временно выселяют граждан из районов, опасных для проживания с обязательным предоставлением жилища; про­водят санитарно-противоэпидемические мероприятия; устанав­ливают особый режим работы предприятий, учреждений, орга­низаций; в исключительных случаях проводят мобилизацию трудоспособного населения и транспортных средств граждан.
ЧП, объявляемое в связи с возникновением массовых беспо­рядков, представляет собой жесткий административно-правовой режим ограничений и запретов, основу которого составляют меры предупредительно-пресекательного характера. Предусматрива­ется возможность: ограничения свободы печати; приостановле­ния деятельности политических партий и других общественных организаций, препятствующих нормализации обстановки; огра­ничения продажи оружия, спиртных напитков, а в исключитель­ных случаях — изъятие у граждан и организаций предметов и веществ, использование которых в условиях ЧП угрожает об­щественной безопасности; выдворения нарушителей обществен­ного порядка, не являющихся жителями данной местности, за пределы территории, на которой объявлено ЧП; установления комендантского часа.


208 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
Государственным органам даются полномочия изымать у граж­дан и организаций оружие, звукоусиливающие технические сред­ства и другие предметы, использование которых влияет на со­стояние общественной безопасности, вводить запрет на проведение собраний, митингов, забастовок.
Одновременно идет усиление административно-правовой дея­тельности. Это выражается в: а) закреплении в законодательстве новых составов административных проступков (например, нару­шение комендантского часа, распространение провокационных слухов); б) увеличение штрафных санкций за отдельные виды правонарушений; в) установление особых административно-про­цессуальных правил. Например, вводится новая фигура в адми­нистративную юрисдикцию — комендант района чрезвычайного положения, сокращается срок рассмотрения дел об администра­тивных правонарушениях.
§ 3. Режимы особого и военного положения
«Особое положение» — это собирательное понятие, включаю­щее в себя различные режимы, опосредующие экстремальную ситуацию «регионального бедствия», диктующую необходимость применения особых мер, по жестокости и объему правоограниче-ний уступающих тем мерам, которые используются при режиме чрезвычайного положения.
Чрезвычайная ситуация, дающая основание установить особое положение (ОП), как правило, характеризуется потенциальной угрозой жизнедеятельности населения, нарушением обычных процессов хозяйственной деятельности, невозможностью органов государственной власти и управления нормально выполнять свои функции без расширения их административно-властных полно­мочий.
Законодатель не определяет точного перечня мер, которые могут быть использованы при возникновении особых условий, ограни­чиваясь формулировками: «осуществление неотложных мер», «особые меры, связанные со спасением жизни людей...» и т. п.
Например, в случае опасности распространения инфекцион­ных заболеваний людей на отдельной территории или в населен­ных пунктах правительство или местная администрация могут вводить особые условия хозяйствования и режимы жизни на­селения. Или в случае объявления участка территории зоной экологического бедствия на ней прекращается деятельность хозяйствующих субъектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строи­тельство, реконструкция хозяйствующих объектов, существен-


§ 3. Режимы особого и военного положения 209
но ограничиваются все виды природопользования. В условиях особого положения применяются также следующие меры:
— установление особого режима въезда и выезда граждан, а также ограничение свободы передвижения;
— ограничение движения транспортных средств и других ма­териально-технических ресурсов хозяйствующих субъектов.
В особых условиях необходимо создать специальный органи­зационно-управленческий механизм — временные структурные единицы с компетенцией, позволяющей им решать задачи над-ведомственного характера. Например, в соответствии со ст. 102 Водного кодекса РФ осуществление мер по ликвидации стихий­ных бедствий, вызванных вредным воздействием вод, проводит­ся противопаводковыми и другими специальными комиссиями. На основании ст. 24 Закона РФ «О санитарно-эпидемиологичес­ком благополучии населения» для оперативного руководства и координации деятельности организаций, предприятий и граж­дан по предупреждению и ликвидации массовых заболеваний образуются чрезвычайные противоэпидемические комиссии.
30 декабря 1994 г. Правительство России утвердило комплекс мер по обеспечению эвакуации российских граждан из зарубеж­ных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуа­ций. Постановлением Правительства установлено, что в случае возникновения ЧС для осуществления оперативного руководства деятельностью по проведению эвакуации российских граждан из государства, где возникла чрезвычайная ситуация, Правитель­ством образуется комиссия под руководством Первого замести­теля его Председателя'.
Меры, используемые органами исполнительной власти в осо­бых условиях для ликвидации экстремальной ситуации, могут быть подразделены на административно-правовые и организа­ционно-технические. К последним относятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов, про­тивоэпидемические, противопаводковые, противопожарные, ин­женерно-технические и др. мероприятия.
Таким образом, особые меры, составляющие содержание ре­жима особого положения, отличаются от чрезвычайных мер ре­жима чрезвычайного положения: во-первых, по порядку уста­новления (ОП вводится по решению как органов федеральных, субъектов Федерации, так и местных органов государствен­ной власти); во-вторых, по степени жесткости и объему пра-воограничений; в-третьих, по характеру изменения организа­ционно-управленческого механизма.
' СЗ РФ. 1995. № 2. Ст. 153.


210 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
До сих пор речь шла о территориальных экстремальных пра­вовых режимах. Однако чрезвычайные условия требуют созда­ния не только специальных территориальных, но и специальных режимов отдельных видов деятельности. В частности, это каса­ется режимов функционирования Российской системы предуп­реждения и действий в чрезвычайных ситуациях (РСЧС).
РСЧС объединяет органы государственной исполнительной власти РФ всех уровней, различные общественные организации, в компетенцию которых входят функции, связанные с безопас­ностью и защитой населения, реагированием и действиями в чрез­вычайных ситуациях. В зависимости от обстановки различают три режима функционирования РСЧС: 1) режим повседневной деятельности; 2) режим повышенной готовности и 3) чрезвычай­ный режим.
Чрезвычайный режим — это функционирование системы при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций в мирное время, а также в случае применения возможным противником современных средств поражения.
Решения о введении того или иного режима принимают МЧС России, соответствующие комиссии по чрезвычайным ситуациям с учетом конкретной обстановки. Введение чрезвычайного режима означает: — организацию защиты населения; — выдвижение сил и средств в район ЧС; — организацию работ по ликвидации ЧС. Особые режимы работы предусмотрены на электростанциях, железных дорогах, в нефтяной, газовой, химической, атомной промышленности и на других объектах.
В соответствии со ст. 21 Закона РФ «Об обороне» военное поло­жение (ВП) вводится на всей территории РФ или в отдельных ее местностях с объявлением состояния войны, а также при нали­чии непосредственной угрозы вооруженного нападения другого го­сударства или группы государств на Российскую Федерацию.
Регулирование режима военного положения определяется ха­рактером и степенью угрозы общественной и государственной безопасности, жизни и здоровью граждан во время войны. В пе­риод военных действий разрушаются нормальные общественные взаимосвязи, изменяется работа управленческого механизма. Социальная среда в районе военных действий практически вы­ходит из-под нормативного воздействия обычного законодательст­ва. В этой связи на режим военного положения возлагаются задачи стабилизации системы общественных отношений, обеспечения


§ 4. Режим секретности 211
работы государственных институтов, общественного порядка и общественной безопасности. Кроме того, режим военного положе­ния должен обеспечить успешное действие вооруженных сил.
«В случае агрессии против Российской Федерации, — гово­рится в ст. 87 Конституции, — Президент Российской Федера­ции вводит на территории Российской Федерации или в отдель­ных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным консти­туционным законом».
Военное положение вводится вплоть до прекращения состоя­ния войны, вторжения, нападения, блокады территории России или отдельных ее местностей или устранения реальной угрозы перечисленных действий. Руководство на территории страны или в отдельных ее местностях, объявленных на военном положении, может передаваться специальным органам или даже военным властям.
Необходимо четко разграничить режим чрезвычайного положе­ния, при котором угроза безопасности исходит от внутренних социальных конфликтов, и режим военного положения, призван­ный способствовать преодолению внешней угрозы, достижению победы над воюющей стороной.
Хотя в исключительных случаях и в условиях чрезвычайного положения, вызванного стихийным бедствием, Президент РФ может принимать меры по привлечению вооруженных сил для обеспечения безопасности, социально-правовая функция этих воинских частей отличается от той, которую они выполняют при ВП. В условиях ЧП они играют вспомогательную роль, выполня­ют распоряжения и приказы гражданских властей.
Военным положением обусловлено ограничение ряда прав граж­дан и организаций, связанных с передвижением, проведением собраний, митингов, забастовок, использованием транспортных, радиопередающих средств, хозяйственной деятельностью и др. Одновременно могут быть возложены дополнительные обязан­ности, ужесточено административное принуждение (вплоть до расстрела на месте).
§ 4. Режим секретности
Одно из значений слова тайна — «нечто скрываемое от дру­гих, известное не всем, секрет»'. Тайну можно понимать как ин­формацию, не подлежащую разглашению, доступ к источникам которой должен быть ограничен ради защиты чьих-то интересов.
' Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 776.


212 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
В зависимости от субъекта, интересы которого обеспечиваются такими ограничениями, различают личную, коммерческую, слу­жебную, государственную тайну. Защита такой информации от нежелательного распространения обеспечивается нормами морали и права.
Государственная тайна — это информация, сведения, несан­кционированный доступ к которым может причинить вред инте­ресам страны, государства. В Законе РФ «О государственной тайне» дано такое определение: «государственная тайна — защищае­мые государством сведения в области его военной, внешнеполи­тической, экономической, разведывательной, контрразведыватель­ной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Феде­рации».
Информация тесно связана с ее носителями — материальны­ми объектами, в которых сведения, составляющие государствен­ную тайну, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.
Правовой основой режима секретности являются Конституция РФ, Законы РФ «О безопасности», «О государственной тайне», а также принятые на основе последнего закона акты Президента и Правительства РФ'. Нужно отметить, что Закон РФ «О государ­ственной тайне» — первый в российской (советской) истории акт такого уровня. Раньше эти вопросы решались подзаконными актами, которые к тому же сами были секретными, не публико­вались. Принятие данного открытого правового акта, к тому же имеющего высшую юридическую силу, — еще один шаг в разви­тии российской демократии, в повышении роли закона в адми­нистративно-правовом регулировании.
Можно назвать следующие признаки государственной тайны: 1) это очень важные сведения; 2) их разглашение может причи­нить ущерб государственным интересам; 3) перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, закреп­ляется федеральным законом; 4) она охраняется мерами уголов­ной ответственности и иными принудительными средствами;
^ Например, Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. «Об утверждении пере­чня сведений, отнесенных к государственной тайне», постановления Правитель­ства от 14 октября 1994 г. «О порядке и условиях выплаты процентных надбавок к должностному окладу (тарифной ставке) должностных лиц и граждан, допу­щенных к государственной тайне»; от 4 сентября 1995 г. «Об утверждении Пра­вил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности».


§ 4. Режим секретности 213
5) для ее охраны создан специальный административно-право­вой режим — режим секретности.
Секретность — важное средство обеспечения государствен­ной безопасности. С другой стороны, засекречивание сведений — это предусмотренное Конституцией ограничение закреплен­ного ст. 27 Конституции права граждан «свободно искать, полу­чать, производить и распространять информацию любым закон­ным способом».
Практика показывает, что режим секретности может быть ис­пользован для ограничения демократических институтов, усиле­ния власти государственного аппарата. Засекречивание — лю­бимое «лакомство» бюрократии: чем больше секретности, тем больше власть чиновников. Используя секретность, бюрократия может манипулировать широкими массами, скрывать истинные результаты своей деятельности, свои ошибки и преступления, ограничивать или вообще не допускать контроль за власть иму­щими. Любое необоснованное расширение режима секретности усиливает власть аппарата, ограничивает демократию. Поэтому режим секретности — передовая линия борьбы демократии и тоталитаризма, а его реальное состояние отражает результаты этой борьбы.
Режим секретности является постоянным, общегосударствен­ным. Его требования обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами власти, мес­тного самоуправления, предприятиями, учреждениями и органи­зациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами РФ, взявшими на себя обязательства, либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства о государствен­ной тайне.
Как и вся иная деятельность исполнительной власти, деятель­ность по обеспечению секретности должна быть эффективной, т. е. основанной на принципах целесообразности, законности, опера­тивности.
Главные элементы режима секретности: 1) правила засекре­чивания; 2) защита государственной тайны; 3) рассекречивание'. 1. Засекречены могут быть названные в законе сведения в во­енной области, о внешней политике, экономике, научно-исследо­вательских и проектных работах, технологиях, имеющие важное
' Их можно рассматривать и как стадии производства по обеспечению секрет­ности.


214 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
оборонное или экономическое значение, о разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности. Не подлежат засекречиванию сведения о: — чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожаю­щих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а так­же о стихийных бедствиях;
— состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демо­графии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности;
— привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
— фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами;
— размерах золотого запаса и государственных валютных ре­зервах Российской Федерации;
— состоянии здоровья высших должностных лиц России. Должностные лица, засекретившие такие сведения, могут быть привлечены к ответственности, а граждане вправе обжаловать такие акты в суд.
Засекречивание сведений и их носителей состоит в установлении ограничений на их распространение и на доступ к их носителям.
Установлены три степени секретности и соответствующие им грифы (реквизиты), проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительном документе на него: «особой важности», «со­вершенно секретно» и «секретно». Степень секретности сведе­ний, составляющих государственную тайну, должна соответство­вать размеру ущерба, который может быть причинен безопасности страны в случае их распространения. Правила отнесения инфор­мации к той или иной степени секретности устанавливается Пра­вительством РФ.
Президент РФ утверждает перечень должностных лиц, наде­ленных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне'.
Государственные органы, руководители которых наделены правом засекречивать информацию, разрабатывают разверну­тые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Основани­ем для засекречивания является соответствие информации пе-
' Такой перечень был утвержден распоряжением Президента РФ от 11 февра­ля 1994 г. В нем названы руководители 37 федеральных ведомств (МВД, МИД, МПС. ГТК и др.) и начальник службы безопасности Президента.


§ 4. Режим секретности 215
речням сведений, подлежащих засекречиванию. Уполномоченно­му должностному лицу направляются предложения о засекречи­вании, оно принимает решение о его необходимости и степени секретности. При засекречивании, помимо прочих обстоятельств, необходимо учитывать реальную возможность сохранить тайну и экономическую целесообразность (соответствие расходов на обеспечение тайны и пользы от этого, влияние засекречивания на экономические связи и т. д.).
2. Защита государственной тайны прежде всего предполагает создание ведомств, органов, структурных единиц, которые пос­тоянно и профессионально занимаются этим делом. Иными сло­вами, необходимо организационное обеспечение. Оно представ­лено Межведомственной комиссией по защите государственной тайны, Федеральной службой безопасности, Федеральным аген­тством правительственной связи и информации, Службой внеш­ней разведки, Государственной технической комиссией и други­ми административными ведомствами и органами исполнительной власти. Во многих организациях, предприятиях, учреждениях созданы специальные подразделения, обеспечивающие режим секретности (в прошлом они чаще всего назывались «первыми отделами»). Ответственность за организацию защиты государ­ственной тайны органом, предприятием, учреждением возлага­ется на его руководителя.
Второй компонент защиты — правила допуска должностных лиц, граждан организаций к государственной тайне. Допуск пред­приятий, учреждений и организаций к проведению работ, свя­занных с использованием сведений, составляющих государствен­ную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по ее за­щите осуществляется путем получения ими в установленном по­рядке лицензий на проведение работ со сведениями соответству­ющей степени секретности.
Допуск должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне производится в порядке разрешительного производства. Заинтересованные лица подают заявления в компетентные орга­ны, прилагая к ним необходимые документы. Властные субъекты проверяют, нет ли оснований для отказа (наличия судимости за тяжкое преступление, медицинских противопоказаний, постоян­ное проживание заявителя или его близких родственников за границей и др.). Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществля­ется в исключительно разрешительном порядке, устанавливае­мом Правительством РФ.


216 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
Допуск не разрешается, если лицо уклоняется от проверочных мероприятий, сообщает заведомо ложные анкетные данные. С учетом результатов проверочных мероприятий руководитель организации принимает решение о допуске или об отказе в нем. При положительном решении определяется одна из трех форм допуска, соответствующая трем степеням секретности.
Лица, допущенные к государственной тайне, становятся носи­телями специального административно-правового статуса, кото­рый включает ряд специальных обязанностей и прав. Допуск предполагает, в частности, принятие гражданами на себя обяза­тельств по нераспространению доверенных им сведений, состав­ляющих государственную тайну; письменное согласие на прове­дение в отношении них полномочными органами проверочных мероприятий; определение видов, размеров и порядка предос­тавления льгот; ознакомление с нормами законодательства Рос­сийской Федерации о государственной тайне, предусматриваю­щими ответственность за его нарушение.
Допуск связан с согласием лица на частичное, временное огра­ничение права выезда за границу.
За работу со сведениями, составляющими государственную тайну, лица, допущенные к ней на постоянной основе, получают ежемесячно процентную надбавку к должностному окладу (та­рифной ставке) в зависимости от степени секретности сведений.
Допуск должностного лица, гражданина к государственной тай­не может быть прекращен по решению руководителя органа го­сударственной власти, предприятия, учреждения или организа­ции в связи с проведением организационно-штатных мероприятий (сокращения штатов, ликвидации организации и т, д.), а также даже за однократное нарушение лицом взятых на себя обяза­тельств по соблюдению режима секретности.
Прекращение допуска является дополнительным основанием для расторжения с гражданином трудового договора (контрак­та), но не освобождает его от взятых обязательств по неразгла­шению сведений.
В соответствии со ст. 114,115,119 ГПК РСФСР иски, связан­ные с государственной тайной, рассматриваются судами субъек­тов Федерации: республиканскими, областными и т. д.
Передача секретной информации от одной организации дру­гой, другим государствам (т. е. распоряжение сведениями, со­ставляющими государственную тайну) производится только с разрешения компетентного органа государственной власти. На органы Федеральной службы безопасности возложена обязанность осуществлять контроль за обеспечением сохранности сведений,


§ 5. Общий и специальные таможенные режимы 217
составляющих государственную тайну в государственных орга­нах, воинских формированиях, на предприятиях и в учреждени­ях независимо от форм собственности.
3. Рассекречивание сведений и их носителей представляет со­бой снятие ранее введенных ограничений на распространение информации и на доступ к ее носителям. Как правило, оно, как и засекречивание, производится в административном порядке, по решению тех должностных лиц, которые признали, что сведения относятся к государственной тайне. Рассекречивание может осу­ществляться по общему правилу и в специальном порядке.
По общему правилу срок засекречивания не должен превы­шать тридцати лет, и носители государственной тайны рассекре­чиваются не позднее сроков, установленных при их засекречи­вании. В исключительных случаях срок рассекречивания может быть продлен путем принятия специального решения. Некото­рые сведения (об оперативно-розыскной, разведывательной дея­тельности и др.) никогда не должны рассекречиваться.
Рассекречивание может производиться досрочно. Во-первых, в связи с международными обязательствами России.
Во-вторых, из-за изменения объективных обстоятельств, вслед­ствие которого дальнейшая защита сведений, составляющих го­сударственную тайну, является нецелесообразной. Закон обязал органы государственной власти, руководители которых наделе­ны полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, периодически, но не реже чем через каждые 5 лет, пересматри­вать соодержание действующих перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведе­ний и их соответствия установленной ранее степени секретности.
В-третьих, досрочное рассекречивание может быть осуществле­но руководителями органов государственной власти, предпри­ятий, организаций, если они установят, что их подчиненные не­обоснованно засекретили носители информации.
В-четвертых, граждане вправе обращаться с запросами о рас-секречивании в архивы и другие организации. Кроме того, обос­нованность отнесения сведений к государственной тайне может быть обжалована в суд. Сведения могут быть рассекречены по просьбе гражданина или на основании решения суда.
§ 5. Общий и специальные таможенные режимы
Таможенный режим является постоянным, общегосударствен­ным режимом перемещения через Государственную границу то-


218 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
варов, грузов и транспортных средств. Он закрепляется систе­мой установленных федеральными актами юридических норм, регулирующих деятельность по перемещению материальных цен­ностей через таможенную границу Российской Федерации.
Сущность любой деятельности раскрывается, прежде всего.че-рез выявление ее целей. Таможенное дело преследует две груп­пы целей:
1. Экономические, В их числе: чисто фискальные (т. е. пополне­ние доходной части бюджета страны) и регулятивные. Свое регу­лирующее воздействие на экономику таможенный механизм ока­зывает таможенными тарифами (методами косвенного руковод­ства), а также запретами, ограничениями, лицензированием, квотированием экспорта и импорта (методами прямого, админис­тративного руководства).
2. Защитные, т. е. обеспечение экономической, санитарной без­опасности страны, защиты общественного порядка, здоровья на­селения, культурных ценностей.
Товары попадают под таможенный режим («затаможивают-ся») при их ввозе с момента пересечения таможенной границы РФ, а при вывозе — с начала таможенного оформления или с момента их размещения в зоне таможенного контроля. «Растамо-живание» — прекращение действия таможенных правил в отно­шении конкретных товаров и транспортных средств — происхо­дит в момент их выпуска для свободного обращения. Следует учесть, что «растаможивание» может быть условным, а в отно­шении импортируемых ценностей оно, как правило, не является абсолютным, так как ст. 193 Таможенного кодекса Российской Федерации разрешает проведение таможенного контроля в лю­бое время после выпуска товаров и транспортных средств, «если имеются достаточные основания полагать о наличии нарушений...»
Важнейшими компонентами общего таможенного режима яв­ляются, иными словами, его содержание составляют:
1) меры экономической политики, т. е. административное воз­действие на их ввоз и вывоз путем запретов или ограничений, что предполагает лицензирование, квотирование и применение иных административных рычагов регулирования экономических процессов;
2) таможенное оформление;
3) таможенные платежи;
4) таможенный контроль;
5) правила пользования и распоряжения «затаможенными» товарами и транспортными средствами.


§ 5. Общий и специальные таможенные режимы 219
В зависимости от содержания обязанностей можно различать следующие разновидности общего таможенного режима:
1) льготный (перемещение физическими лицами товаров не для коммерческих целей, экспортно-импортные операции на ос­нове международных соглашений и др.);
2) обычный;
3) усиленный (стратегических товаров, культурных ценностей, валюты и др.).
Общий таможенный режим по признаку объекта делится на три вида режимов:
1) режимы товаров;
2) режимы транспортных средств;
3) режимы валют и валютных ценностей. Если продолжать выявление специфики режимов по крите­рию объекта, то можно говорить об особенностях перемещения через границу нефти и газа, товаров военного назначения, това­ров и технологий, применяемых в ядерных целях, товаров, для импорта которых требуется подтверждение их безопасности и т. д.
На основе анализа мировой практики составители Таможен­ного кодекса РФ закрепили в нем 15 специальных таможенных режимов товаров (ст. 23): 1) выпуск для свободного обращения; 2) реимпорт; 3) транзит; 4) таможенный склад; 5) магазин беспош­линной торговли; 6) переработка на таможенной территории; 7) переработка под таможенным контролем; 8) временный ввоз (вы­воз); 9) свободная таможенная зона; 10) свободный склад; II) переработка вне таможенной территории; 12) экспорт; 13) реэк­спорт; 14) уничтожение; 15) отказ в пользу государства.
Что лежит в основе выделения этих спецрежимов? Следую­щие признаки являются режимообразующими:
а) направление перемещения товаров и транспортных средств (ввоз, вывоз, ввоз — вывоз, вывоз — ввоз);
б) уплата таможенных пошлин и налогов, освобождение от них или возврат выплаченных сумм;
в) правила пользования, владения, распоряжения материаль­ными ценностями (не для извлечения прибыли, переработка, унич­тожение, отказ в пользу государства, свободное обращение);
г) помещение под режим производится непосредственно на основе ТК РФ или с разрешения таможенного органа; д) срок помещения под режим;
е) полное, безусловное или условное «растаможивание» това­ров и транспортных средств; ж) является товар российским или иностранным.


220 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
Правилам, закрепляющим содержание каждого спецрежима, посвящены отдельные —с 4 по 17 — главы ТК. В дополнение к ним Государственный Таможенный комитет Российской Федера­ции издал специальные акты почти по каждому спецрежиму.
Все названные выше спецрежимы по направлению перемеще­ния товаров делятся на три группы:
1) экспортные (экспорт, переработка товаров под таможенным контролем);
2) импортные (выпуск для свободного обращения, магазин бес­пошлинной торговли, уничтожение товаров, отказ в пользу госу­дарства);
3) смешанные, экспортно-импортные (таможенный склад;, вре­менный ввоз (вывоз), транзит, свободная таможенная зона, сво­бодный склад, переработка товаров на таможенной территории, переработка товаров вне таможенной территории, реэкспорт, реимпорт).
Статья 25 ТК закрепила право лица «в любое время выбирать любой таможенный режим или изменить его на другой, незави­симо от характера, количества, страны происхождения или на­значения товаров и транспортных средств», если иное не преду­смотрено действующими правовыми актами. Представляется, что, исходя из целей перемещения, лицо может выбрать любой из смешанных режимов или любой из режимов, но либо только эк­спортных, либо только импортных.
Под некоторые режимы товары помещаются бессрочно (вы­пуск для свободного обращения, экспорт), но большинство режи­мов для отдельных партий товаров носит срочный (шестимесяч­ный, двухлетний, трехлетний) характер.
Важно различать режимы, которые действуют непосредствен­но, на основе прямого применения закона (таможенный склад, реимпорт) и под которые товары могут быть помещены только с разрешения таможенного органа (реэкспорт, отказ в пользу го­сударства).
Основная масса специальных режимов перемещения регули­рует только действия с товарами, а режимы уничтожения, отка­за в пользу государства рассчитаны и на товары, и на транспор­тные средства.
§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации
Процесс обретения Россией государственности включает в себя и процесс обретения границ. Любое государство обеспечение своей безопасности начинает с государственной границы.


§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 221
Протяженность Государственной границы России на суше, по воде — 58 тысяч километров. Большая часть этой линии — бывшие границы СССР, но велика протяженность и новых гра­ниц — с бывшими союзными республиками.
Понятие государственной границы включает в себя три крите­рия: фактический, юридический, технический.
Прежде всего — это линия и проходящая по ней вертикаль­ная поверхность, определяющая пределы государственной тер­ритории Российской Федерации, т. е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.
Юридически граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами РФ и бывшего СССР. 1 ап­реля 1993 г. был принят Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации»' В п. 2 постановления о порядке введе­ния этого закона в действие установлено: до заключения догово­ров о прохождении Государственной границы РФ с сопредель­ными государствами — бывшими союзными республиками СССР — придать границе с этими государствами статус Государствен­ной границы.
Технический критерий — это обозначение соответствующей линии на местности, обустройство границы, организация ее ох­раны.
Государственная граница выполняет две основные функции: обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами, способствует установлению добро­соседских отношений с ними. Охрана государственной границы — важное условие защиты политических, экономических интере­сов и безопасности РФ. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления наде­жного режима охраны границы (1), выделения для этого необхо­димого количества средств (2), создания специальных служб (пог­раничной, таможенной, карантинной, ПВО и др.), успешно взаимодействующих между собой и другими государствами, му­ниципальными службами (3).
Политическая охрана преследует цель не допустить незакон­ного пересечения границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны — предотвращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества, а санитарная охрана нужна, чтобы через границу ни в ту, ни в другую сторону не распространялись инфекции, опас­ные для людей, фауны и флоры.
' ВВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1861.


222 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
Режим охраны границы состоит из следующих элементов:
1) режима границы;
2) пограничного режима;
3) режима в пунктах пропуска через границу;
4) особых полномочий пограничных войск, войск ПВО и Воен­но-морского флота.
Режим Государственной границы, включает в себя правила: а) ее содержания, которыми регулируется порядок сохране­ния и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания погра­ничных просек;
б) пересечения границы лицами и транспортными средствами. На суше оно осуществляется на путях международного железно­дорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, опре­деляемых международными договорами или решениями Прави­тельства Российской Федерации. Этими актами может опреде­ляться время пересечения границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. Мирный проход через территориальные воды РФ иностранных не воен­ных судов и военных кораблей разрешен по установленным мор­ским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют вглубь страны по специально выделенным воздушным коридо­рам пролета;
в) пропуска лиц, транспортных средств, товаров, животных в специально установленных пунктах. Этими правилами преду­сматриваются проверки законности пересечения (пограничный, таможенный, санитарный контроль), а также выдача разреше­ний на пересечение;
г) ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, которая не должна создавать помехи содержанию границы;
д) разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима государственной границы.
Лица, воздушные суда, не военные морские, речные суда и военные корабли, другие транспортные средства, пересекшие границу в нарушение установленных правил, признаются нару­шителями государственной границы.
Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, пересекающие границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях призна­ков преступления или административного правонарушения при­влекаются к ответственности. В случаях, когда в отношении этих


§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 223
лиц отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях, и они не пользуются правом получения политического убежища, пограничные войска в официальном порядке передают их вла­стям государства, с территории которого они пересекли государ­ственную границу.
Если передача нарушителей властям иностранного государст­ва не предусмотрена договором Российской Федерации с этим государством, Пограничные войска выдворяют их за пределы Российской Федерации. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства уведомляются власти государства, на (или через) территорию которого они выдворяются, если это предус­мотрено договором Российской Федерации с соответствующим государством. В таком же порядке выдворяются нарушители, привлеченные к административной ответственности, в отноше­нии которых приняты постановления об их административном выдворении.
Прибывшие в пункты пропуска через государственную грани­цу граждане Российской Федерации, утратившие документы на право въезда в Российскую Федерацию в период пребывания за границей, оставляются в пунктах пропуска через государствен­ную границу на время, необходимое компетентным органам для установления их личности и уточнения обстоятельств утраты документов, но не более чем на 30 суток. Хотя в законе сказано, что лица «оставляются», на самом деле речь идет о задержании.
Для разрешения вопросов соблюдения режима границы, уре­гулирования пограничных инцидентов на определенные участки государственной границы Правительством Российской Федера­ции назначаются пограничные представители Российской Феде­рации (пограничные комиссары, пограничные уполномоченные и их заместители)^
Вопросы, инциденты, не урегулированные пограничными пред­ставителями или представителями Министерства обороны Рос­сийской Федерации, разрешаются по дипломатическим каналам. Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пог­раничной зоне, территориальных водах Российской Федерации и внутренних водах, имеющих выход к границе с целью создания необходимых условий для ее охраны. Правила этого режима при­нимаются высшими и центральными федеральными органами, а также органами субъектов Федерации.
' См.: Положение о пограничных представителях РФ (СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1971).


224 Глава II. Специальные административно-правовые режимы
Пограничный режим включает правила: а) определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до 5 километров вдоль границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них. В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объ­ектов) культуры, а также места массового отдыха, активного во­допользования. На въездах в пограничную зону устанавливают­ся предупреждающие знаки. Исходя из характера отношений Российской федерации с сопредельным государством на отдель­ных участках границы пограничная зона может не устанавли­ваться;
б) въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Такие действия осу­ществляются по документам, удостоверяющим личность, инди­видуальным или коллективным пропускам, выдаваемым Погра­ничными войсками на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений и общественных объеди­нений. Правилами могут устанавливаться места, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств;
в) хозяйственной промысловой и иной деятельности, связан­ной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведе­ния массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне. Конкретные работы, меропри­ятия проводятся с разрешения Пограничных войск;
г) учета содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду. Эти средства, использу­емые в территориальных и внутренних водах Российской Феде­рации, российской части вод пограничных рек, озер и иных водо­емов, подлежат обязательному учету и хранению на пристанях, причалах, в других пунктах базирования.
Под пунктом пропуска через государственную границу пони­мается территория в пределах железнодорожного, автомобиль­ного вокзала, станции, морского речного порта, аэропорта, аэро­дрома, открытого для международных сообщений (международных полетов), а также иное, специально оборудованное место, где осу­ществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля и пропуск через государственную границу лиц, тран­спортных средств, товаров и животных. Они устанавливаются Правительством Российской Федерации по представлениям ми-


§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 225
нистерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Феде­рации, согласованным с Пограничными войсками, с учетом инте­ресов сопредельных и других иностранных государств.
Режим в пунктах пропуска, регулируется транспортными министерствами и ведомствами Российской Федерации, актами, согласованными с Пограничными войсками и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации.
На основе ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами Пограничных войск, таможенного и других контрольных органов приказ (инструкцию), устанавливающий режим в данном пункте пропуска через госу­дарственную границу.
Таким образом, режим в пунктах пропуска регулируется ак­тами трех уровней: федеральным законом, актами центральных органов исполнительной власти РФ и начальников станций, пор­тов, аэродромов.
Рассматриваемый режим включает правила: а) устанавливающие порядок въезда (выезда) лиц, транспорт­ных средств, ввоза (вывоза) товаров и животных в пунктах про­пуска. Такие действия осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым администра­цией аэропортов, транспортных предприятий по согласованию с Пограничными войсками;
б) регулирующие пребывание в пунктах пропуска через госу­дарственную границу лиц и транспортных средств. Места и про­должительность стоянок в пунктах пропуска транспортных средств заграничного следования определяются администрацией транспортных предприятий. Доступ лиц к транспортным средст­вам и на транспортные средства заграничного следования в пе­риод осуществления пограничного и иных видов контроля огра­ничивается, а в случаях необходимости — запрещается. Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из Российской Федерации и высадка при прибытии в Российскую Федерацию, а также погрузка (выгрузка) багажа, почты и грузов производятся с разрешения Пограничных войск и таможенных органов. Тран­спортные средства заграничного следования могут начинать дви­жение для убытия с территории Российской Федерации или сле­дования вглубь территории Российской Федерации, а равно менять место стоянки только с разрешения Пограничных войск и тамо­женных органов;
в) устанавливающие правила захода, пребывания иностран­ных судов в портах (на рейдах) РФ, сообщения судов с берегом, схода членов экипажа на берег, посещения судов;


§ 6 Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 227
Санитарная охрана границы состоит из медико-санитарной, ветеринарной и фито-санитарной. Соответствующие органы осу­ществляют досмотры, наблюдение за здоровьем людей, живот­ных, растений, пересекающих границу, проводят бактериологи­ческие исследования. Они вправе вводить карантины, изолировать больных граждан, уничтожать нездоровых животных, больные или несущие на себе инфекцию растения. По инициативе сани­тарных служб решаются вопросы о временном ограничении или прекращении движения через границу.



226 Глава II Специальные административно-правовые режимы
г) устанавливающие дополнительные ограничения в помеще­ниях, где осуществляется пограничный, таможенный и иные виды контроля.
Решающая роль в охране Государственной границы принадле­жит Федеральной пограничной службе Российской Федерации, которой Закон РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной грани­це Российской Федерации» предоставил широкие полномочия. В частности, ее структурные подразделения: а) контролируют соблюдение режима охраны границы и ведут необходимые для этого регистрацию лиц и учет фактических данных;
б) обеспечивают военно-техническими мерами недопущение противоправного изменения прохождения государственной гра­ницы на местности;
в) проводят пограничные поиски и операции, оперативно-ро­зыскную, контрразведывательную и разведывательную деятель­ность, осуществляют профилактику правонарушений, борьба с которыми входит в компетенцию Пограничных войск;
г) осуществляют производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.
В пределах пограничной зоны, российской части вод погра­ничных рек, озер и иных водоемов, территориальных вод Рос­сийской Федерации, где установлен пограничный режим, в пун­ктах пропуска через государственную границу, а также на территориях, прилегающих к ним административных районов и городов, пограничники вправе возводить необходимые инженер­но-технические сооружения, сопровождать транспортные сред­ства, проверять документы, временно ограничивать или запре­щать движение транспорта, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов, временно ограничивать или запрещать движение транспорта, производст­во различных работ.
Пресекая нарушения режимных правил, пограничники вправе доставлять граждан в соответствующие помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, а также досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, другие вещи, находящиеся в их собственности или владении, и документы; осматривать не военные суда, допустившие нарушения, и до­ставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения; применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и использо­вать служебных собак.


Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности исполнительной власти
§ 1. Содержание законности (правозаконности)
Законность — атрибут существования и развития демократи­чески организованного общества. Она необходима для обеспече­ния свободы и реализации прав граждан, осуществления демо­кратии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государ­ственных организаций, государственных служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых газет, неформальных объединений и др.) и для всех граждан. В нашей юридической науке она понимается как «неуклонное ис­полнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и об­щественными организациями»^
Такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических зако­нов, их соответствие объективно существующим социальным свя­зям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юриди­ческих норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицей­ского государства законность находится на высоком уровне и одно из первых мест по этому критерию займет фашистская Герма­ния.
Как специфический регулятор общественных отношений за­кон, юридическая норма должна соответствовать существующе­му в стране уровню экономики, организационной зрелости, куль­туры, морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов об­щества и граждан. Законность — это прежде всего наличие до­статочного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.
Для практики государственного строительства, для граждан и юридической науки рассматриваемая проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в связи с формировани­ем гражданского общества, с одной стороны, и «войной законов»,
' Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 101.


§ 1. Содержание законности (правозаконности) 229
обострившимися национальными противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений, с другой.
В юридической литературе законность рассматривается с раз­ных сторон: и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим сис­темы взаимоотношений населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но самая важная сторона законности раскрыва­ется в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всесто­роннему развитию, формированию и развитию гражданского об­щества, успешной деятельности государственного механизма.
Такой режим необходим во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъ­ектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями.
Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные орга­низации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Число го­сударственных служащих, связанных с исполнительно-распоря­дительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятель­ностью.
Во-вторых, субъекты государственной исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число норма­тивных актов, они обладают большими властными полномочиями.
В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.
В-четвертых, органы исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдик-ционную деятельность, в их непосредственном ведении находит­ся механизм физического принуждения, защиты (армия, мили­ция, исправительно-трудовые учреждения и т. д.).
В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями свобо­дой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полно­мочий.
Принцип законности в административном праве, считает фран­цузский ученый Г. Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обя-
9—2797 •


230 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти
занностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона^ Исполнитель­ная власть связана законом, и соблюдение ею законов контроли­руется как законодательной, так и судебной властями.
Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Ког­да он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима закон­ности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них иму­щество, когда без достаточных законных оснований военнослу­жащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят лю­дей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д„ то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного вли­яния на общую картину взаимоотношений государства и граж­дан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море управленческого своеволия. Юридическая пра­вомерность деятельности исполнительной власти — стержень всего режима законности в стране.
Рассматриваемый принцип является общим для всех сфер го­сударственного строительства, для всех организаций и граждан, для всех отраслей права. Конечно, в исполнительно-распоряди­тельной деятельности он имеет ряд особенностей.
На исполнительной власти лежит задача обеспечить соблюде­ние юридических норм огромным числом субъектов права. За очень небольшими исключениями, только она осуществляет профилак­тическую работу, пресекает правонарушения. Она сама должна действовать строго в правовых рамках. Значит, нужно обеспе­чить юридически правомерное функционирование огромного чи­сла государственных органов, иных государственных организа­ций и их должностных лиц.
Работа государственной администрации многообразна и с точ­ки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций управления. И система гарантий законности здесь должна быть более разнообразной, а сама деятельность намного больше по объ­ему, чем в законодательстве, правосудии.
' Бребан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 171.


§ 1. Содержание законности (правозаконности) 231
В науке административного права Франции признается, что этот принцип «применительно к администрации выражает норму, согласно которой администрация должна действовать в соответ­ствии с правом»^ Главное требование законности к исполнитель­ной власти состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.
Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Только они и орга­ны государственной власти вправе осуществлять правотворчест­во. Одно из проявлений длительного господства в нашей стране административно-командной системы — снижение роли законов, преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.
В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность законности, как подчинение ад-. министрации нормам, которые она сама выработала, а также со­держащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменитель-ного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С нею должен в ряде слу­чаев считаться и вышестоящий орган (если она например, приня­та исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).
«В современный период договор становится важным регулято­ром общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых норм, так и вследст­вие расширения его содержания»^. Все более возрастает роль меж­дународных, государственно-правовых и административных (между административно-территориальными единицами, между разны­ми управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения — важная задача управленческих структур.
Таким образом, важная особенность законности в управлении — необходимость соблюдения наряду с законами международ-
' Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973. С. 185. " Тихомиров К). А. Договор как регулятор общественных отношений. // Право­ведение. 1990. № 5. С. 35.


232 Глава 12. Режим законности в деятельности исполнительной власти
ных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для ис­полнительно-распорядительных органов и их служащих обяза­тельны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполни­тельной власти, судов и судей.
Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дис­креционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими пред­писаниями. В рамках закона она должна иметь возможность вы­бора оптимальных вариантов. Целесообразность деятельности, общественно полезная цель — существенный компонент закон­ности в управлении. Здесь важно учесть, что законы рассчитаны на обычные условия, нормальные обстоятельства. Но случается и так, что ситуация становится экстремальной и соблюдение ка­кой-то нормы, реализация предписания суда или прокурора мо­жет поставить под угрозу правопорядок в регионе, стране. На­пример, арест участника массовых беспорядков в условиях обострившихся социальных, национальных противоречий. Для установления чрезвычайного положения, введения президентского правления требуется определенное время, а исполнительная власть сразу же должна позаботиться о предотвращении вредных по­следствий, оказании помощи пострадавшим. И главный ориентир здесь — общественная польза.
Ею же должна руководствоваться исполнительная власть при возникновении ситуаций, угрожающих личной и общественной без­опасности, не охваченной правовым регулированием.
Признавая за исполнительной властью возможность временно­го, эпизодического отступления от законов во имя общественной пользы, конституционных принципов, ее право действовать целе­сообразно в условиях крайней необходимости (например, при ос­вобождении заложников), следует подчеркнуть, что это не более, чем редкие исключения из разрешительного порядка ее функци­онирования. Она вправе делать только то, что разрешено законом и иными юридическими нормами. Формирование правового госу­дарства требует того, чтобы разрешительный порядок для госу­дарственных органов, организаций и должностных лиц, имеющих властные функции и полномочия, стал всеобщим и гарантирован­ным. Всеобщим — значит таким, когда бы он без каких-либо ис­ключений распространялся на всех субъектов власти. Гарантиро­ванным — значит таким, когда бы он подкреплялся необходимыми юридическими формами и процедурами, способными предотвра­тить его нарушения и устранить их последствия.
Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и

<<

стр. 2
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>