СОДЕРЖАНИЕ


ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО
И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА



С.Г. Баранова
Уральский юридический институт МВД России
Конституционный надлом и парадокс "указного"
законодательства: некоторые аспекты
"указной" власти Президента РФ
В последние годы в юридической литературе мы все чаще сталкиваемся с понятием "указная власть". Что оно означает? Где искать источник этого понятия?
Этот термин для нашей правовой системы - "новинка". Впервые он возник в период оживленного обсуждения вопроса о введении института Президента в России и неоднократно затем толковался в зависимости от конкретной экономической ситуации, стратегических и тактических задач различных ветвей власти.
Ряд юристов утверждает, что "в России фактически восстанавливается практика указного правотворчества, указной власти..."1, где "Президент принимает указы по вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством". Приведенные доводы весьма серьезны, т.к. из сферы научных дискуссий они перешли уже на уровень официальных запросов Государственной Думы в Конституционный Суд.
Некоторые авторы считают подзаконный характер указов весьма сомнительным, так как заполнение правовых пробелов с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов, как полагают они, "...вполне правомерно. Это признается оправданным в условиях переходного этапа экономики, когда законодательство не успевает обновляться, когда происходит разрыв между требованиями реальной экономики и законом..."2
В последнее время складывается практика расширительного "указного" законодательства, которая оправдывает вторжение Президента в сферу законодательства. Сторонники сильной президентской власти ограничивают компетенцию Президента лишь одним условием: он не может издавать указы по вопросам, которые уже регламентированы федеральным законом либо в отношении которых Конституция содержит прямые предписания о том, что они должны быть регламентированы федеральным законом. В остальном "указная" власть Президента, по их мнению, не ограничена какими-либо рамками3.
Таким образом, многие вопросы оказываются в сфере компетенции как Президента, так и парламента. В такую "совместную" компетенцию можно включить и компетенцию федерального Правительства, поскольку перечень его полномочий носит открытый характер (ст. 114 Конституции РФ).
Анализируя содержание нормативных указов, содержащих нормы законодательного уровня, можно согласиться с мнением А.В. Мицкевича, что такая практика оправдана, хотя не опирается на прямое закрепление в Конституции права Президента издавать указы, временно заменяющие законы.
В этом смысле утверждение Б.Н. Ельцина о том, что "пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных отношений", представляется спорным4. С одной стороны, указы Президента едва ли можно признавать полноценной правовой базой (судебные органы при рассмотрении конкретных дел отказываются руководствоваться указами Президента, что является обоснованным и оправданным их действием). С другой стороны, для судей и научных работников в области правоведения ясно, что в основе этой проблемы находятся коллизии между федеральными законами и указами, когда закон, пусть даже несовершенный, имеет большую юридическую силу.
Таким образом, выходом из ситуации совпадающих компетенций разных по своим функциям и назначению государственных органов является внесение поправок в Конституцию, где четко бы разделялись полномочия Президента, правительства и парламента.
Если исходить из подзаконного характера указов Президента, а такая точка зрения поддерживается значительной частью исследователей в области конституционного права и теории права, то предмет и сфера "указного" регулирования в конкретных областях должны основываться на компетенции Президента, определенной в гл. 4 "Президент Российской Федерации", а не в ст. 71-72 гл. 3, закрепляющих предметы ведения Российской Федерации, а также предметы совместного ведения.
В публикациях зарубежных научных работников в области правоведения вопрос "указной" власти как элемента полномочий Президента является дискуссионным. Различные мнения по данному вопросу связаны с доктриной "о конституционном статусе Президента".
По мнению Стивена Холмса, "величайший технический изъян новой Конституции заключается в отсутствии какой-либо процедуры разрешения коллизий между парламентскими законами и президентскими указами, т.к. Конституция не дает четкого разделения взаимоисключающих сфер компетенции..."5. В своей статье Стивен Холмс излагает определенные аспекты "системы сверхпрезидентства в России", на чем и основывается его точка зрения в области издания указов.
Анатолий Ковлер в статье "Суперпрезидент или колосс на глиняных ногах?"6 уточняет характер суперпрезидентского режима в России и отмечает, что "...важнейшим положением представляется ст. 90, часть 3 Конституции РФ... На основании этой статьи Конституционный суд вправе по запросам Государственной Думы, Совета Федерации, одной пятой их депутатов принять к рассмотрению ходатайство о соответствии Конституции РФ указам Президента (п. 2 ст. 125 Конституции РФ), которые в случае признания их неконституционными утрачивают силу (п. 6 ст. 125 Конституции РФ)".
В ракурсе вопросов: "полномочия Президента" и "указная" власть хотелось бы отметить, что в Албании Конституция закрепляет положение о том, что ни один акт Президента не имеет законной силы, если он не скреплен подписью премьер-министра, за исключением указов о роспуске парламента из-за невозможности сформировать коалицию (§ 77) и из-за вотума недоверия (§ 81, § 75); Конституция Болгарии гласит, что все указы Президента должны быть скреплены подписью премьер-министра или соответствующего министра (§ 102 (2)).
Таким образом, решение вопроса о конституционности указов Президента опосредованным путем через признание их судом соответствующими или нет федеральным законам, исходя из "презумпции конституционности" последних, разрушает основы конституционного правосудия в Российской Федерации и означает переход на иную модель конституционной юрисдикции.
Если издание Президентом указов, временно замещающих законы, является необходимым для осуществления реформ, обеспечения гарантий конституционных прав граждан, то не лучше ли облечь эту практику в конституционные рамки, ограничивающие возможность превышения Президентом РФ полномочий и произвольной замены "указным" законодательством принимаемых парламентом законов?
Такие рамки могут, например, состоять в предоставлении Президенту РФ права издавать указы законодательного характера, которые могли бы действовать в течение оговоренного в Конституции срока, например, не более полутора лет. Если в течение этого срока Президент или Правительство РФ по его поручению не проведут через парламент соответствующий закон, то тогда прекращается действие указа.
Такой порядок позволяет оперативно решать некоторые важные вопросы безопасности граждан и охраны порядка, экономической жизни, особенно в трудных условиях кризиса, при острых ситуациях, например, в борьбе с терроризмом. На мой взгляд, такой опыт требует внимательного изучения.
Подводя итог, можно сказать, что признание Президентом временного характера издаваемых им указов в законодательной сфере, а равно его предписание Главному государственно-правовому управлению представлять предложения о признании их утратившими силу по мере законодательного урегулирования на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, во многом подводит итог дискуссиям об указах Президента и соотношении указов и законов.
Указ Президента РФ по ныне действующей Конституции обладает после федерального закона наибольшей юридической силой. Содержание указа определяется конституционным статусом Президента как главы государства. Признание указов и их соотношение с другими правовыми актами должны быть правильно поняты и истолкованы.

И.В. Нечков
Уральский юридический институт МВД России
Некоторые проблемы
государственного регулирования
в сфере предпринимательской деятельности
В ходе осуществления хозяйственной деятельности индивидуальные предприниматели и юридические лица различных организационно-правовых форм участвуют в административных правоотношениях.
Одним из методов, применяемых органами государственного управления для регулирования данных отношений, является контроль.
Контроль государства за состоянием и развитием рынка предполагает регулируемое воздействие на хозяйственную деятельность самостоятельных предпринимателей, определение оснований и пределов публичного вмешательства в нее. Принятые в последние годы законы и иные правовые акты значительно усиливают степень влияния органов государственной власти в сфере осуществления предпринимательской деятельности.
Чем обусловлено такое активное вмешательство государства? Нуждается ли создавшийся режим контроля за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности в некоторых послаблениях?
С точки зрения содержания общий государственный контроль в сфере предпринимательства можно подразделить на требования: в области стандартов, ценового регулирования, официального статистического и бухгалтерского учета, свободы хозяйственной деятельности. Сюда же относится предварительный контроль за образованием субъектов предпринимательской деятельности.
Среди государственного контроля за предпринимательской деятельностью хозяйствующих субъектов можно выделить следующие его разновидности в зависимости от контролирующего органа. Государство организует предварительный контроль за образованием субъектов предпринимательской деятельности. Путем государственной регистрации их в качестве юридических лиц и дачи разрешений на занятие тем или иным видом деятельности государство осуществляет проверку законности учреждения предприятий и других коммерческих организаций, а также права некоммерческих организаций дополнительно заниматься предпринимательской деятельностью.
В сфере стандартизации и сертификации государственный контроль осуществляется в соответствии с требованиями законов Российской Федерации от 10 июня 1993 г. "О стандартизации" и "О сертификации продукции и услуг" (с последующими изменениями и дополнениями). Качество производимой продукции и оказываемых услуг определяется ГОСТами, техническими условиями и другими документами, устанавливающими определенные требования к качеству продукции, работ и услуг. Выдаваемые сертификаты, иные документы и знаки соответствия (зарегистрированные в установленном порядке) обязывают изготовителей (продавцов, подрядчиков) обеспечить соответствие реализуемой продукции, работ, услуг требованиям нормативных документов, на соответствие которым они были сертифицированы и маркированы. Государственный контроль за соблюдением стандартов, других правил обязательной сертификации товаров, работ и услуг обеспечивают органы Государственного комитета по стандартам, другие специально уполномоченные государственные органы.
В соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено установление основ ценовой политики. В федеральном законе от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" установлено, что в целях защиты потребителя Правительство РФ устанавливает нормативное соотношение между стоимостью закупаемого сырья и стоимостью вырабатываемой из него продукции, а также предельный размер торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую в федеральный фонд с учетом безубыточной реализации готовой продукции. Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" федеральная энергетическая комиссия и региональные энергетические комиссии наделяются правом осуществлять проверку хозяйственной деятельности, в частности размеров тарифов (по вопросам формирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию).
В Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 8, 34 Конституции РФ). В законе РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" предусмотрен свод правил, обеспечивающих поддержку конкуренции как главной движущей силы рынка и подавляющих монополистические тенденции в борьбе за получение прибыли в обход нормальных рыночных взаимоотношений сторон.
Для предупреждения и устранения доминирующего положения хозяйствующих субъектов закон устанавливает предварительный государственный контроль антимонопольных органов за созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций; слиянием и присоединением коммерческих организаций; ликвидацией и разделением (выделением) государственных и муниципальных унитарных предприятий. Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства осуществляется также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях.
На сегодняшний день государство проводит активную политику в сфере развития и упорядочения налоговых правоотношений. С этой целью федеральными законодательными органами уже принят ряд законов, в частности 1 и 2 части Налогового кодекса, которые уполномочивают налоговые органы и органы федеральной службы налоговой полиции осуществлять налоговый контроль посредством проведения проверки данных учета и отчетности субъектов предпринимательской деятельности. Основной целью данного контроля является неотвратимость привлечения к ответственности лиц, нарушивших налоговое законодательство.
Все виды государственного контроля за хозяйственной деятельностью выражаются в издании правовых документов, актов, т.е. облеченных в установленную форму действий органа государственной власти или органа местного самоуправления, либо соответствующего должностного лица, с которым закон связывает определенные правовые последствия. У этих документов имеется свое наименование (представление, предписание, лицензия, акт ревизии, формы отчетности и т.п.). Вне правовой формы государственное воздействие осуществляться не может.
Акт публичного контроля представляет собой действие уполномоченного органа власти, фиксирующего в соответствии с законом определенное правовое положение хозяйствующего субъекта, на основе которого должна осуществляться его последующая хозяйственная деятельность. Во многих законах и иных правовых актах, посвященных государственному контролю, нередко вовсе не обозначаются его правовые формы.
Государственные органы осуществляют контроль на основании и в соответствии с законодательством РФ. Практически все законы, регулирующие те или иные стороны предпринимательской (хозяйственной) деятельности, включают, как правило, разделы и статьи, посвященные государственному контролю (надзору). Детальная регламентация контрольных функций государственных органов содержится в ведомственных актах.
В заключение хочу отметить, что государственный контроль за предпринимательской деятельностью, безусловно, необходим. Однако нельзя делать его тотальным. Законодательством должны быть четко определены основания и пределы государственного вмешательства.

А.В. Плюта
Уфимский юридический институт МВД России
Роль административного права
на пороге нового тысячелетия
В период существования советского государства, когда управление признавалось основным выражением его организующей деятельности, административное право фокусировалось вокруг государственного управления7.
Его общая часть традиционно посвящалась предмету, системе, источникам и органам государственного управления, их актам, а особенная часть - организации управления в отраслях и сферах государственной жизни с помощью органов, актов и других элементов.
В последние десятилетия сохраняется в основном прежняя концепция административного права с некоторыми коррективами8. Появившиеся учебники насыщены новым нормативным материалом, обосновывающим главную идею государственного управления через призму деятельности органов исполнительной власти. Но, отдавая должное всей полезности сохранения управленческого потенциала государства, обеспечиваемого с помощью административного права, нельзя пройти мимо потребности в новых подходах к этой отрасли права и ее реальному развитию и в русле правотворчества, и в русле правоприменения.
Административное право без преувеличения можно рассматривать в качестве базовой отрасли в системе права с мощным императивно-регулирующим потенциалом функционирования исполнительной власти и обеспечения публичных интересов во многих областях государственной и общественной жизни. Ведь для всего комплекса отраслей публичного права административное право выполняет роль опорной конструкции в виде субъектов - органов и императивных правовых норм, которые имеют как сферы самостоятельного развития, так и сферы, в которых они действуют как бы в оболочке других отраслей и их норм (финансового, экологического права и т.д.).
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Являясь ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные права и свободы личности, значительная часть которых практически реализуется с помощью административно-правовых норм9. Административное право берет исходное начало в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом механизм реализации прав и свобод граждан, компетенцию различных органов и звеньев в системе исполнительной власти. При этом приоритетное значение норм конституционного права очевидно и бесспорно.
Гражданское и административное право реализуют нередко сходные с внешней стороны общественные отношения имущественного характера, например, на началах договора или административного предписания. Тем не менее главные различия между этими отраслями права связаны с особенностями, в первую очередь, предмета регулирования, а затем (в необходимых случаях) и методов регулирования.
Тесно соотносятся трудовое и административное право, поскольку трудовые отношения - основной предмет трудового права - возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения, в том числе и контракты об условиях будущей работы. Правовой акт полномочного должностного лица требуется и для прекращения трудовых отношений, для юридического оформления субъективных прав, сходных с трудовой деятельностью.
Определенные связи можно обнаружить между гражданско-процессуальной, уголовно-процессуальной и административно-процессуальной отраслями права. Наиболее сложным является вопрос о системе административно-процессуального законодательства. Это законодательство почти не развито в нашей стране, кроме беспрерывно обновляемого кодекса об административных правонарушениях. Поэтому можно выделить такие подотрасли: "Процедуры обеспечения прав граждан в управлении", "Административное правонарушение и административная ответственность", "Производство по административным делам", "Административная юстиция"10. В их рамках целесообразно принимать и применять соответствующие законы. Как уже было сказано, особенность административного права как профилирующей отрасли предопределяет небольшой удельный вес собственно кодифицированных актов. Оправданы, во-первых, институциональная кодификация; во-вторых, тематическая кодификация; в-третьих, общая кодификация и инкорпорация. В данном случае имеется в виду постепенно складывающийся и получающий все большее юридическое значение правовой институт административного процесса. Другими словами, имеется факт формирования административно-процессуального права в качестве подотрасли административного права.
На сегодняшний день в науке административного права существует ряд проблем, причины появления которых весьма разнообразны. Остановимся на основных из них.
Во-первых, нуждается в пересмотре и новом освещении ключевой вопрос науки административного права - вопрос о предмете административного регулирования. Иначе говоря, со времени признания в СССР административного права как отрасли права его предметом было регулирование отношений в сфере государственного управления как одного из видов государственной деятельности. К тому же в современных условиях при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части с целью более полной и равномерной их нормативной структурированности.
Во-вторых, формирование в 90-х гг. новой российской правовой системы и обновление институтов административного права поставило вопрос об источниках административного права и их классификации. Научная система актуальности данного вопроса обусловлена тем, что в административном праве, в отличие от конституционного, уголовного и трудового, отсутствует единый правовой акт или акт, являющийся доминирующим, в котором были бы сконцентрированы основные нормативные положения данной отрасли.
Что касается российских источников административного права, то отправным пунктом в их анализе становится исследование законодательных актов, изданных как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации (уставы краев, областей, конституций республик). Данные нормативные акты содержат второй крупный блок административно-правовых норм, являющихся определяющими для административного права.
В-третьих, приведенная многообразная система источников административного права ставит проблему кодификации административно-правовых норм. В настоящее время кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется в виду Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация. К тому же пока еще действует кодекс, принятый в 1984 г., в значительной мере не отвечающий сегодняшним потребностям борьбы с административными правонарушениями. Ведется многолетняя работа по его существенному обновлению. Наряду с КоАП многие управленческие проблемы, в том числе и связанные с административными правонарушениями, регламентируются в иных кодификационных актах, относящихся к иным правовым отраслям. В этом отношении наиболее показательны, например, таможенный, водный и лесной кодексы.
Сейчас на первый план выдвигается задача инкорпораций административного права. Но подобная задача трудновыполнима ввиду известной хаотичности административного права, его крайней многопрофильности и отсутствия должной упорядоченности правового механизма в условиях своеобразной федеративной организации государственной власти.
Формирование правового государства, правовая реформа на основе верховенства и приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, происходящих в сфере реализации исполнительной власти, состоит в том, что ранее административное право представляло собой совокупность преимущественно подзаконных правовых актов, т.е. постановлений Правительства, нормативных актов министерств и ведомств - приказов, инструкций, положений, уставов, которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Сейчас основные вопросы функционирования исполнительной власти реализуются на основе законодательных актов и нормативных указов Президента РФ11. Это означает, что резко возросла роль административного права и законодательства, ибо почти в каждом законе содержатся нормы административного права.
Усиливаются средства, обеспечивающие неуклонное соблюдение законности и дисциплины в сфере государственного управления, расширяется и усиливается административный контроль и надзор.
Известно, что готов проект нового КоАП. Но дело в том, что обновленный КоАП не позволит решить и такую проблему, как создание специального механизма административного судопроизводства. Нужна административная юстиция, о которой немало писали русские дореволюционные юристы и которую в том или ином виде признают современные ученые-административисты - Н.Г. Салищева, Д.М. Чечет, Ю.А. Тихомиров и др.
Таковы в общих чертах возможные пути развития административного права и процесса. Эта отрасль права должна реально стать одной из опор российской правовой системы, способствующей эффективности государственно-правового регулирования и демократизации управления.

В.В. Савинцев
Уральский юридический институт МВД России
Административное задержание
как вид государственного принуждения,
применяемое органами исполнительной власти
Административное принуждение является вспомогательным методом осуществления исполнительной власти, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения оказывается недостаточными для достижения цели, поставленной перед органом исполнительной власти или его должностным лицом. Меры административного принуждения имеют следующие признаки:
• применяются не всеми, а только специально уполномоченными органами государственного управления (милицией, санитарной инспекцией и т.д.);
• в некоторых предусмотренных случаях отдельные административно-принудительные меры могут применяться судами, судьями единолично и общественными организациями;
• могут применяться в соответствии с законом к любым субъектам независимо от административного отношения, т.е. не связаны рамками служебной подчиненности;
• имеют целью обеспечение государственной дисциплины, законности и правопорядка в целом;
• носят более многообразный характер и включают в себя физическое принуждение.
Все меры административного принуждения делятся обычно на три группы (вида).
1. Административно-принудительные меры применяются в случае, когда еще нет правонарушения, и осуществляются в целях охраны общественных и государственных интересов и безопасности граждан как средство предотвращения, предупреждения возможных нежелательных, вредных последствий либо правонарушений. Они выступают в виде либо административных ограничений, либо определенных административных действий в отношении организаций и лиц.
К числу первых можно отнести: введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях; закрытие участков границы (например, при возникновении эпидемии); административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (например, запрещение выезда за пределы района) и др.
К числу принудительных административных действий относится: вхождение работников милиции в служебные и жилые помещения; истребование необходимых документов (при проведении ревизий); таможенный досмотр; обязательное освидетельствование физического состояния лиц (например, работающих на предприятии общественного питания) и т.п.
2. Меры административного пресечения используются как средство принудительного прекращения правонарушений и предотвращения вредных последствий. К числу таких мер относятся: административное задержание; арест и изъятие имущества; привод; применение специальных средств (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и т.п.) для пресечения массовых беспорядков; применение оружия в особых случаях и др. В отличие от административных принудительных мер меры пресечения применяются в связи с совершенными правонарушениями к субъектам, их совершившим. Сами по себе они не являются мерами административной ответственности, но обеспечивают возможность применения таких мер и обычно предшествуют им.
3. Меры административного взыскания применяются в случае совершения административного правонарушения и представляют собой вид административной юридической ответственности.
Рассмотрим административное задержание как меру пресечения и обеспечения.
В соответствии с международно-правовыми нормами Конституция РФ гарантирует гражданам право на свободу и личную неприкосновенность. Любое задержание граждан, в том числе в административном порядке, доставление (приводы) в ОВД и личный досмотр как мера административного пресечения общего назначения ограничивают свободу и личную неприкосновенность граждан, нередко наносят моральную травму задержанным и поэтому должны производиться на законных основаниях в строгом соответствии с процессуальными документами.
Меры административного пресечения могут применяться, в частности, работниками ОВД только в целях: прекращения противоправного поведения; установления личности; составления протокола об административном правонарушении, когда это невозможно осуществить на месте совершения нарушения; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения административных дел и исполнения постановлений по этим делам (ст. 239 КоАП).
Срок административного задержания исчисляется с момента доставления нарушителя для составления протокола, а лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления (ст. 242 КоАП). Задержание фиксируется соответствующим протоколом. С момента его оформления начинается задержание, а также появляется фигура задержанного. Следовательно, с этого момента задержанное лицо приобретает право на защитника согласно ст. 48 Конституции РФ. Обратимся к ст. 238 КоАП о доставлении нарушителя, в соответствии с которой задержание происходит со времени пресечения правонарушения. Однако всякая попытка выяснить у работников милиции свое правовое положение и, в частности, потребовать немедленно защитника окажется абсолютно безрезультатной, в связи с чем происходит ущемление права на защитника. Отсюда возникает необходимость пересмотра действующего законодательства, в частности, КоАП РСФСР. В этом нормативном акте следовало бы закрепить истечение срока административного задержания с момента фактического задержания (доставления), поскольку с него реально ограничивается свобода человека. Данную проблему можно решить по аналогии с американским законодательством, где полицейский обязан немедленно разъяснить задержанному его правовое положение и обеспечить реализацию его прав.
Административное задержание может иметь место только при наличии правонарушения, в соответствии с перечисленными основаниями в ст. 238 КоАП. Но исходя из целей, которые указаны в ст. 239 КоАП, задержание допускается, если правонарушение отсутствует, например, когда лицо задерживается для установления личности. Следовательно, административное задержание применяется не только при наличии правонарушения, но и в других случаях, которые необходимо указать в основаниях ст. 238 КоАП РСФСР.
Любое административное задержание, даже которое было совершено в целях установления личности задержанного, должно найти свое отражение в соответствующем протоколе, в порядке статьи 240 КоАП. Административное задержание не допускается:
• при малозначительности административного правонарушения и возможности его пресечения другими способами (выполнение нарушителем требования о прекращении правонарушения, устное замечание, разъяснение противоправности и недопустимости того или иного действия (бездействия) и т.д.);
• при наличии возможности на месте совершения правонарушения установить личность нарушителя и обстоятельства происшествия, составить протокол об административном правонарушении;
• при наличии основания для наложения взыскания в виде предупреждения или штрафа на месте совершения административного правонарушения. Административному задержанию также не подлежат совершившие правонарушения иностранные граждане, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью и предъявившие в подтверждение этому дипломатический паспорт, дипломатическую или консульскую карточку или служебное удостоверение личности. Не подлежат административному задержанию депутаты, прокуроры, судьи.
Как правило, не подвергаются административному задержанию военнослужащие. Однако при совершении в общественных местах серьезных правонарушений и в других случаях, предусмотренных законом, военнослужащие могут быть при отсутствии военных патрулей задержаны для немедленной передачи их и материалов о правонарушениях военным комендантам, командирам воинских частей или военным комиссарам. Иностранные граждане, не пользующиеся дипломатическим иммунитетом, и лицам без гражданства в случае совершения правонарушения могут быть подвергнуты административному задержанию на общих основаниях. Административное задержание несовершеннолетних, за исключением случаев, не терпящих отлагательства, осуществляется в любое время. Если при административном задержании несовершеннолетнего отсутствуют родители или лица, их заменяющие, они уведомляются о местонахождении в органе, в производстве которого находится дело. Они в праве обжаловать задержание вышестоящему органу, должностному лицу или прокурору. Задержанные освобождаются до истечения установленного срока их задержания, если отпала необходимость в задержании; когда истек установленный законом срок о задержании и при наличии обстоятельств (ст. 227 КоАП), исключающих производство по делу об административном поступке.
Подводя итог вышесказанному, дадим определение административного задержания. Административное задержание - это принудительное ограничение свободы действий и передвижения лица, применяемое компетентными органами (должностными лицами) на определенный законом срок в целях пресечения правонарушений; установления личности; составления протокола; обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дел и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях и составления в связи с этим протокола в установленном порядке.
Часто на практике сотрудники милиции подменяют уголовно-процессуальное задержание административным задержанием. В уголовном процессуальном праве, говоря о задержании, необходимо различать два варианта: задержание физическое и задержание процессуальное. Если первое - поимка, захват, доставление человека в милицию, то второе - оформленное протоколом решение правоохранительного органа об аресте лица на определенный законом срок. В большинстве случаев лицо некоторое время находится в положении физически задержанного, прежде чем станет задержанным процессуально. А так как физическое задержание будет являться незаконным (потому что моментом задержания является его юридическое оформление), то некоторые сотрудники задерживают преступника за административное правонарушение, а после интенсивной "обработки" появляются и основания для его уголовно-процессуального задержания.

А.Д. Шакирова
Уфимский юридический институт МВД России
Уполномоченный по правам осужденных
как гарант обеспечения прав
и законных интересов
Длительный процесс становления России как правового государства характеризуется поиском норм, учреждений и институтов, которые бы не только учитывали национальные традиции Российской Федерации, но и воплощали передовой опыт стран с давними демократическими традициями. В этой связи российскую пенитенциарную систему может заинтересовать опыт Великобритании, где с 1995 г. введен институт уполномоченного по правам заключенных. Своеобразие правовой системы Великобритании обусловило тот факт, что юридическое оформление нового института происходило без подробной правовой регламентации в законе, как это принято в России и странах континентальной Европы, путем поиска оптимальных форм взаимодействия с администрацией тюрем и тюремным управлением Англии и Уэльса. На этом пути Уполномоченному по правам заключенных и его немногочисленному аппарату, включающему заместителя, 18 следователей-инспекторов и нескольких технических работников, пришлось терпеливо разъяснять персоналу тюрем необходимость и полезность соблюдения рекомендаций уполномоченного. В настоящее время Уполномоченный по правам заключенных является заметным субъектом тюремной системы Англии и Уэльса, рассматривающим большое число жалоб заключенных, если они отклонены администрацией тюрем и тюремным управлением. Буклеты, объясняющие заключенным и тюремному персоналу роль Уполномоченного по правам заключенных, имеются в каждом блоке или крыле любой тюрьмы. В них сказано о том, что Уполномоченный - это лицо независимое, которое рассматривает жалобы и обращения заключенных после того, как они прошли все первоначальные стадии рассмотрения на уровне конкретной тюрьмы и тюремного управления. Заключенным сообщается также краткая инструкция, последовательность действий и адрес Уполномоченного. Общаясь с членами российской делегации, посетившими Великобританию в целях изучения практики рассмотрения жалоб осужденных (19-26 сентября 1999 г.), сотрудники аппарата Уполномоченного по правам осужденных пояснили, что Уполномоченный не обладает какой-либо административной или судебной властью и не может обязать директора тюрьмы выполнить его рекомендации. Но администрация тюрьмы или управления обязана рассмотреть эти рекомендации и дать аргументированный ответ. Учитывая, что около половины из всех обращений заключенных к Уполномоченному находят понимание и решаются положительно, можно сделать вывод об авторитете Уполномоченного и готовности тюремной системы к разумному диалогу и восприятию демократических новелл. Знакомство с практикой рассмотрения конкретных обращений заключенных к Уполномоченному позволяет не только выяснить круг вопросов, актуальных для заключенных, но общую направленность рекомендаций Уполномоченного на строжайшее соблюдение прав лиц, лишенных свободы, и внедрение гуманных принципов обращения с заключенными. По общему признанию, это позволяет существенно усилить безопасность осужденных и персонала исправительных учреждений.
В связи с изложенным уместно поставить вопрос о том, можно ли рекомендовать использование института Уполномоченного по правам заключенных в уголовно-исполнительной системе РФ? На этот вопрос мы попытались ответить с помощью опроса осужденных исправительных учреждений г. Уфы и администрации исправительных колоний, а также управленческих работников ГУИН МЮ РФ по Республике Башкортостан. Первые опросы при небольшой выборке показали, что осужденные некоторых исправительных колоний хорошо осведомлены о таком институте, как Уполномоченный по правам человека РФ, и склонны доверять ему больше, чем администрации. Подавляющее большинство опрошенных положительно относятся к идее введения института Уполномоченного по правам осужденных в РФ. Несколько иное отношение к новому институту со стороны администрации исправительных учреждений. Среди возражений, которые высказывались опрошенными, преобладали следующие:
- у государства нет дополнительных средств;
- мы еще не созрели до западной демократии;
- это создаст дополнительные проблемы;
- существующий порядок рассмотрения жалоб позволяет обеспечить защиту прав осужденных;
- есть прокурор, надзирающий за местами лишения свободы.
Представляется, что для компетентного ответа на вопрос о необходимости введения института Уполномоченного по правам осужденных в УИС РФ требуется проведение научного исследования и апробация в одном или нескольких УИН, ГУИН субъектов РФ. Вместе с тем, даже несколько поверхностное знакомство с опытом Британии и других стран убеждает в том, что в настоящее время отдельные страны вынуждены воспринимать международно-правовой опыт и практику. Более того, выясняется, что реакция осужденных и тюремного персонала в Российской Федерации во многом идентична реакции на новеллы в других странах, и мы проходим, в сущности, те же этапы, которые пройдены многими гораздо раньше. Настороженность и недоверие тюремных работников Англии к нововведениям, доводы на недостаток финансирования тюремной системы отмечались английскими экспертами, занимающимися вопросами тюремной реформы. Все это убеждает в необходимости изучения зарубежного опыта и восприятия всего лучшего, что найдено в деле исправления осужденных.


1 Лучин В.О. Российская газета. 1994. 27 июля.
2 См.: Окуньков Л.А. Там же. С. 92.
3 Конституция Российской Федерации: Энцикл. слов. М., 1995. С. 238.
4 Конституция. Закон. Подзаконный акт. С. 57.
5 См.: Холмс С. Суперпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993-94. № 5-6. С. 23.
6 Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1993-94. № 5-6. С. 26-27.
7 Административное право / Под ред. А.Е. Лунева. М., 1967.
8 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. М., 1996.
9 См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 1997. С. 46.
10 См.: Тихомиров Ю.А. Государство и право. 1998. № 1.
11 См.: Попов Л.Л. Административное право. М., 1999. С. 12.
??

??

??

??

147





СОДЕРЖАНИЕ