стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>



Е.Ю. Грачева
Э.Д. Соколова






Финансовое право






УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ



Издание второе, исправленное и дополненное




















МОСКВА
Юриспруденция
2000

УДК 347.73
ББК 67.402
Г75







Г75 Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 2000. - 304 с.




ISBN 5-8401-0042-0




Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой учебного курса "Финансовое право" для юридических вузов и содержит изложение всех тем данного курса. При изложении материала авторами учтены последние изменения в российском законодательстве.
Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов.




УДК 347.73
ББК 67.402










(c) Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д., 2000
ISBN 5-8401-0042-0 (c) Юриспруденция (оформление, оригинал-макет), 2000

ОБЩАЯ ЧАСТЬ



Глава I ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА



§ 1. Финансы, финансовая система и финансовая деятельность Российского государства и местного самоуправления

Понятие финансов и финансовой системы

Финансовое право, как и любая иная отрасль Российского права, имеет свой предмет правового регулирования. Предметом правового регулирования финансового права являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государством и местным самоуправлением финансовой деятельности, обусловленной наличием в стране товарно-денежных отношений, необходимостью распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода.
В условиях возникновения рыночных отношений при управлении обществом активно используются такие экономические рычаги, как финансы, деньги, налоги и т. д. Эти экономические категории определяют сущность общественных отношений, являющихся предметом финансово-правового регулирования. Поэтому изучение курса "Финансовое право" традиционно начинается с освоения понятий финансов, финансовой системы, финансовой деятельности.
В экономической и правовой литературе понятие "финансы" рассматривается в двух аспектах:
- как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций;
- как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством и местным самоуправлением для осуществления своих задач и функций.
При любом определении финансов следует иметь в виду, что финансы -экономическая категория, определяющее значение для которой имеет ее общественная сущность, т.е. это общественные отношения, складывающиеся в обществе в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода в связи с образованием и использованием фондов денежных средств.
Финансы в обществе, где существуют товарно-денежные отношения, объективно необходимы. Но они проявляются не стихийно, а только в процессе планомерной деятельности государства и местного самоуправления. Эта деятельность, направленная на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, в юридической литературе получила название "финансовая деятельность".
Финансы как общественные отношения, возникающие при создании и использовании определенных фондов денежных средств, отличаются друг от друга, но и одновременно характеризуются некоторыми общими чертами, позволяющими объединить их в отдельные, относительно обособленные группы*. Группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств экономических отношений называют финансовым институтом**. Совокупность групп экономических (финансовых) отношений (финансовых институтов) образует единую финансовую систему***.

*Финансы / Под ред. Проф. В.М. Родионовой. М., 1994 С 20.
**Грачева Е Ю, Куфакова Н. А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России' Учебник М.: Теис,1995 С.6.
***Понятие "финансовая система" употребляется и в другом значении - как совокупность финансовых учреждений страны


В экономической и юридической литературе финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному.
Некоторыми экономистами финансовая система рассматривается как совокупность:
- финансов предприятий, учреждений, организаций;
- страхования;
- государственных финансов.
В свою очередь, финансы предприятий, учреждений, организаций, по их мнению, подразделяются на: финансы коммерческих организаций, некоммерческих организаций и общественных объединении; страхование делится на: социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков; государственные финансы включают в себя: государственный бюджет; внебюджетные фонды; государственный кредит.
При данной классификации учитывалась роль субъекта в общественном производстве: являются ли субъекты непосредственно его участниками, организуют ли страховую защиту или осуществляют государственное регулирование*.

*Финансы / Под ред. проф. В. М. Родионовой С. 20-21.

A.3. Дадашев при характеристике финансовой системы исходит из участия субъекта экономических отношений в образовании и распределении стоимости совокупного общественного продукта (СОП) в связи с присвоением первичных доходов. Такими субъектами экономических отношений являются хозяйствующие субъекты, работники и государство как регулятор условий хозяйствования и природопользования. Разнообразие личных, коллективных и общественных потребностей и характер их удовлетворения, по мнению А.3. Дадашева, обеспечивается соответствующей системой финансовых отношений и ресурсов, поэтому в финансовой системе функционируют три взаимосвязанные подсистемы:
1) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у хозяйствующих субъектов;
2) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у работников;
3) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у государства.
При этом финансы хозяйствующих субъектов включают финансы коммерческих предприятии и организаций (нефинансовые предприятия, кредитные организации) и финансы некоммерческих организаций. Государственные и муниципальные финансы объединяют бюджетные и внебюджетные финансы*.

*Дадашев А.3., Черник Д. Г. Финансовая система России. Учебное пособие М.: Инфра-М,1997 С 15-18.

В юридической литературе авторы либо воспроизводят вышерассмотрен-ные структуры финансовой системы с некоторыми изменениями, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку.
Так, Е.Ю. Грачева в финансовую систему включает следующие финансовые структуры (группы экономических отношений):
- государственные финансы;
- финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности;
- кредитование;
- страхование.
При этом государственные финансы объединяют бюджет страны, внебюджетные фонды, государственный кредит; а институт кредитования образует отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд. Финансовую систему Е.Ю. Грачева определяет как совокупность финансовых и кредитных институтов, при помощи которых государство собирает, распределяет и расходует денежные средства*.

*Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Указ. раб. С. 6, см. также Грачева Е.Ю. Финансовое право: Схемы, комментарии: Учебное пособие. М.: Новый юрист, 1998. С. 11.

Н.И. Химичева, отмечая изменения, произошедшие в финансовой системе в связи с новыми экономическими и политическими условиями общественного развития в стране, выделяет в ней следующие звенья (институты):
- бюджетную систему с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами;
- внебюджетные целевые фонды;
- финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;
- имущественное и личное страхование;
- кредит (государственный, муниципальный и банковский) *.

*Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф., д.ю.н. Н.И. Химичева. М.: Юристь, 1999. С. 21.

О.Н. Горбунова характеризует финансовую систему как совокупность финансовых институтов, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку и включающую в себя следующие звенья:
1. Бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и бюджетов местного самоуправления (муниципалитетов).
2. Внебюджетные централизованные целевые фонды.
3. Внебюджетные децентрализованные целевые фонды.
4. Финансы хозяйствующих субъектов и отраслей.
5. Имущественное и личное страхование.
6. Кредит (государственный и банковский) *.

*Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристь, 1996. С. 15.

Все ученые, изучающие финансовую систему, подчеркивают, что центральное место в финансовой системе России принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государственных и административно-территориальных образований. Все звенья финансовой системы так или иначе определяются или связаны с бюджетной системой.
При определении структуры финансовой системы авторами предлагалось учитывать действующую в то время норму закона*.

* Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2 изд., перераб., испр. и доп. М.: Новый юрист, 1998. С. 5.

В соответствии с Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. в финансовую систему РФ включается бюджетная система, а также финансы юридических и физических лиц. Характеризуя финансы юридических лиц, следует иметь в виду, что в их состав входят такие государственные внебюджетные фонды, играющие исключительную роль в обеспечении социальной защищенности граждан, как Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 было предусмотрено, что государственные внебюджетные фонды, кроме вышеперечисленных, консолидируются с федеральным бюджетом*. Государственные внебюджетные фонды (экологические фонды, дорожные фонды, фонд развития таможни и др.), консолидируемые с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, должны сохранять свое целевое назначение (использование).

*Российская газета. 1994. 6 янв.

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджеты названных государственных социальных внебюджетных фондов и бюджеты их территориальных подразделений входят в бюджетную систему Российской Федерации.
В финансовую систему включаются также негосударственные фонды: федеральные и региональные негосударственные пенсионные фонды; фонды банковской системы; фонды страховых организаций; фонды общественных и региональных организаций; фонды иных юридических лиц.
Учитывая развитие местного самоуправления, законодательное закрепление основных принципов организации местных финансов, на наш взгляд, необходимо рассматривать местные финансы в качестве самостоятельного звена финансовой системы*.

*Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Указ. раб. С. 6.

Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ* определил основные принципы организации местных финансов. В соответствии с ним местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые ресурсы. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности и осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"**, другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления. Местные финансы определяются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

*Российская газета. 1997. 30 сент.
**Российская газета. 1995. 1 сент.

При характеристике финансовой системы нельзя было не учитывать те изменения, которые произошли в экономической жизни страны (в частности, ликвидация монополии в банковской, страховой, внешнеторговой деятельности, приватизация государственных и муниципальных объектов собственности и т. д.).
Исходя из вышеизложенного, финансовая система представляет, на наш взгляд, совокупность трех основных звеньев:
- государственных финансов;
- местных финансов;
- частных финансов.
При этом государственные финансы объединяют: федеральный бюджет, бюджет субъектов Российской Федерации, бюджета государственных социальных внебюджетных фондов, денежные средства Центрального банка Российской Федерации (Банка России), денежные средства государственных унитарных предприятий и государственных учреждений.
Местные финансы включают в себя: местные бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, денежные средства муниципальных банков, денежные средства муниципальных унитарных предприятий и учреждений, средства самообложения, разовые добровольные сборы средств граждан. Частные финансы - это денежные средства юридических лиц и иных организаций, основанных на праве частной собственности, и денежные средства физических лиц.
Своеобразную точку зрения по этому вопросу высказала М.В. Карасева. Она считает, что, в настоящее время финансовая система РФ состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев:
- бюджетные фонды;
- внебюджетные фонды;
- государственный и муниципальный кредит;
- страховые фонды;
- финансы предприятий и организаций.
М.В. Карасева не включает в финансовую систему фонд банковского кредитования, поскольку "Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Более того, - пишет М.В. Карасева, - финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны". Из чего делается вывод, "что банковская система кредитования не входит в финансовую систему Российской Федерации" *.

*Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С.
36.

Высказанная точка зрения не является бесспорной по следующим основаниям. Кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии в банковской деятельности включаются в категорию "финансы хозяйствующих субъектов" и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющих значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта.
Финансы, как отмечалось ранее, объективно необходимы, поскольку обусловлены потребностями общественного развития. Государство и местное самоуправление активно их используют при управлении обществом, выполняя свои задачи и функции. В экономической литературе отмечалось, что государство определяет формы проявления объективно необходимых финансовых отношений. B.M. Родионова пишет: "Практическая деятельность государства заключается в определении конкретных форм проявления объективно обусловленных финансовых отношений, ...финансы - неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену - предприятиям (организациям, учреждениям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством" *.

*Финансы / B.M. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. B.M. Родионовой. М.: Финансы и статистика,1997. С. 19, 20.


Финансы, как известно, выполняют две функции: распределительную и контрольную, действующие не изолированно, а в единстве. Эти функции используются государством, местным самоуправлением и хозяйствующими субъектами при осуществлении ими финансовой деятельности. Реализуя функции финансов, хозяйствующие субъекты, государство и местное самоуправление формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных потребностей или потребностей в пределах местного самоуправления. Направления и формы реализации функций финансов определяются при осуществлении финансовой деятельности, т.е. действий хозяйствующих субъектов, государства, местного самоуправления по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств.
Правовые основы финансовой деятельности

Финансовая деятельность - это вид человеческой деятельности, обусловленный наличием товарно-денежных отношений в обществе и необходимостью создания определенных фондов денежных средств, используемых для удовлетворения соответствующих потребностей. Финансовую деятельность осуществляют государство, местное самоуправление и хозяйствующие субъекты. Однако государство и местное самоуправление, осуществляя финансовую деятельность, определяют условия, "правила игры" для хозяйствующих субъектов в сфере финансов. При этом условия для функционирования хозяйствующих субъектов, действующих на базе государственной или муниципальной собственности, более "жесткие", чем для хозяйствующих субъектов, основанных на праве частной собственности.
Финансовую деятельность государства осуществляют органы государства всех трех ветвей власти, поэтому вряд ли можно рассматривать финансовую деятельность государства, а также финансовую деятельность местного самоуправления только как управленческую деятельность*.

*См.: Карасева М.В. Указ. раб. С. 18.

Финансовая деятельность государства - это особый вид государственной деятельности, который включает в себя и законодательную деятельность представительных органов государства в области финансов (установление и введение, например, налогов и сборов), и управленческую деятельность органов исполнительной власти, направленную на практическую реализацию нормативных правовых актов в сфере финансовых отношений.
Финансовую деятельность государства осуществляет и судебная власть как в процессе создания фондов денежных средств (взимание государственной пошлины при рассмотрении исковых заявлений и жалоб), так и в процессе использования определенного фонда денежных средств (в соответствии со ст. 124 Конституции Российской Федерации финансирование судов производится только из федерального бюджета).
Итак, финансовая деятельность государства осуществляется органами государства всех трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной - в пределах их компетенции. Финансовая деятельность местного самоуправления осуществляется органами местного самоуправления в пределах их компетенции, а в определенных случаях - непосредственно населением соответствующей территории.
Финансовая деятельность государства основывается на принципах, основных положениях, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Важнейшими из них являются: законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов Российской Федерации и местного самоуправления).
Принципы законности, гласности, плановости присущи и финансовой деятельности местного самоуправления.
Финансовая деятельность местного самоуправления основывается также на принципах самостоятельности и государственной финансовой поддержки.
Рассмотрим вышеназванные принципы осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления.
Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределение и использование денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия. В настоящий период идет кардинальное обновление финансового права, приведение норм финансового законодательства в соответствие с положениями Конституции РФ и другими федеральными законами; существенному изменению подлежит налоговое законодательство.
Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.
Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства и местного самоуправления базируется на целой системе финансово-плановых актов, структура, порядок составления, утверждения, исполнения которых закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.
Основными финансово-плановыми актами являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования.
Финансово-плановым актом бюджетной организации является смета доходов и расходов.
Принцип федерализма в финансовой деятельности государства проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Процесс дальнейшего расширения прав субъектов Российской Федерации в финансовой деятельности не должен нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации - центра управления финансами страны.
Самостоятельность и государственная поддержка местного самоуправления как принципы осуществления финансовой деятельности местного самоуправления основываются на ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой:
1. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Финансовая деятельность осуществляется различными методами. Их разнообразие зависит от многих факторов: от субъекта финансовых взаимоотношений, от условий аккумуляции и использования денежных средств и т. д. В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения и использования.
Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты является налоговый метод - метод установления и введения налогов, с помощью которого изымаются в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Другим методом собирания денежных средств является метод обязательных платежей (взносов) в государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования). В литературе их принято называть "социальными" налогами. Также к методам собирания денежных средств относится метод добровольных взносов - покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т. д. Данный метод применяется при осуществлении финансовой деятельности и хозяйствующими субъектами.
При распределении, использовании государственных фондов денежных средств, а также средств местного бюджета применяются два важнейших метода: метод финансирования и метод кредитования. Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств, как правило, на условиях возмездности (платности) и возвратности. Метод финансирования применяется в отношении государственных и местных (основанных на муниципальной собственности) организаций; метод кредитования - как в отношении государственных организаций, так и иных, негосударственных, организаций. В условиях перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджета бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета на условиях возвратности и возмездности: бюджетный кредит и бюджетная ссуда.
Как отмечалось ранее, особенностью финансовой деятельности является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от их компетенции. Так, в соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии. Федеральные законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Президент Российской Федерации подписывает и обнародует федеральные законы.
Полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики определены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. ФКЗ от 31 декабря 1997 г.). * В частности, Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и т. д.

*Российская газета. 1997. 23 дек.; 1998. 4 янв.

Представительные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, местного самоуправления выполняют на соответствующей территории функции в области финансов в пределах своей компетенции.
Органы государственного управления РФ и субъектов Российской Федерации, выполняя свои основные задачи в определенной сфере деятельности, осуществляют одновременно и финансовую деятельность, которая обеспечивает выполнение ими своих основных задач и функций. Наряду с органами государственного управления, осуществляющими финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных задач и функций, созданы органы государства специально для осуществления финансовой деятельности, которые в своей совокупности получили название "финансовая система".
Для осуществления финансовой деятельности в качестве основной своей задачи были созданы следующие специальные органы государственного управления:
- Министерство финансов Российской Федерации и соответствующие органы субъектов РФ;
- Федеральное казначейство Российской Федерации;
- Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Особое место среди специальных органов государственного управления, созданных для осуществления финансовой деятельности, занимает Центральный банк Российской Федерации (Банк России).
Правовой статус, основные задачи и функции органов государственного управления

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. № 273*, является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии не только с другими федеральными органами исполнительной власти, но и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

* Российская газета. 1998. 19 марта.

Основными задачами Министерства финансов Российской Федерации являются:
- совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;
- разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;
- концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации;
- разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
- осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля;
- разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации;
- участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней и другие.
В соответствии с возложенными на него задачами Министерство финансов РФ выполняет большой объем функций (в Положении закреплено 62 позиции, раскрывающие содержание этих функций). Для выполнения возложенных на него задач Министерство финансов РФ в установленном порядке создает свои территориальные органы и наделяется значительными полномочиями в области управления финансами. Так, например, Министерство финансов РФ вправе запрашивать в установленном порядке у федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации материалы, необходимые для разработки проекта федерального бюджета, расчета прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации, составления отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации. Министерство финансов РФ представляет в установленном порядке Правительство Российской Федерации при предоставлении государственных гарантий по кредитам в пределах размера утвержденного государственного долга.
При выявлении фактов нецелевого использования организациями средств федерального бюджета, а также в случае непредоставления ими в установленные сроки отчетности о расходовании полученных средств Министерство финансов РФ вправе ограничивать, приостанавливать, а в необходимых случаях и прекращать в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирование этих организаций из федерального бюджета.
Оно вправе взыскивать в установленном порядке с организаций средства федерального бюджета, израсходованные ими не по целевому назначению, а наложением штрафа в соответствии с законодательством России и др.
Федеральное казначейство Российской Федерации создано Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556*. Единую централизованную систему органов Федерального казначейства возглавляет руководитель Федерального казначейства - начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ.

* Ведомости Верховного Совета РФ (далее - ВВС РФ). 1992. № 50. Ст. 2978.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе РФ, утвержденным Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864*, единая централизованная система органов Федерального казначейства состоит из Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов Федерального казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Казначейство подчиняется Министру финансов Российской Федерации. Органы Федерального казначейства подчиняются своему вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской федерации.

* Российские вести. 1993. № 172 (341).

Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работ по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы Российской Федерации.
Казначейство информирует законодательные и исполнительные органы государственной власти Российской Федерации о результатах исполнения федерального бюджета, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии государственных (федеральных) внебюджетных фондов и бюджетной системы Российской Федерации.
В целях улучшения организации работы и усиления контроля за исполнением федерального бюджета Главное управление Федерального казначейства Министерства финансов РФ взаимодействует с Банком России, Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, иными федеральными органами исполнительной власти РФ. Органы казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками, материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передают правоохранительным органам. В определенных случаях органы казначейства предъявляют иски в суд и в арбитражный суд.
Главные задачи органов казначейства:
- организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюджета на открываемых в банках счетах казначейства, исходя из принципа единства кассы,
- регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, исполнениe этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств,
- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы Российской Федерации,
- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов,
- управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего долга РФ,
- разработка методологических и инструктивных материалов по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти, предприятии, учреждении и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов,
- ведение операций по учету государственной казны РФ.
В соответствии с задачами, возложенными на органы казначейства. Положением определены функции Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации, функции органов казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам с районным делением, имеющим в своем подчинении нижестоящие органы казначейства, а также функции органов казначейства по городам (за исключением городов районного подчинения), районам, районам в городах. Для реализации возложенных на систему органов федерального казначейства задач и выполнения ими своих функций Положение закрепляет определенные права и обязанности органов казначейства. Правомочия органов федерального казначейства в сфере финансовых (бюджетных) отношений достаточно широкие. Их роль в области бюджета значительно повышается в связи с передачей им из банковской системы функции по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов.
Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г № 1635 в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам была преобразована Государственная налоговая служба РФ, созданная еще в марте 1991 г. *

* Подробная информация о создании, функционировании и полномочиях данного специального органа государственного управления в области финансов изложена в гл. II и гл. IV пособия.

Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, занимает Центральный банк РФ (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом " О Центральном банке РФ (Банке России)" от 2 декабря 1990 г (в ред. ФЗ от 26 апреля 1995 г с последующими изменениями и дополнениями) * Центральный банк РФ (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Уставный капитал и другое имущество Банка России являются федеральной собственностью. Банк России подотчетен Государственной Думе федерального Собрания Российской Федерации.

* ВВС РФ 1990. №27 Ст. 356; СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593,1998.№ 31. Ст. 3829

Подотчетность Банка России Государственной Думе означает:
- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации;
- назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России;
- представление Банком России Государственной Думе на рассмотрение годового отчета, а также аудиторского заключения;
- определение Государственной Думой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки;
- проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;
- доклады Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (два раза в год при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).
Банк России осуществляет банковское регулирование и надзор за деятельностью банков и других кредитных организаций, принимает меры для поддержания стабильности банковской системы, совершает широкий спектр различных банковских операций, защищает и обеспечивает устойчивость рубля, в том числе его покупательную способность и курс по отношению к иностранным валютам, обеспечивает эффективное и бесперебойное функционирование системы расчетов. Банк России монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение. Изготовление денежных билетов и металлических монет по заявкам Центрального банка Российской Федерации организует и обеспечивает Министерство финансов РФ. Банк России осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, а также организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Банк России имеет уставный капитал и создает за счет своей прибыли резервы и фонды различного назначения в размерах, необходимых для осуществления им своих функций, а также независимо от прибыли и убытков фонд переоценки по операциям с валютными ценностями. Порядок образования и использования резервов и фондов определяется Советом директоров. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России, поэтому Банк России является некоммерческой организацией. Но в соответствии со ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации имеют право осуществлять деятельность, приносящую прибыль, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Прибыль Банка России после направления ее в установленном Советом директоров порядке в резервы и соответствующие фонды перечисляется в доход федерального бюджета. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, в налоговых органах Банк России не регистрируется *.

* Функции Центрального Банка Российской Федерации (Банка России) в различных сферах его деятельности излагаются в последующих главах настоящего пособия.

Для управления средствами пенсионного обеспечения, средствами государственного социального страхования и средствами обязательного медицинского страхования созданы соответствующие органы управления.
Управление Государственным фондом занятости населения осуществляет Министерство труда и социального развития, которому были переданы функции ранее существовавшей Федеральной государственной службы занятости населения России *.

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

Рассмотрим несколько подробнее управление государственными социальными внебюджетными фондами.
Для управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации создан Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР). В соответствии с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденным Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 27 декабря 1991 г. № 2122-1*, ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, обеспечивающим: целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов; финансирование расходов, связанных с выплатой государственных пенсий, пособий по уходу за ребенком по достижению определенного возраста; оказание материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности ПФР и его органов; капитализацию средств ПФР; контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов от работодателей и граждан; контроль за правильным и рациональным расходованием его средств и т.д.

* Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 5. Ст. 180.

Пенсионный фонд РФ возглавляет Правление и его постоянно действующий исполнительный орган - Исполнительная дирекция. В субъектах Российской Федерации созданы отделения ПФР, в районах и городах действуют уполномоченные ПФР*.

* Подробное изложение материала о правовом статусе и функциях Пенсионного фонда РФ, а также других государственных внебюджетных фондов содержится в гл. III пособия.

Финансирование мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики в области занятости населения, осуществляется за счет денежных средств специального Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, являющегося государственным социальным внебюджетным фондом. Для выполнения управленческих функций в отношении создания и использования данного государственного внебюджетного фонда в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 8 июня 1993 г. № 5131-1 была создана Федеральная государственная служба занятости населения России *. Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральная служба занятости населения России была ликвидирована и ее функции были переданы вновь созданному Министерству труда и социального развития Российской Федерации **.

*Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 25. Ст. 911.
**СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

Для управления средствами государственного социального страхования Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. * был создан Фонд социального страхования РФ, который является специализированным финансово-кредитным учреждением. Основные задачи Фонда определены в Положении о нем:
- обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством;
- участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;
- осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда и т.д.

* Российская газета. 1994. 22 февр.

Фонд социального страхования РФ возглавляет председатель, который, в свою очередь, является председателем Правления Фонда - коллегиального совещательного органа. Исполнительными органами Фонда на территории субъектов Федерации являются региональные отделения Фонда социального страхования, в отдельных отраслях хозяйства созданы отраслевые отделения Фонда. Региональные и центральные отраслевые отделения Фонда создают филиалы регионального (центрального отраслевого) Фонда социального страхования Российской Федерации.
Федеральным фондом обязательного медицинского страхования управляет исполнительная Дирекция Фонда.
§ 2. Понятие финансового права. Система финансового права


Понятие "финансовое право" рассматривается в разных аспектах:
- как отрасль российского права;
- как отрасль правоведения, правовая наука;
- как учебная дисциплина, учебный курс, изучаемый в юридических высших учебных заведениях.
Финансовое право как отрасль российского права по своей сущности относится к публичным отраслям права и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, то есть деятельности, направленной на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств.
Финансовое право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям права. Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и местным самоуправлением финансовой деятельности, то есть деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств. Эти отношения отличаются большим разнообразием по своему содержанию и кругу их участников. Главная особенность общественных отношений, являющихся предметом финансового права, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Отсюда и другая их особенность - они представляют собой разновидность имущественных отношений, так как возникают по поводу финансовых ресурсов, денежных средств. Это - финансовые отношения, одной из сторон в которых всегда выступает государство или орган местного самоуправления.
Своеобразие предмета регулирования обусловливает и особенности метода регулирования, свойственного финансовому праву.
Основным методом правового регулирования финансового права является метод "власти и подчинения". Однако метод "власти и подчинения", применяемый финансовым правом, отличается от аналогичного метода, используемого другими отраслями публичного права, в частности административным правом. Отношения "власти и подчинения" при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения "по вертикали". Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости.
Определенную группу финансовых отношений составляют отношения, в которых участники находятся в подчинении "по вертикали" (министерства, ведомства и подчиненные им предприятия), однако эти отношения в связи с переходом к рыночной экономике теряют свое былое значение.
Н.И. Химичева рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования государственно-властные предписания одним участником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. "Такой метод, - пишет Н.И. Химичева, - свойствен и другим отраслям права, например, административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия... Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности". И далее: "Участники финансовых отношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы государственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности" *.

*Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф., д. ю. н. Н.И. Химичева. С. 41-42.

Финансовое право имеет свой предмет правового регулирования и обусловленный им метод правового регулирования, поэтому финансовое право представляет собой самостоятельную отрасль права.
Однако этот вывод в теории права остается спорным. Вопрос о природе финансового права возник в ходе дискуссии о системе социалистического права, проведенной Институтом права АН СССР в 1940 г. В тезисах Института права АН СССР финансовое право рассматривается как самостоятельная отрасль права, но без подразделения на общую и особенную части. Большинство авторов, разрабатывающих общие проблемы теории государства и права, а также изучающих вопросы финансовой деятельности государства, рассматривают финансовое право в качестве самостоятельной отрасли права. Иные авторы считают, что финансовое право является частью административного права.
В.В. Бесчеревных, проведя детальный анализ точек зрения ученых о месте финансового права в общей системе права, пришел к выводу о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью права, но не имеет своего, только ему присущего, метода правового регулирования и не применяет "различные ("разные") методы регулирования, а... использует так называемый административный метод" *.

* Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 24-32; Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С. Г. Указ. раб. С. 9; Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М., 1998. С. 41.


Наличие различных точек зрения о природе финансового права объясняется тем, что оно находится в тесной взаимосвязи с другими отраслями права. И главным образом с конституционным, административным и гражданским.
При отграничении финансового права от смежных отраслей права необходимо учитывать природу его предмета и особенности метода правового регулирования.
Итак, финансовое право - самостоятельная отрасль права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования государством и местным самоуправлением определенных фондов денежных средств, необходимых им для выполнения задач и функций, методом "власти и подчинения", как правило, не основанным на субординации.
В литературе имеются и иные определения финансового права.
Один из виднейших специалистов по гражданскому и финансовому праву Поль Мари Годме определяет финансовое право как отрасль публичного права, нормы которой регулируют государственные финансы, доходы и расходы государственных органов и контроль над использованием всех этих средств*.

* Годме П. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 38.

Н.И. Химичева определяет финансовое право как "совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач" *.

* Финансовое право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 13, см. также: Финансовое право: Учебник. М.: Юристь, 1999. С. 35, 36.

Нормы финансового права в зависимости от особенностей регулируемых ими общественных отношений группируются в различные структурные подразделения. Наиболее крупными подразделениями финансового права являются общая и особенная части. Впервые такое деление было введено в теорию финансового права в 1952 г.
Общая часть финансового права включает в себя нормы, закрепляющие основные начала финансовой деятельности, ее задачи, формы и методы осуществления; устанавливающие компетенцию субъектов управления финансами, порядок осуществления финансового контроля. Эти нормы имеют значение для всех финансовых отношений. Нормы, регулирующие отдельные виды финансовых отношений, образуют финансово-правовые институты, объединяющиеся в особенную часть финансового права. В теории права существует точка зрения, согласно которой в особенной части финансового права объединяются не только финансово-правовые институты, но и более крупные подразделения, представляющие собой совокупность институтов - разделы (подотрасли) права*.

* Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50.

Это, в частности, касается норм, регулирующих бюджетные отношения. Бюджетное право не является самостоятельной отраслью права, но все ученые единодушно подчеркивают, что бюджетное право занимает особое место в системе финансового права. То же самое следует сказать и о налоговом праве, являющемся подотраслью финансового права.
На Международной научно-практической конференции по проблемам финансового права (бюджет - налоги - банки), которая проходила 25-27 февраля 1998 г. на базе Московской государственной юридической академии, ученые высказали мнение о том, что налоговое право - это подотрасль финансового права. И. Ю. Орлов, Н.П. Кучерявенко, В.И. Гуреев охарактеризовали налоговое право как подотрасль финансового права, поскольку отсутствуют какие-либо основания выделять налоговое право из финансового права и рассматривать его в качестве самостоятельной отрасли права*.

* Государство и право. 1998. № 10. С. 8-12.

В особенной части финансового права содержатся институты, регулирующие общественные отношения, возникающие при банковском кредитовании, денежном обращении и при производстве расчетов.
В литературе было высказано мнение о том, что нормы права, регулирующие общественные отношения с участием кредитных организаций, в своей совокупности образуют самостоятельную отрасль российского права - банковское право*. Авторы не разделяют данную позицию, а поддерживают тех ученых, которые считают, что общественные отношения с участием кредитных организаций, в том числе и при банковском кредитовании, регулируются нормами различных отраслей права, главным образом нормами административного, финансового и гражданского права**. Нельзя полностью согласиться и с точкой зрения М.В. Карасевой, считающей, что "внутрибанковские отношения" - отношения Банка России с кредитными организациями по установлению обязательных нормативов, по осуществлению надзора и образованию и использованию фонда обязательных резервов Банка России - не являются финансово-правовыми, а должны рассматриваться при образовании фонда обязательных резервов ЦБ РФ как административно-правовые, а при использовании этого фонда - как гражданско-правовые***.

*Тосунян Г.А. Место банковского права в системе российского права // Юридический мир. 1998. № 8 (август). С. 8.
** Горбунова О.Н. Выделять банковское право в отдельную отрасль права пока рано // Там же. С. 15.
*** Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 37, 38.

Если возможно рассматривать отношения, возникающие при предоставлении кредитным организациям кредитов Банка России в порядке рефинансирования, как гражданско-правовые отношения*, то никак нельзя относить отношения, возникающие между Банком России и кредитными организациями по поводу образования фонда обязательных резервов, а также установления им обязательных нормативов и при осуществлении Банком России надзора за деятельностью кредитных организаций, к административно-правовым. Между Банком России и кредитными организациями отсутствуют отношения субординации, характерной для административных отношений. Кредитные организации, в своем большинстве функционирующие на праве частной собственности, являются независимыми юридическими лицами, не входят в систему Банка России и не подчинены ему по вертикали. И только в области финансовой деятельности кредитные организации обязаны выполнять предписания Центрального Банка Российской Федерации.

*См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М" 1999. С. 561.

Объединение норм финансового права в общей и особенной частях, в разделах, финансово-правовых институтах имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку позволяет более эффективно пользоваться финансовым законодательством, способствует соблюдению важнейшего принципа финансовой деятельности - законности.
Финансовое право как отрасль правоведения изучает нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности; изучает практику их применения, закономерности развития финансового права как отрасли российского права*.

* Поль Мари Годме утверждает, что финансовое право выделилось из административного права и составило самостоятельную отрасль в конце прошлого века. См.: Годме П. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 39.

Наука финансового права - это совокупность знаний, положений, категорий, выработанных учеными, изучающими систему норм финансового права, анализирующих практику применения финансово-правовых норм. На основании полученных результатов ученые вырабатывают предложения по совершенствованию правового регулирования общественных отношений в области финансов. Наука финансового права использует знания, выработанные представителями других отраслей правоведения, в первую очередь - теории государства и права, развивается в тесном контакте не только с юридическими (правовыми) науками, но и с наукой о финансах, финансовой наукой, изучающей сущность общественных отношений - финансовых отношений, являющихся предметом правового регулирования финансового права.
Идет взаимный процесс обогащения правовой науки и экономической науки, изучающих процессы, связанные с использованием финансов в развитии общества.
В науке финансового права наблюдается тенденция более углубленного изучения отдельных разделов, институтов финансового права, в частности бюджетного, налогового права, страхования, норм, регулирующих кредитные и расчетные отношения. Это закономерный процесс познания от частного к общему, особенно если учесть "относительную молодость" науки финансового права, которая смогла активно развиваться только после выделения финансового права из административного права в качестве самостоятельной отрасли права. Теоретические вопросы, касающиеся предмета и системы финансового права, сущности финансово-правовой нормы и финансового правоотношения, их классификации и систематизации и др., разрабатывались видным ученым Е.А. Ровинским*.

* Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.

История развития науки финансового права, ее предмет, используемые методы, основные категории, библиография - библиографический перечень литературы по финансовому праву за прошедшие 200 лет (XIX в. - начало 90 годов XX в.) - изложены в работе К. С. Вольского "Финансовое право" *.

* Бельский К.С. Финансовое право. М.: Юристь, 1994. Данную работу, несмотря на спорность некоторых положений, можно расценивать как существенный вклад в развитие науки финансового права. См. также: Советское финансовое право: Учебник. М.: Юрид. лит., 1987. С. 105-114; Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристь, 1999. С. 45-62; У истоков финансового права / Под ред. проф., д.ю.н. А.Н. Козырина. М.: Статут, 1998. (Серия "Золотые страницы российского финансового права"). Т. I.

Финансовое право как учебная дисциплина, учебный курс предусматривает обучение студентов финансовому праву, изучение правовых норм, которые в совокупности образуют финансовое право как отрасль права. Студенты обучаются практике применения этих норм, приобретая не только знания, но и соответствующие умения. Успешное обучение юриспруденции, в том числе и финансовому праву, возможно только на основе научных исследований, проводимых учеными-юристами. Поэтому в сферу обучения входит и наука финансового права с выработанными ею понятиями, суждениями и категориями.
Система курса финансового права - это последовательное изложение содержания финансово-правовых норм, позволяющее более эффективно раскрыть их сущность и значение. Система курса, как и система отрасли финансового права, подразделяется на общую и особенную части. В общей части курса выявляется внутреннее единство финансового права, изучаются его предмет и метод правового регулирования, раскрывается специфика финансово-правовых норм и финансовых правоотношений, выявляются особенности форм и методов осуществления финансовой деятельности и финансового контроля, определяется место финансового права в общей системе российского права. В особенной части курса разделы и отдельные финансово-правовые институты рассматриваются в историческом плане, предлагаются пути совершенствования финансово-правовых норм, проводится сравнительно-правовой анализ соответствующих разделов и финансово-правовых институтов.
Важнейшим разделом особенной части курса является "Бюджетное право Российской Федерации", в котором рассматривается содержание таких категорий, как: бюджет и его виды, бюджетное право, источники бюджетного права, бюджетная система, ее состав и принципы построения, бюджетный процесс и т. д. Самостоятельным разделом особенной части курса является и раздел, посвященный правовому регулированию государственных доходов и доходов местного самоуправления. В данном разделе рассматривается налоговое право как подотрасль финансового права, а также такие правовые институты, как государственный кредит и имущественное и личное страхование. Разделами особенной части курса являются также разделы: "Правовое регулирование государственных расходов", "Правовые основы денежного обращения, расчётов, валютного регулирования и валютного контроля". Изучаются в особенной части курса и финансово-правовые отношения, связанные с выпуском, обращением и погашением ценных бумаг в Российской Федерации.
Финансовое право как учебная дисциплина относится к общеобязательным курсам, предусмотренным государственной программой высшего юридического образования. Однако следует отметить наличие факультативных учебных курсов, органически связанных с курсом "Финансовое право", таких как: "Банковское дело", "Страховое право", "Рынок ценных бумаг" и др., в которых подробно изучаются определенные сферы деятельности, регулируемые нормами различных отраслей права, в том числе и нормами финансового права.
§ 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения


Финансово-правовые нормы являются первыми исходными элементами, из которых состоит финансовое право как отрасль права. Им свойственны общие черты правовой нормы любой отрасли права, но и присущи особенности, обусловленные как спецификой предмета правового регулирования финансового права, так и применяемого законодателем при его регулировании специального метода*.

* Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 53 и далее.

Нормы финансового права как публичной отрасли права носят императивный характер, то есть их содержание не может быть изменено по соглашению участников общественного отношения, как это имеет место при диспозитивных нормах, содержащихся, например, в Гражданском кодексе РФ.
В зависимости от характера воздействия на участников финансового отношения нормы финансового права подразделяются на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.
Обязывающие нормы, устанавливая определенные права и обязанности участников финансовых отношений, требуют от них совершения определенных действий. Например, нормы налогового права предписывают субъектам налоговых отношений при наличии определенных условий уплатить налог в определенном размере и в определенный срок.
Запрещающие нормы, как явствует из самого названия, содержат запрет на совершение какого-либо действия. Например, норму ст. 8 Временных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2263 ("Аудиторские объединения не вправе непосредственно заниматься аудиторской деятельностью"), следует отнести к запрещающим нормам.
К запрещающим нормам следует отнести также норму, содержащуюся в п. 4 ст. 82 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, освещение деятельности Президента Российской Федерации не допускается.
Запрещающей нормой является и норма п. 5 ст. 12 Налогового кодекса Российской Федерации (ч. I), согласно которой "не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные настоящим Кодексом".
Уполномочивающие нормы устанавливают определенные права участников финансовых отношений, но реализация этих прав находится в зависимости от действий самого участника. Такие нормы содержатся, например, в нормативных правовых актах, регулирующих кредитные отношения.
Большинство норм финансового права носит обязывающий характер.
Нормы финансового права в зависимости от их содержания подразделяются также на материальные и процессуальные. Материальные финансово-правовые нормы закрепляют права и обязанности субъектов финансовых правоотношений, компетенцию и структуру органов управления финансами и т. д. Процессуальные финансово-правовые нормы определяют порядок деятельности субъектов финансовых правоотношений. Особенно четко можно провести разграничение между материальными и процессуальными нормами финансового права в бюджетном праве, а также в налоговом праве.
В юридической литературе финансово-правовая норма определяется как установленное государством и обеспеченное мерами государственного принуждения правило поведения участников общественных отношений, возникающих в процессе образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований*.


* См.: Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 53; Карасева М.В. Финансовое право. М., 1999. С. 64.

Финансово-правовая норма, как и любая норма права, имеет определенную структуру. Она состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. При этом необходимо иметь в виду, что понятие "норма" - не синоним понятию "статья" соответствующего нормативного правового акта. Содержание той или иной нормы права, в том числе и финансового права, может быть закреплено в различных статьях нормативного правового акта*.

* См.: Карасева М.В. Указ. раб. С. 71.

Финансовое правоотношение определяется как общественное отношение, возникающее при создании, распределении, использовании фондов денежных средств и урегулированное нормами финансового права, участники которого обладают соответствующими юридическими правами и обязанностями. Как и любое другое правовое отношение, финансовое правовое отношение возникает между определенными субъектами по поводу конкретного объекта и имеет содержание, раскрывающееся через соответствующие права и обязанности его участников. Отражая общий характер, присущий любому правовому отношению, финансовое правовое отношение имеет и специфические признаки, обусловленные особенностью сферы их возникновения.
Финансовое правовое отношение возникает в связи с тем, что соответствующие субъекты осуществляют финансовую деятельность, то есть деятельность, направленную на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, и эта деятельность регламентируется нормами финансового права. Указанный признак является определяющим при отграничении финансового правового отношения от смежных правовых отношений, в частности от административных правовых отношений.
Субъектами финансовых правовых отношении могут быть физические лица (граждане), юридически лица (и организации, не наделенные правами юридического лица), государственные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) и муниципальные (местные) образования. Особенностью финансовых правовых отношений является то, что одним из субъектов этих отношений обязательно должно быть государственное или муниципальное образование в целом либо орган государственной власти или местного самоуправления.
Финансовое правоотношение не может возникнуть между физическими лицами (гражданами), между физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами, имеющими организационно-правовую форму, базирующуюся на частной собственности, а также между данными юридическими лицами. Субъектный состав финансового правоотношения определяется видом финансового правоотношения.
Финансовое правоотношение возникает только по поводу денежных средств (финансовых ресурсов), вне зависимости от их формы выражения. Оно относится к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой.
Как и любое другое правоотношение, финансовое правоотношение возникает, изменяется и прекращается при наступлении определенных оснований, которые в правовой науке получили название "юридические факты".
Юридическими фактами, из которых возникают, в связи с которыми изменяются или прекращаются финансовые отношения, могут быть как действия (бездействия), так и события.
Общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, многообразны и весьма неоднородны. Поэтому и финансовые правоотношения характеризуются большим разнообразием. Финансовые правоотношения в науке финансового права принято классифицировать в зависимости от подотрасли, раздела, института финансового права (что, в свою очередь, опосредуется определенной сферой общественной жизни) на следующие виды:
- бюджетные правоотношения;
- налоговые правоотношения;
- неналоговые правоотношения;
- финансовые правоотношения в области государственного кредита;
- финансовые правоотношения в области страхования;
- правоотношения, возникающие при осуществлении государственных расходов, в том числе и при сметно-бюджетном финансировании;
- финансовые правоотношения в области банковской деятельности;
- финансовые правоотношения в области денежного обращения и расчетов;
- валютные правоотношения*.

*Указанные виды финансовых правоотношений будут предметом рассмотрения в последующих главах настоящего пособия.

Таким образом, финансовое правоотношение - это общественное отношение, возникающее в процессе создания, распределения и использовании фондов денежных средств и урегулированное нормами финансового права.
Однако общественные отношения, возникающие в сфере финансов, в соответствии с действующим российским законодательством могут регулироваться не только нормами финансового права.
В соответствии со ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство регулирует имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В данной статье предусмотрено также, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Возможность применения гражданского законодательства при регулировании финансовых отношений в случаях, предусмотренных законом, является новеллой российского законодательства. В настоящее время гражданское законодательство регулирует такие отношения в сфере финансов, как, например, бюджетные, налоговые, банковские; отношения, возникающие в области государственного кредита, страхования; расчетные отношения.
Так, например, ст. 72 Налогового кодекса Российской Федерации* (ч. I) предусматривает норму, согласно которой исполнение обязанности по уплате налогов и сборов может обеспечиваться гражданско-правовыми способами: залогом имущества, поручительством, пеней. При этом в ст. 73 и 74 НК РФ предусмотрено, что к правоотношениям, возникающим при установлении залога и поручительства в качестве меры по обеспечению исполнения обязанности по уплате налогов, применяются положения гражданского законодательства Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах. Аналогичная по существу норма содержится в Федеральном законе РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" от 3 февраля 1996 г. ** В соответствии со ст. 33 названного Федерального закона кредиты, предоставленные банком, могут обеспечиваться залогом недвижимого и движимого имущества, в том числе государственных и иных ценных бумаг, банковскими гарантиями и иными способами, предусмотренными федеральными законами или договором. В соответствии с НК РФ возможно также применение гражданско-правового института "Представительство" в налоговых отношениях с учетом, конечно, особенностей, обусловленных данной сферой общественной жизни. В государственном кредите, как отмечалось в литературе, также сочетаются финансово-правовые и гражданско-правовые отношения***. Статья 817 ГК РФ закрепляет основные положения, регламентирующие договор государственного займа, на основании которого государство или муниципальное образование привлекает денежные средства заимодавцев, возлагая на себя обязанности заемщика (должника) и формируя государственный долг (долг муниципального образования). В сфере страхования и расчетов также возникают общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права.

* Далее - НК РФ.
** Российская газета. 1996. 10 фев.
*** Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России. М., 1995 С. 134.

Итак, общественные отношения, возникающие в сфере финансов, регулируются не только нормами финансового права, приобретая характер финансово-правового отношения, но и в случаях, предусмотренных законодательством, - нормами гражданского законодательства, значение которого особенно возросло в условиях перехода России к рыночным отношениям.


§ 4. Источники финансового права.
Финансовое законодательство России


Источниками финансового права являются различные нормативные правовые акты. Основополагающие нормы финансового права содержатся в Конституции Российской Федерации. Конституционные основы финансового права закреплены в ст. 5, 8, 15, 34, 41, 57, 71, 72, 75 и др. Конституции РФ. Так, например, в ст. 57 Конституции РФ определено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Статьей 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; в ведении Российской Федерации находятся федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.
Источниками финансового права являются также многочисленные федеральные законы, регулирующие различные виды финансовых отношений. Значительное количество федеральных законов принято для регулирования налоговых отношений. Важнейшим нормативным правовым актом, кодифицирующим общие нормы налогового законодательства, регулирующие вопросы налогообложения, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, является Налоговый кодекс Российской Федерации (ч. I), принятый 31 июля 1998 г. и введенный в действие с 1 января 1999 г., за исключением п: 3 ст. 1, ст. 12, 13, 14, 15 и 18, которые будут введены в действие со дня введения в действие ч. II Налогового кодекса Российской Федерации. Кодифицирующим нормативным правовым актом является Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый 31 июля 1998 г. и введенный в действие с 1 января 2000 г. *

* Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

Нормы финансового права содержатся в Указах Президента РФ, регулирующих финансовые отношения; в соответствующих Постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации.
Особое значение для регулирования финансовых отношений имеют инструкции, письма и другие документы Министерства финансов Российской Федерации, Центрального Банка Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам. В юридической литературе совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права, определяют как финансовое законодательство. Однако при этом следует иметь в виду, что категория "законодательство" употребляется и в ином объеме, и в ином смысле. Так, в общеправовом классификаторе отраслей законодательства, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2171, совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права, получила наименование "Законодательство о финансах и кредите" *. В Гражданском кодексе РФ понятие "законодательство" значительно сужено. В соответствии со ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. 1 и 2 ст. 2 Гражданского кодекса. Следовательно, все остальные нормативные акты, регулирующие отношения, подпадающие под действие ст. 2 ГК РФ, не входят в гражданское законодательство.

* ВВС РФ. 1993. № 51. Ст. 4936.

Итак, легального определения понятия "финансовое законодательство" нет. Однако, рассматривая данную категорию, следует учесть, что в Налоговом кодексе Российской Федерации (ч. I) и Бюджетном кодексе Российской Федерации законодатель употребляет понятие "законодательство" в более узком смысле, чем это традиционно было принято в науке финансового права.
В соответствии со ст. 1 НК РФ: "законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах". Бюджетное законодательство Российской Федерации в соответствии со ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации включает в себя Бюджетный кодекс Российской Федерации и принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные отношения.
Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, бюджетное законодательство, получившие легальное определение, входят в состав финансового законодательства наряду с другими законами и нормативными правовыми актами, регулирующими финансовые отношения в различных сферах общественной жизни страны.

Контрольные вопросы

1. Что такое финансы и финансовая система?
2. Что означает понятие "финансовая деятельность государства и муниципальных образований (местного самоуправления)"?
3. С помощью каких методов осуществляется финансовая деятельность государства и муниципальных образований (местного самоуправления)?
4. Какие органы государственной власти осуществляют финансовую деятельность?
5. Какие специальные органы исполнительной власти осуществляют финансовую деятельность?
6. Что является предметом финансового права?
7. Какой метод правового регулирования общественных отношений присущ финансовому праву?
8. Какова система финансового права?
9. Что изучает наука финансового права?
10. Что означает финансовое право как учебная дисциплина?
11. Назовите разделы и правовые институты, составляющие особенную часть учебной дисциплины (курса) "Финансовое право".
12. Какие особенности свойственны финансово-правовым нормам?
13. Каковы особенности финансово-правовых отношений?
14. Что следует понимать под источниками финансового права?
15. Каково соотношение между понятиями "финансовое право" и "финансовое законодательство"?
16. Назовите основополагающие нормы финансового права, содержащиеся в Конституции РФ.




Глава II ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИИ



§ 1. Понятие и виды финансового контроля

Важнейшим направлением деятельности органов государственной власти является контроль за различными сферами общественной жизни. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности государства, т.е. в процессе собирания, распределения и использования определенных фондов денежных средств. Вопрос о понятии финансового контроля, его сущности и формах остается дискуссионным в экономической и юридической литературе. Наиболее удачное определение финансового контроля, на наш взгляд, предложил Э.А. Вознесенский*.

*Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 43.

Обращая внимание на взаимообусловленность финансового контроля и финансовой деятельности, он правильно указывает на расширение внешних границ контрольной активности органов финансового контроля. Вывод о распространении финансового контроля не только на финансовые, но и на определенный комплекс хозяйственных отношений, представляется правильным, соответствующим реальной действительности. Для подтверждения этого вывода достаточно сослаться на акты ревизии, проверок хозяйственно-финансовой деятельности любого хозяйствующего субъекта. Однако признание данного положения вряд ли дает основания для переименования финансового контроля в финансово-хозяйственный*.

* Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М., 1979. С. 13.

Финансовый контроль - это контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов, что не исключает, а предполагает необходимость осуществления других видов контроля за хозяйственной деятельностью.
Финансовый контроль охватывает комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования. Финансовый контроль можно определить как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных и иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.
Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств. Значение финансового контроля особенно повышается в условиях рыночной экономики.
Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям. В зависимости от времени его проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.
Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится при рассмотрении и утверждении бюджетов, других финансово-плановых актов, при приеме заявок и т. д.
Текущий финансовый контроль проводится в процессе осуществления каких-либо финансовых операций.
Последующий финансовый контроль осуществляется после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств.
По содержанию финансовый контроль подразделяется на: 1) бюджетный контроль - проводимый такими органами, как Федеральное Собрание РФ, Счетная палата РФ, Правительство РФ, Федеральное казначейство Министерства финансов РФ, правоохранительные органы; 2) налоговый контроль - осуществляемый налоговыми органами, налоговой полицией, таможенными и иными правоохранительными органами; 3) банковский контроль - проводимый ЦБ РФ, аудиторскими фирмами, правоохранительными органами; 4) валютный контроль - осуществляемый Правительством РФ, ЦБ РФ, Федеральной службой России по валютному и экспортному контролю, Министерством РФ по налогам и сборам, иными органами и агентами валютного контроля; 5) надзор за страховой деятельностью - осуществляемый Департаментом страхового надзора Министерства финансов РФ, правоохранительными органами; 6) таможенный контроль - проводимый государственным таможенным комитетом.
В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, он может быть подразделен на различные виды. Н.И. Химичева называет следующие виды финансового контроля:
а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;
б) Президента;
в) исполнительных органов власти общей компетенции;
г) финансово-кредитных органов;
д) ведомственный и внутрихозяйственный;
е) общественный;
ж) аудиторский*.

* Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. С. 113-115.

Представляется необходимым в условиях развития местного самоуправления выделить в качестве самостоятельного вида финансового контроля Контроль, осуществляемый представительными и исполнительными органами местного самоуправления.
Ведомственный контроль, осуществляемый министерством, ведомством за деятельностью входящих в их систему учреждений и организаций, имеет много общего с контролем, который проводится в системе общественных или религиозных организаций. Близок к ним и контроль, осуществляемый хозяйствующим субъектом, не входящим в какую-либо систему. Указанный контроль целесообразно обозначить как внутренний контроль. Суммируя вышеизложенное, можно предложить следующую схему видов финансового контроля в зависимости от субъектов, его осуществляющих:


Охарактеризуем подробнее названные выше виды финансового контроля. Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.
Большое значение для развития государственного финансового контроля имеет Указ Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" от 25 июля 1996 г. * Данным Указом установлено, что в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджета федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Одновременно в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий указываются также конкретные субъекты государственного финансового контроля: Счетная Палата Российской Федерации, Центральный Банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление Федерального казначейства, Департамент страхового надзора, Департамент Государственного финансового контроля и аудита), Министерство РФ по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Было признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными и финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств не только в федеральных органах исполнительной власти, но и на предприятиях и в организациях, использующих средства федерального бюджета.

* СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.

Государственный контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Счетная палата была создана в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. "О Счетной палате РФ" *. Она образуется Федеральным Собранием РФ и подотчетна ему. Основными задачами Счетной палаты являются:
- определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;
- осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном Банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ и т. д.

*СЗРФ. 1995. №З. Ст. 167.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельности, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.
Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с Положением о нем осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям, организациям, а также средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов. В составе Министерства финансов РФ создан Департамент государственного финансового контроля и аудита, осуществляющий в соответствии с законодательством ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности соответствующих хозяйствующих субъектов.
В связи с передачей Министерству финансов Российской Федерации функций Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью сфера деятельности Министерства финансов Российской Федерации как субъекта государственного финансового контроля значительно расширилась и получила новые черты.
Министерство финансов Российской Федерации, осуществляя государственный финансовый контроль, имеет право:
- получать от предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности материалы, необходимые для осуществления контроля за рациональным и целевым расходованием ассигнований, выделяемых из федерального бюджета;
- ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование из федерального бюджета предприятий, учреждений и организаций при наличии фактов незаконного расходования ими средств, а также в случае непредставления отчетов по установленной форме об израсходовании ранее отпущенных средств и другой установленной отчетности с уведомлением об этом руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; взыскивать в установленном порядке с предприятий, учреждений и организаций средства, выделенные из федерального бюджета или государственных (федеральных) внебюджетных фондов, используемые не по целевому назначению, с наложением на них штрафа в размере действующей учетной ставки ЦБ РФ;
- осуществлять документальные ревизии и проверки поступления, сохранности и правильности расходования федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации средств федерального бюджета, а также средств в иностранной валюте, выделяемых на основании решений Правительства РФ;
- проводить документальные ревизии и проверки финансовой деятельности бюджетных учреждений и организаций, а также осуществлять контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых предприятиям, учреждениям и организациям, давать обязательные к исполнению указания по устранению выявленных нарушений.
Финансовые органы субъектов Российской Федерации при осуществлении государственного финансового контроля за использованием ассигнований соответствующего бюджета наделяются правами, аналогичными правам Министерства финансов РФ.
Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в области ценообразования и планирования, возникновение таких хозяйствующих субъектов, как хозяйственные товарищества и общества, приватизация государственной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государственных доходов и т. д. обусловили необходимость появления новых органов, осуществляющих финансовый контроль, и новых форм его проведения.
В соответствии с Законом РСФСР от 21 марта 1991 г. "О Государственной налоговой службе РСФСР" * была создана при Министерстве финансов РСФСР единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством. Указом Президента РФ от 1 декабря 1991 г. № 3402 утверждено Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации, которым предусмотрено, что органы Государственной налоговой службы РФ составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением налогового законодательства. В соответствии с Указом Президента от 23 декабря 1998 г. Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации но налогам и сборам, входящее в систему федеральных органов исполнительной власти и подчиняющееся Президенту РФ и Правительству страны. Главной задачей данного Министерства является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты государственных налогов и других платежей, установленных законодательством РФ, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

*Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 492; № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966. В настоящее время закон называется "О налоговых органах Российской Федерации".

Министерство РФ по налогам и сборам, осуществляя свою главную задачу, выполняет следующие функции:
- проводит непосредственно и организует работу налоговых органов по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;
- производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;
- организует работу налоговых органов по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;
- осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации;
- анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и иных платежах в бюджет и другие функции;
- передает правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность;
- предъявляет в суд и в арбитражный суд соответствующие иски, в частности иски о признании сделок недействительными и взыскании в доход государства всего полученного по таким сделкам (речь идет о сделках, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности, ст. 169 ГК РФ);
- приостановливает операции предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным и другим счетам в кредитных организациях в случаях непредставления (или отказа представить) бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет.
Территориальные подразделения Министерства в субъектах Российской Федерации и городах с районным делением осуществляют функции, предусмотренные законодательством для самого Министерства и Государственной налоговой инспекции по районам, городам без районного деления и районам в городах.
Органы Министерства внутренних дел РФ обязаны оказывать практическую помощь работникам государственных налоговых инспекций при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных законом мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых инспекций своих должностных функций.
Налоговая инспекция имеет право применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам определенные Налоговым кодексом РФ финансовые санкции.
Проверки предприятий, учреждений и организаций должностными лицами налоговых органов оформляются актами, в которых отражаются выявленные нарушения законодательства о налогах и других платежах в бюджет, факты невыполнения требований должностных лиц государственных налоговых инспекции, а также даются указания об устранении выявленных нарушении и о внесении причитающихся сумм в бюджет. Акт подписывается должностными лицами налоговых органов, другими участниками проверок и руководителями и главными (старшими) бухгалтерами проверяемых предприятии, учреждений, организаций. В случае несогласия с фактами, указанными в акте, руководители и главные (старшие) бухгалтеры обязаны подписать акт и сделать запись о возражениях, прилагая одновременно письменные пояснения и документы, подтверждающие эти возражения.
Новыми органами исполнительной власти, осуществляющими государственный финансовый контроль, являются также федеральные органы налоговой полиции. В марте 1992 г. при Государственной налоговой службе РФ было создано Главное управление налоговых расследований. Законом РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 17 декабря 1995 г.) организованы федеральные органы налоговой полиции (правопреемники ГУНР)*, которые являются правоохранительными органами и составной частью сил обеспечения экономической безопасности РФ.

*ВВС РФ. 1993. № 29. Ст. 1114; Российская газета. 1995. 17 декабря.

Федеральные органы налоговой полиции - централизованная система органов налоговой полиции с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим органам и Директору Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.
В систему федеральных органов налоговой полиции России входят:
- Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации;
- органы Федеральной службы налоговой полиции по республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (управления, отделы) - территориальные органы;
- органы налоговой полиции районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также межрайонные отделы управлений, отделов Федеральной службы налоговой полиции - местные органы налоговой полиции.
В федеральных органах налоговой полиции в установленном законодательством Российской Федерации порядке могут создаваться организации, необходимые для обеспечения их деятельности.
Федеральную службу налоговой полиции РФ возглавляет Директор Федеральной службы налоговой полиции РФ. Он осуществляет общее руководство деятельностью федеральных органов налоговой полиции и координацию их деятельности с другими правоохранительными, налоговыми и иными государственными органами.
В соответствии с Законом РФ от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции", а также Положением о Федеральной службе налоговой полиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 25 сентября 1999 г. *, основными задачами Федеральной службы налоговой полиции РФ являются:
- выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений;
- обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых органов, защита их должностных лиц от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей;
- государственная защита должностных лиц налоговых органов, федеральных органов налоговой полиции и их близких;
- предупреждение, выявление, пресечение коррупции в налоговых органах и федеральных органах налоговой полиции.

* Российская газета. 1999. 30 сентября.

Для выполнения поставленных перед Федеральной службой налоговой полиции РФ задач на нее возлагаются обязанности и предоставляются соответствующие права:
- проведение в соответствии с законодательством оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия в целях выявления и пресечения налоговых преступлений, осуществление розыска лиц, совершивших указанные преступления или подозреваемых в их совершении, а также принятие мер по возмещению нанесенного государству ущерба;
- пользование при исполнении служебных обязанностей правами, предоставленными законодательством должностным лицам налоговых органов и агентам валютного контроля;
- в соответствии с компетенцией федеральных органов налоговой полиции право выносить в качестве предупредительной меры письменные предостережения руководителям, главным бухгалтерам и иным должностным лицам банков и других организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также гражданам (физическим лицам) с требованиями устранения нарушений законодательства, своевременной и полной уплаты налогов и других обязательных платежей, представления отчетной и иной документации в установленные сроки, ведения бухгалтерского учета в соответствии с законодательством, а при необходимости - восстановления бухгалтерского учета за счет собственных средств налогоплательщика, контролировать выполнение этих требований;
- наложение административного ареста на имущество юридических и физических лиц с последующей реализацией этого имущества в установленном порядке в случаях невыполнения указанными лицами обязанностей по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей для обеспечения своевременного поступления сумм сокрытых налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующие бюджета;
- осуществление дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, отнесенных законодательством к ведению федеральных органов налоговой полиции, проведение судебно-экономических и связанных с исследованием документов криминалистических экспертиз и т. д.;
- осуществление при наличии достаточных оснований внедрения своих оперативных сотрудников в структуры предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, когда получение иными способами необходимой информации о формах и методах сокрытия от налогообложения доходов (прибыли) невозможно;
- право выплачивать лицу, представившему информацию о налоговом преступлении или нарушении, вознаграждение в размере до 10% от сокрытых сумм налогов, сборов и других обязательных платежей, поступивших в соответствующий бюджет и иные полномочия.
Для осуществления государственного финансового контроля за отдельными специфическими сферами деятельности созданы дополнительные органы контроля.
Так, государственный финансовый контроль в области кредитования, проведения расчетов, организации и регулирования денежного обращения, валютных операций осуществляет Центральный Банк Российской Федерации (Банк России).
Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 11772 функции ранее существовавшей Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью переданы Министерству финансов России.
Местный финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Большое значение для развития местного самоуправления имел Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Выборные и другие органы местного самоуправления осуществляют местный финансовый контроль при утверждении местного бюджета, его исполнении и при утверждении отчета о его исполнении; установлении местных налогов и сборов на основе принципов, определенных законодательством России. Главы местной администрации, являющиеся высшими должностными лицами местного самоуправления, осуществляют местный финансовый контроль при: исполнении местного бюджета, управлении объектами муниципальной собственности, реализации государственных программ приватизации муниципальных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и иных объектов (имущества), являющихся муниципальной собственностью, и при решении иных вопросов местного значения.
В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых вопросах местного самоуправления в Российской Федерации" при осуществлении представительными органами местного самоуправления контроля за исполнением местных бюджетов им предоставлялось право привлекать для этой цели аудиторов. Существенным нововведением вышеназванного Федерального закона являлись нормы, согласно которым представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов в муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета.
Муниципальная налоговая служба координирует свою контрольную деятельность за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации с территориальными органами Министерства РФ по налогам и сборам и обязана предоставлять им всю необходимую информацию. В настоящее время вопросы осуществления муниципального финансового контроля регламентируются Бюджетным кодексом РФ.
Внутренний финансовый контроль в министерствах, комитетах, других органах исполнительной власти, общественных и религиозных организациях осуществляется руководителями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, комитета, иного органа исполнительной власти или соответствующему органу общественной или религиозной организации. В МВД Российской Федерации, например, финансовый контроль осуществляется руководителями МВД России, ГУВД и других подразделений непосредственно и через соответствующую финансовую службу. В системе МВД России создана контрольно-ревизионная служба. Общее руководство контрольно-ревизионной работой в системе Министерства внутренних дел России осуществляет Контрольно-ревизионное управление МВД России (КРУ МВД России).
Контрольно-ревизионный аппарат создан в качестве самостоятельного подразделения МВД республик в составе Российской Федерации, ГУВД, УВД краев, областей, Москвы, Санкт-Петербурга и Ленинградской области и подчинен соответствующему руководителю МВД, ГУВД, УВД.
Контрольно-ревизионная служба системы органов внутренних дел проводит ревизии финансово-хозяйственной деятельности подразделений Министерства, состоящих на федеральном бюджете, не реже одного раза в два года. Внеплановые ревизии проводятся по указанию вышестоящих по отношению к ревизуемому подразделению руководителей, по решению судебно-следственных органов, при ликвидации подразделения, смене его руководителя или начальника финансовой службы. Срок ревизии не может превышать 40 дней. Продление этого срока допускается с разрешения руководителя, назначившего ревизию.
Основными задачами внутреннего финансового контроля являются: выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины; разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих; принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.
Независимый финансовый контроль осуществляется аудиторами (аудиторскими фирмами). В соответствии с Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2263, аудиторская деятельность (аудит) представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а также оказанию им иных аудиторских услуг*.

*Российская газета. 1993. 29 декабря.

Распоряжением Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 54 создана комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ, основная задача которой состоит в организации разработки системы мер по государственной поддержке становления и развития рынка аудиторских услуг в РФ, а также защите интересов государства, хозяйствующих субъектов, аудиторов и аудиторских фирм. Указанная комиссия в соответствии с Положением о ней выдает генеральные лицензии на осуществление лицензирования аудиторской деятельности; организует ведение государственных реестров аудиторов, аудиторских фирм и их объединений; организует публикации в средствах массовой информации сведений о выдаче (аннулировании) лицензий на осуществление аудиторской деятельности, а также о зарегистрированных объединениях аудиторов и аудиторских фирм и т. д.
Комиссия по аудиторской деятельности при Президенте РФ имеет право направлять аудиторам, аудиторским фирмам и их объединениям обязательные для исполнения предписания об устранениях ими нарушений законодательства РФ в области аудиторской деятельности.
Аудиторская деятельность осуществляется наряду с финансовым контролем, проводимым в соответствии с законодательством РФ специально уполномоченными на то государственными органами. Аудиторы, прошедшие аттестацию и желающие работать самостоятельно, а также аудиторские фирмы начинают свою деятельность после государственной регистрации в качестве субъекта предпринимательской деятельности, получения лицензии и включения в государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм.
Лицензии на осуществление специального аудита выдаются: Центральным Банком РФ - для проведения банковского аудита, Департаментом страхового надзора Министерства финансов РФ - для проведения аудита страховых организаций и обществ взаимного страхования. Лицензии на проведение общего аудита, а также аудита бирж, инвестиционных фондов выдает, как правило, Министерство финансов РФ.
Основной целью аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ. Аудиторские проверки бывают обязательными и инициативными.
Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных законодательными актами РФ*, инициативная - по решению хозяйствующего субъекта.

* Так, обязательной аудиторской проверке подлежат акционерные общества, банки и другие кредитные организации, биржи, брокерские конторы, страховые организации, организации с иностранными инвестициями.

Обязательная аудиторская проверка может также проводиться по поручению органов дознания, следователя с санкции прокурора, суда, арбитражного суда при наличии в производстве возбужденного (возобновленного производством) уголовного дела, принятого к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду.
Временные правила аудиторской деятельности в Российской Федерации подробно регламентируют вопросы, связанные с оплатой работы аудитора, ответственностью хозяйствующего субъекта за уклонение от проведения обязательной аудиторской проверки либо препятствование ее проведению; порядком проведения аудиторской проверки, в частности, предусмотрены обстоятельства, при которых аудиторская проверка не может проводиться; со структурой и содержанием заключения аудитора (аудиторской фирмы); порядком проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности и т. д.
По окончании проведения аудиторской проверки составляется заключение, состоящие из вводной, описательной и итоговой частей. В случаях, предусмотренных законодательством, третья, заключительная часть данного заключения подлежит опубликованию.
Рассмотрим условия допуска к аттестации на право осуществления аудиторской деятельности. К аттестации допускаются лица, имеющие экономическое или юридическое (высшее либо среднее специальное) образование, а также стаж работы не менее трех лет из последних пяти лет в качестве специалиста аудиторской организации, бухгалтера, экономиста, ревизора, руководителя предприятия, научного работника или преподавателя по экономическому профилю. К аттестации не допускаются лица, осужденные приговором суда с применением наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в сфере финансово-хозяйственных отношений, в течение отбывания наказания и в последующий период до погашения (снятия) судимости в установленном законом порядке. Лица, успешно прошедшие аттестацию, получают квалификационный аттестат аудитора единого образца. Если в течение двух лет с момента получения квалификационного аттестата лицо, прошедшее аттестацию, не приступило к работе в качестве аудитора, аттестат утрачивает силу. Высокие требования, предъявляемые к квалификации лиц, желающих получить право на проведение аудиторских проверок, направлены на повышение уровня независимого финансового контроля. Качество аудиторского заключения может быть проверено органом, выдавшим лицензию на осуществление аудиторской деятельности, по заявлению хозяйствующего субъекта, по собственной инициативе или предложению прокурора. В случае обнаружения неквалифицированного проведения аудиторской проверки, приведшей к убыткам для государства или для хозяйствующего субъекта, с аудитора (аудиторской фирмы) могут быть взысканы на основании решения суда или арбитражного суда по иску органа, выдавшего лицензию:
- понесенные убытки в полном объеме;
- расходы на проведение перепроверки;
- штраф, зачисляемый в федеральный бюджет, в определенном размере. Действенность финансового контроля, осуществляемого различными субъектами (органами государственной власти, местного самоуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами), в значительной степени зависит от их взаимодействия, в том числе и с правоохранительными органами.
§ 2. Методы финансового контроля

Финансовый контроль осуществляется различными методами, под которыми понимаются приемы, способы и средства его осуществления. К ним относятся: ревизии, наблюдение, обследование, анализ, проверки и др. Наблюдение направлено на ознакомление с состоянием финансовой деятельности проверяемого субъекта. Возможно проведение обследования отдельных сторон финансовой деятельности с использованием таких приемов, как анкетирование и опрос. Проверка проводится на месте, в ходе ее используются балансовые, отчетные и расходные документы в целях выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий*. Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины с помощью различных аналитических приемов.

*Подробнее о налоговых проверках см. главу IV настоящего пособия.

Основным методом финансового контроля является ревизия, т.е. обследование с целью установления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте. Ревизии подразделяются на несколько видов.
По содержанию ревизии делятся на документальные и фактические. Документальные ревизии включают в себя проверку различных финансовых документов, в том числе счета, платежные ведомости, ордера, чеки, отчеты, сметы и др. На основе анализа финансовых документов можно определить законность и целесообразность расходования средств. В ходе фактической ревизии проверяются не только документы, но и наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей. Ревизоры организуют инвентаризацию материальных ценностей, проверяют состояние материальных и вещевых складов, производят подсчеты, взвешивание и измерение товарно-материальных ценностей, находящихся на складах, контрольные обмеры на строительстве и т. д.
По времени осуществления ревизии делятся на плановые и внеплановые. В основном ревизии носят плановый характер. О проведении ревизии извещаются руководители подлежащих проверке предприятий или учреждений. При необходимости проводятся и внеплановые ревизии в случае поступления жалоб, сигналов о нарушениях финансовой дисциплины, требующих немедленной проверки.
Внеплановые ревизии могут проводиться различными контрольными органами, о которых подробно говорилось ранее.
По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая деятельность проверяемого субъекта за определенный период. Выборочная (частичная) ревизия представляет собой проверку финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.
По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях, в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов; и тематические, которые сводятся к обследованию какой-либо одной сферы финансовой деятельности (например, правильность исчисления налогов).
Ревизоры наделены широким кругом прав, а именно:
- проверять первичные документы, записи в регистрах бухгалтерского учета, статистическую и бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое наличие денег, ценных бумаг, товарно-материальных ценностей и основных фондов;
- проводить частичные или сплошные инвентаризации;
- опечатывать склады, кассы, кладовые;
- проверять в их финансовых учреждениях и кредитных организациях достоверность документов, связанных с операциями ревизуемого предприятия;
- привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии;
- получать от должностных и материально ответственных лиц письменные разъяснения по возникающим в ходе ревизии вопросам и др.
Наряду с этим ревизор может изъять некоторые документы, если их сохранность не может быть гарантирована или совершены подлоги и подделки материалов. Изъятия производятся только на основании постановления органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда. Изъятие должно оформляться протоколом, копия которого вручается под расписку должностному лицу проверяемого предприятия, организации.
Проведение ревизий в системе отраслевых министерств и ведомств имеет свою специфику, вместе с тем можно выделить общие требования, предъявляемые к проведению ревизии, независимо от проверяемого субъекта.
Ревизии финансово-хозяйственной деятельности подразделений министерства, ведомства, состоящих на республиканском бюджете Российской Федерации, проводятся не реже одного раза в два года, а в подразделениях, состоящих на хозяйственном расчете, - не реже одного раза в год. Ревизии проводятся, как правило, комплексно, т.е. охватывают не только финансово-хозяйственную, но и производственную деятельность. Внеплановые ревизии проводятся по указанию вышестоящих по отношению к ревизуемому подразделению руководителей, по решению судебно-следственных органов, при ликвидации подразделения либо смене его руководителя, начальника финансовой службы.
Срок проведения ревизии не может превышать, как правило, 30 дней. При проведении ревизии ревизор проверяет, анализирует и использует различные. документы, например, материалы инвентаризаций, первичные документы (кассовые ордера, выписки банка, накладные и т. п.), хозяйственные договоры, материалы обследований и проверок, проведенных банком.
Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности проводятся путем:
- проверки отчетных, бухгалтерских документов в целях установления их законности и подлинности, правильности оформления, а также целесообразности производственных операций;
- проверки соответствия бухгалтерских записей содержанию операций, фактическому выполнению работ или оказанию услуг;
- внезапной проверки фактического наличия денежных средств, материальных ценностей, бланков строгой отчетности и их соответствия учетным данным;
- взаимного контроля операций и документов;
- проведения встречных проверок;
- анализа результатов финансово-хозяйственной деятельности подразделений.
При проведении ревизии, проверки применяются сплошной и выборочный методы проверки документов. При сплошном методе проверяются все без исключения документы, относящиеся к данному виду операций. Кассовые и банковские документы проверяются только сплошным методом.
При выборочном методе проверяется часть документов. Объем выборочной проверки определяется ревизором в зависимости от необходимости, а так же характером проверяемых операций. При этом ревизор обязан указать, какой конкретно объем документации и период проверен выборочно. В тех случаях, когда выборочной проверкой установлены факты серьезных нарушений или злоупотреблений, проверку документов следует производить сплошным методом, а в случае необходимости - за период, охваченный предыдущими ревизиями.
При проверке ревизор должен обратить особое внимание на документы, оплаченные наличными деньгами вместо безналичных расчетов, а также зачтенные по взаимным расчетам за реализованные ценности и оказанные услуги, на документы и наряды, по которым произведена оплата лицам, не состоящим в штате подразделения, на акты по списанию товарно-материальных ценностей и др.
Ревизии и проверки могут подразделяться на следующие виды:
- ревизия, проверка кассы и кассовых операций;
- ревизия банковских операций;
- ревизия операций по начислению денежного довольствия и заработной платы;
- ревизия расчетных операций;
- ревизия сохранности и использования материальных ценностей;
- ревизия основных средств;
- ревизия учета бланков строгой отчетности;
- проверка организации бухгалтерского учета;
- проверка пенсионной работы;
- проверка работы с письмами, заявлениями и жалобами по вопросам бесхозяйственности и др.
По окончании ревизии членами комиссии составляется акт ревизии - документ, имеющий важное юридическое значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, проверку, руководителем и главным бухгалтером объединения, предприятия, организации, учреждения, на котором проводилась проверка. При наличии возражений или замечаний по акту руководитель и главный бухгалтер приобщают к нему свои замечания и возражения. В акте ревизии указываются цели ревизии, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, причины, повлекшие данные нарушения, а также виновные в данных нарушениях лица и предлагаются меры по ликвидации выявленных нарушений и меры ответственности виновных должностных лиц.
На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. Руководитель организации, назначивший ревизию, обязан обеспечить контроль за выполнением решений, принятых по результатам ревизии.
Должностные лица, по вине которых допущены нарушения и о которых говорится в акте ревизии, могут быть привлечены к уголовной, материальной или дисциплинарной ответственности.
В случае необходимости в ходе ревизии составляется промежуточный акт, а материалы ревизии направляются следственным органам для возбуждения уголовного дела. Руководитель проверяемой организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии, о чем делается соответствующая запись в акте ревизии.
Акты ревизий, проведенных в порядке ведомственного контроля, представляются Министерству финансов РФ, финансовым органам субъектов Федерации и местным финансовым органам по их требованию.
Действенность проводимого финансового контроля во многом определяется не только правильным и точным выбором определенного метода контроля, но и эффективностью взаимодействия различных контрольных органов, что является важным и непременным условием успешной борьбы с правонарушениями в сфере финансов.
Выявление доходов, сокрытых от налогообложения - важнейший аспект борьбы с преступностью в сфере экономики, поскольку налоговые преступления теснейшим образом связаны с различными экономическими, должностными и другими правонарушениями. Пресечение сокрытия доходов от налогов позволяет сократить ту финансовую базу, на которой возникает и функционирует экономическая, а также организованная преступность и коррупция. Решение поставленной задачи зависит от успешного взаимодействия налоговых органов, налоговой полиции и органов внутренних дел.
Среди выработанных практикой методов подобного взаимодействия можно назвать следующие:
- обмен оперативной информацией о нарушениях налогового законодательства;
- проведение совместных финансовых проверок на предприятиях и в организациях, в том числе документальных и фактических ревизий, обследований по поводу выявления сокрытых от налогообложения доходов или их уменьшения с той же целью;
- оказание налоговым инспекциям помощи в изъятии документации, опечатывании самих проверяемых объектов (складов, киосков и т. п.);
- установление с помощью органов внутренних дел местонахождения юридических лиц или граждан, скрывающихся от налогообложения;
- совместными усилиями проводится профилактическая работа среди юридических и физических лиц по предупреждению правонарушений в данной сфере;
- оказание технической помощи налоговым органам;
- проведение совместных проверок по сохранности денежных сумм и материальных средств на проверяемых объектах;
- анализ процесса уплаты налогов в бюджет различными субъектами, что дает возможность для сравнения финансовой деятельности аналогичных предприятий, а следовательно, и сравнения сумм уплачиваемых налогов в бюджет и т. п.
В последнее время особенно остро стоит вопрос о целевом использовании бюджетных средств различными хозяйствующими субъектами. В целях организации и осуществления контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, а также определения эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, контроля за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации и других кредитных организациях в январе 1995 года была создана, как отмечалось ранее, Счетная палата Российской Федерации. Законодательно предусмотрено взаимодействие Счетной палаты с другими контрольными органами Российской Федерации, которые обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. При проведении контрольно-ревизионной деятельности в пределах своей компетенции Счетная палата может привлекать к участию в проводимых ею мероприятиях государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов*.

* СЗ РФ. 1995. Ns 3. Ст. 167.

Законодательством предусмотрено также взаимодействие правоохранительных органов с аудиторскими фирмами и аудиторами. Так, в соответствии с п. 10 Временных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года, правоохранительные органы при наличии санкции прокурора в соответствии с процессуальным законодательством вправе дать аудитору или аудиторской фирме поручение о проведении аудиторской проверки экономического субъекта при наличии в их производстве возбужденного (возобновленного производством) уголовного дела*. Срок проведения аудиторской проверки по такому поручению определяется по договоренности с аудитором (аудиторской фирмой) и, как правило, не должен превышать двух месяцев.

* Собрание актов Президента и Правительства РФ (далее - САПП РФ). 1993. №52. Ст. 5069.

Оплата работы аудитора при проведении подобной проверки производится предварительно за счет проверяемого экономического субъекта по ставкам, ежегодно утверждаемым Правительством страны, с учетом средней ставки оплаты, сложившейся на рынке аудиторских услуг.
В случае отсутствия у экономического субъекта достаточных средств вследствие несостоятельности (банкротства) предварительная оплата работы аудитора производится в месячный срок по тем же ставкам за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации с последующим возмещением на основании решения арбитражного суда по иску соответствующего прокурора или органа Федерального казначействам за счет имущества экономического субъекта, признанного несостоятельным (банкротом).
Повторные аудиторские проверки экономического субъекта по тем же основаниям по поручению правоохранительных органов производятся только за счет средств бюджета и не могут быть осуществлены аудитором или аудиторской фирмой, проводившими первоначальную проверку.
Данные, полученные в ходе аудиторской проверки, проводимой по поручению правоохранительных органов, могут быть преданы гласности до вступления в силу приговора (решения) суда (арбитражного суда) только с разрешения указанных органов и в том объеме, в каком они признают это возможным.
Если в ходе проверки аудитором или аудиторской фирмой были выявлены серьезные финансовые нарушения, которые могут повлечь возбуждение уголовного дела и о которых не было сообщено правоохранительным органам, лицензия на осуществление аудиторской деятельности может быть аннулирована выдавшим ее органом.
В соответствии с п. 11 Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. *, органы казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; передают правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность.

* ВВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978; САПП РФ. 1993. № 35. Ст. 3320.

Особая роль отводится взаимодействию правоохранительных органов с Министерством финансов Российской Федерации как главным органом в системе финансовых исполнительных органов государства, а также с Государственным таможенным комитетом Российской Федерации в сфере осуществления внешнеэкономической деятельности.
Роль финансового контроля в процессе формирования рыночных отношений многократно возрастает, поскольку он содействует успешной реализации финансовой политики государства, обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях финансовой системы. Взаимодействие правоохранительных органов с различными контрольными органами в процессе осуществления финансового контроля дает возможность не только выявить и пресечь, но и предотвратить совершение правонарушений в финансовой сфере.
Контрольные вопросы

1. Дайте определение финансового контроля. Каково его значение?
2. Назовите виды финансового контроля в зависимости от субъектов его осуществления.
3. Какие существуют виды финансового контроля в зависимости от времени его проведения?
4. Назовите виды финансового контроля в зависимости от его содержания.
5. Какие органы государственной власти осуществляют государственный финансовый контроль?
6. В чем сущность независимого (аудиторского) контроля?
7. Охарактеризуйте местный финансовый контроль.
8. Назовите методы финансового контроля.
9. Почему ревизия выступает основным методом финансового контроля?
10. Какие виды ревизий существуют?
11. Каково юридическое значение акта ревизии?
12. Назовите основные формы взаимодействия контрольных органов.


ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ


Глава III БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



§ 1. Бюджет и бюджетное право. Бюджетное правоотношение

В юридической и экономической литературе понятие "бюджет" рассматривается в разных аспектах. Бюджет определяется как экономическая категория, то есть совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств или муниципального (местного) фонда денежных средств. Как правовая категория бюджет - это основной финансовый план государства или муниципального (местного) самоуправления, роспись его доходов и расходов. По своему материальному содержанию бюджет - это централизованный фонд денежных средств. В Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. бюджет определялся как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Согласно Бюджетному кодексу РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем, что Россия является федеральным государством, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному бюджету) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.
Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его. Например, средства федерального бюджета на 2000 г. должны направляться в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 г." от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ (приложение 6 - "Распределение расходов федерального бюджета на 2000 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов федерального бюджета" *) на:
- государственное управление и местное самоуправление;
- судебную власть;
- международную деятельность (в том числе на международное сотрудничество);
- национальную оборону (в том числе на строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации);
- правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- промышленность, энергетику и строительство;
- сельское хозяйство и рыболовство;
- охрану окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию;
- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику;
- образование;
- здравоохранение и физическую культуру;
- иные расходы.

* Российская газета. 2000. 18 янв. С. 15.

На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты.
Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетов государства и местных бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Федерации, ее субъектов, административно-территориальных единиц в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право.
Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, регламентирующие бюджетный процесс, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества, а также устанавливающие ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные*. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, осуществление государственного и муниципального финансового контроля в области бюджетной деятельности.

*Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1979.

Нормы бюджетного права закрепляют бюджетные права различных субъектов бюджетного права. Бюджетные права - это правомочия субъектов бюджетного права, выражающиеся в праве получать определенные бюджетные доходы, распределять бюджетные средства по своему усмотрению, самостоятельно исполнять бюджет, используя предусмотренные им ассигнования, и т. д.
Важнейшими нормами бюджетного права, закрепленными в Бюджетном кодексе Российской Федерации, являются нормы, разграничивающие компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений.
В соответствии со ст. 7 БК РФ в области регулирования бюджетных отношений к ведению Российской Федерации относится:
- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
- определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;
- установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;
- установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;
- установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
- установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
- утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;
- установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;
- определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;
- установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
К ведению субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений в соответствии со ст. 8 БК относится:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;
- составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
- распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов Российской Федерации между бюджетом субъекта Российской федерации и местными бюджетами;
- определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собственности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;
- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;
- установление совместно с органами государственной власти Российской федерации порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации;
- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;
- установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов;
- определение перечня и порядка осуществления государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации;
- осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 9 БК РФ к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений относится:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
- определение порядка направления в местные бюджета доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
- определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
- осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
Бюджетные права Российской Федерации реализуются органами государственной власти: Федеральным Собранием, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.
Бюджетные права субъектов Российской Федерации реализуются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Бюджетные права местных (муниципальных) образований реализуются соответствующими органами местного самоуправления.
Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений. Бюджетные правоотношения, являясь одним из видов финансовых правоотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению. Но одновременно они имеют свои особенности, свойственные только этому виду финансовых отношений. Так, субъектами бюджетного правоотношения являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, местные самообразования, органы государственной власти всех трех ветвей, государственные юридические лица и другие получатели бюджетных средств.
Субъект бюджетного правоотношения принимает участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов либо является участником бюджетного процесса, в том числе получает денежные средства в форме бюджетного финансирования или бюджетного кредитования (бюджетной ссуды). Субъекты бюджетного правоотношения обладают одним из перечисленных выше признаков или несколькими признаками одновременно. Характерной особенностью бюджетного правоотношения является то, что оно не может, как правило, длиться свыше одного года и прекращается в конце соответствующего года, что не исключает возникновения нового бюджетного правоотношения между теми же субъектами.
В соответствии со ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетными правоотношениями являются:
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.
К бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие при установлении правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Проблемы бюджетного права, в частности правомочия различных субъектов бюджетного права на получение определенных бюджетных доходов, распределение бюджетных средств по своему усмотрению, самостоятельное исполнение бюджета и т. д., были предметом научного исследования ученых и нашли достаточно полное отражение в монографических работах в период 1960-1980 гг. *

* Коган М.Л. Бюджетные права союзных республик. М.: Госюриздат, 1960; Пискотин М.И. Советское бюджетное право (Основные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971; Химичева Н.И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. Саратов, 1964; Ее же. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979; Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. М., 1973; Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976; Горбунова О.Н. Значение бюджетных прав местных Советов в планомерном осуществлении социально-культурной деятельности Советского государства. М., 1979 и др.


§ 2. Бюджетное законодательство
и иные источники бюджетного права

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство рассматривалось как совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы бюджетного права. Важнейшими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения, были Законы и Указы Президента РФ, принятые в период 1991-1996 гг.
Речь идет о Законе РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. Законе РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" от 15 апреля 1993 г., Федеральном законе "О бюджетной классификации Российской Федерации" от 15 августа 1996 г., Указе Президента РФ "О некоторых изменениях в налогообложении и взаимоотношениях бюджетов различных уровней" от 22 декабря 1993 г. и др. Особое место в регулировании бюджетных отношений занимали нормативные правовые акты, издаваемые Правительством РФ, правительствами республик в составе РФ, главами администраций других субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Значительную роль в регулировании бюджетных отношений играли нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов РФ, финансовых органов других субъектов Федерации.
Все названные нормативные правовые акты составляли бюджетное законодательство. Бюджетный кодекс Российской Федерации* закрепил легальное определение бюджетного законодательства, которое по объему включаемых в него нормативных правовых актов значительно меньше того понятия бюджетного законодательства, о котором говорилось ранее. В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих соответствующие бюджетные отношения.

* Далее - БК РФ.

Указы Президента Российской Федерации, регулирующие бюджетные отношения, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения, в пределах общей компетенции, не входят в понятие "бюджетное законодательство" и, являясь источником бюджетного права, не должны противоречить нормам, содержащимся в бюджетном законодательстве. Итак, основные положения бюджетного законодательства заложены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации был принят Государственной Думой 17 июля 1998 г. и в тот же день одобрен Советом Федерации. 31 июля 1998 г. Бюджетный кодекс РФ был подписан Президентом РФ и 12 августа того же года был опубликован. Вводится он в действие с 1 января 2000 года*.

* Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3492.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ указывается, что он служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. БК РФ состоит из пяти частей, 9 разделов, 28 глав и 307 статей.
Часть первая "Общие положения" включает две главы (ст. 1-9); часть вторая "Бюджетная система Российской Федерации" включает 4 раздела, 16 глав (ст. 10-150); часть третья "Бюджетный процесс в Российской Федерации" состоит из 5 разделов, 10 глав (ст. 151-280); часть четвертая "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации" состоит из 1 главы (ст. 281-306); часть пятая "Заключительные положения" включает одну статью 307.
Бюджетный кодекс РФ содержит большое количество норм, неизвестных ранее действующему бюджетному законодательству, но и сохраняет преемственность в правовом регулировании бюджетных отношений, если это не противоречит новым социально-экономическим и политическим условиям современной России.
В ст. 4 БК РФ воспроизводится конституционная норма, закрепленная в ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Поэтому, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным отношениям непосредственно, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.
Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом.
Закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания. Финансовый год в России совпадает с календарным годом.
Закон о бюджете подлежит опубликованию немедленно после его принятия и подписания в установленном порядке.
Нормы, содержащиеся в БК РФ, в федеральных законах и иных источниках бюджетного права, будут предметом рассмотрения в последующих параграфах настоящей главы, а также в других главах учебного пособия, поскольку бюджетное право, как отмечалось ранее, является важнейшей подотраслью финансового права, определяющей правовые основы других структурных подразделений данной отрасли российского права.
§ 3. Бюджетное устройство Российской Федерации. Бюджетная система России

Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации.
Бюджетное устройство определялось Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. как организация бюджетной системы и принципы ее построения.
БК РФ не закрепляет понятия "бюджетное устройство". Однако раздел I части второй БК РФ, озаглавленный "Бюджетное устройство", включает нормы, регулирующие структуру бюджетной системы Российской Федерации, правовые формы бюджетов, а также принципы, на которых основана бюджетная система.
Структура бюджетной системы, ее организация, взаимоотношения между различными звеньями бюджетной системы определяются соответствующим законодательством. Так, Закон СССР от 30 октября 1959 г. "О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик" определял бюджетную систему СССР как систему бюджетов, существующих на территории СССР, которые объединялись в единый государственный бюджет СССР. Государственный бюджет СССР состоял более чем из 50 тысяч бюджетов. В связи с распадом СССР в России была установлена новая бюджетная система.
В соответствии с законодательством Российской Федерации до принятия БК РФ бюджетная система России включала в себя три вида бюджетов:
- федеральный бюджет;
- бюджеты субъектов Российской Федерации: республиканские бюджеты республик РФ, областные бюджеты областей, краевые бюджеты краев, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты других субъектов Российской Федерации;
- местные бюджеты: районные бюджеты, городские бюджеты, поселковые бюджеты и бюджеты других муниципальных образований.
Бюджетный кодекс РФ расширяет понятие бюджетной системы, включая в бюджетную систему не только вышеназванные бюджеты, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. В ст. 6 БК РФ бюджетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:
- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- третий уровень - местные бюджеты.
В соответствии со ст. 11 БК РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты - в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
В случаях, если БК РФ предусматривается регулирование определенных отношений законом о бюджете, для органов местного самоуправления эти отношения должны быть урегулированы соответствующими нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете либо актами о бюджете, принимаемыми в порядке, установленном уставами муниципальных образований.
БК РФ не только закрепляет общее понятие бюджета (ст. 6), но и содержит легальные определения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования, консолидированного бюджета Российской Федерации и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, а также целевого бюджетного фонда и государственного внебюджетного фонда.
В соответствии со ст. 15 БК РФ бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.
Статья 16 БК РФ закрепляет понятие местного бюджета. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
Консолидированный бюджет РФ объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.
При этом необходимо иметь в виду, что консолидированные бюджеты как свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего субъекта бюджетного права используются только для расчетов и аналитической работы.
В ст. 17 БК РФ целевой бюджетный фонд определяется как фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
В соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 г." в федеральный бюджет на 2000 год включены средства 9 целевых бюджетных фондов:
- Федерального дорожного фонда РФ;
- Федерального экологического фонда РФ;
- Государственного фонда борьбы с преступностью;
- Фонда Министерства РФ по атомной энергии;
- Федерального фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы;
- Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов;
- Федерального фонда Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ;
- Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;
- Фонда контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ.
БК РФ содержит общее определение государственного внебюджетного фонда. Согласно ст. 6 БК РФ государственный внебюджетный фонд - это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В ст. 13 БК РФ указывается цель его создания: "Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим Кодексом".
Следовательно, в бюджетную систему Российской Федерации включаются четыре государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения, Фонд социального страхования Российской Федерации, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования*.

* Информация о правовом режиме указанных государственных внебюджетных фондов содержится в § 8 настоящей главы.
§ 4. Принципы бюджетной системы

В соответствии с бюджетным законодательством до принятия БК РФ важнейшими принципами бюджетной системы являлись единство, самостоятельность, полнота, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.
БК РФ закрепляет вышеназванные принципы бюджетной системы, раскрывая их содержание, а также включает в перечень принципов бюджетной системы принципы, ранее не предусмотренные бюджетным законодательством России.
В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на 10 принципах:
- единства бюджетной системы Российской Федерации;
- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;
- самостоятельности бюджетов;
- полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- сбалансированности бюджета;
- эффективности и экономности использования бюджетных средств;
- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
- гласности;
- достоверности бюджета;
- адресности и целевого характера бюджетных средств.
1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкции за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации проявляется в закреплении видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
3. Принцип самостоятельности бюджетов - это:
- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
- недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов проявляется в том, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.
Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.
5. Принцип сбалансированности бюджета выражается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
8. Принцип гласности предусматривает следующее:
- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
- обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти;
- секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
9. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
10. Принцип адресное и целевого характера бюджетных средств закрепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
§ 5. Доходы и расходы бюджетов

Каждый бюджет, вне зависимости от его уровня в бюджетной системе, состоит из доходов и расходов. Первичным источником доходов бюджетов является национальный доход общества, а расходы бюджетов, находясь в тесной взаимосвязи с доходами, определяются задачами, стоящими перед государством и муниципальными образованиями (местным самоуправлением).
Доходы бюджетов классифицируют по разным признакам:
- по социально-экономическому признаку;
- по условиям зачисления доходов в соответствующие бюджета;
- по юридическим формам доходов*.

* Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 527.

По социально-экономическому признаку доходы бюджетов подразделяются на доходы от хозяйствующих субъектов, вне зависимости от формы собственности, на основе которой они осуществляют хозяйственную (в том числе предпринимательскую) деятельность, и доходы от граждан.
По условиям зачисления доходов в соответствующие бюджета доходы подразделяются на закрепленные и регулирующие.
По юридическим формам доходы бюджетов подразделяются на налоговые и неналоговые.
Новое бюджетное законодательство детально регламентирует доходы и расхода бюджетов. Многие положения, выработанные наукой финансового права, получили в БК РФ законодательное закрепление.
БК РФ устанавливает не только общие положения о формировании доходов бюджетов, вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, но и регламентирует доходы отдельных видов бюджетов: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.
Общие положения о доходах бюджетов

Формирование доходов бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.
В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления.
Доходы целевых бюджетных фондов учитываются в составе доходов бюджетов обособленно.
Доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых видов доходов, а также за счет безвозмездных перечислений.
В доходы бюджета текущего года зачисляется остаток средств на конец предыдущего года.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.
Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета.
К неналоговым доходам БК РФ относит такие доходы, которые по ранее действующему законодательству имели режим "внебюджетных средств".
Так, к неналоговым доходам в соответствии с ст. 41 БК РФ относятся:
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
- доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
- доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;
- доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- иные неналоговые доходы.
В соответствии со ст. 42 БК РФ в доходах бюджетов учитываются следующие средства, полученные от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности:
- средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
- средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;
- средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, в доверительное управление;
- средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных или муниципальных гарантий соответствующим органам исполнительной власти в качестве обеспечения обязательств по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам и государственным или муниципальным гарантиям;
- плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;
- доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;
- часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
- другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Новеллой бюджетного законодательства является норма, согласно которой доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.
Средства, получаемые от продажи государственного и муниципального имущества, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в полном объеме.
Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации о приватизации.
В доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.
В соответствии со ст. 45 БК РФ в доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете.
Особый порядок установлен для таких неналоговых доходов, как штрафы и иные суммы принудительного изъятия.
Штрафы подлежат зачислению в местные бюджета по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов.
БК РФ закрепляет ранее известное бюджетному законодательству деление доходов бюджетов, вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, на собственные доходы бюджетов и регулирующие. В ст. 47 БК РФ определены понятие собственных доходов бюджетов и их виды. Собственные доходы бюджетов - это доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.
К собственным доходам бюджетов относятся:
- налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации;
- неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.
При этом БК РФ закрепляет положение о том, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда, несмотря на необходимость осуществления учета в доходах того бюджета, который является получателем финансовой помощи в форме дотаций, субвенций, субсидий или иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств*.

* Информация о названных формах финансовой помощи содержится в § 7 настоящей главы.

В соответствии со ст. 48 БК РФ регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.
Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.
БК РФ не только закрепил общие положения о формировании доходов бюджетов, вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, но и регламентирует доходы отдельных видов бюджетов: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
В доходы федерального бюджета зачисляются:
1) собственные налоговые доходы, федерального бюджета, за исключением налоговых доходов, передаваемых в виде регулирующих доходов бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Собственные налоговые доходы федерального бюджета предусмотрены налоговым законодательством РФ. До принятия Налогового кодекса (ч. 2) действует Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. в части установления конкретного перечня налогов и сборов (ст. 19-21, п. 2 ст. 18).
В ст. 50 БК РФ, кроме отсылочной нормы, предусматривающей применение налогового законодательства и федерального закона об утверждении федерального бюджета на конкретный год при определении видов федеральных налогов, ставки и пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования, закрепляются два вида налоговых доходов федерального бюджета:
- таможенные пошлины, таможенные сборы и иные платежи;
- государственная пошлина в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) собственные неналоговые доходы, которые формируются в соответствии с общими нормами БК РФ, закрепляющими неналоговые доходы бюджетов, вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, в том числе:
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации, - в полном объеме;
- доходы от продажи имущества, находящегося в государственной собственности, - в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и другими нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации;
- часть прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.
В доходах федерального бюджета также учитываются:
- прибыль Банка России - по нормативам, установленным федеральными законами;
- доходы от внешнеэкономической деятельности;
- доходы от реализации государственных запасов и резервов;
3) безвозмездные перечисления, которые могут поступать в процессе исполнения федерального бюджета, в том числе средства по взаимным расчетам из бюджетов субъектов Российской Федерации;
4) остаток средств федерального бюджета на конец предыдущего года.
В БК РФ предусмотрен порядок передачи собственных доходов федерального бюджета в бюджет других уровней в порядке бюджетного регулирования.
Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.
В соответствии со ст. 54 БК РФ доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 55 БК РФ формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов. Не учитываются доходы, передаваемые в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам.
В доходы бюджетов субъектов Российской Федерации полностью поступают также неналоговые доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Иные неналоговые доходы поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации в порядке и по нормативам, установленным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
БК РФ устанавливает условия передачи субъектами Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования собственных доходов местным бюджетам.
Субъекты Российской Федерации могут передать местным бюджетам собственные доходы как от региональных налогов и сборов, так и от закрепленных за ними федеральных налогов и сборов. Доходы передаются на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет.
Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.
Доходы местных бюджетов в соответствии со ст. 60 БК РФ формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.
В доходы местных бюджетов поступают также неналоговые доходы. Полностью поступают в местные бюджеты доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления; от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Важной нормой бюджетного законодательства является норма, закрепленная в п. 4 ст. 60 БК РФ, реализующая норму ст. 132 Конституции РФ. Указанная статья Конституции РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых ресурсов. В соответствии с БК РФ в местный бюджет поступают ассигнования на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, ассигнования на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, и другие неналоговые доходы.
В местные бюджеты зачисляется и государственная пошлина, за исключением государственной пошлины, зачисляемой в федеральный бюджет по нормативу - 100 процентов по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.
Полномочия представительных (законодательных) и исполнительных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию доходов соответствующих бюджетов

В соответствии со ст. 53 БК РФ к полномочиям федеральных органов законодательной и исполнительной власти по формированию доходов относятся:
1. Установление новых видов налогов, их отмена или изменение. При этом установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствующих изменений в налоговое законодательство Российской Федерации.
2. Установление новых видов неналоговых доходов, отмена или изменение действующих неналоговых доходов. Федеральные органы законодательной власти могут осуществить данное правомочие после представления федеральными органами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в БК РФ.
Федеральные законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год.
3. Предоставление налоговых кредитов, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет относится к правомочиям федеральных органов исполнительной власти.
Федеральные органы исполнительной власти предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соответствии с налоговым законодательством Российском Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В ст. 59 БК РФ закреплены полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с вышеназванной статьей законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации вводят региональные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, закрепленных за ними налоговым законодательством Российской Федерации.
Законодательные органы субъектов Российской Федерации вносят изменения и дополнения в законодательство субъектов Российской Федерации о региональных налогах и сборах.
Законы субъектов Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации в пределах компетенции субъектов Российской Федерации, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения законов субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Внесение изменений и дополнений в законодательство субъектов Российской Федерации о региональных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в законы субъектов Российской Федерации о бюджете на текущий финансовый год.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации.
Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации предоставляются в пределах лимитов, определенных законом о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации.
Особый порядок установлен для предоставления отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в той сумме федерального налога или сбора, которая поступает в бюджет субъекта Российской Федерации. Такие отсрочки или рассрочки могут быть предоставлены только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных БК РФ.
Полномочия органов местного самоуправления но формированию доходов местного бюджета закреплены в ст. 64 БК РФ, в соответствии с которой представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законодательством Российской Федерации.
Правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.
Внесение изменений и дополнений в правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в правовой акт представительного органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год.
Органы местного самоуправления предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами представительных органов местного самоуправления о бюджете.
Особый порядок установлен для предоставления отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в той сумме федеральных налогов или сборов, региональных налогов или сборов, которая поступает в местные бюджета. Такие отсрочки и рассрочки могут быть предоставлены только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных БК РФ.
Общие положения о расходах бюджетов

Бюджетное законодательство устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации*.

* Минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ*.

* См. глава VII пособия.

Текущие расходы бюджетов - это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом.
Бюджетное законодательство усматривает различные формы расходов бюджетов. В соответствии со ст. 69 БК РФ предоставление бюджетных средств осуществляется в следующих формах:
1) ассигнований на содержание бюджетных учреждений;
2) средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам;
3) трансфертов населению, включающих в себя ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
4) ассигнований на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
5) ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению или уменьшению бюджетных доходов;
6) бюджетных кредитов юридическим лицам (в том числе налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и платежей и других обязательств);
7) субвенций и субсидий физическим и юридическим лицам;
8) инвестиций в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;
9) бюджетных ссуд, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;
10) кредитов иностранным государствам;
11) средств на обслуживание и погашение долговых обязательств, в том числе государственных или муниципальных гарантий.
Рассмотрим более подробно некоторые из перечисленных выше форм расходов бюджетов. Важнейшей формой расходов бюджета являются ассигнования на содержание бюджетных учреждений. В ст. 70 БК РФ предусмотрены цели, на которые бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства. К ним относятся:
- оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;
- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;
- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления;
- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;
- оплата товаров, работ и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.
Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
Бюджетное законодательство устанавливает, что все закупки товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов.
БК РФ содержит легальное определение государственного или муниципального контракта, а также государственного или муниципального заказа.
Государственный или муниципальный контракт - договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета.
Государственный и муниципальный контракты размещаются на конкурсной основе, если иное не установлено федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Общественные отношения, возникающие при заключении государственного или муниципального контракта, регулируются не только нормами БК РФ, но и соответствующими нормами ГК РФ, в частности нормами, регулирующими поставку товаров для государственных нужд (ст. 525-534 ГК РФ); нормами, регулирующими подрядные работы для государственных нужд (ст. 763-768 ГК РФ), и др.
БК РФ предусматривает в качестве обязательного условия государственного или муниципального контракта включение в него гражданско-правовой формы обеспечения исполнения контракта - неустойки. Легальное определение неустойки содержится в ст. 330 ГК РФ, согласно которой неустойкой признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения.
Отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, регулируются федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
БК РФ вводит понятие "государственный или муниципальный заказ". В соответствии со ст. 72 БК РФ государственный или муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета.
БК РФ регламентирует порядок ведения реестра закупок, которые осуществляют бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики.
В соответствии со ст. 73 БК РФ бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок. При этом бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 1000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товара или услуг (за один контракт), ведут реестры закупок, в которых должны быть указаны следующие сведения:
- краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;
- наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;
- цена и дата закупки.
По государственным и муниципальным контрактам порядок ведения реестров закупок определяется федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В целях усиления контроля за расходованием бюджетных средств в законе (решении) о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете.
Если получатель бюджетных средств не выполняет условий, определенных законом (решением) о бюджете, министр финансов Российской Федерации, руководитель соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления на любом этапе исполнения бюджета обязан осуществить блокировку расходов, связанных с выполнением определенных условий, впредь до выполнения указанных условий в соответствии с порядком, установленным ст. 231 БК РФ*.

*Подробнее о блокировке расходов см. § 9.

Как отмечалось ранее, одной из форм расходов бюджетов являются трансферты населению. В соответствий со ст. 75 БК РФ трансферты населению - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.
Новеллой бюджетного законодательства России является норма БК РФ, предусматривающая возможность предоставления бюджетного кредита юридическим лицам, функционирующим не на государственной или муниципальной форме собственности. При этом устанавливается, что бюджетный кредит таким юридическим лицам может быть предоставлен только на основании возмездного договора, заключаемого в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, с учетом положений БК РФ и иных нормативных правовых актов. Существенным условием договора о бюджетном кредите является условие о предоставлении заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату бюджетного кредита.
В соответствии со ст. 76 БК РФ способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 процентов предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.
Оценка имущества, предоставленного в обеспечение получения бюджетного кредита, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом.
Налоговые кредиты могут предоставляться юридическому лицу только в форме бюджетного кредита в порядке, предусмотренном БК РФ.
В договоре о предоставлении бюджетного кредита Российскую Федерацию субъекта Российской Федерации, муниципальное образование соответственно представляют уполномоченные в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами муниципальных образований государственные органы местного самоуправления и бюджетные учреждения.
Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита. Уполномоченные органы проводят также проверку целевого использования бюджетного кредита.
Средства бюджетного кредита перечисляются заемщику на его счет в кредитной организации. Операции и платежи за счет средств бюджетного кредита осуществляются заемщиком самостоятельно в соответствии с целями бюджетного кредита, в порядке, предусмотренном БК РФ и гражданским законодательством Российской Федерации.
Особенностью договора о предоставлении бюджетного кредита является то, что цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок их предоставления, лимиты предоставления бюджетных кредитов на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов, указываются при утверждении бюджета на очередной финансовый год.
К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов.
Нарушение установленного порядка предоставления бюджетных кредитов финансовыми органами, а также принятие в обеспечение имущества низкой ликвидности являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и основанием для привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших выдачу бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка.
Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет.
Бюджетный кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолженности по ранее предоставленным бюджетным средствам на возвратной основе.
На иных правовых основах бюджетные кредиты предоставляются государственным и муниципальным унитарным предприятиям*. Порядок предоставления бюджетных кредитов государственным и муниципальным унитарным предприятиям предусмотрен в ст. 77 БК РФ, согласно которой бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются государственным или муниципальным унитарным предприятиям на условиях и в пределах лимитов, которые предусмотрены соответствующими бюджетами.

* См. ст. 113 ГК РФ.

Получатели бюджетного кредита обязаны вернуть бюджетный кредит и уплатить проценты за пользование им в установленные сроки.
Получатели бюджетного кредита обязаны предоставлять информацию и отчет об использовании бюджетного кредита в органы, исполняющие бюджет, и контрольные органы соответствующих законодательных (представительных) органов.
Органы, исполняющие бюджет, либо иные уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по получателям бюджетных кредитов.
Субвенции и субсидии юридическим лицам и гражданам-предпринимателям также являются формами расходов бюджетов, предусмотренных БК РФ. Легальное понятие субвенции и субсидии содержится в ст. 6 БК РФ, при этом субвенция является не только формой расходов бюджета, но и формой финансовой помощи, применяемой в бюджетной системе России при финансировании отдельных целевых расходов.
Итак, субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Порядок предоставления субсидий и субвенций коммерческим юридическим лицам, функционирующим не на государственной или муниципальной формах собственности, а также гражданам-предпринимателям, регламентируется ст. 78 БК РФ. В соответствии с данной статьей субсидии и субвенции юридическим лицам, которые не являются государственными или муниципальными унитарными предприятиями, бюджетными учреждениями, а также гражданам-предпринимателям, допускается предоставлять:
- из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
- из бюджетов субъектов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов Российской Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год;
- из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Российской Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.
В случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки предоставленные субсидии и субвенции подлежат возврату в соответствующий бюджет.
Одной из важнейших форм расходов бюджетов, предусмотренных БК РФ, являются расходы на финансирование инвестиций. При этом следует иметь в виду, что финансирование инвестиций из бюджета осуществляется при включении соответствующих объектов в федеральную целевую программу, региональную целевую программу либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.
Федеральные инвестиционные объекты, предусматривающие расходы в сумме более 200 000 минимальных размеров оплаты труда, подлежат рассмотрению и утверждению в порядке, предусмотренном для финансирования федеральных целевых программ.
Новеллой БК РФ является норма, предусматривающая возможность предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, и условия их предоставления.
В соответствии со ст. 80 БК РФ предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации*. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

* По нашему мнению, в указанных случаях не возникает долевая общая собственность (ст. 244 ГК РФ), поскольку каждый участник не остается самостоятельным собственником имущества. Собственником является юридическое лицо, форма ее собственности - "смешанная".

Бюджетные инвестиции, указанные в ст. 80 БК РФ, включаются в проект бюджета только при наличии технико-экономического обоснования инвестиционного проекта, проектно-сметной документации, плана передачи земли и сооружений, а также при наличии проекта договора между Правительством Российской Федерации, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления и указанным юридическим лицом об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Проекты договоров оформляются в течение двух месяцев после вступления в силу закона о бюджете.
Отсутствие оформленных в установленном порядке договоров служит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов в порядке, предусмотренном БК РФ.
Созданные с привлечением бюджетных средств объекты производственного и непроизводственного назначения в эквивалентной части уставных (складочных) капиталов и имущества, являясь собственностью соответствующего юридического лица, передаются в управление органам управления государственным или муниципальным имуществом.
Бюджетное законодательство предусматривает создание резервных фондов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Размер резервных фондов в федеральном бюджете не может превышать 3 процента утвержденных расходов федерального бюджета. Размер резервных фондов в бюджетах субъектов Российской Федерации устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации при утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год.
В БК РФ предусмотрены направления расходования средств резервных фондов. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.
Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления ежеквартально информируют орган законодательной (представительной) власти, представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.
Федеральным бюджетом на очередной финансовый год предусматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации, размер которого не должен превышать 1 процента утвержденных расходов федерального бюджета.
Средства резервного фонда Президента Российской Федерации расходуются на финансирование непредвиденных расходов, а также дополнительных расходов, предусмотренных указами Президента Российской Федерации.
Расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации осуществляется на основании письменного распоряжения Президента Российской Федерации.
Не допускается расходование средств резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации.
Бюджетное законодательство устанавливает порядок финансирования новых видов расходов, непредусмотренных ни одним бюджетом.
Если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, то указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе передачу необходимых финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджета.
При определении источников финансирования новых видов расходов бюджетов исключается увеличение дефицитов бюджетов.
Финансирование новых видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в соответствующий бюджет.
Финансирование функциональных расходов бюджетов

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:
- обеспечение деятельности Президента РФ, федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
- функционирование федеральной судебной системы;
- осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
- национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;
- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;
- государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта
- государственная поддержка атомной энергетики;
- ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;
- исследование и использование космического пространства;
- содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации;
- формирование федеральной собственности;
- обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;
- компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета;
- пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;
- проведение выборов и референдумов Российской Федерации;
- федеральная инвестиционная программа;
- обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;
- обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
- финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;
- официальный статистический учет;
- прочие расходы.
Исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются следующие функциональные виды расходов:
- обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
- обслуживание и погашение государственного долга субъектов Российской Федерации;
- проведение выборов и референдумов субъектов Российской Федерации;
- обеспечение реализации региональных целевых программ;
- формирование государственной собственности субъектов Российской Федерации;
- осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;
- содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Российской Федерации;
- оказание финансовой помощи местным бюджетам;
- обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
- компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;
- прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации.
Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
- содержание органов местного самоуправления;
- формирование муниципальной собственности и управление ею;
- организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации;
- других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
- содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
- организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
- благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
- организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
- содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
- организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
- обеспечение противопожарной безопасности;
- охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
- реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
- обслуживание и погашение муниципального долга;
- целевое дотирование населения;
- содержание муниципальных архивов;
- проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
- финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Бюджетное законодательство предусматривает определенные функциональные виды расходов, которые совместно финансируются из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований. В соответствии со ст. 85 БК РФ совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
- государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
- обеспечение правоохранительной деятельности;
- обеспечение противопожарной безопасности;
- научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
- обеспечение социальной защиты населения;
- обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;
-обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
- развитие рыночной инфраструктуры;
- обеспечение развития федеративных и национальных отношений;
- обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- обеспечение деятельности средств массовой информации;
- финансовая помощь другим бюджетам;
- прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации расходов, указанных в ст. 85, производится по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждается соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации.
Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.
§ 6. Бюджетная классификация

Доходы и расходы бюджетов разных уровней по своим показателям очень разнообразны. При сопоставлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов необходимо сопоставить эти показатели. Для данной цели проводится их систематизация по однородным признакам с помощью бюджетной классификации. Бюджетная классификация утверждается соответствующим нормативным актом, приобретая при этом определенную юридическую силу. Первоначально бюджетная классификация утверждалась приказами Министерства финансов. Впервые она приобрела высшую юридическую силу с принятием Федерального закона от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской федерации" *. В названном Законе содержится определение бюджетной классификации как группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. В главе 4 БК РФ бюджетная классификация определена как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030.

В состав бюджетной классификации включена: 1) классификация доходов бюджетов Российской Федерации; 2) функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации; 3) экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации; 4) классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ; 5) классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; 6) классификация видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований; 7) классификация видов государственного внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ; 8) ведомственная классификация расходов федерального бюджета.
Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны Группы доходов, в свою очередь, состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения.
Функциональная классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти. Всего в Бюджетном кодексе РФ названо четыре таких уровня: первый уровень - разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства; второй уровень - подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов; третий уровень - классификация целевых статей расходов федерального бюджета, отражающая финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета в пределах подразделов данной классификации; четвертый уровень - классификация видов расходов бюджета, которая детализирует направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.
Экономическая классификация расходов бюджетов является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы страны по их экономическому содержанию.
Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов - группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета. Главные распорядители средств федерального бюджета утверждаются федеральным законом.
Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Этим же законом утверждаются группы расходов, предметные статьи, подстатьи и элементы расходов экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов Российской Федерации, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
Рассмотренные виды бюджетной классификации являются едиными для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и утверждаются федеральным законом. Законодательные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

§ 7. Межбюджетные отношения

Бюджетная система Российской Федерации состоит, из бюджетов трех уровней и включает в себя: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, а также местные бюджеты. Как всякое системное образование бюджетная система представляет собой совокупность не просто составляющих ее самостоятельных, независимых друг от друга элементов, а совокупность взаимодействующих между собой взаимосвязанных, взаимообусловленных институтов, функционирующих в соответствии с едиными принципами для достижения общих целей и задач. Достижение сбалансированности бюджета в целом возможно только в результате повседневной деятельности государственных органов, называемой бюджетным регулированием, направленным на перераспределение доходов и расходов между бюджетами всех уровней. Возникающие при этом общественные отношения являются межбюджетными отношениями. Характеристике и анализу названных отношений посвящена глава 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой отмечается, что межбюджетные отношения - это отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Названные отношения основываются на таких принципах, как:
1) распределение и закрепление расходов по определенным уровням бюджетной системы;
2) разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы;
3) равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образовании;
4) выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
5) равенство бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
В целях достижения сбалансированности бюджетов отдельные виды расходов и доходов могут передаваться из одного уровня бюджета другому. Так, отдельные виды расходов передаются из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации путем включения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на конкретный год и в Бюджетный кодекс РФ.
Отдельные виды расходов бюджетов субъектов Российской федерации, которые финансируются исключительно из бюджетов данного уровня, могут передаваться местным бюджетам только путем включения соответствующих норм в закон субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год и внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. К таким расходам относятся, например, обеспечение реализации региональных целевых программ, содержание и развитие предприятии, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, обслуживание и погашение государственного долга субъекта Российской Федерации и иные расходы, предусмотренные ст. 86 Бюджетного кодекса РФ.
Наряду с расходами из бюджета одного уровня бюджетной системы бюджету другого уровня может быть произведена передача доходов. Эта передача осуществляется только в соответствии с нормативами, устанавливаемыми федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство страны.
Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично на срок не менее трех лет. Срок действия этих нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство страны.
Доходы местных бюджетов также могут быть переданы бюджетам других уровней по тем нормативам, которые определяются правовыми актами органов местного самоуправления.
Переданные таким образом финансовые средства учитываются в соответствующем бюджете как доходы в форме безвозмездных перечислений. Расходы, передаваемые из одного уровня бюджета в другой, учитываются как отдельный вид расходов того бюджета, из которого они передаются.
Важной является норма Бюджетного кодекса, в соответствии с которой органы представительной и исполнительной власти, а также представительные органы местного самоуправления не имеют права принимать решения, которые могут привести к увеличению бюджетов либо к снижению доходов бюджетов других уровней бюджетной системы. Принятие таких решений возможно только в том случае, если будут внесены соответствующие изменения и дополнения в законы о бюджетах.
Межбюджетные отношения строятся на принципе равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. Данный принцип предполагает установление единых для всех субъектов нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в их бюджеты, а также единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Такие нормативы финансовых затрат, как затраты на предоставление государственных услуг, минимальная бюджетная обеспеченность, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических и иных особенностей субъектов Российской Федерации и согласовываются с ними при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год.
Законодатель четко определяет формы финансовой помощи, т.е. безвозвратной и безвозмездной передачи средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, к которым относятся: 1) предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; 2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов; 3) предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Дотация (от лат. dotatio - дар, пожертвование) - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 6 БК РФ).
Субвенция (от лат. subvenire - приходить на помощь) - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 БК РФ).
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, в том числе расходов по федеральным целевым программам; капитальных расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней, и иных целевых расходов.
В ряде зарубежных стран (США, Италия, Германия, Япония и др.) субвенции предоставляются местным органам на финансирование программ, осуществляемых ими по собственной инициативе, одобренной центром. Субвенция как метод бюджетного регулирования использовалась ранее в СССР с 1924 по 1931 гг.
Различают текущие и инвестиционные виды субвенций. К текущим относятся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Под инвестиционными понимаются субвенции, направляемые на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и других затрат, связанных с расширенным воспроизводством. Субвенционное финансирование осуществляется в форме долевого участия федерального бюджета в соответствующих расходах бюджетов субъектов Российской Федерации. Использование субвенций не ведет к изменению форм собственности на финансируемые с их помощью объекты и проекты.
Бюджетная ссуда - это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 БК РФ). Субъекты Российской Федерации имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Если полученные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, возникшая задолженность погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если же данный бюджет не получает финансовой помощи из федерального бюджета, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в данный региональный бюджет.
Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством.
Помимо названных форм финансовой помощи могут использоваться такие методы бюджетного регулирования, как субсидии, трансферты.
Субсидия (от лат. subsidium - помощь, поддержка) - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Наряду с традиционными методами в последние годы стал применяться трансферт (от фр. transfer - переношу, перемещаю) - перевод средств из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в бюджеты нижестоящих уровней. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов. Формирование федерального фонда финансовой поддержки, в частности, устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, что закреплено Федеральным законом "О бюджетной классификации" от 15 августа 1996 г., где говорится о средствах фонда финансовой поддержки, получаемых из федерального бюджета в порядке финансовой помощи (трансфертов).
Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 75) предусмотрены трансферты населению для финансирования обязательных выплат: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных федеральным законодательством, законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления.
При превышении уровня бюджетного дефицита вводится механизм сокращения расходов (секвестр). Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5 процентов годовых назначений, руководитель финансового органа (по федеральному бюджету принимает решение министр финансов РФ) вправе самостоятельно принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета и ввести указанный режим. В случае необходимости сократить расходы бюджета более чем на 5 процентов, но не более чем на 10 процентов, Правительство Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе принять решение о введении режима сокращения расходов и ввести указанный режим.
При необходимости сокращения расходов бюджета более чем на 10 процентов орган исполнительной власти представляет представительному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете (ст. 229,230, 258, 259 БК РФ).
В целях осуществления финансового контроля за законностью формирования и исполнения региональных бюджетов, уполномоченный федеральный орган государственной власти (контрольный орган Министерства финансов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации) вправе провести ревизию бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета. При получении финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов консолидированного бюджета, ревизия бюджета субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.
Финансовая помощь может оказываться также из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету. Данная финансовая помощь осуществляется в следующих формах: 1) предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной обеспеченности финансирования минимальных, государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления; 2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов; 3) бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета, и иные формы финансовой помощи.
Порядок предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития, ее размеры и условия, а также порядок предоставления субвенций определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Предоставление бюджетных ссуд в данном случае определяется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
При оказании финансовой помощи местному бюджету субъектом Российской Федерации его уполномоченный орган (орган финансового контроля исполнительной власти или контрольный орган субъекта Российской Федерации) вправе провести ревизию местного бюджета - получателя финансовой помощи. Заключение контрольного органа оглашается при рассмотрении представительным органом субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации.
Финансовая помощь местным бюджетам может оказываться и из федерального бюджета на финансирование целевых расходов, предусмотренных федеральными целевыми программами либо федеральными законами. В этом случае органы государственной власти Российской Федерации вправе осуществлять контроль за расходованием средств федерального бюджета, поступивших в местный бюджет.

§ 8. Правовой режим государственных внебюджетных фондов

Бюджетная система Российской Федерации, являясь, в свою очередь, одним из институтов финансовой системы Российской Федерации, включает в себя и бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 БК РФ). В Бюджетном кодексе Российской Федерации (ст. 13 и 143) впервые дано определение государственного внебюджетного фонда как фонда денежных средств, образуемого вне федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенного для реализации конституционных прав граждан на: пенсионное обеспечение, социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.
Создание подобных внебюджетных фондов денежных средств позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования. Средства этих фондов находятся в федеральной собственности. Одновременно средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.
В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные, в соответствии с уровнем управления - на федеральные и региональные.
Образование государственных внебюджетных фондов позволяет влиять на процесс производства путем финансирования наиболее важных отраслей, осуществлять различные мероприятия социального характера путем выплаты пенсий, пособий, решать природоохранные задачи и т. д.
Правовой основой формирования и использования внебюджетных фондов являются такие нормативные акты, как Бюджетный кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации "О занятости населения в РФ" и другие нормативные акты.
Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:
- Пенсионный фонд Российской Федерации;
- Фонд социального страхования Российской Федерации;
- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;
- Государственный фонд занятости населения.
Государственными внебюджетными фондами управляют органы государственной власти. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Бюджеты названных фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Аналогичный порядок составления, представления и утверждения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов предусмотрен ст. 145 БК РФ.
Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:
1) обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации;. 2) добровольных взносов физических и юридических лиц; 3) других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Особенностью расходования средств государственных внебюджетных фондов является их целевое использование в соответствии с бюджетами указанных фондов.
Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации.
По окончании бюджетного года органом управления фонда составляется отчет о его исполнении и представляется Правительством Российской Федерации на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федерального закона.
Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение и утверждение законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации в форме закона субъекта Российской Федерации.
Наиболее значимым и крупным среди государственных внебюджетных фондов является Пенсионный фонд РФ, правовой режим которого определен Положением о нем, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. Средства этого фонда направляются на выплату пенсий и некоторых видов пособий. Пенсионный фонд - это самостоятельный орган управления финансами пенсионного обеспечения, средства которого не входят в состав федерального бюджета. В настоящий момент Пенсионный фонд РФ подчиняется Правительству Российской Федерации, перед которым ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности.
Пенсионный фонд формируется на федеральном уровне, в республиках, входящих в состав Федерации, краях, областях, что позволяет осуществлять выплаты всем пенсионерам, независимо от места их прежней работы и места жительства.
К основным задачам Пенсионного фонда РФ можно отнести следующие:
- целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и пособий на детей, а также организация их финансирования;
- участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения;
- расширенное воспроизводство средств фонда на основе принципов самофинансирования и др.
К источникам образования Пенсионного фонда РФ относятся:
- страховые взносы работодателей;
- страховые взносы граждан РФ;
- ассигнования из федерального бюджета, выделяемые на выплату пенсий и различных видов пособий;
- средства, возмещаемые Пенсионному фонду Фондом занятости населения РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным, добровольные взносы и др.
В соответствии с федеральным законодательством установлены следующие тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации:
а) для работодателей-организаций - в размере 28 процентов;
для работодателей-организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции, - в размере 20,6 процента выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников по всем основаниям независимо от источников финансирования, включая вознаграждения, выплачиваемые работникам и иным физическим лицам, за исключением индивидуальных предпринимателей, по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, а также по авторским договорам;
для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, - сверх предусмотренного абзацем первым настоящего пункта основного тарифа дополнительный тариф в размере 14 процентов выплат, начисленных в пользу членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации по всем основаниям независимо от источников финансирования, включая вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг. Установить, что страховые взносы по дополнительному тарифу для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, считаются уплаченными только при условии уплаты в полном объеме страховых взносов по основному тарифу за отчетный период и отсутствия просроченной задолженности по страховым взносам за предшествующие периоды;
б) для индивидуальных предпринимателей, в том числе для иностранных граждан, лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, частных детективов и занимающихся частной практикой нотариусов, - в размере 20,6 процента дохода от предпринимательской либо иной деятельности за вычетом расходов, связанных с его извлечением;
для индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, - в размере 20,6 процента доходов, определяемых исходя из стоимости патента.
Индивидуальные предприниматели, в том числе иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, частные детективы и занимающиеся частной практикой нотариусы, осуществляющие прием на работу по трудовому договору или выплачивающие вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, а также по авторским договорам, уплачивают страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 28 процентов выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников и иных физических лиц, за исключением индивидуальных предпринимателей, по всем основаниям независимо от источников финансирования;
в) для родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств - в размере 20,6 процента выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу членов родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских (фермерских) хозяйств по всем основаниям независимо от источников финансирования.
Родовые, семейные общины коренных малочисленных народов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования, крестьянские (фермерские) хозяйства, осуществляющие прием на работу по трудовому договору или выплачивающие вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, уплачивают страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации в размере 20,6 процента выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников и иных физических лиц, за исключением индивидуальных предпринимателей, по всем основаниям независимо от источников финансирования;
г) для адвокатов - в размере 20,6 процента выплат, начисленных в пользу адвокатов;
д) для граждан (физических лиц), осуществляющих прием на работу по трудовому договору или выплачивающих вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, а также по авторским договорам, - в размере 28 процентов выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников и иных физических лиц, за исключением индивидуальных предпринимателей, по всем основаниям независимо от источников финансирования;
е) для граждан (физических лиц), работающих по трудовым договорам или получающих вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, а также по авторским договорам, - в размере 1 процента выплат, начисленных в пользу указанных граждан по всем основаниям независимо от источников финансирования*.

* Российская газета. 1999. 23 ноября.

Порядок уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ регулируется также Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России)" *. Средства Пенсионного фонда расходуются в соответствии с названными ранее целями на выплату государственных пенсий и некоторых пособий, в том числе выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет, оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов, а также на другие цели.

* Российская газета. 2000. 10 января.

Непосредственное руководство Пенсионным фондом осуществляет Правление и исполнительная дирекция, которая с участием Министерства финансов РФ разрабатывает проект бюджета Пенсионного фонда, утверждаемый Правлением. Затем проект бюджета обсуждается и утверждается Государственной Думой.
В условиях перехода к рынку появляется проблема занятости, безработицы, переподготовки кадров. В целях обеспечения профессионального переобучения и переподготовки кадров, материальной поддержки безработных, организации и функционирования бирж труда в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" создана специальная служба занятости. Настоящим законом предусмотрен механизм регулирования занятости населения, меры социальной защиты трудящихся, принципы выплаты пособий безработным.
Средства Государственного фонда занятости населения являются государственной собственностью и с августа 1996 года находятся в оперативном управлении и распоряжении Министерства труда и социального развития Российской Федерации.
Средства фонда занятости не входят в состав бюджетов. В структуру фонда занятости входят федеральный фонд занятости, фонды занятости в республиках в составе РФ, автономной области, автономных округах, краях, областях, городах и районах (кроме районов в городах).
Согласно ст. 22 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" источником образования Государственного фонда занятости являются: обязательные страховые взносы работодателей, обязательные страховые взносы с заработка, бюджетные ассигнования, добровольные взносы и другие поступления.
В соответствии с законодательством тарифы страховых взносов в Государственный фонд занятости населения РФ для работодателей-организаций составляют 1,5 процента выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников по всем основаниям независимо от источников финансирования, включая вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг*.

*См.: Постановление Правительства РФ от 26 октября 1999 г. "О перечне выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Государственный фонд занятости населения РФ" // Российская газета. 1999. 2 ноября.

В соответствии с Положением о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 8 июня 1993 г., полученные средства направляются: на мероприятия по осуществлению профориентации, профподготовки и переподготовки безработных граждан, организацию общественных работ, выплату пособий по безработице, мероприятия по созданию дополнительных рабочих мест и др.
Бюджет фонда занятости населения РФ и отчет о его исполнении ежегодно рассматриваются Государственной Думой*.

* См., напр.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. "О бюджете Государственного фонда занятости населения РФ на 2000 год" // Российская газета. 2000. 5 января; Федеральный закон от 2 января 2000 г. "Об исполнении бюджета Государственного фонда занятости населения РФ за 1998 г." // Российская газета. 2000. 6 января.

В соответствии с Законом РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" созданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, правовой базой функционирования которых являются соответствующие Положения, утвержденные Постановлениями Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.
Деятельность названных фондов направлена на реализацию государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды создаются соответственно представительными и исполнительными органами власти республик в составе РФ, автономной области, автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Средства, поступающие в данные фонды, являются собственностью государства и не включаются в состав бюджетов.
Основными источниками образования Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются:
- страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование в размере 3,6 процента;
- бюджетные ассигнования, доходы от использования временно свободных денежных средств и нормированного страхового запаса и иные поступления.
Полученные средства направляются на финансирование обязательного медицинского страхования и иных, связанных с этим мероприятий*.

*См.: Постановление Правительства РФ от 5 января 2000 г. "О перечне выплат, на которые не начисляются страховые взносы в фонды обязательного медицинского страхования" // Российская газета. 2000. 11 января.
Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и отчет о его исполнении ежегодно рассматриваются Государственной Думой.
Особое место среди государственных внебюджетных фондов занимает Фонд социального страхования Российской Федерации, созданный для финансирования расходов по социальному страхованию.
Источниками образования Фонда социального страхования являются:
- страховые взносы работодателей;
- страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью;
- страховые взносы некоторой категории граждан;
- доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады;
- ассигнования из республиканского бюджета РФ на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах;
- добровольные взносы граждан и юридических лиц;
- иные доходы.
В настоящее время действуют тарифы страховых взносов в Фонд социального страхования РФ для работодателей-организаций и граждан, использующих труд наемных работников в личном хозяйстве, в размере 5,4 процента выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников по всем основаниям независимо от источников финансирования.
Аккумулированные таким образом средства направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком и иные цели социального страхования.
Правительство страны предусматривает осуществление перехода на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Для этого Фонд социального страхования Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 января 1999 г. должен провести предварительную регистрацию работодателей (страхователей), обязанных после вступления в силу Федерального закона "Об обязательном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" * уплачивать страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Наряду с этим Фонд должен произвести предварительный учет лиц, которым назначены выплаты в возмещение вреда, и лиц, которые будут иметь право на обеспечение по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний после вступления в силу указанного Федерального закона.

*СЗ РФ. 1998.№31.Ст.3803

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 июля 1999 года предусмотрен перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Фонд социального страхования Российской Федерации*. К их числу относятся, в частности: выходное пособие при прекращении трудового договора; денежная компенсация за неиспользованный отпуск; государственные пособия гражданам, имеющим детей; пособия по временной нетрудоспособности, социальное пособие на погребение; пенсии; доплаты к пенсиям и иные социальные выплаты, производимые в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федеральных внебюджетных фондов, а также средств бюджетов уровней. Не начисляются страховые взносы на суммы, выплачиваемые в соответствии с федеральным законодательством в возмещение вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей; стоимость оплачиваемых работодателем путевок на санаторно-курортное лечение и отдых работников и членов их семей; доходы по акциям (дивиденды, проценты, выплаты по долевым паям и т. д.); вознаграждения, выплачиваемые гражданам по договорам гражданско-правового характера, по авторским договорам, а также иные выплаты.

* Российская газета. 1999. 16 июля.

Страховые взносы в названные федеральные внебюджетные фонды не начисляются на фонд оплаты труда иностранных физических лиц, привлекаемых на период реализации проектов и программ безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации, в части оплаты труда, осуществляемой за счет такой помощи (такого содействия) *.

*Федеральный закон "О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации" от 4 мая 1999 г. // Российская газета. 1999.12 мая.

От уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования освобождаются:
а) организации любых организационно-правовых форм в части выплат, начисленных по всем основаниям независимо от источников финансирования, включая вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, в пользу работников, являющихся инвалидами I, II и III групп и получающих пенсии по инвалидности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
б) общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители (один из родителей, усыновителей, опекун, попечитель) составляют не менее 80 процентов, их региональные и территориальные организации, а также организации (если численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты труда - не менее 25 процентов), уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общественных организаций, и организации, единственным собственником имущества которых являются указанные общественные организации;
в) индивидуальные предприниматели, в том числе иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, частные детективы и занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты, являющиеся инвалидами I, II и III групп и получающие пенсии по инвалидности в соответствии с законодательством Российской Федерации, в части доходов от их деятельности.
Помимо названных социальных фондов могут создаваться и экономические внебюджетные фонды в целях развития и возрождения каких-то регионов, видов деятельности, а также фонды, направленные на финансирование научных исследований, отдельных направлений хозяйственной деятельности и т. д. Они создаются на федеральном и региональном уровнях. К таким фондам относятся: региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства, отраслевые и межотраслевые фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и др. Эти фонды создаются в соответствии с законами Российской Федерации, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также решениями иных органов на региональном и местном уровнях.
Так, в целях реализации производственных задач созданы дорожные фонды, фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ, фонд воспроизводства, охраны и защиты лесов.
Представительные органы государственной власти и местного самоуправления вправе создавать различные государственные и местные внебюджетные фонды для определенных целей (например, экологические фонды, субвенционные внебюджетные фонды и другие).
О каждом образуемом фонде соответствующий орган утверждает Положение. Названные фонды формируются за счет определенных внебюджетных источников и его средства используются на строго конкретные мероприятия и не подлежат перечислению в бюджет.
§ 9. Бюджетный процесс

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6; ч. 3 БК РФ).
Возникающие в процессе данной деятельности общественные отношения регулируются нормами бюджетного права и являются бюджетными правоотношениями. Субъектами данных правоотношений являются органы государственной власти, местного самоуправления и иные субъекты.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ к участниками бюджетного процесса относятся:
- Президент страны;
- органы законодательной (представительной) власти;
- органы исполнительной власти;
- органы денежно-кредитного регулирования;
- органы государственного и муниципального финансового контроля;
- государственные внебюджетные фонды;
- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
- иные органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;
- бюджетные учреждения;
- государственные и муниципальные унитарные предприятия;
- другие получатели бюджетных средств;
- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.
Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полномочиями на федеральном уровне, являются: Президент РФ; Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ; Правительство РФ; Министерство финансов РФ; Федеральное казначейство; органы, осуществляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата РФ; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы.
В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят: 1) финансовые органы, определяемые указом Президента страны; 2) органы денежно-кредитного регулирования, т.е. Банк России; 3) органы государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся: Счетная палата Российской Федерации; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Бюджетные полномочия законодательных органов включают рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление последующего контроля за исполнением бюджетов, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, и др.
Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления связаны с: 1) составлением проекта бюджета; 2) внесением его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного органа; 3) исполнением бюджета; 4) управлением государственным, муниципальным долгом; 5) ведомственным контролем за исполнением бюджета; 6) представлением отчета об исполнении бюджета и другими полномочиями.
Бюджетные полномочия Банка России направлены на совместную с Правительством страны разработку и представление на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики; обслуживание счетов бюджетов; осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.
Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Они могут обслуживать счета бюджетов, т.е. выполнять некоторые функции Банка России, только в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
Большая роль по исполнению бюджета возлагается на главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.
Главным распорядителем средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета является орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета. Полномочия главных распорядителей предусмотрены ст. 158 БК РФ.
Помимо понятия главного распорядителя бюджетных средств БК РФ ввел понятие - распорядитель бюджетных средств, к которому относится орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств (ст. 159 БК РФ).
Получателем бюджетных средств в бюджетном процессе выступает бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий.
Первой стадией бюджетного процесса является составление проекта бюджета, чему предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Бюджетная политика государства на очередной финансовый год содержится в Бюджетном послании Президента РФ, которое должно быть направлено Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

стр. 1
(всего 3)

СОДЕРЖАНИЕ

>>